CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicado número: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho — CPACA TEMAS: TÍTULO MINERO – Requisitos de perfeccionamiento – Función constitutiva de la inscripción en el Registro Minero Nacional.
Sin inscripción en este registro el contrato de concesión no produce efectos jurídicos ni consolida derechos adquiridos. RÉGIMEN JURÍDICO MINERO – Aplicación preferente del Código de Minas – La ANM actuó dentro de su competencia al archivar la propuesta por inexistencia de área libre. SISTEMA DE CUADRÍCULA MINERA – Aplicación retrospectiva a solicitudes no perfeccionadas – Compatibilidad con el principio de legalidad y seguridad jurídica.
Las propuestas no inscritas generan solo una expectativa jurídica, por lo que su evaluación bajo el nuevo sistema no vulnera derechos adquiridos. FACULTADES DE LA AUTORIDAD MINERA – Exclusión oficiosa de áreas superpuestas – Medida válida en etapa precontractual. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO MINERO – Los informes técnicos no requieren traslado previo al interesado, al no tener carácter pericial ni estar prevista tal exigencia legalmente.
DERECHO DE CONTRADICCIÓN – Alcance limitado en actuaciones administrativas técnicas – Inaplicabilidad de reglas del proceso judicial laboral. El procedimiento minero no es adversarial, por lo que no exige contradicción previa de informes técnicos internos. DEBIDO PROCESO – Sujeción al principio de legalidad – Inexistencia de obligación de crear etapas no previstas en la ley.
No puede imponerse a la ANM el deber de habilitar instancias procedimentales no previstas en el régimen especial minero. DEBIDO PROCESO Y DERECHO AL TRABAJO – Inexistencia de vulneración – Falta de perfeccionamiento del título impide invocar derechos adquiridos. IGUALDAD Y FALLA DEL SERVICIO – Diferenciación objetiva y ausencia de omisión administrativa.
No se acreditó trato desigual ni falla del servicio, pues las propuestas comparadas cumplían condiciones jurídicas distintas. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala procede a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso promovido por Jhon Jairo Pinilla Pineda contra la Agencia Nacional de Minería — en adelante, ANM—, con el propósito de que se declare la nulidad de los actos administrativos proferidos durante el trámite de una propuesta de contrato de concesión minera presentada por la parte actora, y se disponga el respectivo restablecimiento del derecho.
I. SÍNTESIS DEL CASO El 3 de diciembre de 2004, el actor radicó ante el departamento de Caldas, en su calidad de autoridad minera delegada, la propuesta núm. 693-17 para la celebración de un contrato de concesión minera sobre un área ubicada en el municipio de Marmato, Caldas, con el propósito de explotar un yacimiento de minerales de oro y sus concentrados.
El 30 de octubre de 2009, una vez culminada la evaluación técnica y aceptada el área por el proponente, las partes suscribieron el contrato de Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 2 concesión, el cual fue remitido a INGEOMINAS para su inscripción en el Registro Minero Nacional, entidad que se abstuvo de registrarlo por falta de información electrónica.
Tiempo después, el departamento de Caldas reiteró la solicitud de inscripción; sin embargo, el 7 de abril de 2014, la ANM concluyó que no existía área disponible, razón por la cual devolvió el contrato sin efectuar el registro. Con la entrada en vigor de las Leyes 1753 de 2015 y 1955 de 2019, así como de las Resoluciones núm. 504 de 2018 y 505 de 2019 expedidas por la ANM — mediante las cuales se adoptó el sistema de cuadrícula minera para la delimitación técnica de áreas libres—, se reanudó el trámite administrativo correspondiente.
En aplicación de este nuevo marco normativo, la autoridad minera profirió la Resolución núm. 001845 del 25 de octubre de 2019, a través de la cual rechazó y archivó la propuesta de contrato, al constatar que el área solicitada se encontraba superpuesta con títulos previamente otorgados. Esta decisión fue confirmada mediante la Resolución núm. 000176 del 3 de marzo de 2020, que resolvió el recurso de reposición interpuesto por el interesado.
El actor promovió demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de obtener la anulación de los actos administrativos por considerar que vulneran normas superiores, desconocen derechos adquiridos con la celebración del contrato núm. 693-17 —suscrito antes de la implementación del sistema de cuadrícula minera— y omiten garantías procedimentales esenciales.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconozca la existencia del contrato de concesión suscrito, se ordene su inscripción en el Registro Minero Nacional y se indemnicen los perjuicios materiales causados. II.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. El 13 de enero de 2021, Jhon Jairo Pinilla Pineda, por conducto de apoderado judicial1, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, en la que formuló las siguientes pretensiones, transcritas literalmente, incluso con eventuales errores: “(…) 2.1.
Declarar nula las Resoluciones Número resoluciones número 001845 de fecha 25 de Octubre de 2019 y 000176 de fecha 6 de marzo de 2020 expedida por la GERENCIA DE CONTRATACION Y TITULACION MINERA DE LA AGENCIA NACIONAL DE MINERIA, toda vez que en dichos actos se niega y archiva la propuesta de contrato de concesión 693-17. 2.2. Como consecuencia de la anterior declaración, en calidad de restablecimiento del derecho, la Agencia Nacional de Minería reconozca la existencia del contrato de concesión 693-17 suscrito y se ordene la inscripción en el registro minero nacional. 2.3.
El Reconocimiento de los perjuicios causados dentro del trámite de la propuesta de contrato de concesión minera 693-17 desde su radicación 3 de 1 Archivo electrónico identificado con certificado 0B3C141EDD74BD49 45F90BC596E624A7 6CF5FCA2E16EE7A6 E618B53883F00CC1, ubicado en el índice 2 del expediente digital, en el aplicativo Samai.
Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 3 diciembre de 2004 a la fecha por daño emergente en una cuantía de $112.774.048,oo pesos moneda legal, correspondientes al costo del formulario para radicar propuesta de contrato de concesión, los costos ocasionados por honorarios técnicos y jurídicos causados durante la vigencia de la propuesta, y el valor del canon anticipado efectuado. 2.4.
Que se reconozcan condene costas procesales y agencias en derecho a favor de la parte peticionaria (…)” 1.2. Como antecedentes fácticos la parte actora refirió, en síntesis, lo siguiente: 1.2.1. El 3 de diciembre de 2004, el demandante radicó ante la autoridad minera delegada del departamento de Caldas la propuesta núm. 693-17, para la celebración de un contrato de concesión minera sobre un área ubicada en el municipio de Marmato, con el fin de explotar minerales de oro y sus concentrados.
Luego de la emisión de varios conceptos técnicos que confirmaron la disponibilidad del área y tras la correspondiente aceptación por parte del interesado, el contrato fue suscrito el 30 de octubre de 2009 y remitido a INGEOMINAS para su inscripción. No obstante, este registro fue rechazado por supuesta falta de datos electrónicos. 1.2.2.
Refirió que, a pesar de las múltiples solicitudes del departamento de Caldas para su registro, el contrato no fue inscrito. Posteriormente, la ANM alegó la existencia de una superposición de áreas, lo que condujo a la expedición de la Resolución núm. 001845 de 2019, mediante la cual se rechazó y archivó la propuesta. Esta determinación fue confirmada por la Resolución núm. 000176 de 2020, sin que al actor se le hubieran respetado las mínimas garantías del debido proceso, como el traslado del informe técnico que sustentó dicha actuación. 1.2.3.
Sostuvo el actor que la autoridad minera sustentó el archivo en la aplicación del nuevo sistema de cuadrícula minera, implementado mediante las Leyes 1753 de 2015 y 1955 de 2019, así como en las Resoluciones números ANM 504 y 505 de 2018 y 2019, que establecen criterios para la delimitación y evaluación de áreas mineras. Sin embargo, dicha normativa dispone que los contratos suscritos con anterioridad a su entrada en vigor conservarán las condiciones y coordenadas en que fueron otorgados, aspecto que, según afirma el actor, fue desconocido en este caso, pese a que otros contratos similares sí fueron registrados bajo el mismo marco legal.
Señaló, además, que el municipio de Marmato se encuentra amparado por una normatividad especial —Decreto 2223 de 1954— que delimita el cerro El Burro por cotas, asignando su parte superior a la pequeña minería y la inferior a la gran minería, situación que ha sido reconocida por el Consejo de Estado y por la práctica de la autoridad minera al registrar contratos en dichas condiciones bajo la Ley 685 de 2001. 1.2.4.
Agregó que, en el presente caso, no solo se ha omitido el cumplimiento del principio de igualdad frente a situaciones jurídicas similares, sino que además se ha incurrido en mora administrativa injustificada, generando un grave perjuicio al solicitante, quien ha incurrido en gastos técnicos, jurídicos y económicos durante más de quince años de gestión. De igual modo, en su criterio, la actuación de la ANM ha sido contraria al principio de legalidad y a los derechos al debido proceso, publicidad y contradicción, pues no se garantizó la participación del interesado antes de adoptar la decisión desfavorable ni se le corrió traslado del concepto técnico que Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 4 sustentó la negativa.
Todo ello configura un presunto defecto en la prestación del servicio por parte del Estado, en los términos establecidos por la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa. 1.3. Como concepto de violación, la parte actora manifestó su inconformidad en los siguientes términos: 1.3.1. Los actos administrativos mediante los cuales la ANM rechazó y archivó la propuesta de contrato de concesión minera núm. 693-17 —con fundamento en la supuesta inexistencia de área libre por superposición con títulos previamente registrados bajo el sistema de cuadrícula minera— vulneran derechos adquiridos, desconocen precedentes administrativos aplicables y transgreden garantías procedimentales esenciales.
La autoridad minera sustentó su decisión en la migración del expediente al sistema de coordenadas geográficas Datum Magna Sirgas y en la aplicación de la Resolución 505 de 2019 —modificada por la Resolución 703 del mismo año—, mediante la cual se definieron los criterios técnicos y cartográficos del nuevo sistema de titulación minera.
No obstante, omitió valorar que el contrato de concesión 693-17 fue suscrito en el año 2009, previo a la entrada en vigor de dicha normativa, por lo que generó efectos jurídicos desde su firma, conforme al criterio reiterado por el Ministerio de Minas y Energía —Rad. 201000250011 de 2010—, en el sentido de que los contratos estatales de concesión minera nacen a la vida jurídica con su suscripción, independientemente de su inscripción posterior en el Registro Minero Nacional.
La ANM desconoció el principio de igualdad al no aplicar al contrato de concesión 693-17 el mismo trato que se le dio a los títulos mineros 834-17, ICQ-081027X, JHQ- 08541, 690-17, 835-17, KI7-08051, 810-17, 827-17, 808-17, 809- 17, ICQ081026X, JHQ08471, 828-17, 811-17, ICQ-08018, 833-17, 824-17, los cuales fueron radicados por la misma época de la del contrato de concesión 693-17 y fueron debidamente inscritos sin objeciones en el Registro Minero Nacional, bajo el marco normativo de la Ley 685 de 2001. 1.3.2.
Adicionalmente, se configuró una vulneración al debido proceso y al derecho de contradicción, en tanto la entidad no trasladó al interesado el informe técnico que sirvió de fundamento a la decisión de archivo, impidiendo su discusión, contradicción y eventual refutación. Esta omisión contraviene la doctrina jurisprudencial establecida por la Corte Suprema de Justicia —Sala de Casación Laboral— en sentencia del 21 de febrero de 2002, según la cual los informes técnicos elaborados por entidades públicas que requieren conocimientos especializados para resolver aspectos técnicos o científicos tienen naturaleza de dictamen pericial, aun cuando se practiquen extraprocesalmente.
En consecuencia, su incorporación como medio probatorio exige el respeto del principio de contradicción, sin el cual no pueden derivarse consecuencias jurídicas en contra del administrado. 1.3.3. La decisión de rechazar y archivar la propuesta de contrato 693-17 no solo desconoce el carácter vinculante de un contrato válidamente suscrito —con efectos jurídicos plenos desde su firma— sino que configura una actuación administrativa regresiva, arbitraria y contraria a los principios de igualdad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima.
La omisión en el traslado del informe técnico y la Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 5 negativa injustificada a registrar un título vigente desde 2009 constituyen, además, una falla en la prestación del servicio por parte de la autoridad minera, con consecuencias lesivas en términos económicos y jurídicos para el demandante, quien ha soportado más de quince años de gestión administrativa sin una respuesta efectiva ni conforme con la legalidad. 1.3.4.
Como consecuencia, la parte actora relacionó la vulneración de las siguientes normas constitucionales y legales: los artículos 2, 25 y 29 de la Constitución Política; y los artículos 3, 4, 50, 328, 332 y 333 de la Ley 685 de 2001. 2. Trámite procesal relevante 2.1 El conocimiento del asunto correspondió inicialmente al Juzgado Cuarto del Circuito de Manizales, autoridad judicial que, en auto del 23 de marzo de 20212, declaró su falta de competencia para conocer del proceso y ordenó remitir el expediente a esta Corporación. 2.2.
El 14 de mayo de 2021, el proceso fue asignado por reparto al Despacho sustanciador para decidir sobre la admisión de la demanda formulada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3. 2.3. Por auto de fecha 15 de julio de 2021, el Despacho admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho; ordenó las notificaciones y el traslado legal correspondientes, y reconoció personería a la abogada Lina María Cárdenas Marín como apoderada de la parte actora4. 2.4.
No obstante, por auto de fecha 24 de enero de 2022, el Despacho corrigió el auto proferido el 15 de julio de 2021, en lo referente a las normas aplicables sobre notificaciones y traslado, para ajustarlo a las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021 al CPACA, por tratarse de normas procesales de aplicación inmediata; en consecuencia, precisó que la notificación y el traslado debían efectuarse conforme a los artículos 199 y 172 del CPACA, en su versión reformada5. 2.5.
Una vez surtida la notificación correspondiente, la ANM no contestó la demanda, según se advierte en la constancia secretarial de fecha 4 de mayo de 20226. 2.6. Mediante auto del 30 de junio de 2022, el Despacho adecuó el trámite al procedimiento de sentencia anticipada previsto en el artículo 182A del CPACA. En consecuencia, fijó el objeto del litigio en punto a determinar la legalidad de las resoluciones que rechazaron y archivaron la propuesta del contrato de concesión 2 Archivo electrónico identificado con certificado FE4532A2A0163E2C 8567B2ECE3785D6E D3BBDA9096608B21 699575B986805313, ubicado en el índice 2 del expediente digital, en el aplicativo Samai. 3 Archivo electrónico identificado con certificado 7D6289B3B803AF86 F4C263D6FCD58439 49A729E92D016320 1223610B26383596, ubicado en el índice 3 del expediente digital, en el aplicativo Samai. 4 Archivo electrónico identificado con certificado 7710419028665243 FBBA224854844EBE D1C3DC59D40B82E9 A380AFA21B40CAB6, ubicado en el índice 8 del expediente digital, en el aplicativo Samai. 5Archivo electrónico identificado con certificado 323F718F1978F34B 4C6CDFC97B1CBA0A 0C29DBB1CF6F2669 9BE97254A729EA73, ubicado en el índice 13 del expediente digital, en el aplicativo Samai. 6 Archivo electrónico identificado con certificado 6E9EF0B6486392BB 269D7A5B232BE74F 9793DA0EC366F958 9EA07161E68FC61C, ubicado en el índice 20 del expediente digital, en el aplicativo Samai.
Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 6 minera núm. 693-17, y precisó como cuestiones jurídicas a resolver: (i) la posible contradicción de dichos actos con disposiciones constitucionales y legales; (ii) el alcance del derecho derivado del contrato suscrito en 2009; y (iii) la eventual vulneración de garantías procedimentales en el trámite de evaluación de la propuesta.
Por último, ordenó correr traslado para alegar por escrito y dispuso proferir sentencia anticipada una vez surtido dicho traslado7. 2.7. La ANM, por conducto de su apoderado judicial8, presentó alegatos de conclusión en los que sostuvo, en síntesis, lo siguiente9: 2.7.1. El contrato de concesión minera, de acuerdo con la Ley 685 de 2001, reviste carácter solemne y solo se perfecciona con su inscripción en el Registro Minero Nacional.
Hasta tanto no se cumpla este requisito, no se configura una situación jurídica consolidada ni se adquiere derecho alguno frente al Estado, limitándose la propuesta de concesión a una mera expectativa. En tal sentido, la sola suscripción del contrato, sin su inscripción en el RMN, no otorga efectos jurídicos plenos ni puede ser invocada como título válido para la exploración o explotación de recursos mineros.
Así lo ha reconocido reiteradamente la jurisprudencia y la doctrina especializada, al distinguir entre derechos adquiridos y meras expectativas en el ámbito minero. 2.7.2. La autoridad minera, con fundamento en los principios legales y técnicos vigentes, está facultada para verificar, en cualquier momento previo al perfeccionamiento del contrato, que el área solicitada esté libre de superposiciones o restricciones, y adoptar las medidas administrativas necesarias en caso de encontrar irregularidades.
Esto incluye la reevaluación de propuestas o contratos suscritos, pero no perfeccionados, sin que ello implique modificación unilateral ni afectación de derechos adquiridos, en tanto no existe un contrato perfeccionado. En este marco, el sistema de cuadrícula minera —adoptado mediante la Ley 1753 de 2015 y reglamentado por la Resolución 504 de 2018— constituye la herramienta obligatoria para delimitar las áreas mineras, aplicable incluso a propuestas en trámite con anterioridad a su implementación. 2.7.3.
Como el proponente no acreditó la existencia de un título minero perfeccionado ni la consolidación de una situación jurídica que le otorgara derechos adquiridos, su reclamación se basa en una expectativa que puede ser regulada por disposiciones posteriores. Por tanto, la actuación de la ANM al rechazar y archivar la propuesta del contrato de concesión minera núm. 693-17, con fundamento en el sistema de cuadrícula y la superposición con títulos vigentes, se ajustó al ordenamiento jurídico y no configura vulneración del debido proceso ni ello genera responsabilidad estatal. 2.8.
El agente del Ministerio Público rindió concepto, cuyos argumentos la Sala 7 Archivo electrónico identificado con certificado 8869BF13C1161684 9A1556639FCE459E 2BD165949221693 5185610365EC27DD, ubicado en el índice 26 del expediente digital, en el aplicativo Samai. 8 Por auto del 21 de septiembre de 2023, el Despacho sustanciador reconoció personería para actuar al abogado Juan Sebastián Reyes López, identificado con la cédula de ciudadanía No. 1.010.175.264 y portador de la tarjeta profesional No. 230.419 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado judicial de la Agencia Nacional de Minería. (Archivo electrónico identificado con certificado E6C5F841C77B75EF 9935938599095325 404634E8E2A53508 B24825FBD07FD59F, ubicado en el índice 35 del expediente digital, en el aplicativo Samai). 9 Archivo electrónico identificado con certificado 2A67134429750DB1 12815DE8913865E0 670434F799060182 682122D2F285B22F, ubicado en el índice 30 del expediente digital, en el aplicativo Samai.
Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 7 sintetiza a continuación10: 2.8.1. La aplicación de la Resolución 001845 de 2019, que rechazó la propuesta del contrato de concesión minera núm. 693-17 con base en las reglas contenidas en la Resolución 505 de 2019, pudo haber vulnerado el principio de confianza legítima, al imponer de manera intempestiva un criterio de prelación fundado exclusivamente en la existencia de “derechos adquiridos”.
En particular, desconoció las expectativas legítimas de quienes, antes de la entrada en vigor de dicha normativa, habían presentado solicitudes de concesión minera bajo el régimen anterior. 2.8.2. A juicio del Ministerio Público, tales expectativas —aunque no configuren derechos adquiridos en sentido estricto— surgen de situaciones fácticas y jurídicas concretas que, conforme a la jurisprudencia constitucional, merecen una protección intermedia frente a cambios normativos abruptos.
Adicionalmente, consideró que los cargos formulados por el demandante tienen mérito para prosperar, ya que la autoridad minera, al adoptar una regla que altera retroactivamente las condiciones de evaluación de las propuestas en trámite, quebrantó la confianza generada en los particulares y actuó por fuera del marco de su potestad reglamentaria. 2.9.
La parte actora guardó silencio en esta oportunidad procesal11. III. CONSIDERACIONES La Sala abordará el siguiente orden para resolver el asunto puesto a su consideración: (1) presupuestos procesales, (2) problemas jurídicos, (3) hechos probados, (4) caso concreto, (5) conclusión y (6) costas. 1. Presupuestos procesales 1.1. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer del asunto12, conforme a lo establecido el artículo 104 del CPACA13, dado que se demanda la nulidad, con el consecuente restablecimiento del derecho, de unos actos administrativos proferidos por una autoridad del orden nacional, como es la ANM, en el marco del trámite de una propuesta de contrato de concesión minera.
Igualmente, el Consejo de Estado es competente para resolver el asunto en única instancia, de conformidad con lo previsto en el artículo 295 de la Ley 685 de 200114 10 Archivo electrónico identificado con certificado 375EA3404AE1BD49 D5F34D3D4443CF7C 882A5B5B2A2686AC 181D0E46AC40050D, ubicado en el índice 31 del expediente digital, en el aplicativo Samai. 11 Conforme a la Constancia Secretarial de fecha 02 de noviembre de 2022.
(Archivo electrónico identificado con certificado ABC1EBFBA3F775B6 DDC37FC36BF06FB6 FCB4E7EAB28C6670 5A5794A9A0BCBECE, ubicado en el índice 31 del expediente digital, en el aplicativo Samai). 12 Al presente asunto le resultan aplicables la Ley 1437 de 2011 –CPACA–, la Ley 1564 de 2012 –CGP–, en virtud de lo dispuesto en el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados, así como la Ley 2080 de 2021, salvo en lo relativo a las disposiciones sobre competencia. 13 LEY 1437 de 2011, artículo 104.
“De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. […]” [Destaca la Sala] 14 LEY 685 DE 2001, artículo 295.
“COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO. De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia.” Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 8 — Código de Minas—, vigente para la fecha de la presentación de la demanda15, el cual determinaba que el Consejo de Estado conoce en única instancia de los asuntos mineros no contractuales en los que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada.
Además, cabe destacar que, conforme a lo establecido en el artículo 13 del Acuerdo No. 080 de 201916, corresponde a la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el conocimiento de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen “sobre asuntos agrarios contractuales, mineros y petroleros”. 1.2.
El medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA17, el cual establece que toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho, pudiendo solicitar, asimismo, que se le repare el daño. Por tanto, se trata del mecanismo procedente en los casos en que el particular sufre un daño originado en un acto administrativo, generalmente de carácter particular y concreto, siempre que dicho acto se estime ilegal; además, tiene como finalidad que el juez administrativo declare su nulidad y, como consecuencia, ordene el restablecimiento del derecho conculcado, vulnerado o desconocido, y/o la indemnización de los perjuicios ocasionados, siendo la declaratoria de nulidad un requisito sine qua non para obtener dicho restablecimiento.
Este medio de control resulta aplicable al caso en estudio, ya que la parte demandante pretende, por un lado, la declaratoria de nulidad de la Resolución núm. 001845 del 25 de octubre de 2019, mediante la cual la ANM rechazó y archivó la propuesta de contrato, por considerar que no existía área libre, decisión que fue confirmada mediante la Resolución núm. 000176 del 3 de marzo de 2020, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra dicha medida.
Por otro lado, solicita el restablecimiento del derecho mediante el reconocimiento del contrato de concesión suscrito en 2009, la orden de su inscripción en el Registro Minero Nacional y la indemnización de los perjuicios materiales ocasionados. 1.3. La demanda fue ejercida en tiempo, conforme al término establecido en el literal d) del artículo 164 del CPACA, el cual dispone que el plazo para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de “cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales”. [Destaca la Sala] En el presente caso, consta que la Resolución núm. 000176 del 6 de marzo de 2020, 15 Artículo derogado por el artículo 87 de la Ley 2080 de 2021.
Al respecto, se precisa que si bien la Ley 2080 de 2021 derogó la referida competencia en cabeza del Consejo de Estado, consagrando la competencia para conocer de los asuntos mineros en los que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada por servicios en cabeza de los tribunales administrativos, dicha normativa previó que las normas modificatorias de las competencias solo regirían y serían aplicables respecto de las demandas presentadas un año después de su publicación, esto es, a partir de enero de 2022. 16 Por medio del cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 17 LEY 1437 de 2011, artículo 138.
“NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior […].
Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 9 mediante la cual se confirmó la Resolución núm. 001845 del 25 de octubre de 2019 —que rechazó y archivó la propuesta del contrato de concesión minera núm. 693- 17—, fue notificada personalmente a la parte actora el 3 de julio de 202018.
En consecuencia, el término para la interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho corría, en principio, entre el 4 de julio y el 4 de noviembre de 2020, fecha en la que operaría la caducidad. No obstante, la Sala observa que el 30 de octubre de 2020 se suspendió el término preclusivo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 21 de la Ley 640 de 200119 y 3 del Decreto 1716 de 200920, en la medida en que, en dicha fecha, la parte demandante radicó solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación21.
En el caso bajo estudio, al no haberse logrado un acuerdo conciliatorio entre las partes22, y expedida la constancia a que hace referencia el artículo 2° de la Ley 640 de 200123 por la Procuraduría 181 Judicial I para asuntos administrativos el 12 de enero de 202124, el término de caducidad del medio de control se reanudó al día siguiente, esto es, el 13 de enero de esa anualidad.
En consecuencia, desde esa fecha, la parte actora disponía de seis (6) días para presentar la demanda, es decir, hasta el 18 de enero de 2021. Como esta fue radicada el 13 de enero de 2021, según consta en el respectivo registro de presentación25, resulta claro que no se configuró el fenómeno de la caducidad. 1.4. En relación con la legitimación en la causa, observa la Sala que Jhon Jairo Pinilla Pineda se encuentra legitimado en la causa por activa, en tanto que, en su calidad de proponente dentro del trámite para la celebración de un contrato de 18 Folio 40 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI. 19 LEY 640 DE 2001, artículo 21.
“Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. 20 DECRETO 1716 DE 2009, artículo 3.
“Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: // a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o // b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o // c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. // En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente. // La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada. // Parágrafo único.
Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrados para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción”. 21 Folios 317 a 313 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI. 22 Según se advierte del Acta de Conciliación Extrajudicial de fecha 12 de enero de 2021, celebrada ante la Procuraduría 181 Judicial I para asuntos administrativos (Folios 314 a 315 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI). 23 LEY 640 DE 2001, artículo 2.
“Constancias. El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos: 1. Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo. 2.
Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia si las hubiere. 3. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley. En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendario siguientes a la presentación de la solicitud.
En todo caso, junto con la constancia se devolverán los documentos aportados por los interesados. Los funcionarios públicos facultados para conciliar conservarán las copias de las constancias que expidan y los conciliadores de los centros de conciliación deberán remitirlas al centro de conciliación para su archivo”. 24 Folios 316 a 317 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI. 25 Documento registrado en el índice 2 del aplicativo SAMAI como 2ED_02ACTAREPARTO(.pdf).
Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 10 concesión destinado a la explotación de un yacimiento de minerales de oro y sus concentrados ubicado en el municipio de Marmato, Caldas, identificado con la placa núm. 693-17, promovió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución núm. 000176 del 6 de marzo de 2020, mediante la cual se confirmó la Resolución núm. 001845 del 25 de octubre de 2019 —que rechazó y archivó la propuesta del contrato de concesión minera—, decisiones proferidas por la ANM.
Por su parte, la Agencia Nacional de Minería se encuentra legitimada en la causa por pasiva, toda vez que fue la Vicepresidencia de Contratación y Titulación del Grupo de Contratación Minera de dicha entidad quien que profirió los actos administrativos cuestionados en este contencioso, en ejercicio de la competencia atribuida conforme a las funciones previstas en el artículo 1526 del Decreto 4134 de 201127. 2.
Problemas jurídicos A la vista de los cargos de nulidad formulados por el extremo activo y de conformidad con lo dispuesto en el auto del 30 de junio de 2022, mediante el cual, entre otras determinaciones, el Despacho sustanciador adecuó el trámite al procedimiento de sentencia anticipada previsto en el artículo 182A del CPACA y fijó el objeto del litigio28, corresponde a la Sala pronunciarse sobre los siguientes asuntos: 1.
En primer lugar, debe la Sala establecer si la suscripción del contrato No. 693-17 el treinta de octubre de dos mil nueve (2009), a pesar de encontrarse pendiente de inscripción en el registro minero, otorgaba un derecho que se vio conculcado con las resoluciones acusadas de ilegalidad. 2. En segundo lugar, la Sala determinará si, en el marco del trámite de evaluación de la propuesta de contrato minero, la autoridad minera debía correr traslado de la actuación administrativa y del informe técnico que determinó la no inscripción del contrato de concesión en el registro minero nacional, y si debía haber puesto en consideración del contratante el concepto técnico que determinó la superposición. En caso afirmativo, corresponde analizar si la ausencia de dichos trámites vicia los actos acusados. 3.
En tercer lugar, debe establecerse si las decisiones contenidas en las resoluciones cuestionadas contradicen lo dispuesto en los artículos 2, 25 y 29 de la Constitución Política, y lo previsto en los artículos 3, 4, 50, 328, 332, 333 Ley 685 de 2001. 26 DECRETO 4134 DE 2011, artículo 15. “Funciones de la Vicepresidencia de Contratación y Titulación. […] 3.
Evaluar las solicitudes mineras y aprobar o rechazar las mismas y expedir los actos administrativos relacionados con el trámite de las solicitudes mineras […]”. 27 “Por el cual se crea la Agencia Nacional de Minería, ANM, se determina su objetivo y estructura orgánica”. 28 Archivo electrónico identificado con certificado 8869BF13C1161684 9ª1556639FCE459E 2BD165949221693 5185610365EC27DD, ubicado en el índice 26 del expediente digital, en el aplicativo Samai.
Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 11 3. Hechos probados Examinado el acervo probatorio que reposa en el expediente, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos relevantes para dar respuesta a los problemas jurídicos planteados en el presente asunto: 3.1. El 3 de diciembre de 2004, el actor radicó ante la autoridad minera delegada del departamento de Caldas, la propuesta núm. 693-17 para la celebración de un contrato de concesión minera sobre un área ubicada en el municipio de Marmato, con el fin de explotar minerales de oro y sus concentrados29. 3.2.
El expediente fue remitido a la Oficina Técnica de la Unidad de Delegación Minera, dependencia que, mediante concepto del 16 de diciembre de 2004, certificó la disponibilidad de 15,07 hectáreas como área libre para contratar30. No obstante, en reevaluación técnica realizada el 8 de junio de 2006, la misma oficina advirtió la existencia de superposiciones con los niveles II y III por encima de la cota 1.370 msnm, razón por la cual certificó como área libre para contratar un total de 6,68 hectáreas31. 3.3.
El 20 de septiembre de 2006, el proponente —por conducto de su apoderada— aceptó la nueva alinderación del área libre para contratar32. En consecuencia, el expediente fue remitido a la Oficina Técnica de la Unidad de Delegación Minera, con el fin de emitir concepto final sobre la ubicación y límites del polígono definido, para lo cual, mediante concepto técnico del 25 de octubre de 2006, dicha oficina concluyó que el “área definida de la zona analizada es de 6 hectáreas más 6.800 M2, que corresponde a la alinderación descrita en el concepto técnico emitido en fecha junio 08 de 2.006”33. 3.4.
El 19 de mayo de 2009, la Oficina Técnica de la Unidad de Delegación Minera de Caldas, por solicitud del jefe de la Unidad, adelantó la reevaluación técnica de la propuesta.34. En su estudio, concluyó que “la propuesta de contrato 693-17, una vez montadas y verificadas las coordenadas planas de GAUSS y en cotas, se evidencia superposición con los registros mineros, contratos, propuestas de contratos y/o solicitudes de legalización de hecho enunciados en la siguiente tabla”: Expediente Fecha Titular Porcentaje Estado 693-17 03/12/2004 Jhon Jairo Pinilla CD6-151 Zona 3 06/04/2001 Omar Castro Muñoz 4.72% Cancelado el 23/08/2007 En ese sentido, destacó que “con fundamento en todo lo anterior, la propuesta de contrato de concesión 693-17 presenta superposición, por lo tanto, le es susceptible de otorgamiento un área libre así: 6 Hectáreas 3937.0350 Mts2, dentro de las cotas 1370 msnm a superficie.
Ubicada en el Municipio de Marmato Caldas. El proponente 29 Folios 45 al 52 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 30 Folio 54 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 31 Folio 58 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 32 Folio 64 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 33 Folio 66 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 34 Folios 69 al 72 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 12 debe manifestar si acepta la nueva alinderación”. 3.5.
El 2 de junio de 2009, el proponente —por conducto de su apoderada— aceptó la nueva alinderación del área libre para contratar35 y fue así como, el 30 de octubre de 2009 se suscribió el contrato de concesión minera núm. 693-17 entre la Gobernación del departamento de Caldas, representada por el secretario de Gobierno en su calidad de autoridad minera delegada, y el señor Jhon Jairo Pinilla Pineda, quien actuó por conducto de su apoderada.
El contrato tuvo por objeto la explotación de minerales de oro y sus concentrados en un área de 6 hectáreas y 3.937,0350 metros cuadrados, ubicada en el municipio de Marmato, Caldas36. 3.6. El 5 de noviembre de 2009, la Unidad de Delegación Minera de Caldas remitió el contrato de concesión minera núm. 693-17 al Instituto Colombiano de Geología y Minería —INGEOMINAS— para su inscripción en el Registro Minero Nacional37.
Sin embargo, mediante oficio del 10 de marzo de 2010 dirigido a dicha Unidad, la autoridad minera informó que el contrato no fue inscrito por “FALTA DATOS ELECTRÓNICOS”, conforme al concepto técnico del 24 de febrero de 2010, elaborado por el Grupo de Contratación y Titulación Minera de la entidad38. 3.7. El 18 de junio de 2013, la Unidad de Delegación Minera de Caldas remitió nuevamente la minuta del contrato de concesión núm. 693-17 a la autoridad minera para su inscripción en el Registro Minero Nacional39.
Para tal efecto, señaló que “procedió a ingresar a la plataforma CATASTRO MINERO COLOMBIANO —CMC— los siguientes documentos: (…) Minuta de Contrato de Concesión 693-17, ingresada el 14 de junio de 2013, hora 8:44 a.m. (…) Concepto técnico, ingresado el 14 de junio de 2012, hora 8:44 a.m. (…) Concepto jurídico, ingresado el 21 (sic) de junio de 2013, hora 11:54 a.m.)”. 3.8.
El 16 de septiembre de 2013, el vicepresidente de Contratación y Titulación Minera de la Agencia Nacional de Minería —ANM— expidió la Resolución núm. 000007, mediante la cual dispuso, entre otras medidas, avocar el conocimiento de las propuestas de contrato de concesión minera provenientes de la Gobernación de Caldas, en su calidad de autoridad minera delegada.
Entre dichas propuestas se encuentra la radicada bajo el núm. 693-17, cuyo titular es Jhon Jairo Pinilla Pineda40. 3.9. El 4 de abril de 2014, la Gerencia de Catastro y Registro Minero de la ANM elaboró el Reporte de Superposiciones correspondiente al contrato núm. 693-1741. Las conclusiones de este informe fueron consignadas en el oficio del 7 de abril de 2014, dirigido a la Gerencia de Contratación y Titulación Minera de la entidad, en el que se informó que no era posible su inscripción en el Registro Minero Nacional, teniendo en cuenta que “el área otorgada se encuentra en el municipio de Marmato Caldas por lo que presenta superposición con títulos y solicitudes vigentes”42. 3.10.
El 6 de octubre de 2019, el Grupo de Contratación Minera de la Vicepresidencia de Contratación y Titulación de la ANM, expidió el documento 35 Folio 75 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 36 Folios 78 al 87 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 37 Folio 88 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 38 Folios 91 al 96 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 39 Folios 150 al 151 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 40 Folios 152 al 169 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 41 Folios 170 al 173 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 42 Folios 174 al 175 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 13 denominado “Concepto de transformación y migración al sistema de cuadrícula minera”, en el que concluyó lo siguiente43: “(…) Características del área Se determinó que el área ingresada por el solicitante una vez transformada al sistema de cuadrícula, se encuentra totalmente superpuesta con zonas de exclusión de acuerdo con los “Lineamientos para la Evaluación de los Trámites y Solicitudes Mineras a partir del Sistema de Cuadrícula Minera y Metodología para la Migración de los Títulos Mineros al Sistema de Cuadrícula” adoptados por la Resolución 505 de 2 de agosto de 2019”; por lo tanto, no queda área a otorgar.
(…) CONCLUSION: (…) Que con base en el concepto de transformación y migración al sistema de cuadrícula minera referido anteriormente, se concluye que no queda área susceptible de contratar, siendo procedente jurídicamente el rechazo de la propuesta No. 693-17, de conformidad con el artículo 274 del Código de Minas” 3.11. En consecuencia, la vicepresidente de Contratación y Titulación Minera de la ANM acogió dicha recomendación y expidió la Resolución No. 001845 del 25 de octubre de 2019 “Por medio de la cual se rechaza y archiva la propuesta de contrato de concesión No. 693-17", en la que resolvió lo siguiente44: (…)
ARTICULO PRIMERO. - Rechazar la propuesta de Contrato de Concesión Minera No. 693-17, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
ARTÍCULO SEGUNDO. - Notifíquese personalmente la presente Resolución a través del Grupo de Información y Atención al Minero de la Vicepresidencia de Contratación y Titulación al proponente JHON JAIRO PINILLA PINEDA, identificado con la C.C. 75068627, (sic) procédase mediante edicto de conformidad con el artículo 269 del Código de Minas.
ARTICULO TERCERO. - Contra la presente Resolución procede el recurso de reposición, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 51 del Decreto 01 de 1984, en concordancia con lo establecido en el artículo 308 de la Ley 1437 del 18 de enero de 2011.
ARTICULO CUARTO. - Ejecutoriada esta providencia procédase a la desanotación del área del Sistema del Catastro Minero Colombiano de acuerdo con lo establecido en el artículo 28 de la Ley 1955 de 2019 y efectúese el archivo del referido expediente (…)”. En la parte considerativa del acto administrativo, la ANM expuso, en síntesis, que el área solicitada “no cuenta con área libre susceptible de contratar”, por lo que se consideró procedente su rechazo.
Esta determinación se sustentó en el análisis técnico efectuado tras la migración de la propuesta al sistema geodésico 43 Folios 22 al 23 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 44 Folios 21 al 24 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 14 Datum Magna-SIRGAS y la aplicación del modelo de cuadrícula minera, de acuerdo con la metodología establecida en la Resolución No. 505 del 2 de agosto de 2019, modificada por la Resolución No. 703 del 31 de octubre del mismo año. El estudio concluyó que el área en cuestión comprendía “16 celdas” superpuestas con títulos mineros vigentes, lo que impedía jurídicamente su adjudicación. La decisión se fundamentó, además, en el artículo 274 del Código de Minas, según el cual las propuestas de contrato de concesión deben recaer sobre áreas libres y disponibles para contratar, disponiendo que no se otorgarán contratos sobre áreas totalmente superpuestas con propuestas o contratos anteriores.
En complemento, la Agencia recordó que, con la entrada en vigor del sistema de cuadrícula mediante la Ley 1955 de 2019, “todas las solicitudes y propuestas se evaluarán con base en el sistema de cuadrícula minera implementado por la autoridad minera nacional. Por lo anterior no se permitirá la superposición de propuestas sobre una misma celda”, salvo las excepciones legales.
A partir de esta normativa, concluyó que la propuesta 693-17 no cumplía los requisitos técnicos ni jurídicos para continuar su trámite. 3.12. El 3 de septiembre de 2019, el proponente formuló recurso de reposición contra la decisión que rechazó y archivó la propuesta de contrato núm. 693-17, con fundamento en que dicha determinación desconoció que el contrato fue suscrito en 2009, es decir, con anterioridad a la entrada en vigor de la normativa aplicada, por lo que, a su juicio, generó efectos jurídicos desde el momento de su firma.
Asimismo, cuestionó la omisión en el traslado del informe técnico y la negativa injustificada a inscribir el contrato en el Registro Minero Nacional, por considerar que tales actuaciones vulneraron el debido proceso y el derecho de contradicción45. 3.13. El 3 de febrero de 2020, el Grupo de Contratación Minera de la Vicepresidencia de Contratación y Titulación de la ANM efectuó una evaluación técnica con el fin de dar respuesta al recurso presentado en contra de la Resolución No. 001845 del 25 de octubre de 2019, en la que sostuvo lo siguiente46: “(…) CONCLUSIÓN: Una vez realizada la evaluación técnica, dentro del trámite de la propuesta 693- 17 para DEMÁS CONCESIBLES / MINERALES DE ORO Y SUS CONCENTRADOS; se tiene que de acuerdo con los “Lineamientos para la Evaluación de los Trámites y Solicitudes Mineras a partir del Sistema de Cuadrícula Minera y Metodología para la Migración de los Títulos Mineros al Sistema de Cuadrícula” adoptados por la Resolución 505 de 2 de agosto de 2019”, no cuenta con área libre susceptible para contratar.
(…) De conformidad con lo expuesto por la evaluación técnica y en cumplimiento de lo establecido en la Resolución No. 504 de 2018 y 505 de 2019, bajo la implementación del Sistema Integral de Gestión Minera – Anna Minería, al ser migrada la propuesta objeto de estudio, se determinó que no le quedaba área libre susceptible de otorgar, por lo tanto, lo procedente es confirmar su rechazo, 45 Folios 191 al 198 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 46 Folios 29 al 31 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI.
Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 15 con fundamento en el artículo 274 del Código de Minas (…) Es importante señalar, que frente al estudio de áreas y sus superposiciones, éstas se evalúan teniendo en cuenta los trámites que se encuentren vigentes al momento de su presentación o radicación, en atención al principio intrínseco establecido en el artículo 16 del Código de Minas “primero en el tiempo, primero en el derecho” (…)”. 3.14.
El 6 de marzo de 2020, la vicepresidente de Contratación y Titulación Minera de la ANM, expidió la Resolución No. 000176 "Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición dentro de la propuesta de contrato de concesión No. 693- 17"47, en la que confirmó la Resolución No 001845 de fecha 25 de octubre de 2019. Al efecto, en el acto mencionado la autoridad minera reiteró que, al momento de la evaluación conforme con el sistema de coordenadas geográficas y cuadrícula minera, el área solicitada presentaba superposición con títulos mineros vigentes, razón por la cual no se encontraba libre ni disponible, en los términos del artículo 274 del Código de Minas.
Indicó expresamente que “el análisis técnico realizado bajo el modelo de cuadrícula minera determinó que el área solicitada está totalmente cubierta por otros títulos mineros vigentes”, y que “no es posible adjudicar contratos sobre áreas que no se encuentren libres”. La entidad enfatizó que el contrato de concesión 693-17 no fue inscrito en el Registro Minero Nacional, requisito esencial para su perfeccionamiento, ejecución y oponibilidad frente a terceros.
En ese sentido, precisó que “los contratos estatales, incluida la concesión minera, nacen a la vida jurídica con su suscripción, pero requieren inscripción en el Registro Minero para surtir efectos jurídicos plenos”, y añadió que “la falta de inscripción impide su ejecución y no puede equipararse a un título vigente en los términos de la ley”.
Por tanto, concluyó que la propuesta debía ser evaluada como tal y no como un contrato plenamente constituido, de acuerdo con la normativa vigente al momento de la evaluación. Asimismo, la ANM desestimó los argumentos del recurrente relativos a la supuesta vulneración del debido proceso por falta de traslado del informe técnico, al considerar que “la decisión administrativa se fundamentó en hechos objetivos derivados de la aplicación del sistema de cuadrícula minera” y que no se trataba de un dictamen pericial sino de una actividad técnica interna.
En consecuencia, la autoridad confirmó en su integridad la decisión impugnada, al concluir que “no se configura ninguna irregularidad procedimental ni sustancial que amerite la revocatoria del acto administrativo recurrido”. 47 Folios 25 al 39 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI. En su parte resolutiva, el mencionado acto dispuso lo siguiente: “(…)
ARTÍCULO PRIMERO. - CONFIRMAR la Resolución No 001845 de fecha 25 de octubre de 2019 “Por medio de la cual se rechaza y archiva la propuesta de contrato de concesión No. 693-17”, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa del presente acto administrativo. // ARTÍCULO SEGUNDO. - Notifíquese personalmente la presente Resolución a través del Grupo de Información y Atención al Minero de la Vicepresidencia de Contratación y Titulación al proponente JHON JAIRO PINILLA PINEDA, identificado con la C.C. No. 75068627, o en su defecto, procédase mediante edicto, de conformidad con el artículo 44 y ss.
Del Decreto 01 de 1984. // ARTÍCULO TERCERO. - Contra el presente Acto Administrativo no procede recurso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 del Decreto 01 de 1984 en concordancia con el artículo 308 de la Ley 1437 del 18 de enero de 2011. // ARTÍCULO CUARTO. - Ejecutoriada y en firme la presente providencia, procédase a la desanotación del área en el Sistema Integral de Gestión Minera Anna Minería y efectúese el archivo del referido expediente (…)”.
Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 16 4. Caso concreto Según pasa a exponerse, la Sala considera que los cargos de nulidad formulados por la parte actora no están llamados a prosperar, toda vez que no logran desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos demandados.
Contrario a lo alegado por el extremo activo, se observa que las actuaciones adelantadas por la ANM se ajustaron al régimen jurídico especial aplicable al caso concreto y se llevaron a cabo de conformidad con el debido proceso. De igual modo, a partir del material probatorio allegado al proceso, la Sala encuentra que la decisión de archivar la solicitud correspondiente al contrato de concesión 693-17, respondió a la corroboración de la inexistencia de área libre, conforme a la metodología técnica aplicable, sin que se advierta vulneración de derechos adquiridos, desconocimiento del principio de igualdad ni afectación sustancial de garantías fundamentales. 4.1.
Solución al primer problema jurídico Según lo indicado anteriormente, el primer problema jurídico que es preciso absolver para resolver la controversia bajo estudio, consiste en determinar si la circunstancia de haberse firmado el contrato No. 693-17 en el año 2009, pese a no haber sido inscrito en el registro minero, otorgaba a Jhon Jairo Pinilla Pineda un derecho que se vio conculcado con las resoluciones demandadas, mediante las cuales la ANM rechazó y archivó la propuesta de contrato de concesión minera ante la inexistencia de área libre por superposición con títulos previamente registrados bajo el sistema de cuadrícula minera.
En este sentido, la parte actora afirma que las decisiones cuestionadas adolecen de ilegalidad, por cuanto desconocen derechos adquiridos, precedentes administrativos aplicables y garantías procedimentales esenciales, al fundamentarse exclusivamente en una superposición generada por la migración del expediente al sistema de coordenadas Datum Magna Sirgas y la aplicación de la Resolución 505 de 2019 —modificada por la Resolución 703 del mismo año—, sin considerar que el contrato se celebró antes de la entrada en vigencia de dicha normativa.
Como sustento de su postura, invoca el concepto del Ministerio de Minas y Energía con radicado núm. 201000250011 de 2010, en el cual se indicó que los contratos de concesión minera generan efectos jurídicos desde su suscripción, aun cuando su inscripción en el Registro Minero Nacional sea posterior. Por su parte, el extremo pasivo sostiene que los actos administrativos impugnados se ajustan a derecho, en la medida en que el contrato de concesión propuesto no se encontraba perfeccionado por falta de inscripción en el Registro Minero Nacional, conforme al artículo 50 del Código de Minas, lo que impedía el reconocimiento de un derecho consolidado frente al Estado y generaba únicamente una expectativa.
Adicionalmente, argumenta que la aplicación del sistema de cuadrícula minera, previsto en la Ley 1753 de 2015 y reglamentado por la Resolución 504 de 2018, era obligatoria al momento de la evaluación, y que la existencia de superposición con títulos vigentes justificaba el archivo de la propuesta. En consecuencia, afirma que la ANM actuó dentro del marco de sus competencias legales, sin transgredir derechos adquiridos ni garantías procedimentales. 4.1.1.
Con el ánimo de resolver la cuestión así planteada, esta Sala de Subsección recuerda que el Estado ostenta la titularidad del subsuelo y de los recursos naturales Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 17 no renovables, conforme a lo dispuesto en el artículo 332 de la Constitución Política48.
Dicha disposición establece que estos bienes son de propiedad pública, pertenecen a la Nación y deben ser administrados y explotados por el Estado bajo los principios del interés general, la sostenibilidad ambiental y la equidad intergeneracional49. En concordancia con lo anterior, el artículo 360 Superior atribuye al legislador la competencia exclusiva para regular la exploración y explotación de estos recursos, así como para definir los derechos de las entidades territoriales sobre las contraprestaciones derivadas, en aplicación del principio de reserva legal.
En desarrollo de este mandato se expidió la Ley 685 de 200150, mediante la cual se adoptó el Código de Minas como régimen jurídico integral que regula esta actividad, orientado a equilibrar el aprovechamiento económico del subsuelo con la protección del medio ambiente y del patrimonio público, conforme a los artículos 79 y 80 de la Constitución Política.
De manera particular, el Código de Minas regula el régimen de concesión minera en el Capítulo XXV51 del Título Séptimo52 de la Ley 685 de 2001, y en su artículo 14 establece que el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal únicamente puede constituirse, declararse y acreditarse mediante la celebración de un contrato de concesión minera53-54.
Dicho contrato, debe ser debidamente suscrito con la autoridad minera competente e inscrito en el Registro Minero Nacional, como requisito indispensable tanto para su oponibilidad frente a terceros como para la consolidación del derecho del concesionario. Es así como, la inscripción en el Registro Minero Nacional constituye, según lo dispone expresamente el artículo 50 del Código de Minas, el único medio para el perfeccionamiento y prueba del contrato de concesión55.
El artículo 70 ejusdem, por su lado, dispone que el término del contrato se computa a partir de la fecha de su 48 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 29 de enero de 2018, Rad. 52038. 49 En cuanto a la equidad intergeneracional, la Ley 1844 de 2017, mediante la cual se aprobó el Acuerdo de París, adoptado el 12 de diciembre de 2015, lo incorpora de forma expresa como un criterio orientador de las políticas públicas frente al cambio climático y la gestión de los recursos naturales.
Este criterio adquiere especial relevancia en el ámbito minero, donde las decisiones sobre la exploración y explotación de recursos no renovables generan impactos profundos y duraderos en los territorios y en las condiciones de vida de las generaciones futuras. Al declarar la exequibilidad del tratado en la Sentencia C-021 de 2018, la Corte Constitucional enfatizó que el desarrollo sostenible implica utilizar los recursos naturales de manera responsable, reconociendo su finitud y garantizando su acceso a las generaciones futuras.
En este contexto, la equidad intergeneracional se configura como un límite a la gestión extractiva, que impone al Estado el deber de adoptar criterios de largo plazo en la planificación y autorización de proyectos mineros, privilegiando la conservación del capital natural como un bien público cuya protección compromete la responsabilidad del Estado frente a las generaciones futuras. 50 “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”. 51 LEY 685 DE 2001, Capítulo XXV.
“Normas de procedimiento”. 52 LEY 685 DE 2001. Título Séptimo. “Aspectos procedimentales”. 53 LEY 685 DE 2001, artículo 14. “Título Minero. A partir de la vigencia de este Código, únicamente se podrá constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional (…)”. 54 Aunque el artículo 14 del Código de Minas establece que únicamente el contrato de concesión confiere derechos para la exploración y explotación de recursos minerales, resulta necesario precisar que el legislador previó otras modalidades jurídicas —como la extracción ocasional y el barequeo— mediante las cuales también se habilita el ejercicio de dichas actividades, sin que medie la celebración de un contrato de concesión ni la suscripción de un negocio jurídico bilateral. 55 LEY 685 DE 2001, artículo 50.
“Solemnidades. El contrato de concesión debe estar contenido en documento redactado en idioma castellano y estar a su vez suscrito por las partes. Para su perfeccionamiento y su prueba sólo necesitará inscribirse en el Registro Minero Nacional”. Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 18 inscripción en el Registro, lo que confirma su carácter constitutivo56.
A su turno, el artículo 328 refuerza su naturaleza como medio de autenticidad y publicidad de los actos relativos a la constitución, conservación, ejercicio y gravamen de derechos mineros57, y el artículo 331 dispone que la inscripción en dicho registro constituye la única prueba válida de dichos actos, excluyendo cualquier otra forma de acreditación58.
Ahora bien, conforme lo establece el artículo 279 del Código de Minas, la celebración del contrato de concesión y su inscripción en el Registro Minero Nacional únicamente pueden tener lugar una vez resueltas las oposiciones formuladas por terceros, incluidas aquellas relativas a la superposición o traslape de áreas59. Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que “la exigencia legal de que la propuesta de concesión y el título eventualmente otorgado se vean libres de franjas superpuestas permite que la actividad minera se adelante de manera adecuada, sin entrañar riesgos para los recursos objeto de explotación -cuya propiedad mantiene el Estado- ni para los derechos de terceros.
Por tanto, la autoridad competente debe verificar oportunamente la ausencia de tales coincidencias, en los terrenos con vocación minera sobre los cuales recaigan las propuestas de concesión. (…) Las eventuales fallas de la administración en esa tarea -vale decir, en la detección temprana de la superposición parcial o total de áreas-, deben ser corregidas por la entidad antes de que el contrato se inscriba en el Registro Minero Nacional” 60.
En esta misma línea, el artículo 301 del Código de Minas dispone que la exclusión oficiosa de áreas superpuestas es una medida legalmente autorizada para ser adoptada por la administración antes de la inscripción del contrato61, sin que ello implique una modificación unilateral del mismo ni el ejercicio de potestades excepcionales proscritas por el artículo 51 del Código de Minas62, toda vez que dicha prohibición aplica únicamente respecto de contratos que han sido inscritos válidamente en el Registro Minero Nacional. 56 LEY 685 DE 2001, artículo 70.
“Duración Total. El contrato de concesión se pactará por el término que solicite el proponente y hasta por un máximo de treinta (30) años. Dicha duración se contará desde la fecha de inscripción del contrato en el Registro Minero Nacional”. 57 LEY 685 DE 2001, artículo 328. “Medio de autenticidad y Publicidad” El registro minero es un medio de autenticidad y publicidad de los actos y contratos estatales y privados, que tengan por objeto principal la constitución, conservación, ejercicio y gravamen de los derechos a explorar y explotar minerales, emanados de títulos otorgados por el Estado o de títulos de propiedad privada del subsuelo”. 58 LEY 685 DE 2001, artículo 331.
“Prueba Única. La inscripción en el Registro Minero será la única prueba de los actos y contratos sometidos a este requisito. En consecuencia, ninguna autoridad podrá admitir prueba distinta que la sustituya, modifique o complemente”. 59 LEY 685 DE 2001, artículo 279. “Celebración del contrato. Dentro del término de diez (10) días después de haber sido resueltas las oposiciones e intervenciones de terceros, se celebrará el contrato de concesión y se procederá a su inscripción en el Registro Minero Nacional.
Del contrato se remitirá copia a la autoridad ambiental para el seguimiento y vigilancia de la gestión ambiental para la exploración”. 60 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 29 de octubre de 2018, Rad. 25000-23-26-000-2006-01993-01(38174). 61 LEY 685 DE 2001, artículo 301.
“Exclusión oficiosa. En cualquier tiempo antes de la inscripción del contrato, la autoridad concedente ordenará, de oficio o a petición del interesado, la eliminación de las superposiciones de la propuesta con títulos vigentes debidamente inscritos en el Registro Minero Nacional o con una propuesta anterior en trámite, si por medio de sus sistemas de información, archivos, documentos y diligencias, puede verificar dichas superposiciones”. 62 LEY 685 DE 2001, artículo 51.
“Cláusulas Exorbitantes. El contrato de concesión minera, con excepción de lo previsto sobre la declaración de su caducidad, no podrá ser modificado, terminado o interpretado unilateralmente por parte de la entidad pública concedente. Para cualesquiera de estas actuaciones se deberá recurrir al juez competente o al empleo de árbitros o peritos”.
Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 19 Así las cosas, la sola suscripción del contrato de concesión no resulta suficiente para entender configurado un vínculo jurídico válido, toda vez que, conforme a lo dispuesto en los artículos 50 y 70 del Código de Minas, la inscripción en el Registro Minero Nacional constituye una exigencia normativa esencial para que el contrato adquiera existencia jurídica.
En otras palabras, mientras no se haya efectuado dicha inscripción, no puede predicarse la existencia del contrato ni la producción de efectos jurídicos obligatorios, por lo que carece de sentido jurídico hablar de su modificación o alteración, al tratarse de un acto negocial que no ha nacido a la vida jurídica. En ese sentido, el hecho de que el ordenamiento jurídico minero prevea la exclusión oficiosa de áreas superpuestas exclusivamente respecto de propuestas o contratos en trámite, no inscritos, significa que esta medida se proyecta dentro de la fase precontractual, como una actuación de carácter correctivo y preventivo.
Así, la decisión administrativa que dispone tal exclusión no constituye una modificación unilateral del contrato ni comporta el ejercicio de potestades excepcionales, pues este aún no existe jurídicamente63. Por el contrario, se trata de una manifestación legítima de la potestad administrativa para garantizar que la concesión minera solo recaiga sobre áreas legalmente disponibles, conforme al principio de legalidad que rige la gestión del subsuelo como bien de propiedad pública.
En consecuencia, la exclusión oficiosa de áreas superpuestas, una vez adoptada con fundamento en el artículo 301 del Código de Minas, produce efectos jurídicos inmediatos, modificando el área propuesta por el interesado sin necesidad de su aceptación expresa ni de la celebración de un nuevo acuerdo de voluntades. En este punto, es preciso advertir que quien presenta una propuesta de concesión se encuentra vinculado a las condiciones legales y reglamentarias aplicables tanto a la etapa de evaluación como a las fases posteriores del proceso, lo cual incluye la obligación de que la actividad minera únicamente se lleve a cabo sobre áreas libres de afectación jurídica, garantizando así la preservación de los derechos previamente reconocidos a terceros y la integridad del sistema registral minero. 4.1.2.
Por otro lado, resulta pertinente destacar que, con el propósito de establecer los parámetros técnicos para delimitar las áreas objeto de los contratos mineros, la 63 Al respecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado reiteradamente que mientras el contrato de concesión minera no se encuentre perfeccionado, mediante la correspondiente inscripción en el registro minero, no confiere derechos adquiridos.
Así, por ejemplo, en sentencia del 2 de junio de 2023, Radicación 11001-03-26-000-2021-00193-00 (67516), M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, se lee: “De acuerdo con el artículo 14 de la Ley 685 de 2001, el contrato de concesión minera determina el surgimiento del derecho a explorar y explotar las minas del Estado, negocio jurídico que, para tal efecto, debe encontrarse debidamente inscrito en el Registro Minero Nacional y que es producto del cumplimiento de los requisitos de ley, entre ellos, que no se configure una superposición total.
De ahí que, en concordancia con el artículo 16 de ese estatuto, la solicitud de concesión, por sí sola, no confiere ningún derecho adquirido, sino únicamente la prelación o preferencia respecto de peticiones posteriores”. En el mismo sentido, en sentencia del 8 de noviembre de 2021, Radicación 110010326000201500014-00 (53038), M.P. José Roberto Sáchica Méndez, esta Corporación afirmó: “(…) la Sala reitera lo expuesto por esta Subsección respecto del carácter ad substantiam actus del registro bajo el contrato de concesión minera, en tanto dicha formalidad, además de corresponder a un instrumento de publicidad que determina la oponibilidad del negocio jurídico frente a terceros, es un elemento sustantivo que determina la existencia misma del contrato, y, por ende, también define y culmina el procedimiento administrativo precontractual ya estudiado –en este caso favorablemente al proponente- generando un derecho adquirido.
Por tanto, es claro que la firma o suscripción de la minuta de contrato de concesión corresponde a una actuación propia del procedimiento gubernativo minero, pero no es suficiente para que el mismo nazca a la vida jurídica y surta los efectos que le son propios, ni determina la existencia de un derecho adquirido”. Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 20 Ley 1753 del 9 de junio de 201564 —Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018— estableció que la autoridad minera nacional adoptaría un sistema de cuadrícula única y continua, que podría ser implementado incluso respecto de los títulos vigentes si el beneficiario así lo decidía, el que fue desarrollado por la ANM mediante la Resolución 504 del 18 de septiembre de 2018, en la que se dispuso que estaría conformado por un conjunto continuo de celdas65 y que, de conformidad con el artículo 21 de la Ley 1753 de 2015, las solicitudes anteriores estarían conformadas por celdas compuestas y colindantes por un lado de la cuadrícula minera.
Posteriormente, se promulgó la Ley 1955 del 25 de mayo de 201966 —Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022—, en la que se estipuló que la implementación del sistema de cuadrícula se llevaría a cabo de acuerdo con los lineamientos definidos por la autoridad minera nacional, que todas las solicitudes y propuestas se evaluarían con base en este y que no se permitiría la superposición de propuestas sobre una misma celda, con excepción de las concesiones concurrentes.
A su vez, se prescribió que los títulos mineros otorgados con anterioridad a la vigencia de esa norma migrarán a ese nuevo esquema, manteniendo las condiciones y coordenadas con las que fueron otorgados. En virtud del mandato anterior, la ANM profirió la Resolución 505 del 2 de agosto de 2019, en la que se adoptaron los lineamientos para la evaluación de los trámites y solicitudes mineras a partir del sistema de cuadrícula minera y la metodología para la migración de los títulos mineros a ese esquema, para lo cual se previó un período de transición desde la vigencia de ese acto administrativo y hasta el 31 de octubre de 2019, en el que se realizaría la transformación y evaluación de las propuestas de contratos de concesión y solicitudes mineras en trámite67.
En ese orden, la Resolución 505 de 2019 dispuso que la delimitación del área de las propuestas de contrato de concesión y las peticiones mineras en trámite se establecerá y evaluará con base en la cuadrícula minera prevista en la Resolución 64 LEY 1753 DE 2015, artículo 21 “Clasificación de la minería. (…) Parágrafo. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, la Autoridad Minera Nacional podrá adoptar un sistema de cuadrícula para delimitar el área objeto de los contratos de concesión minera, la cual será única y continua.
Así mismo podrá adaptar al sistema de cuadrículas los títulos mineros otorgados con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley, en caso de que el beneficiario de estos así lo decida (…)”. 65 RESOLUCION 504 DE 2018, Artículo 3. “Cuadrícula minera. Se adopta como cuadrícula minera la conformada por un conjunto continuo de celdas (…).
Parágrafo. De conformidad con el artículo 21 de la Ley 1753 de 2015, los títulos mineros otorgados con anterioridad a la entrada en operación de la cuadrícula minera podrán adaptarse a ésta en caso de que el beneficiario así lo decida (…)”. // “Artículo 4. Trámites de solicitudes. Las solicitudes y propuestas presentadas con anterioridad (…) estarán conformados espacialmente por celdas completas y colindantes por un lado de la cuadrícula minera”. 66 LEY 1955 DE 2019, Artículo 24.
“Sistema de cuadrícula en la titulación minera. La implementación del sistema de cuadrículas se llevará a cabo de acuerdo con las normas de información geoespacial vigentes y los lineamientos que para el efecto defina la autoridad minera nacional. (…) Todas las solicitudes y propuestas se evaluarán con base en el sistema de cuadrícula minera implementado por la autoridad minera nacional.
Por lo anterior no se permitirá la superposición de propuestas sobre una misma celda, con excepción de las concesiones concurrentes. (…) Los títulos mineros otorgados con anterioridad a la entrada en operación del sistema de cuadrícula o el que haga sus veces, migrará a este sistema manteniendo las condiciones y coordenadas en las que fueron otorgados, para lo cual se atenderá la metodología que para el efecto establezca la autoridad minera nacional”. 67 RESOLUCION 505 DE 2019, Artículo 1.
“Adoptar los lineamientos para la evaluación de los trámites y solicitudes mineras a partir del sistema de cuadrícula minera y la metodología para la migración de los títulos mineros al sistema de cuadrícula (…)”. // “Artículo 3. Transición. Dar inicio al período de transición desde la entrada en vigencia del presente acto administrativo y hasta el 31 de octubre de 2019.
Durante este período, se realizará la transformación y evaluación de las propuestas de contratos de concesión y solicitudes mineras que se encuentren en trámite conforme a lo dispuesto en el artículo 1 de la presente resolución”. Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 21 504 de 201868; sin embargo, esta Corporación anuló varios apartes de las reglas de negocio 6.1.2. y 6.1.6. de esa decisión69, porque: i) crearon un derecho exclusivo en favor del beneficiario de títulos mineros sobre áreas no comprendidas en su título, al prever el bloqueo de celda cuando es tocada parcialmente por uno o más títulos vigentes, desconociendo el orden de prelaciones; y ii) por favorecer injustificadamente a los titulares mineros al establecer que eran los únicos habilitados para presentar solicitudes de concesión sobre las áreas libres de una celda tocada total o parcialmente por un título minero70.
En ese contexto, la normativa que, en el nivel reglamentario, establecía el bloqueo total de una celda parcialmente libre y autorizaba exclusivamente a los titulares mineros colindantes para solicitarla en concesión fue retirada del ordenamiento jurídico. Ello implica que la prohibición de superposición sobre una misma celda debe entenderse limitada únicamente a aquellas áreas que se encuentren totalmente ocupadas, en los casos en que una solicitud se superponga con un título minero previamente otorgado.
Ahora, mediante la Resolución 703 del 31 de octubre de 2019 de la ANM, la transición establecida en la Resolución 505 de 2019 se prorrogó “hasta el establecimiento y puesta en producción del Sistema Integral de Gestión Minera SIGM-”, que fue previsto mediante el Decreto 2078 del 18 de noviembre de 2019, que modificó el Decreto 1073 de 2015 —único reglamentario del sector administrativo de minas y energía—.
Teniendo en cuenta lo señalado y tal como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Sección71, resulta claro que la aplicación retrospectiva del sistema de cuadrícula minera a las solicitudes de esa naturaleza que se radicaron bajo la vigencia del anterior sistema de celdas, no representa una vulneración de los derechos del peticionario, en la medida en que para tal momento no existía un derecho adquirido, sino una mera expectativa, además de que tal figura propende por acabar con la incertidumbre del modelo anterior, que generaba una falta de certeza sobre las áreas que se otorgaban para la exploración y explotación de recursos naturales no renovables.
En suma, se advierte que por medio de las Leyes 1753 de 2015 y 1955 de 2019, el legislador estableció el sistema de cuadrícula como un mecanismo para delimitar el área objeto de los contratos de concesión minera en Colombia y dispuso su aplicación inmediata, incluyendo a las solicitudes que se hubieran presentado con anterioridad a la creación de ese mecanismo. 4.1.3.
A partir de lo expuesto, la Sala precisará los aspectos fácticos y probatorios 68 RESOLUCION 505 DE 2019, Artículo 3. “(…) Parágrafo primero. La delimitación del área de las propuestas de contrato de concesión y solicitudes mineras en trámite se establecerá y evaluará con base en la cuadrícula minera de que trata la Resolución 504 de 2018 o la que la modifique, aclare o sustituya”. 69 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 30 de junio de 2022.
Rad. 41001-23-31-000-2012-00263-01 (68320). 70 La Sala precisa que la anulación de las reglas de negocio 6.1.2. y 6.1.6. de la Resolución 505 de 2019 no tiene incidencia en este asunto, debido a que el demandante no cuestionó que la superposición había sido determinada indebidamente, ni pusieron en discusión la metodología técnica con la que se calculó que aquella existía, sino el hecho de que se aplicara el sistema de cuadrícula desconociendo el contrato firmado en 2009. 71 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 2 de junio de 2023.
Radicado 11001- 03-26-000-2021-00193-00 (67516). Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 22 que revisten especial relevancia para la adecuada resolución del caso: En la actuación quedó demostrado que el actor presentó, el 3 de diciembre de 2004, la propuesta núm. 693-17 ante la autoridad minera delegada del departamento de Caldas, con el propósito de suscribir un contrato de concesión minera sobre un área ubicada en el municipio de Marmato, para la explotación de minerales de oro y sus concentrados72, en ejercicio del derecho previsto en el artículo 270 de la Ley 685 de 200173.
En una primera evaluación, la Oficina Técnica de la Unidad de Delegación Minera certificó la disponibilidad de un área de 15,07 hectáreas74; sin embargo, en reevaluación posterior del 8 de junio de 2006, se advirtió la existencia de superposiciones con títulos mineros vigentes en los niveles II y III, por encima de la cota 1.370 msnm, por lo cual se redujo el área libre a 6,68 hectáreas75.
Esta nueva delimitación fue aceptada por el proponente mediante comunicación de 20 de septiembre de 200676. Posteriormente, mediante concepto técnico del 25 de octubre del mismo año, la Oficina Técnica concluyó que el área efectivamente disponible correspondía a 6 hectáreas con 3.937,0350 metros cuadrados77. No obstante, la Oficina Técnica de la Delegación Minera de Caldas reevaluó nuevamente la propuesta y, mediante concepto emitido el 19 de mayo de 2009, concluyó que esta presentaba superposición con títulos y solicitudes mineras preexistentes78.
En consecuencia, señaló que únicamente era viable otorgar un área libre de 6 hectáreas y 3937.0350 m², delimitación que fue aceptada por el proponente mediante escrito presentado el 2 de junio de ese año79. Con base en esta delimitación, el 30 de octubre de 2009 se firmó el contrato de concesión minera núm. 693-17 entre la Gobernación de Caldas y el señor Pinilla Pineda80.
Con todo, aunque se suscribió el contrato, este no fue inscrito en el Registro Minero Nacional. Inicialmente, mediante oficio del 10 de marzo de 2010, el Instituto Colombiano de Geología y Minería —INGEOMINAS— informó a la autoridad delegada que el contrato no había sido registrado por falta de datos electrónicos, conforme al concepto técnico elaborado por el Grupo de Contratación 72 Folios 45 al 52 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 73 LEY 685 DE 2001, artículo 270.
“Presentación de la Propuesta. La propuesta de contrato se presentará por el interesado directamente o por medio de su apoderado ante la autoridad competente o delegada, ante el notario o alcalde de la residencia del proponente, o por envío a través de correo certificado. En estos casos, si la primera propuesta concurriere con otra u otras posteriores sobre la misma zona, se tendrá como fecha de presentación la de su recibo por la autoridad competente o comisionada, o la fecha y hora en que la empresa de correo certificado expida el recibo de envío. También será admisible la presentación de la propuesta a través de medios electrónicos, cuando la autoridad minera disponga de los equipos y servicios requeridos para tal fin.
Toda actuación o intervención del interesado o de terceros en los trámites mineros podrá hacerse directamente o por medio de abogado titulado con tarjeta profesional. Los documentos de orden técnico que se presenten con la propuesta o en el trámite subsiguiente, deberán estar refrendados por geólogo, ingeniero de minas o ingeniero geólogo matriculados, según el caso, de acuerdo con las disposiciones que regulan estas profesiones”. 74 Folio 54 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 75 Folio 58 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 76 Folio 64 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 77 Folio 66 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 78 Folios 69 al 72 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 79 Folio 75 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 80 Folios 78 al 87 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 23 y Titulación Minera81.
En virtud de ello, el expediente fue devuelto y se realizaron nuevas gestiones administrativas para su registro, incluyendo el ingreso del contrato y sus documentos técnicos y jurídicos al Catastro Minero Colombiano —CMC— durante junio de 201382, pese a lo cual el contrato continuó sin ser inscrito en el Registro Minero Nacional, de modo que no llegó a configurarse su existencia jurídica en los términos exigidos por el artículo 50 del Código de Minas.
Entre tanto, mediante Resolución núm. 000007 del 16 de septiembre de 2013, la ANM avocó el conocimiento de los trámites mineros provenientes de la Gobernación de Caldas, incluido el expediente núm. 693-1783 y fue así como, en el marco del ejercicio de sus funciones y conforme al artículo 274 del Código de Minas, la entidad elaboró un nuevo reporte técnico de superposición el 4 de abril de 2014, en el cual concluyó que el área pretendida presentaba traslape con títulos y solicitudes vigentes en el municipio de Marmato, situación que impedía su adjudicación84.
Más adelante, a partir de 2019, con la implementación del sistema de cuadrícula minera adoptado mediante las Resoluciones 504 de 2018 y 505 de 2019 — expedidas con fundamento en las competencias asignadas por la Leyes 1753 de 2015 y 1955 de 2019—, y luego de la migración del expediente al nuevo sistema georreferenciado con coordenadas Datum Magna Sirgas, la ANM concluyó que el área solicitada se encontraba completamente superpuesta con zonas excluidas o previamente adjudicadas.
Esta información fue consignada en el “Concepto de transformación y migración al sistema de cuadrícula minera” del 6 de octubre de 201985, y reiterada en las evaluaciones técnicas posteriores86. Como resultado, la entidad consideró jurídicamente procedente el rechazo definitivo de la propuesta, lo cual se formalizó mediante la Resolución núm. 001845 del 25 de octubre de 201987, decisión que fue confirmada en sede de recurso de reposición mediante la Resolución núm. 000176 del 6 de marzo de 202088.
Vistas, así las cosas, a partir del análisis integral del régimen minero aplicable se concluye que no le asiste razón al demandante en sus reproches de ilegalidad, en tanto las decisiones adoptadas por la ANM no vulneraron derechos adquiridos ni desconocieron el marco normativo aplicable. Como se indicó previamente, el artículo 14 del Código de Minas define el título minero, en sentido estricto, como el contrato de concesión debidamente celebrado e inscrito en el Registro Minero Nacional, mientras que el artículo 50 ejusdem establece que su perfeccionamiento y prueba jurídica están sujetos a dicha inscripción. Estas normas, en concordancia con el artículo 70 del mismo estatuto, que fija como punto de inicio de la vigencia del contrato la fecha de su registro, junto con los artículos 328 y 33 ibidem, conducen a concluir, sin duda, que este registro cumple una función constitutiva, publicitaria y probatoria.
En ese contexto, la sola suscripción del contrato de concesión en 2009, sin su 81 Folios 91 al 96 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 82 Folios 150 al 151 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 83 Folios 152 al 169 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 84 Folios 170 al 173 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 85 Folios 22 al 23 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 86 Folios 29 al 31 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 87 Folios 21 al 24 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI 88 Folios 25 al 39 del anexo de la demanda, actuación registrada en el índice 2 del aplicativo SAMAI Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 24 correspondiente inscripción en el Registro Minero Nacional, impide predicar su existencia jurídica y, por tanto, descarta cualquier posibilidad de que se hayan generado derechos adquiridos, como lo sostiene el demandante.
Tampoco puede afirmarse que haya habido una modificación unilateral del contrato como lo plantea el agente del Ministerio Público, pues este no existía. En efecto, conforme al artículo 301 del Código de Minas, la autoridad minera está facultada para ordenar de manera oficiosa la exclusión de áreas superpuestas antes de la inscripción en el Registro Minero Nacional, actuación que no implica una modificación del contrato ni el ejercicio de potestades excepcionales, proscritas por el artículo 51 de la misma ley.
Como se indicó esta exclusión constituye una medida correctiva y preventiva, adoptada en el marco de la legalidad y con el fin de asegurar que las concesiones se otorguen exclusivamente sobre áreas libres de afectación jurídica. Adicionalmente, el artículo 279 del Código de Minas exige que la inscripción del contrato solo puede realizarse una vez resueltas las oposiciones de terceros, incluidas las derivadas de superposiciones o traslapos.
En concordancia con dicha disposición, la jurisprudencia de esta Corporación —citada en precedencia— ha sostenido que las deficiencias de la administración en la detección de superposiciones deben ser subsanadas con anterioridad a la inscripción del contrato en el Registro Minero Nacional, lo que justifica las actuaciones desplegadas por la ANM en el presente caso.
En consecuencia, las gestiones administrativas desplegadas por la ANM se ajustaron a los principios que rigen la función pública, particularmente los de legalidad, seguridad jurídica, eficacia del orden catastral minero y protección del patrimonio público. No resulta viable alegar la vulneración de derechos adquiridos en cabeza del solicitante, toda vez que el contrato no existía jurídicamente por falta de inscripción en el Registro Minero Nacional, ni se cumplía el requisito de disponibilidad del área solicitada conforme a las exigencias del ordenamiento jurídico.
La ausencia de estos requisitos esenciales constituía un impedimento jurídico insalvable para la adjudicación del título, lo que tornaba procedente la decisión de rechazo y archivo adoptada por la autoridad minera. Esta medida no solo encontraba sustento en el marco legal vigente, sino que también respondía a la necesidad de preservar el orden y coherencia del catastro minero nacional, así como de prevenir eventuales afectaciones al interés general.
Sobre el particular, la jurisprudencia de la Corporación, al resolver un caso similar al presente, sostuvo lo siguiente89: “(…) La aplicación del sistema de cuadrícula a la solicitud 20175510124892 no tiene los visos de ilegalidad (…), dado que se trata de una petición en trámite, en relación con la que, según se explicará enseguida, no existe todavía ninguna situación consolidada que constituya un derecho adquirido en cabeza de los particulares que la radicaron, que no podía surgir mientras no se hubiera perfeccionado un contrato de concesión minera.
(…) Este planteamiento se deduce de la interpretación sistemática de los 89 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 22 de junio de 2023, Rad. 67516 Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 25 artículos 14, 16 y 31 de la Ley 685 de 2001, en relación con los cuales, de los dos primeros se deduce que, mientras no se otorgue o perfeccione con el primer interesado solicitante un contrato de concesión o permiso especial para explorar y explotar minas de propiedad estatal -según el caso-, únicamente existe en cabeza suya un derecho de preferencia respecto de los peticionarios posteriores (…)”.
En ese contexto, la aplicación de la nueva metodología de delimitación de áreas libres, basada en el sistema de cuadrícula minera adoptado mediante las Resoluciones 504 de 2018 y 505 de 2019, se encontraba plenamente justificada, dado que el solicitante no contaba con un título minero vigente ni con una situación jurídica consolidada al momento de su entrada en vigor, sino únicamente con una expectativa de derecho.
Tal como se expuso en precedencia, la implementación del sistema de cuadrícula fue dispuesta a nivel legal desde la Ley 1753 de 2015 y reiterada por la Ley 1955 de 2019, previendo su aplicación a todas las propuestas en trámite y prohibiendo expresamente la superposición de ofertas sobre una misma celda. De dichas disposiciones, conforme lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación90, se evidencia no solo la intención del legislador de conferir efectos retrospectivos al sistema de cuadrícula minera, sino también el propósito de garantizar la coherencia técnica y jurídica del orden catastral minero.
En consecuencia, la actuación de la ANM se ajustó al marco de sus competencias legales y constituyó un ejercicio legítimo de sus potestades de regulación y ordenación del recurso minero, en armonía con los principios de legalidad, eficiencia y seguridad jurídica que rigen la función administrativa. Con todo, es importante aclarar que la falta de disponibilidad del área no fue originada por la implementación del sistema de cuadrícula minera, sino que la aplicación retrospectiva de este respondió a una evaluación técnica previa, sostenida y debidamente acreditada por las autoridades competentes, en la que se constató la imposibilidad jurídica de adjudicar el área solicitada. 4.1.4.
De otra parte, como sustento de su postura, la parte actora invoca el concepto jurídico emitido por el Ministerio de Minas y Energía, radicado núm. 201000250011 de 2010, en el cual se sostuvo que los contratos de concesión minera generan efectos jurídicos desde el momento de su suscripción, aun cuando su inscripción en el Registro Minero Nacional se realice con posterioridad.
Al respecto, la Sala precisa que, conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 —Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo—91, y al entendimiento que le ha dado la jurisprudencia de la Corte Constitucional92, los conceptos que emitan las autoridades como respuestas a derechos de petición de formulación de consultas no tienen los efectos ni el alcance de un acto administrativo, además que, si bien están encaminados a definir situaciones generales y abstractas así como a cumplir una función orientadora y didáctica, en manera alguna crean situaciones jurídicas particulares, objetivas y 90 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 18 de septiembre de 2023, Rad. 11001-03-26-000-2022-00206-00 (69267) 91 LEY 1437 DE 2011, artículo 28.
“Alcance de los conceptos. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”. 92 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-542 de 2005 del 24 de mayo de 2005 Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 26 concretas y, por tanto, no comprometen la responsabilidad de la entidad que lo emite ni tampoco serán de obligatorio cumplimiento o ejecución. En ese sentido, para la Sala resulta evidente que la posición jurídica adoptada en su momento por el Ministerio de Minas y Energía, a través del concepto identificado con el radicado núm. 201000250011 de 2010, no ostentaba la naturaleza de acto administrativo ni tenía carácter vinculante para la entidad demandada, en la medida en que se trataba de un pronunciamiento con valor meramente consultivo, expresado a título de consejo, opinión o dictamen no formal, cuyo objeto no era generar obligaciones ni dirimir una situación jurídica particular y concreta.
En consecuencia, el argumento expuesto carece de vocación de prosperidad, toda vez que se sustenta en un documento de carácter orientador, desprovisto de efectos jurídicos vinculantes, que no puede erigirse en precedente obligatorio ni limitar el ejercicio de las competencias —ya sean regladas o discrecionales— atribuidas a la ANM. En consecuencia, el cargo propuesto no tiene vocación de prosperidad. 4.2.
Solución al segundo problema jurídico Como sustento de su reproche, la parte actora sostiene, en síntesis, que en el presente asunto se configura una vulneración al debido proceso y al derecho de contradicción, toda vez que la ANM omitió trasladarle el informe técnico que sirvió de fundamento para la decisión de archivo, con lo cual se le impidió controvertir su contenido.
A juicio de la parte demandante, dicha omisión desconoce la doctrina jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia —Sala de Casación Laboral—, según la cual los informes técnicos elaborados por entidades públicas, cuando involucran conocimientos especializados dirigidos a resolver cuestiones técnicas o científicas, revisten la naturaleza de dictámenes periciales, aun cuando se practiquen extraprocesalmente.
En consecuencia, su incorporación como medio de prueba exige el respeto al principio de contradicción, sin cuya observancia no pueden derivarse efectos jurídicos desfavorables en contra del administrado. 4.2.1. Para resolver el cargo formulado, esta Sala considera pertinente señalar que, conforme al marco normativo aplicable y atendiendo al problema jurídico planteado, no existía obligación legal para la ANM de correr traslado previo al interesado del informe técnico ni de las actuaciones administrativas que fundamentaron la decisión de no inscribir el contrato de concesión en el Registro Minero Nacional, ni de someter a su consideración el concepto técnico que determinó la existencia de superposición con títulos mineros preexistentes.
Tal exigencia no se deriva del procedimiento especial regulado en el Código de Minas —Ley 685 de 2001— ni de las normas supletorias del régimen general de procedimiento administrativo. Esta conclusión se apoya, en primer lugar, en la naturaleza del procedimiento administrativo especial previsto en el Código de Minas, el cual estructura un trámite técnico, objetivo y reglado para la evaluación de propuestas de contrato de concesión minera.
El artículo 273 ejusdem determina que, una vez radicada la propuesta —y en caso de ser necesario, corregida o adicionada conforme a las causales previstas—, corresponde a la autoridad minera verificar la disponibilidad del área solicitada mediante la determinación de la inexistencia de superposiciones Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 27 con títulos vigentes o propuestas anteriores93.
Esta disposición debe leerse de manera sistemática con el artículo 301 del mismo Código, que faculta expresamente a la administración para excluir de manera oficiosa las áreas superpuestas antes del perfeccionamiento del contrato, como una medida legal y procedente en aras de preservar la integridad del catastro minero y garantizar el respeto del principio de legalidad en la adjudicación del derecho de concesión94.
El artículo 27495, a su turno, establece que si del estudio realizado se advierte la configuración de alguna de las causales de rechazo definidas por el legislador — como la superposición con títulos existentes—, la autoridad minera deberá expedir un acto administrativo motivado que ordene el archivo de la propuesta. Este procedimiento no prevé una etapa de contradicción previa ni una obligación legal de traslado de los informes técnicos elaborados por la propia administración, por cuanto se trata de documentos de carácter interno que orientan su función como autoridad minera.
Desde esta perspectiva, el procedimiento administrativo minero se rige por principios propios que lo distinguen de un proceso judicial. No se trata de un procedimiento adversarial entre partes en conflicto, sino de una actuación administrativa en la que la autoridad ejerce una función de verificación técnica y legal orientada a determinar si se cumplen o no las condiciones para el otorgamiento de un contrato de concesión. La evaluación técnica, en ese contexto, constituye un instrumento de análisis interno que permite sustentar la decisión administrativa.
Su naturaleza no es la de un dictamen pericial en los términos del proceso judicial, razón por la cual no es exigible su traslado previo ni su contradicción formal antes de la decisión. 4.2.2. En relación con el reproche formulado por la parte actora, según el cual la omisión del traslado desconoce la doctrina jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia —Sala de Casación Laboral—, esta Sala advierte que dicha postura ha sido desarrollada en el contexto del proceso laboral, donde rige el principio de contradicción probatoria en términos estrictos y donde los informes técnicos producidos extraprocesalmente, por su valor como pruebas expertas, deben ser objeto de controversia.
Sin embargo, tal doctrina no resulta extensible al procedimiento administrativo minero, pues las condiciones procesales, finalidades y naturaleza de la actuación son sustancialmente distintas. El hecho de que un informe técnico contenga apreciaciones especializadas no lo convierte, por sí mismo, en un dictamen pericial exigente de contradicción previa.
La autoridad minera cuenta con competencias técnicas propias, conferidas por la 93 LEY 685 DE 2001, artículo 273. “Objeciones a la Propuesta. (…) El término para corregir o subsanar la propuesta será de hasta treinta (30) días y la autoridad minera contará con un plazo de treinta (30) días para resolver definitivamente. (…) Una vez corregida la propuesta, cuando fuere el caso, se procederá a la determinación del área libre de superposiciones con propuestas anteriores o títulos vigentes”. 94 LEY 685 DE 2001, artículo 301.
“Exclusión oficiosa. En cualquier tiempo antes de la inscripción del contrato, la autoridad concedente ordenará, de oficio o a petición del interesado, la eliminación de las superposiciones de la propuesta con títulos vigentes debidamente inscritos en el Registro Minero Nacional o con una propuesta anterior en trámite, si por medio de sus sistemas de información, archivos, documentos y diligencias, puede verificar dichas superposiciones”. 95 LEY 685 DE 2001, artículo 274.
“Rechazo de la Propuesta. La propuesta será rechazada si el área pedida en su totalidad se hallare ubicada en los lugares y zonas señaladas en el artículo 34 de este Código, si no hubiere obtenido las autorizaciones y conceptos que la norma exige; si se superpone totalmente a propuestas o contratos anteriores, si no cumple con los requisitos de la propuesta o si al requerirse subsanar sus deficiencias no se atiende tal requerimiento.
En caso de hallarse ubicada parcialmente, podrá admitirse por el área restante si así lo acepta el proponente”. Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 28 Ley 685 de 2011, que le permiten producir y valorar informes que orientan su decisión, sin que por ello deba otorgar intervención previa al interesado en el contenido de estos.
El traslado que se exige en sede judicial como garantía del debido proceso y del principio de contradicción no se proyecta automáticamente sobre los procedimientos administrativos especiales, salvo disposición expresa en contrario, la cual, en este caso, no existe. Sobre este punto, la jurisprudencia de la Corporación ha emitido pronunciamientos del siguiente tenor96: “(…) Además, se resalta que los argumentos del demandante relacionados con: a) la posibilidad de contradecir la evaluación técnica (…); carecen de fundamento, pues ninguna norma del procedimiento administrativo que rige la propuesta de contrato de concesión prevé una etapa o la posibilidad para que el proponente controvierta la evaluación técnica (…)” Por último, debe reiterarse que el procedimiento administrativo se encuentra regido por el principio de legalidad, el cual impide imponer a la administración cargas o requisitos no previstos en la norma.
Pretender que la autoridad minera deba correr traslado de cada informe técnico o de cada actuación interna no solo desconoce la estructura propia del procedimiento especial minero, sino que también desnaturaliza la finalidad de una actuación orientada a la protección del interés público, la racional gestión del recurso minero y la seguridad jurídica de la actuación, según lo prevé el artículo 258 del Código de Minas97.
En ese orden, no resulta procedente acudir a las reglas del CPACA como norma supletoria, por cuanto en este caso no se configura un vacío normativo que habilite su aplicación. En efecto, el artículo 3 del Código de Minas prevé el principio de especialidad e impone una interpretación restrictiva de las disposiciones generales frente a las normas del estatuto minero.
Aunque el artículo 297 ejusdem permite la integración normativa en aspectos no regulados con el estatuto procesal administrativo, lo cierto es que el legislador, en ejercicio de su potestad de libre configuración normativa, optó por no prever una fase de traslado previo en este tipo de actuaciones, por lo que no puede exigirse por vía interpretativa sin desconocer los límites impuestos por el principio de legalidad.
En suma, la actuación de la ANM se ajustó a las normas especiales que rigen el procedimiento administrativo minero y al marco constitucional y legal que orienta la función pública. La omisión del traslado del informe técnico no configura una vulneración sustancial al debido proceso, ni vicia de nulidad los actos administrativos acusados.
Por el contrario, la entidad actuó dentro del ámbito de sus competencias legales, en ejercicio legítimo de sus funciones de regulación, evaluación y ordenación del recurso minero, con pleno respeto a los principios de legalidad, eficiencia y seguridad jurídica. De lo anterior se desprende que el cargo alegado no tiene vocación de prosperidad. 96 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 4 de febrero de 2022, Rad. 61357 97 LEY 685 DE 2001, artículo 258.
“Finalidad. Todos los trámites, diligencias y resoluciones que integran el procedimiento gubernativo en asuntos mineros, tienen como finalidad esencial garantizar, en forma pronta y eficaz, el derecho a solicitar del particular como proponente del contrato de concesión y el de facilitarle su efectiva ejecución. Este principio deberá informar tanto la conducta de los funcionarios y la oportunidad y contenido de sus decisiones, como la actuación de los solicitantes y terceros intervinientes”.
Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 29 4.3. Solución al tercer problema jurídico La parte actora sostiene que las decisiones adoptadas en las resoluciones acusadas vulneran lo previsto en los artículos 2, 25 y 29 de la Constitución Política, así como en los artículos 3, 4, 50, 328, 332 y 333 de la Ley 685 de 2001.
Teniendo en consideración los antecedentes expuestos, la Sala concluye que no se configura la nulidad alegada por desconocimiento de las normas invocadas. Por el contrario, los actos administrativos acusados se ajustan al ámbito de competencia de la autoridad minera, se expidieron conforme al ordenamiento jurídico vigente y respetaron las garantías procesales del proponente, conforme a las razones que se explican a continuación: 4.3.1.
En primer lugar, el artículo 29 de la Constitución Política reconoce el derecho al debido proceso como garantía aplicable a toda actuación administrativa o judicial98. No obstante, su alcance debe determinarse conforme a la naturaleza del procedimiento en cuestión. En el ámbito del procedimiento administrativo minero, ello implica que las garantías procesales no operan de manera uniforme, sino conforme a las reglas especiales que lo regulan.
Como se expuso en precedencia, los artículos 273 y 274 del Código de Minas establecen —entre otras disposiciones— el trámite de evaluación de las propuestas de contrato de concesión y prevén un procedimiento específico. Conforme a dichas normas, una vez radicada la solicitud, corresponde a la autoridad minera verificar si el área solicitada se encuentra libre de traslape con títulos vigentes o con solicitudes previamente presentadas.
En caso de configurarse la causal de rechazo por no existir área disponible, la administración debe expedir un acto administrativo motivado que así lo declare. Este marco normativo no establece la obligación de otorgar traslado previo de los informes técnicos que sustentan la decisión. Por tanto, no resulta procedente afirmar que su omisión compromete, por sí sola, el respeto de las garantías esenciales del debido proceso.
En segundo lugar, tampoco se configura una vulneración del derecho al trabajo previsto en el artículo 25 de la Constitución Política99. Este derecho, en el contexto del régimen jurídico minero, no implica la existencia de un derecho subjetivo a obtener la inscripción de un contrato de concesión que no ha sido perfeccionado ni satisface los requisitos establecidos en la ley.
En tal sentido, el artículo 14 del Código de Minas determina que el contrato de concesión solo genera efectos jurídicos a partir de su inscripción en el Registro Minero Nacional. En ausencia de este registro, y ante la constatación objetiva de que el área solicitada no se encontraba libre, no puede afirmarse que se haya desconocido el derecho al trabajo, pues no existía una situación jurídica consolidada que ameritara su protección. Por último, en cuanto al artículo 2 de la Carta Política100, que establece los fines 98 CONSTITUCIÓN POLÍTICA, Artículo 29.
“El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (…)”. 99 CONSTITUCIÓN POLÍTICA, Artículo 25. “El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”. 100 CONSTITUCIÓN POLÍTICA, Artículo 25.
“Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 30 esenciales del Estado —incluida la garantía de los derechos y libertades—, no se advierte que los actos demandados hubiesen impedido el ejercicio de los derechos del interesado.
Por el contrario, la actuación de la ANM respondió al cumplimiento de sus funciones de administración racional del recurso minero, conforme a criterios técnicos y legales previamente definidos. 4.3.2. Respecto del reproche formulado por presunta infracción de disposiciones legales contenidas en la Ley 685 de 2001, la Sala advierte que tampoco se configura la nulidad alegada, por las siguientes razones: En lo que respecta al artículo 3 de la Ley 685 de 2001101, la Sala destaca que esta disposición establece la naturaleza sistemática, completa y de aplicación preferente del régimen jurídico minero, en desarrollo de los mandatos constitucionales relacionados con la gestión y aprovechamiento de los recursos naturales no renovables.
En el presente caso, la decisión de archivar la solicitud se adoptó conforme a criterios técnicos y jurídicos objetivos, con base en la metodología de delimitación de áreas prevista en las Resoluciones 504 de 2018 y 505 de 2019. Esta actuación administrativa se enmarca en el régimen especial previsto por el Código de Minas, el cual debe aplicarse de manera preferente frente a disposiciones generales.
Además, esta norma obliga a las autoridades administrativas competentes a resolver los asuntos sometidos a su conocimiento, incluso en ausencia de normas expresas, mediante la aplicación de reglas de integración jurídica y, en su defecto, de la Constitución Política. En este contexto, la autoridad minera no solo actuó dentro del marco normativo vigente, sino que cumplió con su deber legal de decidir con fundamento en el marco jurídico aplicable, sin desconocer las garantías propias del debido proceso.
En cuanto al artículo 4 del Código de Minas102, la Sala advierte que esta norma determina el carácter exclusivo y taxativo de los requisitos exigibles para la presentación, trámite y existencia de los negocios mineros, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 84 Superior. En tal sentido, únicamente son exigibles las condiciones previstas expresamente en dicha codificación, sin perjuicio de las competencias atribuidas a las autoridades ambientales.
En este marco, la administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. (…) Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. 101 LEY 685 DE 2001, artículo 3.
“Regulación completa. Las reglas y principios consagrados en este Código desarrollan los mandatos del artículo 25, 80, del parágrafo del artículo 330 y los artículos 332, 334, 360 y 361 de la Constitución Nacional, en relación con los recursos mineros, en forma completa, sistemática, armónica y con el sentido de especialidad y de aplicación preferente.
En consecuencia, las disposiciones civiles y comerciales que contemplen situaciones y fenómenos regulados por este Código, sólo tendrán aplicación en asuntos mineros, por remisión directa que a ellos se haga en este Código o por aplicación supletoria a falta de normas expresas. (…) Parágrafo. En todo caso, las autoridades administrativas a las que hace referencia este Código no podrán dejar de resolver, por deficiencias en la ley, los asuntos que se les propongan en el ámbito de su competencia. En este caso, acudirán a las normas de integración del derecho y, en su defecto, a la Constitución Política”. 102 LEY 685 DE 2001, artículo 4.
“Regulación general. Los requisitos, formalidades, documentos y pruebas que señala expresamente este Código para la presentación, el trámite y resolución de los negocios mineros en su trámite administrativo hasta obtener su perfeccionamiento, serán los únicos exigibles a los interesados. Igual principio se aplicará en relación con los términos y condiciones establecidas en este Código para el ejercicio del derecho a explorar y explotar minerales y de las correspondientes servidumbres.
De conformidad con el artículo 84 de la Constitución Política, ninguna autoridad podrá establecer ni exigir, permisos, licencias o requisitos adicionales para la procedencia de las propuestas o para la expedición, perfeccionamiento y ejercicio del título minero, sin perjuicio de la competencia de la autoridad ambiental”. Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 31 inscripción del contrato en el Registro Minero Nacional constituye un presupuesto indispensable para la existencia del vínculo jurídico.
Como en el presente asunto no se cumplió con dicho requisito, no es posible afirmar la existencia de un elemento subjetivo atribuible al proponente, ni se configura una expectativa legítima que obligue a la administración a continuar con la actuación administrativa. Frente al artículo 50 de la Ley 685 de 2001103, la Sala observa que esta norma establece las solemnidades necesarias para la prueba del contrato de concesión minera.
Conforme a su tenor, dicho contrato debe constar por escrito en idioma castellano, ser suscrito por las partes y, para que produzca efectos jurídicos, debe inscribirse en el Registro Minero Nacional. En el presente caso, al no haberse perfeccionado el contrato suscrito mediante su inscripción, no puede configurarse un título válido ni alegarse la existencia de una relación jurídica consolidada.
En lo atinente a los artículos 328, 332 y 333 de la Ley 685 de 2001104, la Sala advierte que estas disposiciones regulan el régimen de autenticidad, publicidad y validez de los actos y contratos relacionados con la actividad minera. En particular, el artículo 328 establece que el Registro Minero constituye el medio de autenticidad y publicidad de los actos y contratos que otorgan, conservan o modifican derechos a explorar y explotar minerales.
El artículo 332 dispone, de manera expresa, que únicamente podrán inscribirse en dicho registro los actos y contratos allí enumerados —entre ellos, los contratos de concesión—, mientras que el artículo 333 precisa que dicha enumeración es de carácter taxativo, de modo que ningún otro acto podrá acceder al registro. En este orden, al no haberse efectuado la inscripción del contrato de concesión, resulta improcedente afirmar la existencia de un título minero válido o de una situación jurídica consolidada.
Por tanto, la actuación administrativa que ordenó el archivo de la solicitud —al no contar con área disponible— se encuentra conforme con el ordenamiento jurídico y no comporta afectación de derecho subjetivo alguno a favor del proponente. 4.3.3. Por otra parte, observa la Sala que la parte actora alegó en su demanda la vulneración del principio de igualdad, al considerar que la ANM dio un trato desigual al contrato de concesión 693-17 frente a otros títulos mineros —entre ellos, los identificados con los códigos 834-17, ICQ-081027X, JHQ-08541, 690-17, 835-17, KI7-08051, 810-17, 827-17, 808-17, 809-17, ICQ-081026X, JHQ-08471, 828-17, 811-17, ICQ-08018, 833-17 y 824-17—, los cuales, según el demandante, presentaban similares características, fueron radicados en fechas cercanas e inscritos en el Registro Minero Nacional sin objeción alguna, bajo el régimen previsto en la Ley 685 de 2001.
Como se desprende de lo expuesto por la parte actora, su planteamiento se limita a afirmar que la propuesta correspondiente al contrato de concesión 693-17 presentaba similares características frente a otras solicitudes radicadas en el municipio de Marmato. Sin embargo, no se aportan elementos concretos que permitan establecer en qué consistían dichas similitudes, ni se identifican los aspectos fácticos o jurídicos que harían procedente un tratamiento igual.
En 103 LEY 685 DE 2001, artículo 50. “Regulación general. Solemnidades. El contrato de concesión debe estar contenido en documento redactado en idioma castellano y estar a su vez suscrito por las partes. Para su perfeccionamiento y su prueba sólo necesitará inscribirse en el Registro Minero Nacional”. 104 Citados párrafos atrás Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 32 consecuencia, el simple hecho de que varias propuestas se hayan presentado en una misma época y en una misma zona geográfica no impone, por sí solo, la obligación de resolverlas en idéntico sentido.
Por el contrario, como lo reconoce el propio demandante, las demás propuestas invocadas sí fueron inscritas en el Registro Minero Nacional, lo que indica que cumplían con el requisito esencial de contar con un área libre de superposiciones, circunstancia que jurídicamente justifica un tratamiento diferente. 4.3.4. Por último, la Sala advierte que la parte demandante alegó la existencia de una supuesta falla del servicio, derivada de la negativa injustificada a registrar un título minero vigente desde 2009.
No obstante, dicha alegación no compromete la validez de los actos administrativos proferidos por la ANM, los cuales se ajustaron al ordenamiento jurídico. En efecto, conforme a la metodología de evaluación vigente al momento de la decisión, no existía disponibilidad de área para otorgar el título solicitado, circunstancia que justificaba jurídicamente su rechazo.
Sobre este mismo punto, en un caso análogo en el que también se aplicó la metodología de la cuadrícula, la jurisprudencia de la Corporación se pronunció en los siguientes términos al analizar un cargo de nulidad fundado en la supuesta mora de la autoridad minera105: “(…) La Sala empieza por indicar que el artículo 263 del Código de Minas no prescribe ningún término para la resolución de las solicitudes objeto del procedimiento previo al contrato de concesión, limitándose a indicar que no será necesaria actuación alguna de los interesados para que exista un impulso oficioso, con excepción de la interposición de recursos y la formulación de oposiciones de terceros.
(Además) si en los referidos medios de control el acto cuestionado por ilegal desaparece del mundo jurídico una vez el juez lo anule, aceptar la mora administrativa como uno de los eventos que configura alguna de las causales de anulación conduciría inevitablemente a que la entidad pública esté incurriendo en ella, siempre y cuando no se haya configurado un silencio negativo, se encuentre en el deber legal de expedir una decisión que nacería viciada una vez se expida el acto correspondiente, lo que no tendría ninguna consideración lógica, puesto que ¿cómo sería posible que el ordenamiento jurídico conmine a decir aún con retraso si posteriormente sanciona la decisión en mora con su anulación?” (…)” En suma, los actos administrativos acusados fueron expedidos conforme al procedimiento legalmente establecido, en ejercicio de competencias legítimas y con sujeción a los principios que rigen la función pública.
No se acreditó desconocimiento de normas constitucionales o legales que vicie su validez, ni se evidenció la existencia de derechos adquiridos en cabeza de la parte actora. De este modo, carecen de fundamento los reproches planteados. Precisado lo anterior, igual suerte correrán las pretensiones consecuenciales de restablecimiento del derecho, al no estar dado el supuesto previo y necesario para acceder a su estudio, como es el de no haberse infirmado la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados. 5.
Conclusión 105 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de junio de 2023, Rad. 67516 Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 33 En consideración a lo expuesto, la Sala concluye que las actuaciones adelantadas por la ANM se ajustaron al régimen jurídico especial que rige la actividad minera, y se desarrollaron con sujeción a los principios de legalidad, debido proceso y competencia. La decisión de archivar la solicitud correspondiente al contrato de concesión 693-17 obedeció a la constatación objetiva de la inexistencia de área libre, conforme a la metodología técnica aplicable, sin que se advierta vulneración de derechos adquiridos, desconocimiento del principio de igualdad ni afectación sustancial de garantías fundamentales.
En consecuencia, los cargos de nulidad carecen de respaldo fáctico y jurídico, por lo que no se configura causal que justifique la invalidez de los actos administrativos demandados. Así las cosas, se negarán las pretensiones de la demanda. 6. Condena en costas El artículo 361 del CGP prevé que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”.
A su turno, los artículos 365106 y 366107 ejusdem, aplicables a los procesos contenciosos administrativos por remisión del artículo 188 del CPACA108, establecen que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de alzada, siempre que se demuestre en el expediente su causación; y su liquidación se realizará por la secretaría de la Corporación, correspondiéndole a este juzgador la fijación de las agencias en derecho de acuerdo con las tarifas fijadas por el Consejo Superior de la Judicatura.
Bajo este entendido, la Sala condenará en costas a la parte demandante, dado que se negaron las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, la Secretaría de la Corporación efectuará la liquidación y tasación de costas, debiendo considerar que, con fundamento en las tarifas fijadas en el acuerdo PSAA16-10554 expedido el 5 de agosto de 2016 por el Consejo Superior de la Judicatura109, se fijan agencias en derecho en un (1) SMMLV a favor de la Agencia Nacional de Minería —ANM—. 106 LEY 1564 DE 2012.
“Artículo 365. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, suplica, anulación o revisión que haya propuesto […]. // 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]”. 107 LEY 1564 DE 2012. “Artículo 366. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] 3.
La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado. […] 6.
Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda excederse el máximo de dichas tarifas”. 108 LEY 1437 DE 20111.
“Artículo 188. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC”. 109 ACUERDO PSAA16-10554, expedido el 5 de agosto de 2016. El artículo 5 numeral 1 establece que, para los procesos declarativos en general, la tarifa en segunda instancia será “entre 1 y 6 S.M.M.L.V.” Radicado: 11001-03-26-000-2021-00086-00 (66891) Demandante: Jhon Jairo Pinilla Pineda 34 III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Tercera Subsección C de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. NEGAR las pretensiones de la demanda con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. CONDENAR a la parte demandante a pagar las costas causadas a favor de la entidad demandada. Liquidar por Secretaría según lo dispuesto en el artículo 366 del CGP e incluir, por concepto de agencias en derecho, la suma de un (1) S.M.M.L.V. a favor de la Agencia Nacional de Minería. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala Con aclaración de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado GE1