Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02974-00 Demandantes: LORENZA MERCEDES PÉREZ PUSHAINA Y OTRO Demandados: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Tema: Tutela por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de petición, a la consulta previa, a la autonomía, a la autodeterminación e identidad de las comunidades indígenas.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve el mecanismo constitucional de la referencia, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991, 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo Con escrito radicado el 19 de mayo de 20251, los señores Lorenza Pérez Pushaina y Jaime Roberto Pushaina Pushaina, actuando en su condición de autoridades tradicionales de las comunidades indígenas Wayuu La Horqueta y La Horqueta 22 (ubicadas en los municipios de Albania y Maicao, departamento de La Guajira), a través de apoderado judicial3, instauraron acción de tutela contra la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior y las sociedades EDPR Renewables S.A. e Isa Intercolombia S.A. E.S.P., con el fin de que sean amparados los derechos fundamentales al «debido proceso, consulta previa, igualdad, derecho de petición, autonomía, autodeterminación, identidad cultural, identidad social, identidad 1 Índice 2, anexo 4 del expediente digital de Samai. 2 Los accionantes se encuentran registrados y posesionados como autoridades tradicionales, como dan cuenta las certificaciones y actas de posesión emitidas por el municipio de Albania y que se anexaron al escrito inicial. 3 El abogado Pablo Segundo Ojeda Gutiérrez.

Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co espiritual de las Comunidades indígenas Wayuu la Horqueta1 y la comunidad indígena Wayuu La Horqueta2».

Desde el punto de vista de los accionantes, la transgresión de las citadas garantías constitucionales tiene sustento en el incumplimiento de los acuerdos protocolizados en los procesos de consulta previa relacionados con el desarrollo de proyectos de generación de energía eólica y que tienen lugar en los territorios de las comunidades indígenas de las que son autoridades tradicionales los accionantes.

Asimismo, refirieron perturbaciones en sus territorios colectivos y la falta de respuesta por parte del extremo pasivo de peticiones en las que se requirió el pago de las compensaciones acordadas. 1.2. Pretensiones En consecuencia, la parte actora solicitó tutelar los derechos fundamentales de las comunidades indígenas Wayuu La Horqueta 1 y 2 y, en consecuencia: Ordenar al Presidente de La República de Colombia, Ministerio del Interior, empresas EDPR e ISA contestar de fondo el derecho de petición de fecha 8 del mes de abril del año 2025, presentado por las comunidades indígenas wayuu la Horqueta1 y la comunidad indígena wayuu la Horqueta2 municipio de Albania La Guajira.

Ordenar a las empresas EDPR e ISAINTERCOLOMBIA, pagar las compensaciones pactadas en los acuerdos protocolizados en las consultas previas a las comunidades indígena wayuu de la Horqueta1 y la comunidad indígena wayuu la Horqueta2, mas sus intereses legales, pagar lucro cesante, daños emergentes por su incumpliendo que están ocasionando perjuicios social, cultural y espiritual.

Ordenar suspender de manera provisional la Licencia ambiental otorgada a las empresas EDPR e ISAINTERCOLOMBIA, hasta tanto no cumplan con los pactados en los acuerdos protocolizados en la consulta previa, con las comunidades indígenas wayuu la Horqueta1 y la comunidad indígena wayuu la Horqueta2.4 Por otro lado, a título de medida cautelar, los accionantes peticionaron la suspensión de la disolución y liquidación de las sociedades Vientos del Norte S.A.S. E.S.P. – en liquidación y Eolos Energía S.A.S. E.S.P. – en liquidación, así como de la venta de sus activos, hasta que se cumplan los acuerdos de consulta previa protocolizados en el marco del proyecto «LÍNEA ELECTRICA DE CONEXIÓN PARQUES EÓLICOS BETA Y ALPHA A SUBESTACIÓN CUESTECITAS – ÁREA AJUSTADA».

Lo anterior, tras señalar que dichas empresas son propiedad de EDP Renewables, de forma que, una vez enajenados sus activos, la accionada cesará su operación en Colombia sin responder por las compensaciones debidas a las comunidades indígenas. 4 Transcripción literal del texto original que puede contener errores. Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.

Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: En los municipios de Albania, Maicao y Uribia, ubicados en el departamento de La Guajira, está previsto el desarrollo del proyecto «Línea Eléctrica de Conexión Parques Eólicos Beta y Alpha a Subestación Cuestecitas».

Dicho proyecto pertenece a la sociedad Eolos Energía, que se encuentra bajo el control de la sociedad extranjera EDP Renewables S.A. El 6 de noviembre de 2020, a través de oficio EXTMI2020-37608, Eolos Energía solicitó a la Dirección Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior pronunciamiento sobre la procedencia de la consulta previa con comunidades étnicas para el desarrollo del proyecto.

A través de la Resolución ST-1395 del 30 de diciembre de 2020, la Dirección Nacional de Consulta Previa resolvió que, para la realización del proyecto referido, procede la consulta previa con múltiples comunidades indígenas, entre las cuales está la comunidad indígena Wayuu La Horqueta 1, localizada en el municipio de Albania. En reunión del 22 de abril de 2021 se surtió la formulación y protocolización de acuerdos en la consulta previa entre Eolos Energía y la comunidad indígena Wayuu La Horqueta 1.

Entre los compromisos protocolizados, el aporte del plan de compensación se fijó en $90.000.000 a desembolsar «mediante proyectos de beneficio colectivo que serán previamente validados en la Asamblea General Comunitaria». De otra parte, en Resolución ST-1432 del 2 de octubre de 2023, se resolvió la procedencia de la consulta previa con varias comunidades indígenas, entre las cuales estaba la comunidad indígena Wayuu La Horqueta 2, localizada en el municipio de Maicao.

En reunión del 22 de febrero de 2024 se surtió la formulación y protocolización de acuerdos en el marco de la consulta previa entre Eolos Energía y la referida comunidad. Entre los acuerdos protocolizados, el aporte del plan de compensación se concertó en $400.000.000 y se estipuló que el desembolso se haría efectivo en un 50% al inicio de la etapa de construcción y otro 50% finalizada la misma.

Asimismo, se condicionó la ejecución de las compensaciones a la obtención de la licencia ambiental para el desarrollo del proyecto. El 7 de octubre 2024, en reunión de seguimiento de los acuerdos celebrada entre Eolos Energía y la comunidad indígena Wayuu La Horqueta 1, se actualizó y Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concertó la compensación fijando su monto en $110.000.000 y a desembolsar según se indica en la siguiente tabla contenida en el acta de la reunión: De igual manera, la comunidad solicitó un adelanto en el pago de $15.000.000 relacionados a un ritual de armonización y de $5.000.000 vinculados al fondo de pastoreo.

La empresa manifestó estar de acuerdo y propuso como fecha aproximada de cumplimiento de tal acuerdo el 31 de octubre de 2024. En razón a esto último, el 29 de octubre de 2024, el ejecutor del proyecto comunicó a la comunidad indígena La Horqueta 1 dos transferencias bancarias a su favor por un total de $20.000.000. A través de Resolución 358 del 3 de marzo de 2025, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) otorgó licencia ambiental al proyecto «Línea Eléctrica de Conexión Parques Eólicos Beta y Alpha a Subestación Cuestecitas» de la sociedad Eolos Energía. Contra dicho acto administrativo, la sociedad destinataria interpuso recurso de reposición. En ese orden, la ANLA expidió la Resolución 843 del 6 de mayo de 2025 a través de la cual repuso y modificó múltiples apartados técnicos de la decisión recurrida.

El 19 de diciembre de 2024, EDP Renewables, como sociedad matriz, anunció al público su decisión de no continuar la inversión de los proyectos de energía eólica adelantados en La Guajira. Posteriormente, Vientos del Norte y Eolos Energía se disolvieron, al incurrir en la causal del artículo 4 de la Ley 2069 de 20205, y entraron en proceso de liquidación voluntaria.

La primera sociedad, a través de Acta 50 del 10 de abril de 2025 y, la segunda, por medio de Acta 52 de la misma fecha. Ambas actas que fueron inscritas ante la Cámara de Comercio de Bogotá el 29 de abril de 2025. 5 «Constituirá causal de disolución de una sociedad comercial el no cumplimiento de la hipótesis de negocio en marcha al cierre del ejercicio […]».

Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En visitas informativas adelantadas por Eolos Energía el 24 de abril y 12 de junio de 2025 a las comunidades indígenas accionantes, la sociedad anunció que, después de efectuar un análisis de riesgo y condiciones de inversión y costes, decidió no continuar con la inversión para la construcción del proyecto de conexión de los parques eólicos y que se encontraba adelantado las gestiones para su venta.

De igual manera, indicó que los acuerdos de consulta previa serán asumidos en su totalidad por el adquiriente del proyecto, como quedó consignado en las actas de estas reuniones. El 8 de abril de 2025, las comunidades indígenas La Horqueta 1 y La Horqueta 2 presentaron petición dirigida a la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior y a las sociedades EDP Renewables e ISA Intercolombia, requiriendo el cumplimiento de los acuerdos de consulta previa y, por tanto, la entrega del monto de compensación fijado en $110.000.000 con la primera comunidad y de $400.000.000 frente a la segunda, así como el pago de «los intereses legales, daños emergentes, lucro cesante y [la] suspensión de la licencia otorgada».

La petición fue enviada a los siguientes correos electrónicos: contacto@presidencia.gov.co, servicioalciudadano@mininterior.gov.co, comunicación_edpr@edpr.com, general.secretaryedpr@edpr.com y lineaisa@lineatransparencia.com. En relación con esta solicitud, las accionadas desplegaron las siguientes actuaciones: • La Presidencia de la República la tramitó por medio del radicado EXT25- 00051256 y, en oficios OFI25-00072128 / GFPU 13150001 y OFI25- 00072135 / GFPU 13150001, ambos del 15 de abril de 2025, la trasladó por competencia al Ministerio del Interior6 e informó de ello al apoderado de los accionantes. • El Ministerio del Interior las recibió con el radicado 2025-1-002400-027201 Id: 522165.

Posteriormente, a través de oficio 2025-2-002420-014424 del 2 de mayo de 2025, las trasladó por competencia al ejecutor de Eolos Energía7. Por su parte, EDP Renewables e ISA Intercolombia guardaron silencio conforme lo indicado en el escrito tutelar. 6 Al correo electrónico servicioalciudadano@mininterior.gov.co. 7 A los correos electrónicos manuel.plaza@edp.co y ENITHROZO.FLEXITIEMP@edp.com.

Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4. Fundamentos de la vulneración Los actores manifestaron que las sociedades accionadas adelantan un proyecto de generación de energía eólica en sus territorios colectivos, el cual les está generando impactos de carácter ambiental, social, cultural y espiritual, al destruirse por tal causa varias hectáreas de sus territorios y un cementerio.

Indicaron que, en el marco del proceso de consulta previa, se protocolizó un acuerdo entre la comunidad indígena La Horqueta 1, EDP Renewables e ISA Intercolombia, en el que se pactó el pago de una compensación por valor de $110.000.000 para el desarrollo de múltiples proyectos en beneficio de la colectividad. Sin embargo, señalaron que dicho compromiso no ha sido cumplido por las empresas.

Asimismo, refirieron que la comunidad indígena La Horqueta 2 suscribió un acuerdo similar con las mismas sociedades el 22 de febrero de 2024, en el que se acordó el pago de $400.000.000, suma que tampoco ha sido entregada. Sostuvieron que el incumplimiento de estas obligaciones pone en riesgo la integridad de sus comunidades y les genera un perjuicio irremediable, dado que los recursos comprometidos estaban destinados a mitigar los impactos negativos a las comunidades derivados del proyecto.

Relataron que, ante la inobservancia de los acuerdos, el 8 de abril de 2025 presentaron una petición dirigida a las sociedades mencionadas, así como a la Presidencia de la República y al Ministerio del Interior, solicitando el pago de las sumas pactadas, junto con los intereses legales, la indemnización por daño emergente y lucro cesante, y la suspensión de la licencia ambiental otorgada al proyecto.

Aseguraron que, a la fecha de presentación de la acción de tutela, no han recibido respuesta. Adujeron, además, que el 31 de marzo de 2025, EDP Renewables anunció su intención de retirarse del proyecto de construcción de los parques eólicos en La Guajira, ordenó la subasta de sus activos e inició el proceso de disolución y liquidación de sus sociedades filiales Vientos del Norte y Eolos Energía. A juicio de los accionantes, estas actuaciones se adoptaron sin tener en cuenta los compromisos adquiridos con las comunidades indígenas en el marco de la consulta previa, ni garantizar su participación en el concurso de acreedores o en la subasta de activos.

Finalmente, invocaron jurisprudencia constitucional relacionada con el derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas, la autonomía de las comunidades étnicas y el debido proceso administrativo, con el propósito de sustentar la prosperidad del amparo constitucional solicitado. Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.

Admisión de la acción de tutela Mediante auto del 27 de mayo de 2025, la Magistrada Ponente inadmitió la acción de tutela, indicando al abogado Pablo Segundo Ojeda Gutiérrez aportar el poder especial que acredite el ius postulandi que le asiste para presentar la solicitud de amparo de la referencia en nombre de Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y Jaime Roberto Pushaina Pushaina.

Tras allegarse memorial de subsanación en el término previsto para ello, se profirió auto del 16 de junio de 2025, a través del cual se resolvió: i) admitir la acción de tutela; ii) ordenar la notificación del Presidente de la República8, del Ministerio del Interior9 y de las empresas EDPR Renewables10 e ISA Intercolombia11 como sujetos accionados; iii) vincular en calidad de terceros con interés a Eolos Energía12 y Vientos del Norte13; iv) negar la medida cautelar solicitada por los actores;

(v) ordenar la publicación del auto, el escrito de tutela y sus anexos en la página web del Consejo de Estado, y v) reconocer personería al apoderado de los accionantes. 1.6. Vinculación Posteriormente, por auto del 15 de julio 2025, se ordenó la vinculación de la ANLA14, autoridad que expidió la Resolución 358 del 3 de marzo de 2025, a través de la cual otorgó licencia ambiental al proyecto «Línea Eléctrica de Conexión Parques Eólicos Beta y Alpha a Subestación Cuestecitas» y la Resolución 843 del 6 de mayo de 2025, por medio de la que resolvió unos recursos de reposición interpuestos contra el anterior acto administrativo. 1.7.

Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, de conformidad con las constancias que obran en el expediente digital15, se presentaron las siguientes: 8Notificación surtida a los correos electrónicos notificacionesjudiciales@presidencia.gov.co y contacto@presidencia.gov.co. 9 Notificación surtida al correo electrónico notificacionesjudiciales@mininterior.gov.co. 10Notificación surtida a los correos electrónicos atcliente@edpenergia.es general.secretaryedpr@edpr.com. 11Notificación surtida a los correos electrónicos: notificacionesjudiciales@intercolombia.com y lineaetica@isa.com.co. 12Notificación surtida a los correos electrónicos mauricioenrique.perea@edp.com mariapaula.iregui@edp.com, corporativocol@edp.com y david.lopezzuluaga@cuatrecasas.com. 13Notificación surtida a los correos electrónicos mauricioenrique.perea@edp.com mariapaula.iregui@edp.com corporativocol@edp.com david.lopezzuluaga@cuatrecasas.com. 14 Notificación surtida al correo electrónico notificacionesjudiciales@anla.gov.co. 15 Índices 13, 14, 32 y 33 del expediente digital de Samai.

Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.7.1. ISA Intercolombia S.A. E.S.P.16 Explicó que fue contratada por EDP Renewables para ejecutar determinadas actividades dentro del proyecto «Línea Eléctrica de Conexión Parques Eólicos Beta y Alpha a Subestación Cuestecitas», contrato que finalizó en diciembre de 2024 con el cumplimiento íntegro de sus obligaciones.

Indicó que, desde entonces, no existe vínculo contractual vigente entre ambas empresas. Señaló que su participación en el proyecto tuvo dos alcances específicos: (i) asesorar en el aseguramiento de la calidad de los estudios ambientales, mediante la revisión del Estudio de Impacto Ambiental elaborado por un tercero contratado por EDP Renewables; y (ii) ejecutar y acompañar el proceso de consulta previa con las comunidades indígenas ubicadas en el área de influencia del proyecto, hasta la protocolización de los acuerdos respectivos, actuación que realizó en nombre y representación de la titular del proyecto.

Sostuvo que las obligaciones derivadas de la licencia ambiental, así como la implementación y seguimiento de los acuerdos alcanzados en el proceso de consulta previa, son de exclusiva responsabilidad de EDP Renewables. Por tanto, afirmó que no tiene injerencia ni conocimiento sobre los hechos que motivan la acción de tutela, ni sobre el estado actual de cumplimiento de los acuerdos suscritos con las comunidades indígenas.

En ese sentido, concluyó que no existe responsabilidad atribuible a su parte por las presuntas vulneraciones alegadas y solicitó su desvinculación del proceso. 1.7.2. Vientos del Norte S.A.S. E.S.P. – En liquidación y Eolos Energía S.A.S. E.S.P. – En liquidación17 En memorial conjunto, aclararon que son las únicas titulares y responsables de los proyectos de generación de energía eólica Alpha y Beta así como de la línea eléctrica de interconexión, y que la sociedad EDP Renewables S.A. no desarrolla actividad directa en Colombia, limitándose a ser accionista de dichas empresas.

Afirmaron que no han recibido la petición mencionada por los accionantes, ya que esta habría sido enviada a una dirección de correo electrónico incorrecta. Indicaron que la dirección oficial para efectos de notificaciones es corporativocol@edp.com, conforme al certificado de existencia y representación legal. En relación con el proceso de consulta previa, sostuvieron que este se desarrolló con amplia y suficiente información, garantizando el consentimiento libre e informado de las comunidades.

Rechazaron la afirmación según la cual se destruiría un cementerio 16 Índice 16 del expediente digital de Samai. 17 Índice 17 del expediente digital de Samai. Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indígena y señalaron que los impactos ambientales fueron debidamente identificados y gestionados en el marco del trámite de licenciamiento ambiental.

Respecto a la disolución y liquidación de las sociedades, explicaron que esta obedece a la configuración de la causal de no cumplimiento de la hipótesis de negocio en marcha, prevista en el artículo 4 de la Ley 2069 de 2020. Añadieron que el procedimiento de liquidación voluntaria se encuentra reglado legalmente y garantiza la protección de los acreedores.

Indicaron que han mantenido informadas a las comunidades del área de influencia del proyecto, conforme a las obligaciones asumidas en las actas de protocolización. Expusieron que actualmente se adelanta un proceso de socialización y concertación con las autoridades tradicionales, y que los compromisos derivados de la consulta previa se encuentran sujetos al cumplimiento de las condiciones establecidas, las cuales aún no se han alcanzado.

Por tanto, rechazaron la afirmación de que las compensaciones debían haberse pagado al momento de la firma de los acuerdos. En consecuencia, consideraron que no han vulnerado los derechos fundamentales invocados por los accionantes y solicitaron que se declare la improcedencia de la acción de tutela. 1.7.3. Ministerio del Interior – Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa18 Señaló que la petición que originó la presente acción fue respondida oportunamente mediante comunicación identificada con el radicado No. 2025-2-002420-014424, ID 532091, en la que se informó al peticionario que las obligaciones cuestionadas son de competencia de la empresa Eolos Energía S.A.S. E.S.P., a quien se trasladó la solicitud por razón de competencia. Tal actuación fue puesta en conocimiento del apoderado judicial de las comunidades accionantes mediante el envío de copia del respectivo correo electrónico.

Adicionalmente, precisó que, en atención de sus funciones de coordinación y garantía de los procesos de consulta previa, solicitó priorizar la concertación de una reunión de seguimiento con las comunidades indígenas Wayuu, con el propósito de verificar el cumplimiento de los acuerdos alcanzados, dar continuidad al proceso consultivo y asegurar la implementación de las medidas de manejo pactadas.

No obstante, el ministerio advirtió que no ejerce funciones de control, inspección, vigilancia ni subordinación sobre la empresa ejecutora del proyecto, por lo cual carece de competencia funcional y legal para exigir o hacer efectiva la observancia de las 18 Índice 18 del expediente digital de Samai. Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obligaciones adquiridas por esta última.

Cualquier actuación en sentido contrario implicaría una vulneración a los principios de legalidad y competencia administrativa. Finalmente, sostuvo que las pretensiones formuladas en la acción de tutela desbordan el ámbito de protección de esta acción constitucional. En consecuencia, alegó la improcedencia de la tutela, al configurarse una solicitud que pretende sustituir los mecanismos judiciales ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico para este tipo de controversias.

Por estas razones, solicitó: (i) declarar probadas las excepciones de falta de legitimación por pasiva, inexistencia de vulneración de derechos fundamentales e improcedencia de la acción de tutela; (ii) desvincular al Ministerio del Interior del trámite constitucional; y, subsidiariamente, (iii) declarar improcedente la tutela respecto de esta entidad. 1.7.4.

Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – DAPRE19 Indicó que la petición formulada por los accionantes fue tramitada bajo el radicado EXT25-00051256 y que, mediante las comunicaciones identificadas con los códigos OFI25-00072128 / GFPU 13150001 y OFI25-00072135 / GFPU 13150001, ambas del 15 de abril de 2025, se dio traslado de la solicitud al Ministerio del Interior.

Indicó que tal actuación se fundamentó en la ausencia de competencia del DAPRE para definir, coordinar o garantizar procesos de consulta previa con comunidades étnicas. Precisó que tal cuestión recae exclusivamente en el Ministerio del Interior, por conducto de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, entidad encargada de desarrollar y verificar los protocolos de identificación, diálogo y protección de comunidades ancestrales en el marco del Convenio 169 de la OIT y la normativa nacional vigente.

En ese sentido, planteó que su actuación se limitó a redirigir al accionante a la autoridad competente y que no ha desplegado conducta alguna susceptible de afectar los derechos fundamentales invocados. Así, argumentó la falta de legitimación en la causa por pasiva y alegó que la acción de tutela resulta improcedente frente a su conducta, al no evidenciarse una omisión constitucionalmente relevante ni la afectación directa de los derechos de las comunidades.

En consecuencia, peticionó: (i) que se le desvincule del trámite constitucional por falta de legitimación en la causa por pasiva; (ii) que se declare la improcedencia de la tutela respecto de su actuación, y (iii) que se nieguen las pretensiones formuladas en su contra. 19 Índice 21 del expediente digital de Samai. Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.7.5.

Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA20 Refirió que las reglas de reparto de la acción de tutela fueron modificadas por el Decreto 799 del 9 de julio de 2025, que entró a regir a partir del día siguiente a la fecha de su publicación. Citó el artículo de este que estableció que las acciones de tutela contra las actuaciones del Presidente de la República serán repartidas en primera instancia a los jueces del circuito.

Aclaró que no es la entidad llamada a realizar el seguimiento al cumplimiento de los acuerdos protocolizados, pues, en el marco de la consulta previa, actúa exclusivamente en el ámbito de los impactos ambientales, apoyando la valoración técnica de las inquietudes de las comunidades indígenas y observando el cumplimiento de las medidas adoptadas en la licencia ambiental.

Indicó que la parte actora cuenta con otras acciones judiciales para perseguir lo pretendido, como la acción de cumplimiento y la nulidad simple, sin que hubiese demostrado la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Explicó que la finalidad de la licencia ambiental es la protección de los derechos individuales y colectivos mediante el ejercicio oportuno del control estatal.

Por tanto, aseveró que la suspensión la licencia otorgada para el adelantamiento del proyecto de Eolos Energía sacaría del orden jurídico el instrumento para prevenir, corregir, mitigar o compensar los impactos a los recursos naturales. Alegó que la suspensión pretendida de la licencia ambiental no resulta procedente puesto que la acción de tutela no es el medio idóneo para atacar la legalidad de los actos administrativos y, tampoco se acreditan los requisitos para que la tutela sea utilizada como mecanismo transitorio ya que la licencia no ha sido cuestionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Subrayó que carece de legitimación en la causa por pasiva ya que no es responsable de los hechos u omisiones que justifican la solicitud de amparo y, además, toda vez que la ANLA carece de competencia para coordinar procesos de consulta previa, correspondiendo ello al Ministerio del Interior. Por lo anterior, finalizó solicitando que se declare improcedente el mecanismo constitucional y que se denieguen las pretensiones frente a la ANLA. 1.7.6.

Pese a que EDP Renewables fue debidamente notificada de la presente acción constitucional, omitió allegar pronunciamiento. 20 Índice 34 del expediente digital de Samai. Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela presentada por los señores Lorenza Pérez Pushaina y Jaime Roberto Pushaina Pushaina, de conformidad con lo establecido por el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 199121 y el Acuerdo 080 de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Se aclara que, si bien el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 201522 fue modificado por el Decreto 799 del 9 de julio de 202523, en el sentido de precisar que las acciones de tutela interpuestas contra las actuaciones del Presidente de la República serán repartidas en primera instancia a los jueces del circuito, ello no obstruye a esta Sala para conocer del asunto de la referencia. Lo anterior, por cuanto la solicitud de amparo se radicó con anterioridad a la modificación de las reglas de reparto de la acción de tutela introducida por el Decreto 799 de 2025 y, además, comoquiera que estas «de ninguna manera constituyen reglas de competencia para los despachos judiciales, sino únicamente pautas de reparto de las acciones de tutela»24. 2.2.

Cuestiones previas 2.2.1. Antes de abordar el análisis de fondo del caso, corresponde resolver las solicitudes de desvinculación presentadas por la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior e ISA Intercolombia, entidades que fueron vinculadas al presente trámite en calidad de accionadas. En efecto, dichas entidades solicitaron su exclusión del proceso con base en los siguientes argumentos: (i) el DAPRE adujo que no tiene competencia para intervenir en los procesos de consulta previa, y que, en consecuencia, trasladó la petición formulada por los accionantes al Ministerio del Interior;

(ii) por su parte, el Ministerio 21 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 22 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho. 23 Antes de su expedición, el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 establecía: “Para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos, conforme a las siguientes reglas: […] 12.

Las acciones de tutela dirigidas contra las actuaciones del Presidente de la República, incluyendo las relacionadas con seguridad nacional, así como, las actuaciones administrativas, políticas, programas y/o estrategias del Gobierno nacional, autoridades, organismos, consejos o entidades públicas relacionadas con la erradicación de cultivos ilícitos, serán repartidas para su conocimiento en primera instancia, al Consejo de Estado.” 24Corte Constitucional, Sala Plena, Auto 462 del 21.08.19., M.P. Diana Fajardo Rivera.

Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Interior afirmó que dio respuesta oportuna a la solicitud elevada por los accionantes, y que carece de facultades de control, vigilancia o supervisión respecto del cumplimiento de los acuerdos alcanzados en el proceso de consulta previa; y (iii) finalmente, ISA Intercolombia argumentó que su vínculo contractual con EDP Renewables finalizó en diciembre de 2024 y que su participación en el proyecto se limitó a funciones técnicas y operativas ya culminadas.

Ahora bien, la Sala considera que tales solicitudes no están llamadas a prosperar. Lo anterior, por cuanto las entidades mencionadas fueron vinculadas al trámite en calidad de accionadas, y sus pretensiones de desvinculación se fundamentan en la supuesta ausencia de competencia o en la inexistencia de una conducta activa u omisiva que haya vulnerado los derechos fundamentales de los accionantes.

Tales argumentos, sin embargo, corresponden a aspectos que deben ser valorados dentro del análisis de fondo de la presente acción de tutela. 2.2.2. Por otro lado, previo al planteamiento del interrogante que guiará el estudio del asunto de la referencia, debe efectuarse una precisión respecto de la legitimación por activa en el presente trámite constitucional.

Aunque la acción de tutela fue interpuesta por los señores Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y Roberto Pushaina Pushaina, ambos actúan en calidad de autoridades tradicionales de las comunidades indígenas Wayuu La Horqueta 1 y 2, respectivamente. Esta circunstancia se encuentra debidamente acreditada en el expediente, mediante los documentos aportados junto con la solicitud de amparo.

Obra en el expediente: (i) el acta de posesión del señor Pushaina Pushaina como autoridad tradicional de la comunidad indígena La Horqueta 1, expedida por el municipio de Albania el 16 de diciembre de 201925; y (ii) la certificación suscrita por la Secretaría de Asuntos Indígenas y Étnicos del mismo municipio, que reconoce a la señora Pérez Pushaina como autoridad tradicional de la comunidad indígena La Horqueta 226.

Así mismo, se advierte que ambos firmaron las actas de protocolización de acuerdos adoptadas en el marco de la consulta previa en representación de sus respectivas comunidades. En ese orden de ideas, y dado que las pretensiones formuladas en el escrito de tutela buscan la protección de los derechos fundamentales de las comunidades indígenas que representan, el análisis jurídico del caso se realizará teniendo como sujetos accionantes a las comunidades Wayuu La Horqueta 1 y 2.

Además, esta decisión se adopta puesto que, como se abordará más adelante, los derechos de los pueblos indígenas, como los solicitados en amparo a través del presente mecanismo constitucional, se caracterizan por su titularidad grupal. De igual forma, la petición que se estima desatendida fue radicada por los señores Pérez Pushaina y Pushaina 25 Índice 2, documento 4, folio 25, expediente digital de Samai. 26 Índice 2, documento 4, folio 29, expediente digital de Samai.

Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pushaina como autoridades tradicionales de las comunidades indígenas en cuestión. 2.3.

Problema jurídico Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, el material probatorio recaudado y los informes presentados, el problema jurídico que subyace al caso concreto es el siguiente: ● ¿La Presidencia de la República, el Ministerio del Interior y las sociedades EDPR Renewables S.A. e Isa Intercolombia S.A. E.S.P. vulneraron los derechos al debido proceso, a la consulta previa, a la igualdad, de petición, y a la autonomía, autodeterminación e identidad de las comunidades indígenas Wayuu La Horqueta 1 y 2? Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de tutela;

(ii) del derecho de petición; (iii) de los derechos de las comunidades indígenas; (iv) del derecho a la consulta previa y las actas de protocolización de acuerdos; (v) la procedencia de la acción de tutela para la protección de los derechos de las comunidades indígenas; y (vi) caso concreto. 2.4. Generalidades de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.

La jurisprudencia constitucional, de manera enfática y uniforme, ha señalado que la acción de amparo fue instituida como un instrumento de defensa judicial de los derechos fundamentales, dotada de un carácter subsidiario y residual. Lo anterior implica que su ejercicio solo es procedente de manera supletiva, es decir, cuando no sea posible acudir a otro medio de defensa, salvo que se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable27. 2.5.

Derecho de petición La Constitución Política de 1991 consagró en su artículo 23 el derecho fundamental de petición en virtud del cual toda persona tiene la posibilidad de «presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución»28. El mismo artículo superior precisa que el legislador podrá 27 Ver, entre otras, las sentencias de la corte constitucional SU-037 de 2009 y T-764 de 2010. 28 Corte Constitucional, Sentencia C-510 de 2004.

Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.

La Corte Constitucional al resolver asuntos en sede de tutela, ha establecido algunos parámetros acerca del núcleo esencial y contenido de este derecho, así: El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido29.

Asimismo, se han establecido ciertos requisitos en cuanto a la contestación de la petición. Respecto a la oportunidad, se acude por regla general a lo previsto en el artículo 14 de la Ley 1755 de 2015, que señala el término de 15 días para resolver la misma, de no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud.

Además, la petición debe resolverse de fondo, de manera clara, precisa y congruente con lo solicitado. Ello significa que «la respuesta al derecho de petición debe versar sobre aquello preguntado por la persona y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición. Quiere decir, que la solución entregada al peticionario debe encontrarse libre de evasivas o premisas ininteligibles que desorienten el propósito esencial de la solicitud, sin que ello implique la aceptación de lo solicitado.

Desde luego, este deber de contestar de manera clara y coherente, no impide que la autoridad suministre información adicional relacionada con los intereses del peticionario, pues eventualmente ésta puede significar una aclaración plena de la respuesta dada»30. Igualmente, se tiene que la respuesta debe ser puesta en conocimiento del peticionario, lo que se traduce en el deber de la entidad de agotar «los medios disponibles para informar al particular de su respuesta y lograr constancia de ello (…) la notificación (…) debe ser efectiva, es decir, real y verdadera, y que cumpla el propósito de que la respuesta de la entidad sea conocida a plenitud por el solicitante»31.

Este deber de comunicación de la respuesta también debe cumplirse cuando esta se circunscriba a indicar que se remitió la petición a la autoridad competente. En palabras de la Corte Constitucional: 29 Corte Constitucional, Sentencia T-332 de 2015. 30 Corte Constitucional, Sentencia T-149 de 2013. 31 Ibídem. Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) El deber de notificación de (sic) mantiene, incluso, cuando se trate de contestaciones dirigidas a explicar sobre la falta de competencia de la autoridad e informar sobre la remisión a la entidad encargada32.

En relación con el contenido y alcance del derecho fundamental de petición la Corte Constitucional ha explicado que: i) es un derecho fundamental determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. En este sentido ha precisado que mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión; ii) su contenido esencial comprende los siguientes elementos: a) la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas; b) la respuesta oportuna, es decir, dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico; c) la respuesta de fondo o contestación material, lo que supone que la autoridad entre en la materia propia de la solicitud, sobre la base de su competencia, refiriéndose de manera completa a todos los asuntos planteados (plena correspondencia entre la petición y la respuesta), excluyendo fórmulas evasivas o elusivas; y d) la pronta comunicación de lo decidido al peticionario, con independencia de que su sentido sea positivo o negativo33.

En suma, para garantizar el respeto del núcleo esencial del derecho de petición, la contestación debe: i) versar sobre lo preguntado, sin evasivas y precisando lo que el peticionario desea saber; ii) ser clara a fin de que el solicitante entienda el porqué de los argumentos de la autoridad aun cuando no los comparta; iii) mantener coherencia con lo solicitado; iv) ser proferida dentro de la oportunidad fijada por la ley para ello; y, finalmente v) notificarse de manera eficaz para su debida materialización. Finalmente, sobre el punto debe precisarse que la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que deben diferenciarse el derecho de petición y el derecho a lo pedido, ya que el derecho de petición se ejerce y agota en la solicitud y la respuesta, cuestión distinta a si se decide sobre el reconocimiento o no del derecho subjetivo. 2.6.

Derechos de los pueblos indígenas En el marco de la Constitución de 1991, que reconoce el carácter pluralista del Estado y propende por la protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación, los derechos fundamentales no solo se predican de los individuos que integran una comunidad indígena, sino también de la comunidad misma como sujeto colectivo.

Tal como lo ha indicado la Corte Constitucional desde la sentencia T-380 de 199334: La comunidad indígena ha dejado de ser solamente una realidad fáctica y legal para pasar a ser ‘sujeto’ de derechos fundamentales. En su caso, los intereses dignos de tutela 32 Corte Constitucional, Sentencia T-230 de 2020. 33 Corte Constitucional, Sentencia T-161 de 2011. 34 Reiterada en múltiples oportunidades como en la sentencia T-445 de 2022.

Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional y amparables bajo la forma de derechos fundamentales, no se reducen a los predicables de sus miembros individualmente considerados, sino que también logran radicarse en la comunidad misma que como tal aparece dotada de singularidad propia, la que justamente es el presupuesto del reconocimiento expreso que la Constitución hace a ‘la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana.

En línea con lo anterior, las comunidades indígenas han sido reconocidas como sujetos de especial protección constitucional, dadas las múltiples condiciones estructurales que históricamente las han expuesto a situaciones de discriminación y vulnerabilidad. La Corte Constitucional35 ha explicado que esta protección reforzada obedece, entre otros factores, a la persistencia de patrones discriminatorios aún no superados; a la amenaza que representa una cultura mayoritaria sobre sus costumbres, visiones de desarrollo y modos de vida; y al impacto particular que ha tenido el conflicto armado interno sobre sus territorios, cuya apropiación estratégica ha afectado directamente su supervivencia cultural y espiritual.

Dentro de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución y en la jurisprudencia constitucional que protegen a estas comunidades, se encuentran los invocados en el presente mecanismo constitucional, como lo son el derecho a la identidad cultural36; el derecho a participar en las decisiones que pueden afectarlos37, el derecho a la autonomía y a autodeterminarse38; y el derecho al debido proceso administrativo.

La identidad cultural es una garantía fundamental que protege la posibilidad de las comunidades indígenas de conservar, reproducir y desarrollar su forma particular de comprender el mundo, organizarse socialmente, expresar sus valores, prácticas espirituales y simbólicas, así como de mantener su vínculo con el territorio. En desarrollo de este concepto, la Corte Constitucional39 ha explicado que la identidad cultural no puede entenderse como una categoría estática, sino como una construcción dinámica influenciada por factores sociales, económicos, políticos y culturales.

Para su identificación y protección, la jurisprudencia constitucional ha entendido que esta garantía contempla tanto elementos objetivos como subjetivos. El criterio objetivo incluye aspectos como la lengua, las estructuras sociales o los sistemas tradicionales de organización. Sin embargo, estos no pueden interpretarse como requisitos taxativos, ya que la valoración de la identidad cultural debe atender prioritariamente a la realidad de los pueblos y no a formalidades rígidas o criterios cerrados. 35Corte constitucional, T-235 de 2011 36 Artículos 1 y 7 de la Constitución. 37 A detallar en el acápite siguiente. 38 Artículo 246 de la Constitución. 39Corte Constitucional, T-445 de 2022.

Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, el criterio central para el reconocimiento del derecho es el subjetivo40, entendido como el derecho de las personas y comunidades a reconocerse como parte de una identidad étnica y cultural compartida.

Sobre este punto, la Corte ha señalado que «el ‘criterio subjetivo’ está intrínsecamente relacionado con el derecho al auto reconocimiento o el derecho a auto identificarse e identificar a sus semejantes como parte de la comunidad.»41 Por otro lado, derivado del principio de pluralismo y del mandato constitucional de reconocimiento y respeto por la diversidad étnica y cultural, el derecho de autodeterminación y autonomía de las comunidades indígenas se ha entendido en los siguientes términos: La autonomía de las comunidades indígenas es la capacidad con la que cuentan de darse su propia organización social, económica y política, es decir, el derecho que tienen a decidir sobre los asuntos culturales, espirituales, políticos y jurídicos de la comunidad, de conformidad con sus referentes culturales y cosmovisión. Ello, como consecuencia del pluralismo, y las garantías a la diversidad étnica y cultural.42 En esta línea, la Corte Constitucional43 ha sostenido que la autodeterminación de los pueblos indígenas se proyecta en tres ámbitos complementarios de protección. Primero, en el plano externo, el cual comprende el derecho a participar en las decisiones que les afectan, especialmente a través de la consulta previa.

Segundo, en el plano de la participación política, que se concreta en la posibilidad de representación en órganos de decisión estatal, como el Congreso de la República. Y tercero, en el plano interno, que reconoce la potestad de los pueblos indígenas para gobernarse conforme a sus propias normas, autoridades y procedimientos. Respecto del primer ámbito, la consulta previa constituye un instrumento indispensable para garantizar que las decisiones adoptadas por el Estado o por particulares tengan en cuenta las aspiraciones, intereses y necesidades culturales, espirituales y políticas de los pueblos indígenas.

En tal sentido, la Corte ha afirmado que estos pueblos tienen derecho a ser consultados de forma previa sobre cualquier medida que pueda afectarlos directamente, de modo que dicha participación no sea meramente formal, sino real y eficaz.44 2.7. Derecho a la consulta previa y las actas de protocolización de acuerdos La consulta previa es un derecho fundamental y autónomo que, aunque no se encuentra consagrado de manera expresa en el texto de la Constitución Política de 1991, ha sido reconocido como tal por la jurisprudencia, por derivarse de principios del 40 Corte Constitucional, SU-217 de 2007. 41 Ibidem. 42 Corte Constitucional, T-650 de 2017, reiterada, entre otras, en la sentencia T-072 de 2021. 43 Corte Constitucional, T-973 de 2009, T-973 de 2014 y T-650 de 2017. 44 Corte Constitucional T-973 de 2009.

Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co orden constitucional y de instrumentos internacionales que integran el bloque de constitucionalidad.

En lo que respecta al fundamento constitucional, la Corte Constitucional ha señalado, en la sentencia C-348 de 2021, que el derecho de participación de las comunidades étnicas se desprende de diversas disposiciones superiores. En dicha providencia, la Corte explicó: El derecho de participación de las comunidades étnicas encuentra fundamento constitucional en el carácter democrático y pluralista del Estado colombiano (art. 1° CP), en el reconocimiento del derecho de todas las personas a participar en las decisiones que las afectan (art. 2 CP), así como el deber de las autoridades de proteger y respetar la diversidad étnica y cultural de la Nación (arts. 7 y 70 CP).

Existen diferentes modos de participación para las comunidades étnicas. La jurisprudencia constitucional reconoce tres: la participación de la comunidad en igualdad de condiciones al resto de ciudadanos (artículo 40 superior y concordantes); el derecho a la consulta previa; y la necesidad de la obtención de un consentimiento previo, libre e informado45.

Además de lo anterior, el artículo 330 de la Constitución Política, en su parágrafo, establece que la explotación de los recursos naturales en territorios indígenas debe realizarse sin menoscabar la integridad cultural, social y económica de las comunidades, y que en tales decisiones el Gobierno deberá propiciar la participación de los representantes de dichas comunidades.

Desde la perspectiva del derecho internacional, el Convenio 169 de 1989 de la OIT, que hace parte del bloque de constitucionalidad46, en su artículo 6, establece: Artículo 6 Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; […] Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. 45 Sobre éste cabe precisar que es el derecho que tienen las comunidades étnicas que se exija su consentimiento previo, libre e informado cuando exista una medida que los afecta de manera intensa.

La intensidad se mide en que (i) vulnera derechos fundamentales; y/o (ii) amenaza la supervivencia física-cultural de la comunidad. Este aplica ante las siguientes medidas, que solo podrán adoptarse, si la comunidad concede el CLIP: (i) traslado o reubicación del ligar de asentamiento; (ii) medidas que ponen en riesgo su subsistencia; y (iii) las relacionadas con el almacenamiento o depósito de materiales tóxicos o peligrosos en su territorio. 46 Al respecto, ver las sentencias C-175 de 2009, T-576 de 2014 y T-005 de 2016 de la Corte Constitucional.

Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera complementaria, la jurisprudencia de la Corte ha sostenido que el derecho a la consulta previa también se sustenta en otros instrumentos internacionales.

Así, en la sentencia T-472 de 2024, se indicó que: [E]l Pacto Internacional sobre los Derechos Civiles y Políticos (art. 1) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (art. 1) reconocen el derecho a la libre autodeterminación de los pueblos, del cual se desprende que comunidades étnicas tienen derecho a participar en la toma de “decisiones relativas a su desarrollo económico, social y cultural”.

En el mismo sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que el deber de consulta constituye una obligación convencional que se deriva del artículo 1.1 de la CADH y “es también un principio general del derecho internacional, que los Estados deben de cumplir, independientemente de que esté regulada expresamente en su legislación”.

Por último, la Sala resalta que la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas consagra el deber de consulta en, entre otros, los artículos 30.2 y 32.2. Según lo ha indicado la jurisprudencia constitucional47, el deber de consulta previsto en el Convenio 169 de la OIT responde a un cambio de paradigma en el derecho internacional.

En efecto, este instrumento sustituyó el modelo integracionista del anterior Convenio 107 de 1957 por uno que reconoce a los pueblos indígenas como sujetos colectivos de derechos, conforme a un enfoque de derechos humanos que exige a los Estados garantizar su participación en las decisiones que los afectan directamente. Así las cosas, el derecho a la consulta previa ha sido entendido como una garantía fundamental que permite a los pueblos indígenas y tribales incidir efectivamente en las decisiones estatales o privadas que puedan impactar sus territorios, culturas y formas de vida.

Este derecho no se reduce a una formalidad administrativa, sino que constituye un mecanismo esencial de protección de la diversidad étnica, la autonomía y la supervivencia cultural de los pueblos indígenas. Desde esa perspectiva, esta garantía no solo opera como una manifestación del principio de participación, sino también como una herramienta indispensable para la realización efectiva de otros derechos fundamentales colectivos, tales como la autodeterminación, la autonomía y la perduración de sus estructuras sociales y culturales.

En lo que atañe a las actas de protocolización de acuerdos, se resalta que el objeto de la consulta previa no se agota en el mero intercambio de información ni en la realización de encuentros formales entre la administración o los particulares y las comunidades étnicas. Por el contrario, conforme al artículo 6.2 del Convenio 169 de 1989 de la OIT, dentro de sus finalidades se encuentra llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento respecto de las medidas propuestas que puedan afectar directamente a las comunidades. 47Ver la sentencia T-576 de 2014 de la Corte Constitucional.

Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En virtud de lo anterior, el establecimiento de acuerdos entre las partes consultante y consultada forma parte del derecho fundamental a la consulta previa, pues solo así se asegura que esta sea una herramienta eficaz de participación y no una actuación meramente declarativa o simbólica.

Así, la Corte Constitucional ha reiterado que estos acuerdos, una vez alcanzados y formalizados, son vinculantes para las partes48. Al respecto, en la sentencia T-550 de 2015, la Corte explicó que las consultas deben realizarse de buena fe y en condiciones apropiadas para alcanzar consensos, en un marco de confianza mutua, transparencia informativa y respeto a las autoridades representativas de las comunidades.

Indicó además que los compromisos pactados durante el proceso deben cumplirse, pues su incumplimiento supone una afectación directa al contenido del derecho fundamental. De acuerdo con dicha sentencia: El requisito alusivo a que las consultas generen las condiciones propicias para llegar a un acuerdo o para lograr que las comunidades den su consentimiento a las medidas propuestas pretende, a su turno, asegurar que la salvaguarda de este derecho fundamental se traduzca en una oportunidad real para que las comunidades indígenas y tribales participen en la adopción de las decisiones que pueden incidir sobre su desarrollo económico, social y cultural.

Así, el acta de protocolización de acuerdos constituye el instrumento en el que se concretan los resultados del proceso consultivo y, por tanto, su cumplimiento materializa el derecho fundamental a la consulta previa. En otras palabras, el cumplimiento efectivo de los acuerdos pactados no es un asunto ajeno o accesorio al derecho, sino parte integral de su contenido.

Este carácter esencial de los acuerdos también ha sido reconocido por la Corte Constitucional al indicar que el incumplimiento de los compromisos adquiridos durante la consulta constituye una vulneración del derecho fundamental, en tanto priva a las comunidades del resultado concreto del proceso participativo que se construyó colectivamente.

En ese sentido, la Corte precisó: Será deber de la contraparte, sea de naturaleza pública o privada, facilitar la identificación plena de la afectación o perjuicios, rendir informes consistentes y verídicos sobre los alcances de la obra, proyecto o labor y cumplir cabalmente con los compromisos que se hayan pactado con las comunidades.

La falta a cualquiera de esas obligaciones constituirá una vulneración del derecho a la consulta previa y dará paso a que se proceda legítimamente a la suspensión o terminación –si es del caso– de los trabajos49. (Subraya de la Sala) 48 Al respecto ver las Sentencias T-129 de 2011, T-172 de 2013 y T-005 de 2016 de la Corte Constitucional. 49 Sentencia T-005 de 2016.

Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo visto, el derecho a la consulta previa y su salvaguarda no culmina con la protocolización del acuerdo, sino que exige su implementación efectiva y su seguimiento.

El incumplimiento de tales compromisos afecta el contenido esencial del derecho, y puede dar lugar a o su protección mediante acción de tutela como se explicará más adelante. 2.8. La protección de los derechos de las comunidades indígenas y la subsidiariedad de la acción de tutela El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política establece el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial», precepto reglamentado por el numeral 1.º del artículo 6.º del Decreto Ley 2591 de 1991.

Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la acción de tutela, con el fin de garantizar que sean los jueces naturales de cada proceso los que apliquen al caso concreto las normas jurídicas y la jurisprudencia. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales establecidas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un asunto de su competencia50.

El sustento jurídico de esta posición se encuentra en la Constitución de 1991, de donde se deriva que la protección de los derechos fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, ya que todos los mecanismos judiciales deben, en principio, buscar la defensa de aquellos y todos los operadores judiciales deben cumplir su función jurisdiccional como jueces de convencionalidad, de constitucionalidad y de legalidad.

Finalmente, es preciso mencionar que, esta acción constitucional podría ser procedente, de manera transitoria, para evitar la ocurrencia de un perjuicio 50 En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.

Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co irremediable.

En este evento, le corresponde al juez de tutela verificar que concurran los elementos identificados por la Corte Constitucional, así se requiere que: i) el daño sea inminente, esto descarta la mera posibilidad de que se va a producir el perjuicio; (ii) el perjuicio sea grave, esto implica que la afectación sea de gran intensidad sobre la persona afectada;

(iii) se requiera la adopción de medidas urgentes para evitar que ocurra; y (iv) que sean impostergables, pues si se aplazaran la protección sobre los derechos se tornaría ineficaz por inoportuna51. Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido de forma reiterada que la acción de tutela es el mecanismo idóneo y procedente para la protección de los derechos fundamentales de las comunidades indígenas y, en particular, del derecho fundamental a la consulta previa, así como para exigir el cumplimiento de los acuerdos alcanzados y protocolizados en el marco de dicho proceso.

Este esclarecimiento cobra especial importancia al observar que, en las contestaciones allegadas por algunas de las accionadas y vinculadas, se objeta la procedencia del amparo para perseguir el cumplimiento de los acuerdos protocolizados. Bajo este entendimiento, se afirmó que en el caso la tutela estaría sustituyendo indebidamente los medios judiciales ordinarios consagrados en el ordenamiento jurídico.

De conformidad con lo expuesto, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-217 de 2017, formuló que «la acción de tutela es, por regla general, el medio judicial adecuado y preferente para la defensa de los derechos de los pueblos indígenas y, en especial, del derecho a la consulta previa». Igualmente, al abordar una acción de tutela en la que se perseguía la protección de derechos fundamentales de la Parcialidad Indígena La Laguna Pejendino con ocasión del incumplimiento de los acuerdos alcanzados en el marco de una consulta previa para el adelantamiento de un proyecto de infraestructura, la Corte, en sentencia T-112 de 2018, indicó que: Por ello, teniendo en cuenta el criterio jurisprudencial de esta Corte, según el cual el derecho a la consulta previa comprende no solo la etapa de acuerdos sino también de cumplimiento52, ante un posible incumplimiento como el alegado en el presente caso, es procedente la acción de tutela53. 51 Corte Constitucional.

Sentencias T-003 de 2022, SU-508 de 2020, T-190 de 2020 y T-235 de 2018, entre muchas otras. 52 Ver, sentencia T-129 de 2011 y T-002 de 2017. 53 Ello ha sido ratificado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que ha señalado que el mecanismo judicial previsto para solicitar el cumplimiento de acuerdos derivados de las consultas previas es la acción de tutela: “En la medida en que la búsqueda real y efectiva de consensos constituye un fin consustancial de los procesos de consulta previa, los acuerdos logrados con las comunidades étnicas quedan integrados al núcleo fuerte de ese derecho fundamental y resultan por sí mismos obligatorios, con independencia de la denominación o categoría jurídica que se les pueda asignar a las Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En dicha oportunidad, además, reiteró las reglas que fijó en la sentencia T-002 de 2017: (i) la acción de tutela sí es el medio idóneo y eficaz para hacer cumplir un A.C.P. (“Acuerdo de Consulta Previa”), en tanto su incumplimiento se interrelaciona directamente con el derecho fundamental a la consulta previa e incluso con otros derechos fundamentales objeto de consulta por afectación directa;

(ii) no existe consagración legal expresa que permita prever en el ordenamiento jurídico un mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para proteger el ACP; (iii) el juez de tutela deberá valorar cada caso concreto y determinar, dentro de su autonomía constitucional, en concordancia con la Constitución, la ley y la jurisprudencia de esta Corte, si el acuerdo fue objetivamente incumplido o no. Sobre la existencia de otros mecanismos jurídicos para exigir el cumplimiento de los acuerdos de consulta previa, incluso en lo que atañe a las medidas de compensación, explicó la Corte Constitucional en sentencia T-462A de 2014: En el caso concreto las pretensiones de las comunidades indígenas pueden resumirse en dos: la primera se dirige al cumplimiento de los compromisos adquiridos por diversas entidades como medidas de compensación por los impactos generados con la construcción de la represa; y la segunda se concreta en la exigencia de la realización de una consulta para identificar los impactos y adelantar las acciones necesarias con el fin de detener las vulneraciones a otros derechos fundamentales, como la salud y la educación. Frente a la primera pretensión, la Sala considera que no existe otro mecanismo judicial idóneo para exigir el cumplimiento de los compromisos, pues, en primer lugar, la acción de cumplimiento, que es uno de los recursos que traen a colación las entidades demandadas y vinculadas, no procede, puesto que como lo señalan el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, cuando una persona solicita el amparo de un derecho susceptible de protegerse mediante tutela (un derecho fundamental), entonces la acción de cumplimiento es improcedente […].

En segundo lugar tampoco es idónea la acción de grupo, toda vez que la finalidad de este recurso es la de reparar los daños individuales causados a un grupo de personas, y en este caso, las pretensiones de la comunidad no se dirigen a obtener un reparación de daños individuales. Puede verse, por ejemplo, que están exigiendo espacios de participación y concertación en los que puedan expresar sus opiniones, y se pueda llegar a acuerdos con las entidades competentes sobre las medidas a tomar para detener los impactos negativos.

Esta última pretensión no reviste un interés económico, actas o documentos en los cuales se deja constancia de los mismos. Sobre este deber de cumplimiento de lo pactado, la Corte Constitucional señaló lo siguiente en Sentencia T-172 de 2013, reiterada en Sentencia T-005 de 2016: “Será deber de la contraparte, sea de naturaleza pública o privada, facilitar la identificación plena de la afectación o perjuicios, rendir informes consistentes y verídicos sobre los alcances de la obra, proyecto o labor y cumplir cabalmente con los compromisos que se hayan pactado con las comunidades.

La falta a cualquiera de esas obligaciones constituirá una vulneración del derecho a la consulta previa y dará paso a que se proceda legítimamente a la suspensión o terminación –si es del caso- de los trabajos.” Por lo anterior, la Corte Constitucional ha señalado también que las comunidades étnicas tienen derecho a acudir a la acción de tutela para exigir el cumplimiento de los acuerdos logrados en los procesos de consulta previa”.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 11001-03-06-000-2016-00057-00(2290) Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR. Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sino que se dirige a la realización de un deber que se ha omitido y que se relaciona con los derechos fundamentales a la participación, a la educación, a la salud y a la identidad étnica y cultural, por lo que la acción de grupo tampoco tiene la virtualidad suficiente para desplazar a la acción de tutela en el presente caso.

(Subraya de la Sala) En tercer lugar, podría considerarse la eventual procedencia de una acción popular frente a las pretensiones relacionadas con derechos colectivos; sin embargo, la discusión que presenta la acción de tutela se enfoca en derechos que no son de esta naturaleza, como el de educación y salud. Además, debe recordarse que los derechos de los pueblos indígenas y tribales a la protección de su identidad étnica y cultural, al territorio y a la consulta previa, entre otros, aunque se caracterizan por su titularidad grupal, no son derechos colectivos y en todo caso son derechos fundamentales.

A diferencia de lo sostenido por varias de las entidades demandadas y vinculadas, e incluso los jueces de instancia, la Sala considera entonces que la acción popular tiene un alcance insuficiente para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se alegan vulnerados. (Subraya de la Sala) En igual sentido, al determinar la idoneidad de la acción de ejecución y de la acción contractual para perseguir el cumplimiento de este tipo de acuerdos, en sentencia T- 007 de 1995, indicó: Es necesario determinar si en el presente caso existe un medio alternativo de defensa judicial idóneo y eficaz para obtener la protección de los derechos fundamentales que se estiman conculcados.

Podría pensarse, que cuando las autoridades peticionarias exigen el cumplimiento del acuerdo y formulan una serie de pretensiones consecuenciales vinculadas estrechamente a éste, plantean que a través de la tutela se proceda a la solución de una controversia de naturaleza contractual. La solución de las controversias que surgen de un convenio o contrato puede lograrse extrajudicialmente acudiendo a cualquiera de los mecanismos previstos en el estatuto contractual, como son la conciliación, la amigable composición, la transacción, incluso la petición de revocación con respecto a actos administrativos contractuales, en los términos de los artículos 5o, 14, 16, 25-5, 27, 60, 68, 69, 70, 71 y 74.

Igualmente la solución de las referidas controversias puede obtenerse a través de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, bien sea acudiendo al proceso de ejecución con miras a obtener el cumplimiento de las obligaciones emanadas del contrato o promoviendo la correspondiente acción contractual con arreglo a las previsiones contenidas en el artículo 87 del C.C.A. No existe en el caso concreto un medio alternativo de defensa judicial, porque ni la acción de ejecución ni la acción contractual para obtener la declaratoria de incumplimiento del contrato y la consecuencial responsabilidad, que serían formalmente las indicadas para lograr la satisfacción de los derechos derivados del mismo, se juzgan idóneas para amparar los derechos fundamentales, pues tales acciones tienen un contenido eminentemente patrimonial y en todo caso no fueron instituidas para la protección de tales derechos.

Se infiere de lo anterior, que no existen instrumentos procesales nítidos para lograr judicialmente el cumplimiento de las obligaciones consagradas en el Acuerdo del 27 de julio de 1991, porque muchas de las obligaciones establecidas se resuelven en la prestación de servicios públicos y otras están condicionadas a autorizaciones legales para materializarse, ya que suponen la apropiación de recursos oficiales, como las Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relacionadas con los aportes a la constitución de la sociedad mixta para la explotación de la sal o la creación de un Fondo de Bienestar Social, y en esas circunstancias resultan inaplicables las fórmulas demasiado ortodoxas que el Código Contencioso Administrativo o el Estatuto de Contratación de los Organismos Estatales, consagran para exigir la respectiva responsabilidad contractual. 54 (Subraya de la Sala) Como se observa a partir de las citas expuestas, la Corte Constitucional ha señalado de forma reiterada que el cumplimiento de los acuerdos alcanzados en el marco de la consulta previa forma parte del contenido esencial del derecho fundamental a la consulta previa.

En esa medida, ha indicado también que no existen en el ordenamiento jurídico mecanismos ordinarios idóneos y eficaces para exigir su cumplimiento, por lo que resulta procedente el estudio de fondo del asunto a través de la acción de tutela. Asimismo, y como resulta de la jurisprudencia constitucional, la observancia de las medidas de compensación acordadas no puede entenderse como un asunto de naturaleza meramente económica que torne improcedente el amparo.

Por el contrario, estas medidas están directamente relacionadas con la garantía de derechos fundamentales de las comunidades consultadas, las cuales ostentan el carácter de sujetos de especial protección constitucional. En efecto, tales compromisos se encuentran estrechamente ligados con la implementación de proyectos comunitarios que buscan salvaguardar diversos intereses superiores y garantizar múltiples derechos fundamentales cuya protección se ventila a través de la consulta previa.

Tal es el caso de los acuerdos suscritos entre la empresa Eolos Energía y las comunidades indígenas Wayuu La Horqueta 1 y La Horqueta 2, en los que se pactó la entrega de recursos destinados a iniciativas como la protección del medio ambiente y del territorio colectivo mediante procesos de reforestación y conservación de reservorios, así como el fortalecimiento cultural de las comunidades mediante el impulso de rituales y prácticas propias. 2.9.

Caso concreto Con base en lo anterior, se abordará el estudio del caso concreto con el fin de determinar si, como lo señalan los accionantes, se produjo una vulneración de los derechos fundamentales invocados. Para efectos metodológicos, el análisis se dividirá en dos apartados, atendiendo a la naturaleza de los hechos y los derechos presuntamente vulnerados: En primer lugar, se examinará la posible vulneración del derecho fundamental de petición, a partir del estudio de la solicitud elevada el 8 de abril de 2025 por las 54 Extracto citado además por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, concepto del 30 de agosto de 2016, radicado 11001-03-06-000-2016-00057-00.

Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comunidades accionantes ante las entidades y empresas que conforman el extremo pasivo.

En segundo lugar, se abordará la presunta afectación a los derechos fundamentales a la consulta previa, la igualdad, la autonomía, la autodeterminación, y la identidad, con fundamento en los señalamientos relacionados con el incumplimiento de los acuerdos alcanzados en el marco del proceso de consulta previa desarrollado con las comunidades indígenas La Horqueta 1 y 2 e, igualmente, en vista de las presuntas afecciones a su territorio colectivo con ocasión de los proyectos de infraestructura adelantados por Eolos Energía. 2.9.1.

De la presunta vulneración al derecho fundamental de petición La parte actora señaló una transgresión del derecho fundamental de petición en atención al escrito radicado el 8 de abril de 2025 por las comunidades indígenas Wayuu La Horqueta 1 y 2. La petición estuvo dirigida a la Presidencia de la República55, al Ministerio del Interior56, a EDP Renewables57 y a ISA Intercolombia58.

Adicionalmente, el ministerio accionado remitió la solicitud a la empresa Eolos Energía, que se encuentra vinculada a la acción de la referencia. En la petición, las comunidades solicitaron el cumplimiento de los acuerdos alcanzados en el marco de la consulta previa con la sociedad Eolos Eenrgía, entre los cuales se encuentra el pago de $110.000.000 para la comunidad de La Horqueta 1 y de $400.000.000 para La Horqueta 2.

Asimismo, pidieron el reconocimiento de los intereses legales, el pago de los daños emergentes, el lucro cesante y la suspensión de la licencia ambiental otorgada al proyecto de generación de energía eólica en sus territorios. De manera previa a estudiar el trámite que cada una de las accionadas adelantó frente a dicha solicitud, puesto que varios de los sujetos que recibieron la petición en mención son particulares, es pertinente aclarar que el artículo 32 de la Ley 1437 de 2011 estableció estos escenarios:

ARTÍCULO 32. Derecho de petición ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales. Toda persona podrá ejercer el derecho de petición para garantizar sus derechos fundamentales ante organizaciones privadas con o sin personería jurídica, tales como sociedades, corporaciones, fundaciones, asociaciones, organizaciones religiosas, cooperativas, instituciones financieras o clubes. 55 Radicada al correo electrónico contacto@presidencia.gov.co. 56 Radicada al correo electrónico servicioalciudadano@mininterior.gov.co. 57Radicada a los correos electrónicos comunicación_edpr@edpr.com y general.secretaryedpr@edpr.com. 58Radicada al correo electrónico lineaisa@lineatransparencia.com.

Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Salvo norma legal especial, el trámite y resolución de estas peticiones estarán sometidos a los principios y reglas establecidos en el Capítulo I de este título. […] Sobre lo anterior, la Corte Constitucional, en la sentencia T-03 de 2019, aclaró que: En suma, con la entrada en vigencia de la Ley 1755 de 2015, es posible presentar derecho de petición ante particulares siempre que estos (i) presten servicios públicos o cuando estén encargados de ejercer funciones públicas;

(ii) se trate de organizaciones privadas con o sin personería jurídica si lo que se busca es garantizar otros derechos fundamentales -diferentes al derecho de petición- y (iii) sin importar si se trata de una persona natural o jurídica, cuando exista subordinación, indefensión o posición dominante. (Subraya propia) Asimismo, se trae a colación el término legal dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 con el cual disponen las autoridades o particulares, según sea el caso, para dar respuesta a las peticiones que se les alleguen:

ARTÍCULO 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. […] Seguidamente, el código en cita, en su artículo 21, establece el siguiente término para la remisión de peticiones que no sean de competencia de la entidad receptora y la regla para el conteo del término de respuesta por parte de la competente:

ARTÍCULO 21. Funcionario sin competencia. Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la Petición por la autoridad competente. 2.9.1.1.

La respuesta de la Presidencia de la República La Presidencia de la República tramitó la petición por medio del radicado EXT25- 00051256 y le dio respuesta a través de los oficios OFI25-00072128 / GFPU 13150001 y OFI25-00072135 / GFPU 13150001, ambos del 15 de abril de 2025. Con los anteriores, trasladó el asunto por competencia al Ministerio del Interior59 e informó de ello al apoderado Segundo Ojeda60, como consta en la siguiente trazabilidad: 59 Al correo electrónico servicioalciudadano@mininterior.gov.co. 60 Al correo electrónico pablosegundoojeda43@gmail.com.

Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 29 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, puesto que la Presidencia de la República remitió lo peticionado a la autoridad competente e informó de ello al peticionario al correo electrónico que este indicó para tal fin, incluso antes de la promoción de la presente acción de tutela, se concluye que esta entidad no ha vulnerado a la parte actora la garantía constitucional bajo análisis. 2.9.1.2.

La respuesta del Ministerio del Interior A través de oficio 2025-2-002420-014424 Id: 532091 del 2 de mayo de 2025, la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa del Ministerio del Interior remitió por competencia la petición elevada por la parte accionante a Eolos Energía61, ya que los acuerdos de la consulta previa solicitados en cumplimiento se encuentran en cabeza de dicha empresa.

De este traslado comunicó al apoderado del peticionario62. Lo anterior se acredita en la siguiente constancia de envío: 61 A los correos electrónicos manuel.plaza@edp.co y ENITHROZO.FLEXITIEMP@edp.com. 62 Al correo electrónico pablosegundoojeda43@gmail.com. Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 30 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En vista de lo anterior, pese a que, según el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011, los 5 días con que contaba el Ministerio del Interior para remitir la petición al competente para tramitarla finalizaron el 15 de abril de 2025, esto es, con anterioridad a la fecha en que finalmente la entidad remitió el asunto a Eolos Energía, lo cierto es que atendió lo solicitado de manera previa a la interposición de la presente acción de tutela y comunicó de ello debidamente al peticionario.

En ese orden, no hay lugar a amparar el derecho fundamental de petición de los accionantes con relación al Ministerio del Interior. 2.9.1.3. La omisión en la contestación por parte de ISA Intercolombia, Eolos Energía y EDP Renewables Respecto de los particulares mencionados, procede el estudio sobre la presunta vulneración al derecho de petición, toda vez que la solicitud elevada perseguía el cumplimiento de compromisos adquiridos en el marco de acuerdos alcanzados tras un proceso de consulta previa.

En esa medida, por tener relación directa con la garantía del derecho fundamental a la consulta previa, cuyo cumplimiento no se agota con la simple realización del procedimiento, sino que incluye la observancia de lo acordado, se está en uno de los supuestos previstos por la ley y la jurisprudencia en los que es procedente presentar peticiones ante organizaciones particulares, tengan o no personería jurídica.

Aclarado lo anterior, se observa que, si bien algunas de las sociedades accionadas contestaron a la solicitud de amparo, no acreditaron haber respondido oportunamente la solicitud objeto de análisis. En particular, Eolos Energía anexó en su intervención un documento que aparenta corresponder a la contestación de la petición por parte de Isa Intercolombia63.

Sin embargo, ni en la contestación ni en las demás intervenciones se afirmó que dicho escrito constituía una respuesta a la petición, ni se allegó prueba que permitiera verificar que fue efectivamente comunicado a sus destinatarios. 63 Índice 17, documento 1, expediente digital de Samai. Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 31 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, su contenido no corresponde a una respuesta de fondo, en tanto se limita a afirmar que quien debía atender el asunto era EDP Renewables, sin que se evidencie que se hubiera remitido la solicitud a esta última.

Por su parte, EDP Renewables omitió cualquier pronunciamiento frente a la presente acción constitucional, dando lugar a la aplicación de la presunción de veracidad estipulada en el Decreto 2591 de 1991: Artículo 20. Presunción de veracidad. Si el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa.

Así las cosas, con fundamento en el acervo probatorio obrante en el expediente, se advierte que ni EDP Renewables ni ISA Intercolombia respondieron la solicitud radicada el 8 de abril de 2025. Como el término de 15 días establecido en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 venció el 2 de mayo siguiente, su silencio frente a la solicitud elevada constituye una vulneración al derecho fundamental de petición. En consecuencia, se concederá el amparo y se ordenará emitir respuesta de fondo a los peticionarios.

En lo que respecta a la sociedad Eolos Energía, no resulta de recibo el argumento esgrimido en su contestación, según el cual la petición habría sido remitida a direcciones electrónicas inexistentes64. Lo anterior, por dos razones: en primer lugar, porque la solicitud no fue enviada directamente por la parte accionante a Eolos Energía, sino que fue el Ministerio del Interior quien, mediante el oficio No. 2025-2- 002420-014424 Id: 532091 del 2 de mayo de 2025, le dio traslado por competencia de la petición formulada.

En segundo lugar, los correos electrónicos cuya inexistencia alega la sociedad corresponden, en realidad, a los utilizados por la parte actora para radicar la petición ante EDP Renewables, y no ante Eolos Energía. Además, se verificó que a esa misma dirección electrónica fue remitida posteriormente la acción de tutela por parte de la secretaría de esta Corporación, emitiéndose la correspondiente constancia de recibido65, lo cual desvirtúa la supuesta inexistencia del correo electrónico: Así las cosas, en virtud de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011, el 64 Dicho señalamiento recayó sobre los correos electrónicos comunicación_edpr@edpr.com y general.secretaryedpr@edpr.com. 65 Índice 14, documento 1, expediente digital de Samai.

Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 32 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co término de quince 15 días con que contaba Eolos Energía para emitir una respuesta de fondo comenzó a correr a partir del día siguiente a la recepción del traslado efectuado por el Ministerio del Interior, es decir, desde el 3 de mayo de 2025, y venció el día 23 del mismo mes.

En consecuencia, al momento de interposición de la presente acción de tutela, el 19 de mayo de 2025, no se había configurado una vulneración al derecho fundamental de petición atribuible a Eolos Energía, por cuanto aún no se había vencido la oportunidad legal para responder. Por lo anterior, no se concederá el amparo del derecho fundamental de petición frente a Eolos Energía. Sin perjuicio de ello, se exhorta a dicha sociedad para que, si aún no ha emitido una respuesta de fondo a la solicitud referida, lo haga a la mayor brevedad. 2.9.2.

De la presunta vulneración a los derechos fundamentales a la consulta previa, la igualdad, el debido proceso, la autonomía, la autodeterminación y la identidad La parte accionante señaló que las comunidades indígenas Wayuu La Horqueta 1 y La Horqueta 2 se han visto afectadas por el desarrollo de un proyecto de generación de energía eólica en sus territorios colectivos, el cual estaría generando impactos ambientales, sociales, culturales y espirituales negativos, incluyendo la destrucción de varias hectáreas del territorio ancestral y de un cementerio indígena.

Afirman, además, que el incumplimiento de los compromisos de entrega de los montos de compensación asumidos por Eolos Energía en el marco de la consulta previa pone en riesgo la integridad de sus comunidades y configura un perjuicio irremediable, en la medida en que los recursos pactados tienen como finalidad mitigar los efectos negativos del proyecto sobre sus derechos colectivos.

En atención a lo anterior, cabe reiterar que el derecho fundamental a la consulta previa constituye una garantía mínima de participación efectiva en la adopción de medidas que afecten directamente a los pueblos indígenas. Este derecho, íntimamente ligado a otros como la identidad, la autonomía y la autodeterminación, protege la posibilidad de que dichas comunidades conserven sus formas de vida, costumbres, instituciones y vínculos con el territorio.

Así, el núcleo de estos derechos incluye la protección de la pervivencia cultural, física y espiritual de los pueblos indígenas, lo cual abarca su relación colectiva con la tierra, su capacidad para autogobernarse y tomar decisiones propias, así como su derecho a ser consultados de forma libre, previa e informada frente a decisiones que puedan afectarlos.

Bajo estos presupuestos, y conforme se indicó previamente, la acción de tutela resulta procedente para examinar el presunto incumplimiento de los compromisos asumidos en el marco de la consulta previa, en tanto tales obligaciones constituyen una manifestación concreta de los derechos fundamentales en cuestión, particularmente del derecho a la consulta previa.

Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 33 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se anticipa que, en el caso concreto, el derecho fundamental a la consulta previa de la comunidad indígena Wayuu La Horqueta 1 ha sido vulnerado por parte de la sociedad Eolos Energía, encargada del proyecto denominado «Línea Eléctrica de Conexión Parques Eólicos Beta y Alpha a Subestación Cuestecitas».

No ocurre lo mismo respecto de la comunidad Wayuu La Horqueta 2, ni frente a los demás derechos fundamentales invocados en la acción de tutela. Asimismo, no se advierte que las otras entidades accionadas hayan desconocido las garantías constitucionales de la parte actora. Lo anterior, por las razones que se exponen a continuación. De manera preliminar, se observa que la sociedad titular del proyecto ha desplegado actuaciones orientadas a cumplir con el deber de consulta previa.

En primer lugar, solicitó a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior la verificación de procedencia del proceso de consulta previa, recibiendo respuesta afirmativa mediante las resoluciones ST-1395 del 30 de diciembre de 2020 y ST-1432 del 2 de octubre de 2023, en relación con las comunidades Wayuu La Horqueta 1 y La Horqueta 2, respectivamente.

Posteriormente, se adelantaron espacios de socialización y concertación con las mencionadas comunidades, que culminaron con la protocolización de acuerdos en actas suscritas el 22 de abril de 202166 en el caso de La Horqueta 1, y el 22 de febrero de 2024 en el caso de La Horqueta 2. Adicionalmente, tras la firma de los acuerdos, Eolos Energía ha sostenido reuniones con las comunidades accionantes para informar avances y novedades del proyecto, teniendo lugar las últimas de las que se tiene constancia el 24 de abril y el 12 de junio de 2025.

Ahora bien, como se desprende de la lectura de los acuerdos de compensación protocolizados, su cumplimiento se encuentra supeditado a ciertas condiciones, de la siguiente forma: • Respecto del acuerdo alcanzado con la comunidad Wayuu La Horqueta 1 el 22 de abril de 2021, y tras las actualizaciones acordadas en la reunión de seguimiento del 7 de octubre de 2024, se concertó la entrega de un monto de compensación de $110.000.000 por parte de la sociedad ejecutante.

La entrega de dicha suma se distribuiría así: el 20% ($22.000.000) una vez obtenida la licencia ambiental; el 10% ($11.000.000) al inicio de la construcción en la comunidad; el 50% ($55.000.000) cuando se alcance el 50% del avance en la construcción del proyecto; y el 20% restante ($22.000.000) una vez se energice la línea. 66 Dichos acuerdos se actualizaron en reunión de seguimiento de acuerdos celebrada el 7 de octubre de 2024.

Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 34 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • En cuanto al acuerdo suscrito con la comunidad Wayuu La Horqueta 2 el 22 de febrero de 2024, se estipuló la entrega de un monto de compensación de $400.000.000.

Esta suma se entregaría en dos pagos iguales: el 50% al inicio de la etapa de construcción y el 50% restante una vez finalizada dicha etapa. Sobre las obligaciones sujetas a una condición67, como aquellas contenidas en los acuerdos relatados, debe aclararse que su nacimiento pende del acaecimiento de la condición en cuestión, como ampliamente lo ha aclarado la jurisprudencia de esta Corporación68.

Por tanto, en relación con las condiciones de las que dependen las obligaciones pecuniarias asumidas por Eolos Energía frente a las comunidades indígenas accionantes, se advierte que, dado que aún no ha iniciado la construcción del proyecto de infraestructura, únicamente se ha verificado el cumplimiento de una de ellas: la obtención de la licencia ambiental.

A saber, la ANLA, mediante Resolución 358 del 3 de marzo de 2025, parcialmente modificada por la Resolución 843 del 6 de mayo del mismo año, otorgó la licencia ambiental al proyecto denominado «Línea Eléctrica de Conexión Parques Eólicos Beta y Alpha a Subestación Cuestecitas», de titularidad de Eolos Energía. El cumplimiento de esta condición dio lugar al nacimiento y exigibilidad de la obligación de pago del 20% del monto de compensación acordado entre la empresa ejecutante y la comunidad indígena Wayuu La Horqueta 1, equivalente a $22.000.000.

De acuerdo con las comunicaciones allegadas por Eolos Energía y enviadas al señor Jaime Roberto Pushaina Pushaina69, se acreditó que, el 29 de octubre de 2024, la empresa transfirió a la comunidad la suma total de $20.000.000 en dos pagos bancarios separados: uno por $11.000.000 y otro por $9.000.000. Estas transferencias respondieron a una solicitud expresa de la comunidad, elevada en la reunión de seguimiento de acuerdos celebrada el 7 de octubre de 2024.

En el acta correspondiente consta que se solicitó «un adelanto del pago de los valores económicos que corresponde a la compensación de fortalecimiento sociocultural en lo 67 Código Civil: «Artículo 1530. Es obligación condicional la que depende de una condición, esto es, de un acontecimiento futuro, que puede suceder o no». 68 «La doctrina clasifica las obligaciones condicionales en suspensivas y resolutorias; y causales, potestativas o mixtas, entre otras. || a) Suspensivas y resolutorias: La condición es suspensiva si mientras no se cumple se suspende la adquisición de un derecho, y es resolutoria si su cumplimiento extingue un derecho.

Bajo ese entendido, la condición suspensiva no solo afecta la exigibilidad de la obligación sino que detiene su nacimiento. […] Así las cosas, el efecto de la condición suspensiva pendiente es que detiene el nacimiento de la obligación y por lo tanto su exigibilidad, es decir, la obligación no existe, pero se espera que exista si la condición se cumple. || En ese orden de ideas, las siguientes son las consecuencias de que la obligación sujeta a condición suspensiva no exista: 1.

No se puede exigir su cumplimiento. || 2. No hay lugar a la compensación. || 3. Si el deudor paga, tiene acción de repetición porque no existiendo la obligación hay pago de lo no debido. || 4. La prescripción no corre porque no hay obligación exigible». Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 14 de enero de 2020, exp. 62859. 69 Índice 17, documentos 36 y 37, expediente digital de Samai.

Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 35 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relacionado a el ritual de armonización por $15.000.000 y fondo de pastoreo por valor de $5.000.000, dando un valor total a adelantar de $20.000.000».

Así, al momento de radicación de la acción de tutela, Eolos Energía habría incumplido parcialmente con el pago de la suma de $22.000.000, quedando pendiente el pago del monto restante tras los adelantos mencionados. En consecuencia, dado que la comunidad Wayuu La Horqueta 1 es acreedora de dicha obligación y su incumplimiento compromete el derecho fundamental a la consulta previa, se ordenará a Eolos Energía que tenga en cuenta dicho pasivo dentro del proceso de liquidación voluntaria que actualmente atraviesa la sociedad.

En particular, deberá incluirse este compromiso en el inventario y reconocer a la comunidad mencionada como acreedora en el proceso de liquidación. Esta determinación se fundamenta en que el pago de los montos de compensación en los términos acordados forma parte de la garantía constitucional de consulta previa, como se ha explicado en detalle.

Ahora bien, en lo que atañe a los montos de compensación restantes pactados con la comunidad La Horqueta 1 y a la totalidad del valor de la compensación acordado con la comunidad La Horqueta 2, se advierte que el nacimiento de tales obligaciones se encuentra supeditado al cumplimiento de determinadas etapas dentro del proceso de construcción del proyecto de infraestructura.

Así, dado que esta construcción aún no ha sido iniciada, no puede predicarse el nacimiento ni la exigibilidad de tales obligaciones, por lo que no es posible afirmar que la sociedad Eolos Energía esté incumpliendo los acuerdos derivados del proceso de consulta previa por no haber efectuado los pagos correspondientes. En el mismo orden de ideas, al no haber nacido aún tales obligaciones, estas no constituyen pasivos exigibles a cargo de la sociedad y, por tanto, no es exigible su contemplación en el proceso de liquidación voluntaria en curso.

Sin perjuicio de lo anterior, como bien lo señaló la sociedad ejecutante en su intervención, en el evento en que se lleve a cabo la enajenación del proyecto de infraestructura antes del surgimiento de las obligaciones pecuniarias derivadas de los acuerdos de consulta previa, el nuevo titular deberá asumir la posición de Eolos Energía frente a las comunidades indígenas y cumplir, en los términos pactados, con los compromisos adquiridos en el marco del proceso de consulta previa.

Por otra parte, la Sala advierte que las actuaciones desplegadas por el Ministerio del Interior, a través de su Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa, han garantizado el derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades accionantes, en cumplimiento de las funciones asignadas a dicha dirección, Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 36 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co especialmente, en los artículos 16, 16A y 16B del Decreto 2893 de 2011, modificado por el Decreto 2353 de 201970.

Se resalta que la entidad dio cumplimiento a sus obligaciones en relación con la garantía del derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades indígenas La Horqueta 1 y 2, pues, por una parte, mediante las resoluciones ST-1395 del 30 de diciembre de 2020 y ST-1432 del 2 de octubre de 2023, determinó la procedencia de 70 Entre sus funciones se resaltan las siguientes: Artículo 16.

Funciones de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa. La Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa funcionará con autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica, con arreglo a lo dispuesto en el literal j) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998 y cumplirá las siguientes funciones: […] 2. Liderar, dirigir y coordinar el ejercicio del derecho a la consulta previa, mediante procedimientos adecuados, garantizando la participación de las comunidades a través de sus instituciones representativas, con el fin de proteger su integridad étnica y cultural. […] Artículo 16A.

Funciones de la Subdirección Técnica de Consulta Previa. Son funciones de la Subdirección Técnica de Consulta Previa: 1. Determinar la procedencia y oportunidad de la consulta previa para la adopción de medidas administrativas y legislativas y la ejecución de los proyectos, obras, o actividades, de acuerdo con el criterio de afectación directa, y con fundamento en los estudios jurídicos, cartográficos, geográficos o espaciales que se requieran. […] 4.

Expedir y notificar los actos administrativos de procedencia de la consulta previa, según los criterios del Convenio 169 de la OIT, la legislación nacional y la jurisprudencia constitucional. […] ARTíCULO 16B. Funciones de la Subdirección de Gestión de Consulta Previa. Son funciones de la Subdirección de Gestión de Consulta Previa: 1.

Adelantar el desarrollo del proceso de consulta previa, mediante procedimientos definidos para el efecto, garantizando la participación de las comunidades étnicas a través de sus instituciones representativas, con el fin de proteger su integridad étnica y cultural. 2. Proponer las directrices, metodologías, protocolos y herramientas diferenciadas, para la asistencia técnica y la realización de la consulta previa. 3.

Verificar antes del inicio de cualquier proceso de consulta previa, con las direcciones de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías y de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior, los registros actualizados de la representación legal de las autoridades de los grupos étnicos y conformación legítima de los espacios de concertación propios de cada uno de ellos. 4.

Elaborar la programación de las reuniones de consulta previa que se deben ejecutar, para aprobación del Director de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa. 5. Apoyar a los actores en la construcción y cumplimiento de la ruta metodológica de la consulta previa, e informar al Director de la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa en los eventos en que las partes no logren un acuerdo sobre los mismos. 6.

Convocar a los diferentes actores a las reuniones de consulta previa y estudiar y autorizar las solicitudes de aplazamiento. 7. Llevar el registro de compromisos que hayan asumido los actores en desarrollo de los procesos de consulta previa e identificar los problemas y soluciones posibles. 8. Realizar seguimiento a los acuerdos alcanzados en los procesos de consulta previa, según los plazos y condiciones acordados para ello. […] Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 37 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la consulta previa respecto del proyecto a cargo de Eolos Energía; y, por otra, según consta en las actas de las reuniones de socialización, acuerdos y seguimiento, ha mediado, acompañado y facilitado dichos espacios.

En cuanto a la Presidencia de la República, se destaca que la gestión o participación en los espacios de consulta previa no hace parte de sus funciones constitucionales o legales, por lo que no es posible atribuirle ninguna vulneración a este derecho por acción u omisión. De igual forma, ni ISA Intercolombia ni EDP Renewables figuran como titulares de los compromisos adquiridos en el marco del proceso de consulta previa, razón por la cual el análisis de sus actuaciones resulta irrelevante frente a la eventual vulneración del derecho en cuestión. En el caso de ISA Intercolombia, su participación en el proceso de consulta previa se derivó del vínculo contractual con la sociedad ejecutante, en virtud del cual se obligó a acompañar el procedimiento hasta la protocolización de los acuerdos, sin que ello implique que haya asumido las obligaciones derivadas de los compromisos pactados.

Por su parte, si bien EDP Renewables figura como sociedad matriz de Eolos Energía en su certificado de existencia y representación legal, configurándose entre ambas un grupo empresarial, la titular del proyecto de infraestructura y responsable del cumplimiento de los acuerdos protocolizados en las actas de consulta previa con las comunidades indígenas La Horqueta 1 y 2 es exclusivamente Eolos Energía. En lo que atañe a los derechos fundamentales restantes invocados en el escrito tutelar, como se ha señalado a lo largo de esta providencia, si bien el proyecto denominado «Línea Eléctrica de Conexión Parques Eólicos Beta y Alpha a Subestación Cuestecitas», a cargo de la sociedad Eolos Energía, cuenta con licencia ambiental expedida por la ANLA, lo cierto es que su construcción aún no ha comenzado.

Adicionalmente, esta Sala observa que tanto la empresa titular del proyecto como la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa han promovido la participación de las comunidades indígenas accionantes, desarrollando el proceso de consulta conforme a los procedimientos establecidos para tal fin. En consecuencia, no se advierte que se hayan ejecutado actuaciones en el territorio de las comunidades que, en desconocimiento del derecho fundamental a la identidad, afecten su posibilidad de conservar, reproducir y desarrollar su cosmovisión, formas de organización social, valores, prácticas espirituales y simbólicas, o de mantener su vínculo con el territorio.

En particular, la ausencia de obras de infraestructura impide sostener que exista, en este momento, una afección real y actual sobre sus territorios colectivos, como se afirma en la acción de tutela. Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 38 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con lo anterior, se reitera que los derechos a la autonomía y autodeterminación de las comunidades han sido garantizados a través de los espacios de consulta previa, donde han podido expresar sus intereses y necesidades.

Incluso, como consta en el expediente, se logró obtener su consentimiento y se suscribieron acuerdos para el desarrollo del proyecto. Por lo expuesto, se negará el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, la autonomía, la autodeterminación y la identidad, al no evidenciarse que estos estén siendo vulnerados a las comunidades indígenas wayuu La Horqueta 1 y La Horqueta 2. 2.10.

Conclusión Con fundamento en las consideraciones expuestas, esta Sala concluye lo siguiente respecto de la solicitud de amparo elevada por las comunidades indígenas accionantes: En primer lugar, se negará el amparo del derecho fundamental de petición frente a la Presidencia de la República y al Ministerio del Interior, dado que ambas entidades respondieron oportunamente a lo solicitado, indicando la remisión de las peticiones a la entidad competente.

De igual forma, se negará el amparo frente a Eolos Energía, en la medida en que, para el momento de interposición de la acción de tutela, no había vencido el término legal con que contaba para responder. En segundo lugar, se tutelará el derecho de petición frente a las empresas ISA Intercolombia y EDP Renewables, ya que omitieron emitir una respuesta de fondo a lo solicitado dentro del plazo legal correspondiente.

En tercer lugar, se concederá el amparo del derecho fundamental a la consulta previa únicamente en favor de la comunidad indígena wayuu La Horqueta 1, al comprobarse el incumplimiento parcial de Eolos Energía respecto de los compromisos adquiridos en el proceso de consulta. En contraste, se negará frente a la comunidad La Horqueta 2, toda vez que se acreditó que el proceso de consulta se surtió conforme a los procedimientos establecidos y no se evidenció el incumplimiento de los acuerdos alcanzados.

Finalmente, se negará el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, la autonomía, la autodeterminación y la identidad, en relación con ambas comunidades indígenas accionantes, por no haberse acreditado su vulneración en el marco de las circunstancias analizadas. Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 39 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación de la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior e ISA Intercolombia S.A. E.S.P. SEGUNDO TENER como accionantes de la presente acción de tutela a las comunidades indígenas Wayuu La Horqueta 1 y La Horqueta 2.

TERCERO: AMPARAR el derecho fundamental de petición de las comunidades indígenas wayuu La Horqueta 1 y La Horqueta 2 y, en consecuencia, ORDENAR a ISA Intercolombia S.A. E.S.P. y EDP Renewables S.A. que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia otorguen respuesta de fondo a la petición del 8 de abril de 2025 y le notifique de esta a la parte actora.

CUARTO: AMPARAR el derecho fundamental a la consulta previa de la comunidad indígena wayuu La Horqueta 1 y, por tanto, ORDENAR a Eolos Energía S.A.S. E.S.P. en Liquidación que, en el marco del proceso de liquidación voluntaria que adelanta, contemple como obligación a su cargo el cumplimiento del acuerdo alcanzado con dicha comunidad en el proceso de consulta previa, y reconozca a esta como acreedora dentro del mencionado trámite, en el monto que corresponda conforme a lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.

QUINTO: NEGAR las demás pretensiones elevadas en la acción de tutela de la referencia.

SEXTO: NOTIFICAR las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

SÉPTIMO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los 3 días siguientes a la notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Demandantes: Lorenza Mercedes Pérez Pushaina y otro Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2025-02974-00 40 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado (Aclara voto) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx