Radicación: 11001 03 24 000 2024 00159 00 Demandante: Nueva EPS S.A. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., dos (2) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001 03 24 000 2024 00159 00 Demandante: NUEVA EPS S.A. Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y OTRO ADECÚA MEDIO DE CONTROL Y REMITE POR COMPETENCIA I.
ANTECEDENTES La Nueva Empresa Promotora de Salud - Nueva EPS S.A., actuando por conducto de apoderado, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, y para ello formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA.- Se declare la nulidad de la Resolución 001523 del 19 de mayo del 2017, expedida por el Superintendente Delegado para la supervisión institucional de la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la cual se resuelve ‘ORDENAR a la NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A. (…), reintegrar a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, las sumas de (…) ($522.232,41 COP) producto de los intereses moratorios causados.’. es decir, mediante la cual se surtió el trámite administrativo de restitución de recursos y se ordenó el reintegro de recursos a la (…) ADRES, por ser expedidas con falta de competencia, falsa motivación y con infracción de las normas en que deberían fundarse.
SEGUNDA. - Se declare la nulidad de la Resolución 008385 del 11 de septiembre de 2019 expedida por el Superintendente Delegado para las entidades territoriales y generadores, recaudadores y administradores de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de la Superintendencia Nacional de Salud, mediante la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 001523 del 19 de mayo del 2017, confirma[n]do la misma.
Radicación: 11001 03 24 000 2024 00159 00 Demandante: Nueva EPS S.A. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERA. - A consecuencia de la prosperidad de las pretensiones antes indicadas, se condene en costas y agencias en derecho a las entidades demandadas […]”. La demanda fue radicada a través de la ventanilla virtual de la Corporación el 29 de mayo de 2024, correspondió a este despacho por acta de reparto del 31 de mayo de 2024 e ingreso en la misma fecha1.
II. CONSIDERACIONES La Sala Unitaria, en punto a determinar si a esta Corporación le corresponde conocer del asunto, analizará lo siguiente: 2.1. Los actos acusados Como se indicó en el escrito de demanda, corresponden, por un lado, a la Resolución nro. 001523 del 19 de mayo de 2017, expedida por el Superintendente Delegado para la Supervisión Institucional de la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la cual se dispuso “(…) ORDENAR a la NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A. identificada con NIT 900.156.264- 2, reintegrar a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, las sumas de QUINIENTOS VEINTIDOS MIL DOSCIENTOS TREINTA Y DOS PESOS M/TE ($522.232.41 COP) producto de los intereses moratorios causados (…)”.
Por otro lado, se demanda la Resolución nro. 008385 del 11 de septiembre de 2019, expedida por el Superintendente Delegado para las Entidades Territoriales y Generadores, Recaudadores y Administradores de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de la Superintendencia Nacional de Salud, que decidió el recurso de reposición interpuesto en contra de la precitada Resolución nro. 1523 del 19 de mayo de 2017, en el sentido de confirmarla. 1 Visto en los índices del 1 al 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 24 000 2024 00159 00.
Radicación: 11001 03 24 000 2024 00159 00 Demandante: Nueva EPS S.A. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. La adecuación del medio de control Como ha sido reseñado por esta Corporación2, desde el primer Código Contencioso Administrativo, esto es, la Ley 130 de 1913, se estableció un control contencioso contra los actos de las corporaciones o empleados administrativos, a través de las acciones de nulidad y de lesividad, ésta última referida a revisar dichos actos “(…) en el concepto de ser lesivos de derechos civiles (…)”, caso en el cual procedía a petición de quienes tuvieran interés en ello3.
En la Ley 167 de 1941, segundo Código Contencioso Administrativo, se estructuraron de manera más clara las acciones, denominándolas de nulidad y de plena jurisdicción, correspondientes a los contenciosos objetivo y subjetivo, y en el Decreto 01 de 1984, tercer Código Contencioso Administrativo, se regularon las dos acciones denominándolas de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho.
Al respecto, esta Corporación sostuvo que dichas acciones se diferenciaban, entre otros aspectos, por la titularidad de su ejercicio, en tanto que la de nulidad se trata de una acción pública, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita de un abogado, mientras que la de nulidad y restablecimiento está condicionada a la existencia de un interés, de manera que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y requiere del derecho de postulación; en cuanto a la procedibilidad, está vinculada directamente con los móviles determinantes de la acción, así4: 2 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. Sentencia del 4 de marzo del 2003. Radicación: 11001-03-24-000-1999- 05683-02 (IJ-030). Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR. 3 Así lo ha explicado este despacho, entre otros, en el auto del 11 de mayo de 2021. Expediente radicación nro. 11001 03 24 000 2016 00556 00. 4 Ibídem.
Radicación: 11001 03 24 000 2024 00159 00 Demandante: Nueva EPS S.A. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “(…) [L]a teoría de los móviles y finalidades encuentra su formulación acabada en la sentencia de agosto 10 de 1961, tomo LXIII, núms. 392-396, p. 202), con ponencia de CARLOS GUSTAVO ARRIETA ALANDETE, en donde se dijo: ‘No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo’.
(…) la Corporación reiteró y precisó la doctrina de 1961, al introducir la idea de ‘pretensión litigiosa’, como elemento de distinción entre las dos acciones. Se dijo en esa oportunidad, en auto de 8 de agosto de 1972, Mag. Pon. Dr. HUMBERTO MORA, que las acciones de nulidad y de plena jurisdicción se distinguían en el sentido de que la primera buscaba la tutela del orden jurídico abstractamente considerado, sobre la base del principio de jerarquía normativa, lo cual originaba un proceso que, en principio, no llevaba implicado un litigio o contraposición de pretensiones; en tanto que la segunda, tenía por objeto la garantía de derechos privados, vulnerados por actuaciones de la administración, lo cual se lograba mediante el restablecimiento del derecho o el resarcimiento del daño (…)”.
(Se destaca) Tal posición jurisprudencial, conservada por varios años, fue recogida en la Ley 1437 de 2011 - Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en donde, además, se precisó que el medio de control de nulidad procedía contra los actos generales, y el de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos particulares.
También prohijó como norma positiva los criterios jurisprudenciales señalados relacionados con la teoría de móviles y finalidades y los casos en los que procede el medio de control de nulidad contra actos particulares y el de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos generales, siempre dentro de un margen de rigor excepcional y bajo el cumplimiento de ciertos requerimientos, sobre todo en lo que concierne al criterio de “pretensión litigiosa”, como elemento de distinción entre las dos acciones, así como a partir de su “causa petendi”.
Radicación: 11001 03 24 000 2024 00159 00 Demandante: Nueva EPS S.A. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El mencionado parámetro se define como aquella situación según la cual, si de conformidad con las pretensiones del demandante, o del fallo de nulidad que eventualmente se produjera, no se genera un restablecimiento automático del derecho a favor de aquel o de un tercero, la acción procedente podría ser la de nulidad y no la de nulidad y restablecimiento del derecho como procedería en principio.
En caso contrario, conforme al parágrafo del artículo 137 del CPACA, si de la demanda se desprende que se persigue el restablecimiento automático de un derecho se debe tramitar de acuerdo con las reglas dispuestas para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Por último, de conformidad con el precitado artículo 137, “(…) [e]xcepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1.
Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero (…)”. En el asunto bajo examen, la Nueva Empresa Promotora de Salud - Nueva EPS S.A. pretende la nulidad de la Resolución nro. 001523 del 19 de mayo de 2017, expedida por la Superintendencia Nacional de Salud, que le ordenó “(…) reintegrar a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, las sumas de (…) $522.232.41 COP (…)”; y de la Resolución nro. 008385 del 11 de septiembre de 2019, expedida por la misma Autoridad, que confirmó la anterior.
En la demanda se indicó que “(…) se ejerce la acción de nulidad, con el fin de defender el principio de legalidad, (…) y el efecto que se pretende con la sentencia, es retrotraer a la expedición misma del acto anulado por la jurisdicción competente (…)5”; así mismo, que “(…) la presente 5 Subrayado fuera de texto. Radicación: 11001 03 24 000 2024 00159 00 Demandante: Nueva EPS S.A. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda lo que busca es proteger los recursos del del Sistema General de Seguridad Social en Salud que ascienden a la suma de QUINIENTOS VEINTIDOS MIL DOSCIENTOS TREINTA Y DOS PESOS M/TE.
($522.232.41 COP) producto de los intereses moratorios causados., siendo esta la suma total de los valores que la Superintendencia Nacional de Salud ordenó restituir a través de la Resolución 001523 del 19 de mayo del 2017 y Resolución 008385 del 11 de septiembre de 2019 (…)”. Conforme con lo anterior, el despacho encuentra que en el presente asunto la parte demandante acusa dos actos administrativos de contenido particular, que le ordenaron reintegrar unas sumas de dinero a favor de la ADRES, y en ese sentido, le asiste un interés, consistente en que no se ordene el reintegro de dichos valores.
En ese orden y habida cuenta que en la demanda no se indican las razones por las cuales en virtud de las causales previstas en el artículo 137 del CPACA procede excepcionalmente en este caso el medio de control de nulidad frente a actos administrativos de contenido particular, el medio de control apropiado para examinar las pretensiones de la demanda es el de nulidad y restablecimiento del derecho previsto por el artículo 138 ejusdem.
En consecuencia, bajo ese marco normativo (artículo 138 del CPACA) deberá abordarse el estudio de la demanda, con fundamento en lo establecido por el artículo 171 ejusdem, que preceptúa que el juez le dará a la demanda el trámite que corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, razón por la cual se adecuará al mismo.
Radicación: 11001 03 24 000 2024 00159 00 Demandante: Nueva EPS S.A. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Competencia El numeral 3 del artículo 155 del CPACA dispone que los Juzgados Administrativos conocerán de los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de cualquier autoridad, cuya cuantía no exceda los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes; por su parte, el numeral 2 del artículo 156 del CPACA establece que en las demandas de nulidad y restablecimiento la competencia por el factor territorial se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar.
En este asunto se demandan actos expedidos por una autoridad del orden nacional, como es la Superintendencia Nacional de Salud, y la cuantía, atendiendo lo dispuesto en el artículo 157 del CPACA, se determina por el valor que se ordenó reintegrar en dichos actos, que asciende a la suma de $522.232,41. Adicionalmente, se verifica que el domicilio de la parte demandante se encuentra en la ciudad de Bogotá D.C., donde la autoridad demandada igualmente tiene su sede principal.
Conforme con lo expuesto, se remitirán por competencia las presentes diligencias a los Juzgados Administrativos de Bogotá D.C. (reparto), para lo de su cargo. Por lo expuesto, el Despacho en Sala Unitaria,
RESUELVE
PRIMERO: ADECUAR la presente demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por las razones analizadas en la parte motiva de la presente providencia. Radicación: 11001 03 24 000 2024 00159 00 Demandante: Nueva EPS S.A. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: REMITIR las presentes diligencias a los Juzgados Administrativos de Bogotá (reparto), para lo de su cargo.
TERCERO: Por Secretaría déjense las constancias de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.