CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-25-000-2018-01449-00 (4806-2018) Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Accionado: Julián Ramírez Loaiza Trámite: Acción especial de revisión Tema: Revisión de la sentencia proferida el 10 de septiembre de 2013, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” Sala de Descongestión. Causal regulada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
La Sala decide la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia de 10 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” Sala de Descongestión, que confirmó el fallo dictado el 17 de agosto de 2012 por el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, que accedió a las suplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Julián Ramírez Loaiza.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda de acción especial de revisión La UGPP formuló la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con la que pretende se infirme la sentencia de sentencia de 10 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” Sala de Descongestión dentro del expediente radicado 11001-33-31- Número Interno: 4806-2018 Accionante: UGPP Accionado: Julián Ramírez Loaiza 2 017-2011-00621-01 y, en su lugar, se revoque la sentencia proferida el 17 de agosto de 2012 por el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda y declare que el señor Julián Ramírez Loaiza, en cuanto a la liquidación de la pensión, no es acreedor de un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana y ordene la reliquidación de la pensión que recibe conforme a las directrices fijadas por el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores de salario preceptuados en el Decreto 1158 de 1994, de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018.
Como sustento fáctico de sus pretensiones, refiere que el señor Julián Ramírez Loaiza, nació el 18 de marzo de 1966 y mediante Resolución 013507 de 13 de septiembre de 2010, Cajanal reconoció la pensión de vejez en cuantía de $ 969.159.75, efectiva a partir de 1 de junio de 2008, condicionada al retiro definitivo. Expresa que en Resolución 43468 de 23 de abril de 2012, reliquidó la pensión de vejez, incrementada en la suma de $ 1.141.292, efectiva a partir de 1 de enero de 2011.
Mediante Resolución RDP 002777 de 29 de enero de 2014, en cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda el 10 de septiembre de 2013, reliquidó la pensión de vejez del señor Julián Ramírez Loaiza, en cuantía de $ 1.526.778. En Resolución RDP 006216 de 21 febrero de 2014, modificó la Resolución del 29 de enero de 2014, elevó la cuantía de la pensión en valor de $ 1.940.361.00, modificada con Resolución RDP 15417 del 16 de mayo de 2014, en el valor de los descuentos por aportes.
Finalmente, en Resolución RDP 037706 de 15 de diciembre de 2014 modificó la Resolución RDP 002777 del 29 de enero de 2014, en el sentido de ordenar el pago de los intereses. 1.2 Sentencia objeto de revisión Número Interno: 4806-2018 Accionante: UGPP Accionado: Julián Ramírez Loaiza 3 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” Sala de Descongestión, mediante sentencia de 10 de septiembre de 2013, confirmó la providencia de primer grado que dispuso el reajuste de «[…] la mesada pensional de jubilación de que es titular el señor JULIÁN RAMÍREZ LOAIZA, para lo cual deberá incluir, a partir de la fecha de causación del derecho, esto es, el día treinta y uno (31) de diciembre de dos mil diez (2010), en el ingreso base de liquidación: la asignación básica, la prima técnica, al doceava parte (1/12) de la prima de vacaciones, la doceava parte (1/12) de la prima de servicios, la doceava parte de la bonificación por servicios, la doceava parte (1/12) de la prima de navidad, la doceava parte (1/12) de la prima vacaciones y la prima de riesgo de tal manera que el ingreso base de liquidación refleje el 75% del promedio mensual de los factores de salario devengados durante el año anterior al cumplimiento del status pensional (1 de enero de 2010 hasta el 30 de diciembre de 2010) » Como sustento de la decisión, el aludido fallo estableció que el señor Julián Ramírez Loaiza, devengó durante el último año laborado entre el 1 de enero de 2010 al 30 de diciembre de 2010, los siguientes factores: asignación básica, prima técnica, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, factores por vacaciones y prima de riesgo.
De la confrontación directa entre el acto acusado y la normatividad aplicable, no se adecua al ordenamiento jurídico conforme lo dispuesto en el artículo 4° del Decreto 1835 de 1994, en el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969, y el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, toda vez que la base de la liquidación fue calculada sobre un periodo de tiempo y unos factores salariales diferentes al régimen especial.
Del estudio el marco normativo de la prima de riesgo consagrada en los Decretos 1933 de 23 de agosto de 1989, 1137 de 2 de junio de 1994 y 2646 de 29 de noviembre de 1994, y si bien no establece como factor salarial para la base salarial de la pensión de jubilación, sin embargo, la jurisprudencia del Consejo de Estado mediante sentencia del 7 de abril de 2011, radicado 76001-2331-000-00249-01, consideró que “dicha prima tiene proyección dentro del marco de la liquidación de la pensión”.
Y de acuerdo a que el retiro del actor fue el 31 de diciembre de 2010, en vigencia de la Ley 860 de 2003, consideró que le asiste el derecho a reclamar la inclusión del cuarenta (40%) de la prima de riesgo como factor en la liquidación de la pensión. Por lo anterior, ordenó el reajuste de la pensión incluyendo todos los factores devengados el último año de servicios, entre ellos, los previstos en el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 y el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, como la asignación Número Interno: 4806-2018 Accionante: UGPP Accionado: Julián Ramírez Loaiza 4 básica, prima técnica, (1/ 12) prima de servicios, (1/12) prima de navidad, (1/12) prima de navidad, (1/12) prima de vacaciones y (40%) prima de riesgo. 1.3 Causales de revisión invocadas La UGPP invocó la causal de revisión establecidas en el literal a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual, procede la revisión de pensiones «[c]uando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Señala que la orden judicial se obtuvo con violación al debido proceso, por cuanto; «[…] la reliquidación de la pensión de jubilación de la causante en los términos ordenados en estas no le corresponde, pues lo correcto es que se tuvieran en cuentas (sic) las disposiciones contenidas en el artículo 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y factores que deben ser tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación, por lo anterior se considera que el fallo acusado transgrede los principios superiores de legalidad consagrados en los artículos 1, 2, 6, 29, 121, inciso 2° y 124 de la Carta Política.» Aduce que el señor Julián Ramírez Loaiza, es acreedor «[…] del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto nació el 3/18/1966 y para el 01 de abril 1994, fecha de entrada en vigencia de la precitada norma, tenía más de 45 años de edad permitiendo que se apliquen prerrogativas de transición que consiste en que las personas que se encuentren inmersas en este régimen les asiste el derecho a que se le aplique la normatividad anterior a la cual se encontraba afiliado, que en el presente caso es el Decreto 1047 de 1978, Decreto 1933 de 1989, Ley 860 de 2003, respetando las condiciones de edad, tiempo y monto, pero en cuanto a la liquidación o porcentaje del ingreso base de liquidación sería aplicable el 75% del promedio devengado sobre el salario promedio de 10 años, o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho […]». 1.4 Contestación de la demanda de revisión El auto admisorio de la acción fue notificado personalmente al señor Julián Ramírez Loaiza el 6 de julio de 20231, quien mediante escrito allegado el 18 de julio siguiente2, se opuso a las pretensiones de la acción de revisión. En síntesis, manifestó que la solicitante pretende «[…] poner en contienda y dicho sea de paso revivir el debate jurídico que ya fue objeto de análisis por parte de la judicatura, pues en una abierta y 1 Samai, índice 31. 2 Samai, índice 32.
Número Interno: 4806-2018 Accionante: UGPP Accionado: Julián Ramírez Loaiza 5 clara posición arbitraria e irregular sustenta su pedido en aspectos espurios que carecen de veracidad y respaldo probatorio […]» Considera que es desleal para las partes y para la administración de justicia, que quien representa los intereses jurídicos de la UGPP, desarrollar la teoría en normas legales que debieron aplicarse por cuenta de la transición de la Ley 100 de 1993, cuando para todos es claro que los servidores del área operativa del extinto DAS, Dactiloscopistas, y Detectives en sus distintos grados y denominaciones se debe validar la transición prevista en el Decreto 1835 de 1994.
Que la UGPP, apoya las pretensiones en un compendio jurisprudencial expedido con posterioridad a la fecha en que se produjo tanto el fallo de 1ª como de 2ª instancia y para aquel momento, únicamente posición que se conocía era la ratio decidendi de la sentencia C- 258 de 2013, la cual se expidió a partir de los excesos en montos percibidos para el régimen que amparaba a los Congresistas y Magistrados de las altas Cortes, quienes eran sus únicos destinatarios, por lo tanto, no había claridad frente a su aplicación en otros eventos, como en efecto si lo consignaron los fallos del año 2017 y 2018. 1. 5.
Ministerio Público. El Procurador delegado al Consejo de Estado no rindió concepto alguno. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 249 del CPACA3 y 20 de la Ley 797 de 20034, en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del reglamento de esta Corporación contenido en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20195. 2.2 Oportunidad 3 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]» 4 «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» 5 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado».
Número Interno: 4806-2018 Accionante: UGPP Accionado: Julián Ramírez Loaiza 6 La acción de revisión del epígrafe resulta oportuna, toda vez que la sentencia revisada fue proferida el 27 de enero de 2015 y la demanda fue presentada 18 de abril de 20186, razón por la cual no fue superado el término de 5 años establecido en el artículo 251 del CPACA. 2.3 Asunto preliminar - Sobre la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. - Debido proceso - Reconocimiento pensional obtenido con violación del debido proceso.
Conforme al contenido del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimientos que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, podrán ser revisadas por esta Corporación, en los casos que sean de su competencia, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso.
Así, en asuntos de similares contornos fácticos, en cuanto a los elementos esenciales que integran el derecho fundamental al debido proceso, la Sala 22 Especial de Revisión de esta Colegiatura ha señalado7: «Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.
Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» Igualmente, sobre el contenido y alcance de la aludida causal de revisión, esta Sección ha sostenido que «es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en 6 Folio 225 vuelto. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión; sentencia de 5 de febrero de 2019; expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00; consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro.
Número Interno: 4806-2018 Accionante: UGPP Accionado: Julián Ramírez Loaiza 7 relación con los núcleos esenciales que lo componen»8 y «la parte interesada debe promover la acción especial de revisión y aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición»9. En el sub examine, se tiene que la UGPP plantea el hipotético reconocimiento de la pensión del señor Ramírez Loaiza con violación del derecho al debido proceso, al estimar errada la posición jurídica adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia revisada, consistente en ordenar la liquidación de la prestación con todos los factores de salario recibidos por el accionando durante su último año de servicios.
En consecuencia, resulta viable colegir que la entidad accionante no formuló reparos constitutivos de una eventual trasgresión al derecho fundamental al debido proceso en la que pudiera haber incurrido el mencionado Tribunal, sino que se encamina a discutir la manera como debe ser integrado el ingreso base de liquidación de la pensión reconocida al accionante, razón por la cual, es claro que, en estricto sentido, la demanda de revisión no entraña la configuración de la causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y solo se encuentra concernida a la cuantía de la prestación, razón por la cual, en lo sucesivo, el examen del recurso se efectuará bajo la lógica, materia y alcance de la causal prevista en el literal b) de la referida norma. 2.4.
Problema jurídico Corresponde a la Sala de Subsección debe establecer si la sentencia de 10 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” Sala de Descongestión, está incursa en la causal de revisión consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, si la orden de reajuste pensional excedió lo preceptuado por la ley. 2.5.
Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1 Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 – Objeto y alcance El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 instituyó una acción especial de revisión de providencias judiciales, de la siguiente manera: 8 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B; sentencia de 30 de mayo de 2024; expediente: 11001-03-25-000-2019- 00728-00 (5558-2019); consejero ponente Juan Enrique Bedoya Escobar. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A; sentencia de 8 de agosto de 2024; expediente: Número Interno: 4806-2018 Accionante: UGPP Accionado: Julián Ramírez Loaiza 8 «Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Dicha acción, entonces, está orientada a restablecer la justicia material10 y comporta una herramienta excepcional que se opone a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, razón por la cual, esta Corporación ha sostenido que «solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley»11.
Por tanto, las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de 10 Ver Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 1° de agosto de 2024; consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas.
Número Interno: 4806-2018 Accionante: UGPP Accionado: Julián Ramírez Loaiza 9 instrumentos extraordinarios12. Finalmente, resulta necesario aclarar que la adopción del trámite propio del recurso extraordinario de revisión establecido en el CPACA, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25 de esta Colegiatura en sentencia del 4 de junio de 2019, «que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite13 […] pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis14, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada –al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia15», tal como el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial16. 2.5.2 Alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - Ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas de acuerdo con el régimen de actividades de alto riesgo del extinto DAS.
La causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
Ahora bien, en asuntos como el que nos ocupa, la inconformidad de la recurrente se funda en la falta de aplicación de las reglas establecidas por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU- 395 de 2017, SU-631 de 2017, a partir de las cuales se advierte que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición de la Ley 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. 13 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014- 00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 14 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 15 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 16 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. Número Interno: 4806-2018 Accionante: UGPP Accionado: Julián Ramírez Loaiza 10 100 de 1993 es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 de dicha norma, pues aquel no hace parte de los beneficios que este otorga.
No obstante, el estado del arte normativo y jurisprudencial respecto de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el régimen pensional especial de alto riesgo que cobijaba algunos servidores del extinguido DAS y el ingreso base de liquidación de dichas prestaciones, revela que la controversia no se agota en la simple confrontación de las normas aplicables y la sentencia revisada, sino que impone un análisis más detallado y cuidadoso, que será desplegado a continuación. 2.5.2.1 Régimen pensional especial de actividades de alto riesgo del extinto DAS – Evolución normativa.
Antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, a través de la Ley 43 de 1988, el Congreso revistió al presidente de la República de facultades extraordinarias para que expidiera el «Estatuto del Funcionario del Departamento Administrativo de Seguridad», el cual debería comprender, entre otros, un régimen prestacional especial. Dicha labor fue completada por el Ejecutivo con la expedición del Decreto Ley 1933 de 1989, mediante el cual determinó que las normas generales sobre pensión de jubilación previstas para los empleados de la administración pública del orden nacional serían aplicables a los servidores del DAS, con excepción de quienes cumplían funciones de dactiloscopistas en los cargos denominados Detective Agente, Profesional o Especializado, y del personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones.
La anterior regla determinó una suerte de escisión en las prerrogativas de jubilación de los servidores del DAS, pues mientras la generalidad de empleados fueron beneficiarios del régimen pensional previsto en la Ley 33 de 1985, el personal de detectives de la entidad fue destinatario del régimen especial establecido por el Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, caracterizado por los siguientes requisitos y prerrogativas: a. Requisitos de tiempo se servicio y edad17: 20 años de servicios continuos o discontinuos al DAS, sin requisito de edad. b. Monto18: 75%. 17 Ver Decreto 1047 de 1978. 18 Ver artículo 73 del Decreto 1848 de 1969.
Número Interno: 4806-2018 Accionante: UGPP Accionado: Julián Ramírez Loaiza 11 c. Factores del ingreso base de liquidación19: asignación básica mensual, incrementos por antigüedad, bonificación por servicios prestados, prima de servicio, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, prima de navidad, gastos de representación, los viáticos que reciban los funcionarios en comisión, dentro o fuera del país, cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta (180) días en el último año de servicio, y prima de vacaciones. d. Lapso para consolidar el ingreso base de liquidación20: último año de servicios.
Ahora bien, aunque la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 supuso el establecimiento de unas nuevas reglas con vocación de aplicación general con arreglo a las cuales resulta posible causar el derecho a devengar una pensión, el artículo 140 de dicha norma contempló la necesidad de erigir regímenes especiales de actividades de alto riesgo con características más favorables en cuanto a los requisitos de edad y semanas cotizadas.
En ese escenario y según la autorización consignada en el artículo 273 de la Ley 100 de 1993, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 691 de 1994, por gracia del cual incorporó al Sistema General de Pensiones a los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, dentro de los que se encontraban los funcionarios del DAS, aunque señaló que «[l]os servidores públicos que labor[aban] en actividades de alto riesgo para su salud, se entiend[ían] incorporados al sistema general de pensiones, pero les aplicar[ían] las condiciones especiales que para cada caso se determinen»21.
Dichas disposiciones especiales fueron desarrolladas por el Decreto 1835 de 1994, norma mediante la cual el Gobierno Nacional determinó que la actividad a cargo del personal de detectives del DAS sería considerada como de alto riesgo; estableció requisitos especiales de edad y tiempo de servicios para adquirir el derecho a devengar una pensión de vejez; y consagró un régimen de transición en virtud del cual, los detectives del DAS que se encontraban vinculados con anterioridad a su entrada en vigor22 «no tendr[ían] condiciones menos favorables, en lo que respecta a la edad para acceder a la pensión de vejez o jubilación, el tiempo de servicio requerido o el número de semanas cotizadas, y el 19 Previstos en el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989. 20 Conforme al artículo 73 del Decreto 1848 de 1969. 21 Artículo 5 del Decreto 691 de 1994. 22 El Decreto 1835 de 1994 entró en vigencia a partir del 4 de agosto de 1994, día de su publicación en el Diario Oficial núm. 41.473, de esa fecha, pág. 25.
Número Interno: 4806-2018 Accionante: UGPP Accionado: Julián Ramírez Loaiza 12 monto de esta pensión, a las existentes para ellos en las normas vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993». Esas reglas permanecieron así, en derecho23, hasta la expedición de la Ley 860 de 2003, a través de la cual el Legislador modificó el régimen pensional especial de jubilaciones de los detectives del DAS; estableció el régimen de pensión de vejez por exposición a alto riesgo y señaló sus requisitos de edad y semanas de cotización; y determinó que el ingreso base de liquidación de esas pensiones estaría constituido por los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, con la única novedad de la inclusión de la prima de riesgo de que trata el Decreto 2646 de 1994 en la base de cotización, aunque en un porcentaje del 40%, que aumentó al 50% a partir del 31 de diciembre de 2007.
Finalmente, resulta importante destacar que la Ley 860 de 2003 también contempló un régimen de transición, según el cual, a «[l]os detectives vinculados con anterioridad al 3 de agosto de 1994 que a la fecha de entrada en vigencia de [esa] ley hubieren cotizado 500 semanas les [será] reconocida la pensión de vejez en las mismas condiciones del régimen de transición contenidas en el Decreto 1835 de 1994».
Así las cosas, la Sala advierte el derecho aplicable al personal de detectives del extinto DAS, en tratándose del régimen pensional especial de alto riesgo del que eran destinatarios, redunda en el desarrollo de la previsión contenida en el artículo 140 de la Ley 100 de 1993, disposición en virtud de la cual, en consideración a las circunstancias y riesgos particulares propios del ejercicio de dichos empleos, fueron establecidas condiciones más favorables en cuanto a los requisitos de edad y número mínimo de semanas para acceder a la pensión de jubilación. Dichas prerrogativas fueron consignadas, en principio, en el Decreto 1835 de 1994, y posteriormente, en la Ley 860 de 2003; no obstante, con el fin de proteger las expectativas legítimas de los detectives del DAS, dichas normas consagraron regímenes de transición que, previo cumplimiento de ciertas condiciones, otorgaban el derecho a beneficiarse de requisitos de edad, semanas cotizadas y el monto pensional establecidos en normas anteriores. 23 Teniendo en cuenta que el régimen especial de actividades de alto riesgo fue modificado por el Decreto 2090 de 2003, reglamentario del artículo 17 de la Ley 797 de 2003, y en virtud de la declaratoria de inexequibilidad de la expresión "y DAS" contenida en el numeral tercero de ese artículo, provisto por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1056 de 2003.
Número Interno: 4806-2018 Accionante: UGPP Accionado: Julián Ramírez Loaiza 13 2.5.2.2 Ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en el régimen especial de actividades de alto riesgo del extinto DAS. El asunto relativo al ingreso base de liquidación aplicable al régimen especial de actividades de alto riesgo del extinto DAS ha sido objeto de múltiples pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional y esta Corporación, quienes han prohijado tesis que van desde la satisfacción del principio de sostenibilidad financiera del sistema, la adopción del principio de inescindibilidad normativa, o el acatamiento de los términos estrictos de las normas.
Tal estado de cosas fue abordado y descrito en sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-028-CE-S2-2022 de 28 de julio de 202224, de la siguiente manera: «80. Con todo, la interpretación del ingreso base de liquidación no ha sido un tema pacífico en la jurisprudencia del Consejo de Estado, como pasa a exponerse de manera sucinta: 81.
Previamente, la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que debía atenderse en su integridad la normativa precedente a la Ley 100 de 1993, esto es, de los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 198925. En este contexto normativo, estimó que eran computables aquellos factores salariales que estuvieran previstos por el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, a saber: la asignación básica mensual; los incrementos por antigüedad; la bonificación por servicios prestados; la prima de servicio; el subsidio de alimentación; el auxilio de transporte; la prima de navidad; los gastos de representación; los viáticos que reciban los funcionarios en comisión, dentro o fuera del país, cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta (180) días en el último año de servicio y la prima de vacaciones. 82.
Posteriormente, la Sección reiteró la tesis según la cual, tratándose del régimen de transición pensional, debían atenderse los principios de favorabilidad e inescindibilidad para entender que se regían por el régimen anterior que les era aplicable. Además, admitió la inclusión de la totalidad de factores devengados en el último año sin que el criterio de la taxatividad fuera parámetro para el entendimiento de las normas que identificaban los emolumentos que debían computarse.
Esta interpretación se consolidó con la sentencia del 4 de agosto de 201026 y en el caso particular del DAS, con la sentencia del 1 de agosto de 201327. 83. El anterior criterio se modificó con la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201828, en el cual el Consejo de Estado se alineó con la postura adoptada por la Corte Constitucional a partir de la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen general de pensiones.
Este es el referente que ha llevado a esta corporación a replantear su posición 24 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-028-CE-S2-2022 de 28 de julio de 2022; expediente 25000-23-42-000-2013-02380-01(2656-2014). 25 Se pueden consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de marzo de 2006, radicación: 250002325000200103086 01(4096-04), demandante: Norma Constanza Castro quintero; sentencia del 4 de octubre de 2007, radicación: 25000232500020031688 01 (8439-2005), demandante: Nelson Tiberio Ortiz Zárate. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23- 25-000-2006-07509-01(0112- 09), demandante: Luis Mario Velandia. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1 de agosto de 2013, radicación: 44001-23- 31-000-2008-00150-01(0070- 11), demandante: Héctor Enrique Duque Blanco. 28 Radicación: 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013).
Número Interno: 4806-2018 Accionante: UGPP Accionado: Julián Ramírez Loaiza 14 en cuanto a la interpretación del ingreso base de liquidación en diferentes regímenes especiales que cobijan a los servidores públicos como el de la Rama Judicial y Ministerio Público29 y el de Contraloría General de la República30. 84. Tal planteamiento atiende la competencia legal y constitucional tanto del legislador como del ejecutivo para definir el régimen prestacional de los empleados públicos31.
Así, se reconoce que dichas autoridades tienen la posibilidad de definir el periodo a tener en cuenta para efecto de determinar el ingreso base de liquidación, así como los factores que lo integran y la generalidad que abarca la Ley 100 de 1993, la cual se extiende a los regímenes especiales. Ciertamente, su finalidad fue la de unificar los regímenes pensionales que antes de su promulgación, se encontraban difusos en el ordenamiento jurídico, estableciendo reglas comunes aplicables a todos los trabajadores del territorio colombiano, sin considerar la naturaleza de su relación laboral32.
Por las razones citadas, en esa ocasión, la Sección Segunda dispuso ajustar su posición a la adoptada por la Sala Plena de la Corporación en la sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201833, y dictar las siguientes reglas de unificación jurisprudencial: «Primero: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar lo siguiente: 1.
Los servidores que desarrollaron actividades de alto riesgo del DAS, cobijados por los regímenes de transición de que tratan los Decretos 1835 de 1994, 2090 de 2003 y la Ley 860 de 2003, tienen derecho a que se respeten las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, entendido como el porcentaje o tasa de retorno, señalados por los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, sin embargo, el ingreso base de liquidación es el previsto por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, este es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de junio de 2020, radicación: 15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083- 2017), demandante: Cándida Rosa Araque de Navas. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de junio de 2020, radicación: 05001-23-33- 00-2012-00572-01 (1882- 2014), demandante: Olga Lucía Bermúdez Parra. 31 En este sentido, la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, expuso: « La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base.» 32 «[…] Con el fin de eliminar la multiplicidad existente de regímenes pensionales, lo cual reafirma la unidad del Sistema, se establece como regla general que el mismo se aplica a todos los habitantes del territorio nacional, y sustituye los regímenes, tanto del sector público como del privado, que regulan esta materia, dejando a salvo de manera explícita, los derechos adquiridos.» Gaceta del Congreso, Año II, N.° 130, 14 de mayo de 1993, Pág. 7. 33 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 4806-2018 Accionante: UGPP Accionado: Julián Ramírez Loaiza 15 2.
Los factores salariales que se deben tener en cuenta para liquidar las pensiones aquí referidas son los devengados por el servidor que, de acuerdo con el Decreto 1158 de 1994 y demás normas aplicables, constituyen la base de cotización para pensión. En el caso del personal del DAS de que tratan los artículos 1 y 2 del Decreto 2646 de 1994, la prima de riesgo prevista en este decreto debe incluirse para liquidar la pensión a partir de la entrada en vigor de la Ley 860 de 2003, en los porcentajes señalados por el artículo 2 de la misma ley, es decir: - En el 40%, desde el 26 de diciembre de 2003 hasta el 30 de diciembre de 2007. - En el 50%, desde el 31 de diciembre de 2007 hasta la incorporación de los servidores del DAS a otras entidades, por disposición del Decreto 4057 de 2011. 3.
Si el empleador no cumplió la obligación de realizar los descuentos en el porcentaje a su cargo y el del empleado destinados a las cotizaciones para el sistema de pensión sobre los factores devengados que, de conformidad con el Decreto 1158 de 1994 y la Ley 860 de 2003, debían ser base de cotización o si omitió el traslado de la cotización especial por alto riesgo, sin que la entidad de previsión social hubiera adelantado las gestiones pertinentes para su cobro, ello no es oponible al interesado para que la pensión especial se reconozca y liquide de acuerdo con los parámetros indicados en esta sentencia.» En consecuencia, si bien es cierto que la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado prevé que el ingreso base de liquidación no es un elemento integrante de los regímenes de transición previstos por los Decretos 1835 de 1994, 2090 de 2003 y la Ley 860 de 2003, también lo es que, con antelación a la emisión de los fallos de 28 de agosto de 201834 y 28 de julio de 202235, la posición unificadora del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo era distinta, postura que, con pleno sustento legal y constitucional, acogieron no pocos juzgados y tribunales administrativos del país a la hora de proferir sus sentencias.
Dicha situación no fue desatendida en la sentencia de unificación de 28 de julio de 202236, y con el objeto de aclarar los efectos de ese fallo, estableció los efectos de la decisión de la siguiente manera: «Segundo: Advertir a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con el tema objeto de unificación son vinculantes en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, para todos los casos en discusión, tanto en vía administrativa como judicial, toda vez que los efectos de la presente sentencia de unificación son retrospectivos, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 34 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 35 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-028-CE-S2-2022 de 28 de julio de 2022; expediente 25000-23-42-000-2013-02380-01(2656-2014). 36 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-028-CE-S2-2022 de 28 de julio de 2022; expediente 25000-23-42-000-2013-02380-01(2656-2014).
Número Interno: 4806-2018 Accionante: UGPP Accionado: Julián Ramírez Loaiza 16 Los casos decididos conforme a tesis anteriores que venían sosteniendo las Subsecciones A y B de la Sección Segunda respecto de los cuales ha operado la cosa juzgada resultan inmodificables, en virtud del principio de seguridad jurídica. Tampoco puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en los regímenes de transición de los servidores del DAS, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido u ordenado la reliquidación de la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidendi aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada, sin perjuicio de lo previsto en las causales de revisión reguladas en el artículo 250 del CPACA.» 2.5.2.3 Conclusiones Así las cosas, en punto a concretar el alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en aquellos casos en los que, en el marco del establecimiento pensional especial de alto riesgo del extinto DAS y los regímenes de transición previstos por los Decretos 1835 de 1994, 2090 de 2003 y la Ley 860 de 2003, se acusa una determinada providencia judicial de ordenar la liquidación de una pensión en una cuantía que excede lo que legalmente corresponde, conforme a la copiosa jurisprudencia de esta Corporación, es viable compilar las siguientes subreglas de aplicación normativa: a. El cambio jurisprudencial adoptado con las sentencias de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201837 y 28 de julio de 202238 no configura, por sí solo, infracción de las normas que fijan el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en el régimen especial de actividades de alto riesgo del extinto DAS y los regímenes de transición previstos por los Decretos 1835 de 1994, 2090 de 2003 y la Ley 860 de 2003. b. Las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de la providencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 2018 39 en las que se hubiere preferido dar aplicación a la posición de unificación impuesta por esta Corporación 37 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 38 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-028-CE-S2-2022 de 28 de julio de 2022; expediente 25000-23-42-000-2013-02380-01(2656-2014). 39 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001- 23-33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 4806-2018 Accionante: UGPP Accionado: Julián Ramírez Loaiza 17 con fallos de 4 de agosto de 201040 y 1° de agosto de 201341, y no así a la tesis expuesta en sentencia SU-230 de 2015, no contravienen, por ese solo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen especial de actividades de alto riesgo del extinto DAS y los regímenes de transición previstos por los Decretos 1835 de 1994, 2090 de 2003 y la Ley 860 de 2003. c. En todo caso, corresponde al juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada hizo posible el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal. 2.6.
Caso concreto Descendiendo al sub lite, se tiene que la UGPP pretende se infirme la sentencia proferida el 10 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” Sala de Descongestión, que confirmó el fallo dictado el 17 de agosto de 2012 por el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda y, en su lugar, se declare que al señor Julián Ramírez Loaiza no le asiste derecho a que su pensión de jubilación se liquide con la totalidad de factores de salario devengados en el último año de servicio, y se ordene la reliquidación de la pensión que recibe conforme a las directrices fijadas por el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los emolumentos preceptuados en el Decreto 1158 de 1994 y «demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES», de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017.
Expuestos los extremos de la controversia que corresponden a la presente acción, la Sala reitera la subregla de aplicación normativa identificada en el estudio que antecede, según la cual, las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de la providencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201842 en las que se hubiere preferido dar aplicación a la posición de unificación impuesta por esta Corporación con fallos de 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23- 25-000-2006-07509-01(0112- 09), demandante: Luis Mario Velandia. 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1 de agosto de 2013, radicación: 44001-23- 31-000-2008-00150-01(0070- 11), demandante: Héctor Enrique Duque Blanco. 42 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001- 23-33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 4806-2018 Accionante: UGPP Accionado: Julián Ramírez Loaiza 18 4 de agosto de 201043 y 1° de agosto de 201344, y no así a la tesis expuesta en sentencia SU-230 de 2015, no contravienen, por ese solo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen especial de actividades de alto riesgo del extinto DAS y los regímenes de transición previstos por los Decretos 1835 de 1994, 2090 de 2003 y la Ley 860 de 2003.
En ese sentido, está demostrado en el expediente que con sentencia de 17 de agosto de 2012 por el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, ordenó la reliquidación de la pensión del señor Julián Ramírez Loaiza, en el « [….] cual deberá incluir, a partir de la fecha de causación del derecho, esto es, el día treinta y uno (31) de diciembre de dos mil diez (2010), en el ingreso base de liquidación: la asignación básica, la prima técnica, al doceava parte (1/12) de la prima de vacaciones, la doceava parte (1/12) de la prima de servicios, la doceava parte de la bonificación por servicios, la doceava parte (1/12) de la prima de navidad, la doceava parte (1/12) de la prima vacaciones y la prima de riesgo de tal manera que el ingreso base de liquidación refleje el 75% del promedio mensual de los factores de salario devengados durante el año anterior al cumplimiento del status pensional (1 de enero de 2010 hasta el 30 de diciembre de 2010).» Decisión confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” Sala de Descongestión. Como sustento de la decisión, el aludido Tribunal atendió la directriz de la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112- 09), que establecía, «valido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independiente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilio de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos de antigüedad, quinquenios, entre otros […] Por tanto, la Sala vislumbra que la sentencia materia de censura atendió la posición jurisprudencial de esta Corporación que se encontraba en vigor al momento en que se profirió, razón por la cual no se observa que configure una trasgresión normativa directa, ni es, por sí sola, contraria al régimen legal.
Ahora bien, también corresponde al juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada hizo posible el reconocimiento 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23- 25-000-2006-07509-01(0112- 09), demandante: Luis Mario Velandia. 44 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1 de agosto de 2013, radicación: 44001-23- 31-000-2008-00150-01(0070- 11), demandante: Héctor Enrique Duque Blanco.
Número Interno: 4806-2018 Accionante: UGPP Accionado: Julián Ramírez Loaiza 19 de una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal. Al respecto, en sentencia del 27 de mayo de 2021, se indicó45: «[…] 34. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.
En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.
Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]» A su vez, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de septiembre de 2021, estableció46: «[…] 65.
Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, 45 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021.
Radicado: 11001-03-25-000-2018- 01538-00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 46 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2. Sentencia del 24 de septiembre de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2018- 01426-00. Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. Número Interno: 4806-2018 Accionante: UGPP Accionado: Julián Ramírez Loaiza 20 determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.
Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término47 y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar […]»48».
En el caso bajo estudio, se advierte que el señor Julián Ramírez Loaiza, nació el 18 de marzo de 1966, adquirió el estatus jurídico de pensionado el 4 de marzo de 2008, prestó sus servicios al Departamento Administrativo Das, laboró por más de 20 años y último cargo fue el de detective especializado 206-13. De acuerdo a la certificación expedida por el coordinador del grupo de tesorería, precisó que, el señor Ramírez Loaiza ejerció el cargo de detective código 206 grado 13 y devengó en el último año de servicios los siguientes factores: asignación básica, prima 15%, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, factores de vacaciones y prima de riesgo49. 47 En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto). 48 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 49 Folios 121 expediente físico Número Interno: 4806-2018 Accionante: UGPP Accionado: Julián Ramírez Loaiza 21 Que mediante Resolución 013507 del 13 de septiembre de 2010, reconoció la pensión de vejez en cuantía de $ 969.159.75, efectiva a partir de 1 de junio de 2008, condicionada al retiro definitivo y con Resolución 43468 de 23 de abril de 2012, reliquidó la pensión de vejez, incrementada en la suma de $ 1.141.292, efectiva a partir de 1 de enero de 2011.
Mediante Resolución RDP 002777 de 29 de enero de 2014, en cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda el 10 de septiembre de 2013, reliquidó la pensión de vejez del señor Julián Ramírez Loaiza, en cuantía de $ 1.526.778. En Resolución RDP 006216 de 21 febrero de 2014, modificó la Resolución del 29 de enero de 2014 y elevó la cuantía de la pensión en valor de $ 1.940.361.00, con Resolución RDP 15417 del 16 de mayo de 2014, modificó el valor de los descuentos por aportes, por lo tanto, la diferencia de acuerdo a la orden impartida es de $ 799.069.oo.
Finalmente, la entidad demandada debe estarse a lo resuelto en la sentencia SUJ-028- CE-S2-2022 de 28 de julio de 202250, por medio del cual la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó: «en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición de los servidores del DAS, con fundamento en (sic) tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, las cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido u ordenado la reliquidación de la pensión con fundamento en la jurisprudencia diferente a la ratio decidendi aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada».
En consecuencia, es viable concluir que la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el tribunal no constituye un incremento excesivo e injustificado de la mesada pensional, por lo que no se advierte la existencia de un abuso del derecho, como tampoco que se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley. Así las cosas, comoquiera que la UGPP no logró acreditar los elementos constitutivos de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se impone 50 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-02380-01(2656-2014) Número Interno: 4806-2018 Accionante: UGPP Accionado: Julián Ramírez Loaiza 22 para la Sala declarar infundada la presente acción, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta sentencia. 2.6 Condena en costas La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, en atención a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, dado que no se evidencia que la demanda haya sido presentada con una manifiesta carencia de fundamento legal.
Asimismo, considerando la naturaleza del asunto, no se cumplen los presupuestos necesarios para imponer dicha condena. III. DECISION En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia de 10 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” Sala de Descongestión dentro del expediente radicado 11001-33-31-017-2011-00621-01, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: RECONOCER personería al doctor Jorge Iván Palacios Palacios identificado con cédula de ciudadanía 8.299.453 de Medellín, TP 12.100 C.S.J., como apoderado de la parte actora, en los términos del poder conferido y conforme al artículo 76 del Código General del Proceso.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las constancias del caso. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Número Interno: 4806-2018 Accionante: UGPP Accionado: Julián Ramírez Loaiza 23
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.