Radicado: 11001-03-15-000-2025-01890-00 Demandante: Nelson Mario Ospina en calidad de agente oficioso de la menor MBC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-01890-00 Demandante: NELSON MARIO MEJÍA OSPINA EN CALIDAD DE AGENTE OFICIOSO DE LA MENOR MBC Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Temas: Tutela contra providencia judicial.
Auto por medio del cual se rechaza la demanda y se declara configurado el fenómeno de la caducidad. Medio de control de reparación directa. Defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial. Sujeto de especial protección constitucional SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por el señor Nelson Mario Mejía Ospina, en su condición de Procurador 186 Judicial I para Asuntos Administrativos, quien actúa en calidad de agente oficioso de la menor MBC, contra el Tribunal Administrativo del Chocó. I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 31 de marzo de 2025, la parte accionante instauró acción de tutela por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la dignidad humana, por la autoridad judicial accionada. En el escrito de tutela formuló las siguientes: “PRIMERA: CONCEDER la tutela de los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la igualdad material, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de MBC.
SEGUNDA: DEJAR SIN EFECTOS el auto interlocutorio N° 939 del 28 de noviembre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión. TERCERA: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, SALA PRIMERA DE DECISIÓN, como medida de acción afirmativa, que dicte un nuevo pronunciamiento sobre el rechazo de la demanda por caducidad en el marco del medio de control de reparación directa, demandante: MBC, demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL-SUPERINTEDENCIA NACIONAL DE SALUD- FIDUPREVISORA S.A.-ADMINISTRDOR DEL PAR CAPRECOM LIQUIDADO- REMANENTES ESE HOSPITAL DEPARTAMENTAL SAN FRANCISCO DE ASIS LIQUIDADO, radicado 27001-33-33-005-2024-00102-01, teniendo en cuenta la situación de vulnerabilidad, debilidad manifiesta, discapacidad severa y la condición de sujeto de especial y reforzada protección de la menor MBC; la subregla ii contenida en la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico expediente 85001-33-33-002- 2014-00144-01 (61.033), según la cual “el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de Radicado: 11001-03-15-000-2025-01890-00 Demandante: Nelson Mario Ospina en calidad de agente oficioso de la menor MBC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley” y los lineamientos del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de abril de 2022, radicado 11001-03-15-000-2022- 01613-00, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, relativo a la flexibilización del conteo del plazo de caducidad frente a personas en situación de discapacidad mental.
CUARTA: PREVENIR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, para que no vuelva a incurrir en las omisiones que dieron lugar a la presentación de esta acción”. 2. Hechos La parte accionante relató que la menor MBC nació el 24 de mayo de 2008 y el 4 de junio de 2009, le fue practicado en el Hospital Departamental San Francisco de Asís procedimiento quirúrgico, debido a la patología que presentaba de “sepsis de origen abdominal, falla respiratoria aguda, paro cardiaco revertido, encefalopatía hipoxia con síndrome convulsivo secundario”.
Señaló que el procedimiento quirúrgico realizado trajo como perjuicio retraso en el desarrollo psicomotor, deterioro cognitivo grave, por lo que refirió que MBC “no camina, no habla, gira la mirada al hablarle, no puede valerse por sí misma, requiere de cuidados especiales en casa, secuelas neurológicas severas, con alteración en las funciones complejas e integradas del cerebro”.
Adujo que el 25 de julio de 2014, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia emitió dictamen para calificar la pérdida de capacidad funcional del 94.20%, debido a “secuelas encefalopatía hipóxica -retardo severo en el desarrollo psicomotor”, en el que quedó como fecha de estructuración el 4 de junio de 2009. Sostuvo que el 14 de junio de 2024, en ejercicio del medio de control de reparación directa, la representante legal de la menor MBC por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda contra el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, La Fiduprevisora S.A en calidad de administradora de Caprecom y el Hospital Departamental San Francisco de Asís liquidado, con el fin de que se reconocieran y pagaron los daños y perjuicios causados al momento en que se realizó la intervención quirúrgica a MBC, el 4 de junio de 2009.
Indicó que el asunto le correspondió por reparto al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Quibdó con radicado n.º 27001-33-33-005-2024-00102-00 y que, por auto de 24 de junio de 2024 rechazó la demanda de reparación directa por considerar que se había configurado el fenómeno de la caducidad para acudir al medio de control, ya que el daño alegado se había constituido el 25 de julio de 2014, cuando se realizó la calificación de la pérdida de capacidad funcional.
Aludió que contra la anterior decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación con fundamento en que se trata de un caso en el que debe contabilizarse el término de caducidad de manera excepcional, porque los tratamientos médicos a los que ha sido sometida la menor MBC, se han prolongado en el tiempo y el escrito de la demanda es claro en establecer que reclama de manera directa la afectada, quien no tiene pleno conocimiento del daño. El recurso de apelación fue desatado por el Tribunal Administrativo del Chocó, que por auto de 28 de noviembre de 2024 decidió confirmar, por las mismas razones, el rechazo de la demanda.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01890-00 Demandante: Nelson Mario Ospina en calidad de agente oficioso de la menor MBC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 3. Fundamentos de la acción La parte actora hizo mención al cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y mencionó que, en el caso en concreto, se supera la relevancia constitucional porque la controversia involucra definir el alcance de los derechos fundamentales de una menor de edad en situación de discapacidad, a lo que agregó que no existe otro mecanismo para dejar sin efectos el auto proferido por el Tribunal accionado y la solicitud de amparo se presentó en un plazo razonable.
Frente a las causales especificas señaló que la Corte Constitucional ha sostenido que el término de caducidad de la acción de reparación directa no puede aplicarse de manera absoluta, por lo que en el caso de la menor MBC y según da cuenta la historia clínica, la misma no tiene consciencia de la certeza del daño antijurídico configurado, ya que padece de una discapacidad mental y una pérdida de capacidad funcional que asciende a 94.20%, que no le permite dimensionar la gravedad de las lesiones sufridas y el menoscabo en su salud.
Manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo por aplicar de manera exegética la regla de contabilización del término de caducidad de la acción de reparación directa, esto es, lo consagrado en el literal i), numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, sin tener en cuenta la discapacidad que tiene MBC.
Por lo que consideró que el análisis del caso de la accionante debió efectuarse desde el enfoque de los derechos humanos, con una perspectiva de género y enfoque diferencial, en aplicación a los principios pro actione y pro damnato, y el respeto del precedente judicial según el cual el término de caducidad no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezara a correr el plazo de ley.
Por último, mencionó que se desconoció “el alcance de los derechos fundamentales de los menores en situación de discapacidad en relación con el plazo de caducidad en la acción de reparación directa fijado en jurisprudencia reiterada por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de las sentencias de tutela T-156 de 2009, T-075 de 2014, T-528 de 2016 y T-301 de 2019; la subregla ii contenida en la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico expediente 85001-33-33-002-2014-00144-01 (61.033), según la cual el término de caducidad no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley; y los lineamientos del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de abril de 2022, radicado 11001-03-15- 000-2022- 01613-00, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, relativo a la flexibilización del conteo del plazo de caducidad frente a personas en situación de discapacidad mental”. 4.
Trámite procesal Por auto de 9 de abril de 2025, el despacho sustanciador admitió la demanda y ordenó notificar a la parte accionante y a la autoridad judicial accionada -Tribunal Administrativo del Chocó-. Así mismo, al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Quibdó, como tercero interesado en el resultado del proceso y se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en virtud de lo previsto en el artículo 610 del Código General del Proceso.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01890-00 Demandante: Nelson Mario Ospina en calidad de agente oficioso de la menor MBC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios Nos. 46584 a 46587 del 10 de abril de 2025, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión 1. 5.
Oposición 5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo del Chocó El presidente de la Sala Primera de Decisión rindió informe en el que manifestó que al momento en que se dictó el auto de 28 de noviembre de 2024 objeto de reproche constitucional, se analizaron las circunstancias que presenta la menor MBC, de las cuales se extrajo que los hechos que originaron el daño en la salud son del 4 de junio de 2009, cuando fue ingresada a la UCE pediátrica, luego de presentar dificultad respiratoria y distención abdominal posterior a la realización de herniorrafía umbilical, siendo diagnosticada con sepsis abdominal, falla respiratoria aguda secundaria, paro cardiaco revertido y encefalopatía hipóxica con síndrome compulsivo.
Mencionó que la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia el 25 de julio de 2014 determinó que la menor tenía pérdida de capacidad funcional del 94.20%, por lo que el Tribunal tomó dicha fecha para el conteo de la caducidad de la acción, encontrando que la demanda fue presentada casi diez años después, esto es, el 14 de junio de 2024, por lo que se confirmó el rechazo de la demanda por configurarse la caducidad en el medio de control de reparación directa.
Expuso que la inconformidad planteada se propone como un mecanismo para revivir términos, debido a que la madre de la menor MBC dejó fenecer el plazo para interponer la demanda, motivo por el que debe declararse la improcedencia de la acción de tutela y señaló que no vulneró los derechos fundamentales alegados. 5.2. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Quibdó, quien fue vinculado como tercero con interés, remitió el link del expediente digital.
Sin embargo, no rindió informe al asunto, aun cuando fue debidamente notificado del auto admisorio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.
Cuestión preliminar La agencia oficiosa en tutela. Legitimación por activa La Constitución Política en su artículo 86 consagra que toda persona tendrá derecho a acudir a la acción de tutela para solicitar ante los jueces, en todo momento y lugar, por sí o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
Asimismo, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 expone lo siguiente: 1 Índice 7 Samai Radicado: 11001-03-15-000-2025-01890-00 Demandante: Nelson Mario Ospina en calidad de agente oficioso de la menor MBC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 “Artículo 10.
Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También, se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud (…)”. Para intervenir como agente oficioso en la acción de tutela es necesario que tal manifestación sea expresa o se infiera claramente que se actúa como agente oficioso de otra persona y que el agenciado se encuentre en imposibilidad de promover directamente la acción de tutela.
En efecto, la agencia oficiosa en la acción de tutela tiene como fin la efectiva protección de los derechos fundamentales ajenos, por cuanto el titular del derecho se encuentra en imposibilidad de ejercer su propia defensa por determinada condición o evento, en el caso en concreto, la Sala advierte que quien acude en calidad de agente oficioso el señor Nelson Mario Mejía Ospina, en su condición de Procurador 186 Judicial I para Asuntos Administrativos.
Con el escrito de la demanda el agente oficioso indicó que promueve la acción teniendo en consideración las funciones delegadas en los artículos 37 y 38 del Decreto Ley 262 de 2000, así como de lo sostenido por la Corte Constitucional en sentencia T-293 de 2013, en la que se dijo que, los procuradores tienen un amplio conjunto de competencias para interponer las acciones que consideren necesarias para proteger los derechos ajenos o el interés púbico, que para el caso, según dijo, la representante legal de la menor MBC, le solicitó agenciar los derechos de la niña por considerarlos vulnerados con las decisiones reprochadas.
En ese orden, según se evidenció de las documentales allegadas, la menor MBC es un sujeto de especial protección constitucional en razón a su edad y a la condición de discapacidad que presenta y que le impide ejercer sus derechos por sí misma. Sumado a que, del contexto planteado en el escrito de tutela, la Sala infiere que su representante legal pidió la intervención del procurador con el fin de salvaguardar los derechos que considera vulnerados, por lo que la Sala declara que el señor Nelson Mario Mejía Ospina, en su condición de Procurador 186 Judicial I para Asuntos Administrativos está legitimado para actuar en representación de la menor MBC. 3.
Planteamiento del problema jurídico De conformidad con el escrito de tutela, la Sala advierte que el agente oficioso indicó que se desconocieron algunas sentencias relacionadas con la excepción de la caducidad, por lo que se entiende que aun cuando no lo invoca de manera precisa, considera que la decisión reprochada incurre en el defecto por desconocimiento del precedente judicial.
En esa medida, le corresponde a la Sala establecer si la solicitud de amparo constitucional cumple los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial y, en caso afirmativo, si el Tribunal Administrativo del Chocó vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la dignidad humana, al incurrir en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial con el auto de 28 de noviembre de 2024, dictado en el medio de reparación directa con radicado n.º 27001-33-33-005-2024- 00102-01, por el que resolvió confirmar la decisión que rechazó la demanda por advertirse configurado el fenómeno de la caducidad.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01890-00 Demandante: Nelson Mario Ospina en calidad de agente oficioso de la menor MBC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos2 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos3, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20124, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20056. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico7;
(ii) Defecto procedimental absoluto8; (iii) Defecto fáctico9; (iv) Defecto material o sustantivo10; (v) Error inducido11; (vi) Decisión sin 2 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 3 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 4 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 5 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 7 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 8 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 9 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 10 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 11 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01890-00 Demandante: Nelson Mario Ospina en calidad de agente oficioso de la menor MBC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 motivación12; (vii) Desconocimiento del precedente13 y (viii) Violación directa de la Constitución 14. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo15 y de la Corte Constitucional16. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 5.
Estudio y solución del caso concreto 5.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia En el asunto objeto de estudio, (i) la acción de tutela supera el presupuesto de relevancia constitucional porque debe definirse si se vulneraron a la accionante, quien es menor de edad y tiene una condición de discapacidad, los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la dignidad humana, con el auto de 28 de noviembre de 2024 dictado en el medio de reparación directa con radicado n.º 27001-33-33-005-2024-00102- 01, por el que el Tribunal Administrativo del Chocó resolvió confirmar la decisión que rechazó la demanda por advertirse configurado el fenómeno de la caducidad.
Por tal motivo, la Sala considera que se trata de una genuina discusión constitucional que concierne lo relativo a la posible vulneración de las garantías ius fundamentales de la agenciada, quien es un sujeto de especial protección constitucional, pues como lo ha sostenido la Corte Constitucional “los niños y niñas en condición de discapacidad gozan de una protección especial en la que prevalecen sus derechos sobre los de los demás y que cualquier vulneración a su salud exige una actuación inmediata y prioritaria por parte de todas las autoridades públicas, incluyendo al juez constitucional 17”.
Respecto de los demás requisitos, la Sala observa que (ii) la parte actora no cuenta con otro medio de defensa judicial, pues la decisión objeto de reproche fue proferida en el marco de la segunda instancia y la decisión no se enmarca dentro de los supuestos de procedencia del recurso extraordinario de revisión ni el de unificación de jurisprudencia, (iii) se cumple el requisito de la inmediatez, toda vez que la 12 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 13 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 14 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las sentencias SU-114 de 2023 y SU- 061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera y SU-241 de 2024, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 15 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 16 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. 17 Sentencia T-406 de 2015.
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01890-00 Demandante: Nelson Mario Ospina en calidad de agente oficioso de la menor MBC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 providencia objetada fue notificada mediante correo electrónico el 5 de diciembre de 2024 y la acción de tutela se presentó el 31 de marzo de 2025, esto es, tres (3) meses y veintiséis (26) días después, dentro del término prudencial precisado por esta Corporación;
(iv) se identificaron de manera razonable los hechos que generaron la supuesta vulneración de derechos fundamentales y (v) la acción no se dirige contra un fallo de tutela. Se advierte, entonces, que se han superado los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por lo que la Sala entrará a efectuar el estudio de fondo del asunto bajo consideración. 5.2.
La decisión objetada no incurrió en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente judicial El señor Nelson Mario Mejía Ospina, en su condición de Procurador 186 Judicial I para Asuntos Administrativos y en calidad de agente oficioso de la menor MBC, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Chocó, con el fin de que se deje sin efectos el auto de 28 de noviembre de 2024, por el cual se resolvió confirmar la decisión de primera instancia que rechazó la demanda de reparación directa por encontrar que en el asunto operó el fenómeno de la caducidad.
La solicitud de amparo se sustentó en que la providencia demandada incurrió en el defecto sustantivo por aplicar de manera exegética la regla de contabilización del término de caducidad de la acción de reparación directa, esto es, lo consagrado en el literal i), numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, sin tener en cuenta la discapacidad que tiene MBC.
Por lo que consideró que el análisis del caso de la accionante debió efectuarse desde el enfoque de los derechos humanos, con una perspectiva de género y enfoque diferencial, así como, en el defecto por desconocimiento del precedente judicial, al no aplicar los postulados del Consejo de Estado que permiten excepcionar el término de caducidad en las acciones de reparación directa cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción. En ese orden, resulta del caso precisar que el defecto sustantivo se materializa cuando la decisión que adopta el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconoce, lo cual, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional puede darse en los siguientes casos: “(i) Cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico.
En este caso la decisión se sustenta en una norma inexistente, derogada, o que ha sido declarada inconstitucional. (ii) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable por no ser pertinente. A pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador (iv) Cuando se aplica una norma cuya interpretación desconoce una sentencia con efectos erga omnes.
En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico. (v) La disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o claramente contraria a la Constitución. (vi) Cuando un poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vii) La decisión se funda en una interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso.
(viii) El servidor judicial da una insuficiente sustentación o justificación de una actuación que afecta derechos fundamentales. (ix) Se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación. (x) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución. Se trata de la aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual si bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es contrario a la constitución, o al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada.
(xi) Cuando la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y Radicado: 11001-03-15-000-2025-01890-00 Demandante: Nelson Mario Ospina en calidad de agente oficioso de la menor MBC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia”18.
Además de las anteriores circunstancias, se ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable en, al menos, dos hipótesis: “(i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente –interpretación contra legem–), o de manera injustificada para los intereses legítimos de una de las partes; y (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable”19 (Negrillas y subrayas de la Sala).
Descendiendo al sub examine, la Sala observa que la madre de la menor MBC, en su calidad de representante legal y por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda a través del medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, La Fiduprevisora S.A. en calidad de administradora del PAR Caprecom liquidado de las obligaciones contenidas en el contrato de fiducia mercantil n.° CFM 3-1-67672 de 2017 y remanentes de la E.S.E Hospital Departamental San Francisco de Asis liquidado, la cual tenía como finalidad la declaración de la responsabilidad de la administración por los daños y perjuicios causados a la menor MBC, al momento en que se realizó la intervención quirúrgica el 4 de junio de 2009.
En primera instancia, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Quibdó, al momento de realizar el estudio de admisión de la demanda efectuó el conteo del término de la caducidad desde el 25 de julio de 2014, momento en el que la Junta Regional de Calificación de Invalidez dictaminó a la menor MBC, una pérdida de capacidad funcional del 94.20%, con fecha de estructuración del 4 de junio de 2009.
En consecuencia, el juez de primera instancia consideró que la parte demandante conoció el daño el 25 de julio de 2014, por lo que a partir del día siguiente comenzó el término de caducidad, cuyo vencimiento era el 26 de junio de 2016, que debido a que se trataba de un día inhábil el término se trasladaba hasta el 27 de junio de 2016.
Sin embargo, precisó que aun cuando existen sendas historias clínicas que dan cuenta de la condición de salud que presenta la menor, lo cierto es que la demanda se presentó hasta el 16 de junio de 2024, superando el plazo establecido para ello. Esa decisión fue objeto de recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en el que se expuso que se trata de un caso en el que debe contabilizarse el término de caducidad de manera excepcional, porque los tratamientos médicos a los que ha sido sometida la menor MBC, se han prolongado en el tiempo y el escrito de la demanda es claro en establecer que reclama de manera directa la afectada, quien no tiene pleno conocimiento del daño y no sabe el tiempo de duración, ya que en los últimos procedimientos realizados se le diagnosticó diabetes.
Por medio de auto de 28 de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Chocó resolvió confirmar el rechazo de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: “Ahora bien, es posible que en determinados escenarios el daño se prolongue o se agrave en el tiempo, con posterioridad al momento de acaecimiento de los hechos 18 Corte Constitucional, sentencia SU-574 de 2019, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 19 Ibíd. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01890-00 Demandante: Nelson Mario Ospina en calidad de agente oficioso de la menor MBC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 dañosos que le sirven de fundamento a la acción; sin embargo, esto no puede significar que el término de caducidad se prolongue o suspenda de manera indefinida, por cuanto la norma no consagra dicha consecuencia. En otros términos, la mencionada norma no establece que el cómputo de la caducidad empieza a correr en el momento en que el daño se concreta por completo, sino que, por el contrario, determina que el mismo debe empezar a partir del día siguiente al hecho que le sirve de fundamento a la pretensión, esto es, la fecha en que acaece el suceso o fenómeno que genera el daño, de no ser así se confundiría aquél con las secuelas o efectos del mismo.
Cosa distinta es que la parte demandante solo haya tenido conocimiento del daño tiempo después de la ocurrencia del hecho, omisión u operación, pues en tales eventos, en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal (artículo 228 C.P.), el cómputo del plazo debe iniciar a partir de la fecha en que la persona tuvo conocimiento del daño. Una interpretación contraria supondría limitar injustificadamente el derecho de acción, y el supuesto lógico de que lo desconocido solo existe para el sujeto cuando tiene la capacidad de representarlo mentalmente.
(…) en el caso que nos ocupa el informe de la Junta de Calificación de Invalidez de Antioquia, basa su dictamen en la historia clínica de egreso fechada 4 de junio de 2009 en donde se diagnostica a la menor con enfermedad degenerativa, misma fecha que toma la parte demandante como la del hecho dañoso, configurándose sin duda el conocimiento del hecho dañoso desde dicha calenda.
Por lo antedicho, desde el 26 de julio de 2014, los padres de MBC, conocieron el alcance de la enfermedad padecida por la menor. En el caso bajo estudio, como la demanda se presentó en la Oficina de Apoyo Judicial de Quibdó el 14 de junio de 2024, conforme consta en el acta de reparto y la parte actora tenía para presentarla hasta el 12 de agosto del año 2016, se concluye de ello que había operado el fenómeno de la caducidad, conforme a la regla prevista en el artículo 164, numeral 2, literal i, en consecuencia no le queda otro camino a la Sala que confirmar la providencia apelada, por las consideraciones aquí expuestas”.
De acuerdo con lo anterior, la Sala observa que el Tribunal Administrativo del Chocó, para efectos de verificar el presupuesto de caducidad de la acción, tuvo en cuenta el momento en el que la menor MBC fue dictaminada con la pérdida de capacidad funcional, esto es, el 25 de julio de 2014, oportunidad en la que sus padres conocieron del daño alegado, pues según se dijo en la decisión objeto de reproche, aun cuando la afectación permanece en el tiempo, ello no es óbice para entender que el término de caducidad se prolonga o suspende de manera indefinida.
Sumado a que se acudió al medio de control casi diez años después de que se efectuó la valoración. Al respecto, la Sala evidencia, atendiendo el objeto de la demanda de reparación directa, que el conteo del término de caducidad efectuado en la decisión objeto de reproche fue razonable, ya que se aplicó la interpretación más favorable según las circunstancias del caso, teniendo en consideración que a pesar de que, el procedimiento quirúrgico que dio con ocasión al daño alegado el 4 de junio de 2009, solo se valoró el conocimiento del daño cuando recibió la calificación de la pérdida de capacidad funcional por parte de la Junta Regional de Calificación de Antioquia el 25 de julio de 2014; no obstante, al transcurrir más de nueve (9) años no era posible abordar el estudio de fondo.
Adicional a lo anterior, la autoridad judicial accionada hizo advertencia de que si bien existe el criterio jurisprudencial expuesto en la sentencia de unificación de 29 de noviembre de 2018, por la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación 20, en el que se establece que la fecha de notificación del dictamen proferido por la Junta Médico Laboral no puede constituirse como parámetro indefectible para contabilizar el término de caducidad, en tanto su función no es la 20 Exp.
No. 54001-23-31-000-2003-01282-02 (47308), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01890-00 Demandante: Nelson Mario Ospina en calidad de agente oficioso de la menor MBC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de determinar el conocimiento del daño, sino la de calificar la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y determinar su origen.
Para el caso en concreto, lo tuvo en cuenta ya que el informe proferido por la autoridad competente se basó en la historia clínica de egreso de la menor MBC, que data de 4 de junio de 2009, por lo que advirtió que desde el día siguiente a la calificación los padres de la agenciada tuvieron conocimiento del alcance de la enfermedad que padeció la menor.
En ese orden de ideas, como quiera que los representantes legales de la menor MBC tuvieron conocimiento del daño desde el 25 de julio de 2014, cuando le fue calificada la pérdida de capacidad funcional y se dio a conocer el alcance de las afectaciones derivadas del procedimiento quirúrgico realizado el 4 de junio de 2009, debieron acudir al medio de control de reparación directa dentro de los dos (2) años siguientes.
Ahora bien, sobre la aplicación del precedente judicial la Corte Constitucional ha dicho que implica que21: “un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”.
El precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. En cuanto al precedente vertical, la Corte Constitucional ha dicho que el respeto por las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía -y, en especial, de los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones- no constituye una facultad discrecional del funcionario judicial, sino que es un deber de ineludible cumplimiento.
Es decir, para garantizar un mínimo de seguridad jurídica y el derecho a la igualdad, los funcionarios judiciales se encuentran vinculados a la regla jurisprudencial que haya fijado el órgano de cierre de cada jurisdicción. En resumidas cuentas, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas22: 1.
El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció23. 2. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar. Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. 3. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. 4.
Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial. Si existen diferencias no habrá desconocimiento del 21 Sentencia T-158 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 22 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 23 La Corte Constitucional ha dicho: “la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.
Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.
También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica” (se destaca). Radicado: 11001-03-15-000-2025-01890-00 Demandante: Nelson Mario Ospina en calidad de agente oficioso de la menor MBC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 precedente judicial.
Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez expone las razones para apartarse. 5. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi). La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto24. 6.
Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima. Del análisis de los argumentos que soportan el defecto por desconocimiento del precedente judicial alegado, se tiene que, para el agente oficioso, en el caso de la menor agenciada, debía aplicarse de manera excepcional la valoración de la caducidad en virtud de lo establecido en la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera de esta corporación, así como los lineamientos del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, señalados en la sentencia del 21 de abril de 2022.
Así como adujo que se desconoció la ratio decidendi de las sentencias de tutela T-156 de 2009, T-075 de 2014, T-528 de 2016 y T-301 de 2019, proferidas por la Corte Constitucional. En relación con las decisiones dictadas por la Corte Constitucional, la Sala evidencia que las mismas cuentan con decisión inter partes, lo que implica que fueron absueltas bajo las particularidades de cada caso en concreto, sin que, en el escrito de la demanda se hubiese precisado ni la Sala obserca que se trate de una situación con las mismas circunstancias que ameritara su aplicación para resolver el asunto por parte de la autoridad judicial accionada.
En hilo con lo anterior, para la Sala lo expuesto por la parte accionante no resulta aplicable debido a que, la primera sentencia que se trae a consideración señala que “el juez de lo contencioso administrativo debe, excepcionalmente, inaplicar el término de caducidad de la pretensión de reparación directa cuando advierta que la no comparecencia ante la administración de justicia se encuentra justificada por razones materiales, pues el paso del tiempo no puede empezar a correr contra quien no goza del acceso efectivo a la administración de justicia, lo cual, se insiste, depende de las circunstancias especiales de cada sujeto”.
Sin embargo, en el caso bajo examen no se advirtieron razones materiales que justificaran que se encontraban imposibilitados de presentar el medio de control de reparación directa con antelación al 16 de junio de 2024, más allá de indicar en el recurso de apelación que la menor no tiene certeza plena del daño ocasionado ya que presenta una discapacidad.
Si a juicio de la Sala se diera por sentada tal afirmación se podría establecer que la afectada nunca acudiría a la administración de justicia; no obstante, no puede perderse de vista que los padres de la menor como representantes legales tuvieron conocimiento de la dimensión del daño al momento en que les fue comunicado el dictamen que estableció la pérdida de capacidad funcional, lo que les permitía demandar los daños alegados en representación de su hija.
Respecto a la segunda decisión, que data de 21 de abril de 2022, la Sala advierte que la misma se dio en un caso en el que se analizó la presentación de una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se acusaba un acto de adjudicación expedido en el 2009, y la demanda se promovió en el 2020.
En ese caso se superó el requisito de la caducidad, bajo el argumento de que la demandante contaba con una discapacidad y con ocasión al fallecimiento de ambos padres quedó desprotegida hasta el 10 de julio de 2019, cuando se le designó un curador provisional, por lo que se entendió que hasta esa 24 Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es “la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica.
Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva”. Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01890-00 Demandante: Nelson Mario Ospina en calidad de agente oficioso de la menor MBC Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 oportunidad contó con los mecanismos y herramientas para la protección de sus derechos.
Esa situación fáctica es diametralmente distinta a la de la ahora agenciada, quien a pesar de que solo cuenta con el apoyo de su madre porque su padre falleció, lo cierto es que aquella a partir del conocimiento del dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez pudo acudir oportunamente a la jurisdicción contencioso administrativa para presentar la demanda de reparación directa.
Así las cosas, como se advirtió en precedencia, en el asunto bajo examen el conteo de la caducidad se realizó de manera acertada sin desconocimiento de los principios pro actione y pro damnato, tan así que se valoró desde el momento en que se comunicó la gravedad de la afectación con el dictamen de pérdida de capacidad laboral con data de 25 de julio de 2014, pudiendo desde esa oportunidad acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, sin que obre prueba o evidencia fáctica diferente en el expediente que dé cuenta de alguna circunstancia por la que no haya sido posible acudir materialmente a ejercer el derecho de acción dentro del término señalado por el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011.
Por las razones expuestas, la Sala negará las pretensiones formuladas en el escrito de tutela. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero.- Negar las pretensiones de la acción de tutela promovida por el señor Nelson Mario Mejía Ospina, en su condición de Procurador 186 Judicial I para Asuntos Administrativos, quien actúa en calidad de agente oficioso de la menor MBC, contra el Tribunal Administrativo del Chocó, por las razones expuestas.
Segundo.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Este documento fue firmado electrónicamente. Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx