Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04913-01 Demandante: Consejo Comunitario Mayor de Nóvita Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro Temas: Tutela contra providencia judicial / Acción de cumplimiento / Vinculación de tercero interesado / Defectos sustantivo y orgánico Decisión: Revocar la decisión del a quo y negar el amparo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ La Sala decide la impugnación interpuesta por el Consejo Comunitario Mayor de Nóvita contra la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual se resolvió la solicitud de amparo de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. La solicitud 1. El Consejo Comunitario Mayor de Nóvita promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, autonomía y propiedad colectiva, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la providencia proferida el 20 de noviembre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Chocó, en la acción de cumplimiento identificada con el radicado 27001333300120240016901. 2.

Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: 2.1. Jesús Carmelo López Benítez manifestó ser propietario de 13.000 hectáreas, en los corregimientos de San Lorenzo, Tapacundo, Platanares y Opogodocito, ubicados en el municipio de Nóvita (Chocó); sin embargo, fue víctima de desplazamiento forzado por grupos al margen de la ley, quienes al despojarlo de sus tierras las destinaron para la práctica de minería ilegal y fines ilícitos. 2.2.

Aquel presentó varias acciones para defender su propiedad, incluyendo una solicitud de amparo administrativo ante la Alcaldía del municipio de Nóvita el 25 de enero de 2023, frente a lo cual emitió la Resolución del 28 de febrero de 2024 con la que ordenó suspender toda actividad minera ilegal en los predios inspeccionados, pero a pesar de esto la minería ilegal continúa en los predios de su propiedad. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04913-01 Demandante: Consejo Comunitario de Nóvita. 2.3.

José Carmelo López Benítez presentó demanda en acción de cumplimiento contra el Departamento de Policía del Chocó – Dirección de Carabineros y Seguridad Rural (DICAR) – Unidad Nacional Contra Minería Ilegal (UNIMIL), la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó (CODECHOCÓ), Tamaná Golds S.A.S., Ulloa Recursos Naturales S.A.S., Mina El Patrón S.A.S., William Mendoza, José Concepción Murillo, Divinson Mendoza, Ravinzon Mendoza, con el fin de hacer cumplir las órdenes contenidas en un amparo administrativo, regido por el Código de Minas. 2.4.

El Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, en sentencia del 30 de octubre de 2024 declaró el incumplimiento de la Resolución 170 del 28 de febrero de 2024 expedida por la Alcaldía de Novita, confirmada por la Gobernación del Chocó, a través de la Resolución 2635 del 3 de julio de 2024, por parte de las empresas Ulloa Recursos Naturales SAS, Tamana Gold SAS, Mina El Patón SAS y de los particulares William Mendoza, Jaime Humberto Salcedo Hurtado, José Ernesto Cárdenas Santamaría y Rablinzon Mendoza.

En consecuencia, ordenó a las sociedades y personas mencionadas suspender de manera inmediata la actividad minera que se encontraban desarrollando en el municipio de Nóvita. 2.5. La sociedad Ulloa Recursos Naturales SAS impugnó la anterior decisión porque consideró, entre otras cosas, que la acción de cumplimiento era improcedente, puesto que Jesús Carmelo López Benítez no cumplió con el requisito de constituir en renuencia a todos los vinculados.

Además, no se aportó prueba siquiera sumaria sobre los derechos de propiedad de las 13.000 hectáreas que discutía el demandante. 2.6. El Tribunal Administrativo del Chocó, en sentencia del 20 de noviembre de 2024 confirmó la sentencia de primera instancia, tras encontrar acreditado el incumplimiento de las disposiciones que prohíben y regulan la actividad minera en el municipio de Nóvita, pues a pesar de que tenían con un título minero vigente y contratos de concesión registrados ante la Agencia Nacional de Minería (ANM), las empresas demandadas y los particulares no contaban con licencia ambiental vigente, requisito indispensable para desarrollar actividades mineras.

Además, resaltó que las empresas demandadas reconocieron sin justificación legal ni constitucional que continúan con esa actividad en el municipio. Finalmente, precisó que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y CODECHOCÓ confirmaron que no otorgaron licencias ambientales para actividades mineras en el municipio de Nóvita, lo que refuerza el incumplimiento por parte de las entidades y personas demandadas. 2.7.

La corporación judicial demandada incurrió en defecto sustantivo por no aplicar los postulados constitucionales de los artículos 80, 332, 334, 360 y 361, relacionados con el subsuelo, los recursos naturales no renovables, la contraprestación económica a título de regalía debido a su explotación y la propiedad y competencias del Estado. 2.8.

Actuación que permitió que Jesús Carmelo López Benítez continuara con el 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04913-01 Demandante: Consejo Comunitario de Nóvita. desarrollo de actividades de explotación de recursos naturales no renovables sin contar con un título minero vigente y en terrenos de propiedad colectiva del Consejo Comunitario Mayor de Nóvita (COCOMAN), «sin consentimiento previo de la autoridad tradicional correspondiente», lo cual no solo transgredió los derechos colectivos de las comunidades negras establecidos en la Ley 70 de 1993, sino que también impidió el cumplimiento de sus funciones de protección ambiental y conservación del territorio. 2.9.

Se configuró un defecto orgánico, al ordenar de manera irracional el cumplimiento de un amparo administrativo, de carácter policivo, sin tener la connotación de acto administrativo y, con ello, desconoció que ese tipo de asuntos, según el numeral 3 del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, se encontraban expresamente exceptuados de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. 2.10.

Se afectó su autonomía, la propiedad colectiva reconocida por la Nación, el patrimonio público y el derecho fundamental al debido proceso, al i) no ser oído ni permitirle su participación en el trámite de la acción de cumplimiento; ii) no realizarle una notificación oportuna y conforme a la ley; y iii) impedirle el ejercicio de los derechos de defensa, contradicción y de solicitar, aportar y controvertir pruebas, e impugnar las decisiones y promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación de sus garantías. 1.1.1.

Pretensiones 3. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…] PRIMERA. CONCEDER la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso, la autonomía y a la propiedad colectiva del CONSEJO COMUNITARIO MAYOR DE NÓVITA (COCOMAN). SEGUNDA. DEJAR SIN EFECTOS la SENTENCIA NÚMERO 0343 DEL 20 DE NOVIEMBRE DE 2024, PROFERIDA POR LA SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, M.P. MIRTHA ABADÍA SERNA, dentro del expediente TERCERA.

ORDENA R a la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ expida una nueva sentencia dentro del expediente 27001-33-33-001-2024-00169-00/01, teniendo en cuenta (i) el objeto de la acción de cumplimiento y la naturaleza del amparo administrativo minero, regido por el Código de Minas; (ii) la citación al proceso al CONSEJO COMUNITARIO MAYOR DE NÓVITA (COCOMAN) para hacer valer sus derechos y/o (iii) los demás lineamientos que estime el juez constitucional. […]».

(sic) 1.2. Informes rendidos en el proceso 4. El Tribunal Administrativo del Chocó1 solicitó negar el amparo invocado, en tanto no se vulneró derecho fundamental alguno de la parte demandante para lo cual señaló: 1 Ver índice 12 de Samai. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04913-01 Demandante: Consejo Comunitario de Nóvita. 4.1.

Los argumentos de la parte demandante carecen de fundamento, ya que la decisión censurada no otorgó beneficios a particulares sobre el territorio colectivo de COCOMAN ni desconoció su autonomía o propiedad colectiva, ni restringió su participación en una actuación en la cual no se definían derechos en su contra. Por el contrario, la sentencia impugnada reafirmó el principio de legalidad y de protección del ambiente, objetivos que resultan plenamente compatibles con los derechos colectivos de las comunidades étnicas. 4.2.

Si bien es cierto que el trámite del amparo administrativo minero previsto en el Código de Minas se caracteriza por su naturaleza policiva, no lo es menos que las resoluciones que lo deciden de fondo reúnen todos los elementos propios de un acto administrativo, en tanto provienen de una autoridad competente, se profieren en ejercicio de una función administrativa, son unilaterales y producen efectos jurídicos directos frente a los administrados. 4.3.

El demandante se equivocó al sostener que las Resoluciones 0170 del 28 de febrero de 2024 y 2635 del 3 de julio de 2024 no podían ser objeto de estudio a través de la acción de cumplimiento, pues estos «actos», lejos de ser juicios civiles de policía, corresponden a decisiones administrativas adoptadas por autoridades competentes para preservar la legalidad en materia minera y ambiental en el municipio de Nóvita. 4.4.

No se vinculó al Consejo Comunitario Mayor de Nóvita dentro del trámite de la acción de cumplimiento, porque las órdenes impartidas por esa corporación estuvieron dirigidas a las autoridades competentes de policía y ambientales, así como a las empresas y particulares que venían ejecutando explotaciones sin licencia y, en ningún caso, la decisión impuso cargas, obligaciones o restricciones nuevas al Consejo precitado, por lo que no puede afirmarse que la omisión de su vinculación configure una afectación sustancial a su derecho de defensa, pues el objeto del proceso no versó sobre la validez de la adjudicación del territorio colectivo ni sobre el reconocimiento de derechos mineros en su contra, sino sobre el cumplimiento de actos administrativos previamente expedidos por autoridades legítimas. 5.

La Dirección de Carabineros y Protección Ambiental de la Policía Nacional2 pidió su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que no era la competente para dirimir controversias relacionadas tanto en procesos de legalización minera como en acciones para establecer la propiedad de los predios en que se efectúa la explotación de los recursos mineros.

De otra parte, manifestó que Jesús Carmelo López Benítez se limitó en cada ocasión a indicar que las personas dedicadas a la explotación de minerales en la zona que denominaba ser de su propiedad la efectuaban sin su consentimiento y sin los permisos o aprobaciones de las autoridades competentes; sin embargo, en sus solicitudes o peticiones nunca señaló que se trataba de personas integrantes del Consejo Comunitario Mayor de Nóvita. 2 Ver índice 9 de Samai. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04913-01 Demandante: Consejo Comunitario de Nóvita. 6.

Los demás terceros con interés en el resultado del proceso guardaron silencio. 1.4. Sentencia Impugnada3 7. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 25 de septiembre de 2025 declaró la improcedencia de la tutela por falta de relevancia constitucional, en la medida en que el reclamo formulado trató de un simple desacuerdo con las decisiones de los jueces competentes. 1.5.

Escrito de impugnación4 8. El demandante impugnó la decisión del a quo, para lo cual insistió en la relevancia constitucional del asunto y los argumentos expuestos en la solicitud de tutela. 2. Consideraciones 9. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestiones previas; iii) problema jurídico; iv) procedencia de la tutela - subsidiariedad; y v) análisis de la Sala. 2.1.

Competencia 10. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 20005, el Decreto 1069 de 2015, el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 2.2.

Cuestiones previas 11. Esta Sala de decisión considera que el estudio del asunto debe efectuarse desde la perspectiva de los requisitos generales de procedencia del recurso de amparo constitucional y del debido proceso, en la medida en que, de acuerdo a las pretensiones expuestas por la parte demandante en el escrito inicial, se evidencia que la inconformidad está relacionada con la omisión del Tribunal Administrativo del Chocó de vincular a la aquí demandante a la acción de cumplimiento con radicado 27001333300120240016901. 12.

Si bien es cierto que se pretendió dejar sin efectos la providencia del 20 de noviembre de 2024, la cual fue notificada el día 22 siguiente, y esta solicitud de tutela fue radicada el 8 de agosto de 2025, excediendo los 6 meses fijados en la 3 Ver índice 22 de Samai. 4 Ver índice 27 de Samai. 5 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04913-01 Demandante: Consejo Comunitario de Nóvita. jurisprudencia para entender razonable la inmediatez con la que se hace uso de este mecanismo constitucional, no se puede desconocer que el estudio no se efectuará desde la perspectiva de las causales generales y específicas de procedibilidad, cuando se atacan fallos judiciales. 13.

No obstante, en gracia de discusión, tal como lo afirmó la parte demandante, por las circunstancias particulares del presente asunto, tal término no debería contabilizarse desde que se notificó la decisión judicial cuestionada, sino desde que el Consejo Comunitario de Nóvita acudió a la Procuraduría General de la Nación para que lo asistiera en la interposición de esta solicitud de amparo constitucional, en atención a que es desde tal momento que se presume tuvo conocimiento de la acción de cumplimiento atacada, en tanto no fue vinculada al trámite. 2.3.

Problema jurídico 14. La Sala deberá definir: ¿si la solicitud de tutela presentada por el Consejo Comunitario de Nóvita cumple con el requisito de procedencia general de la subsidiariedad? 2.4. Análisis de la Sala 2.4.1. De la procedencia de la solicitud de tutela - subsidiariedad. 15. El artículo 86 constitucional señala que: «[e]sta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».

A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone, entre otras, como causal de improcedencia de la solicitud de amparo: […] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […] 16.

Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia6, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 6 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T-1121 de 2003. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04913-01 Demandante: Consejo Comunitario de Nóvita. 2.4.2.

Caso concreto 17. El Consejo Comunitario de Nóvita acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se ordenara al tribunal demandado dejar sin efectos la providencia del 20 de noviembre de 2024 y vincularlo a la acción de cumplimiento con radicado 27001333300120240016901. 18.

Sin embargo, esta Sala de decisión debe precisar que las inconformidades manifestadas por la parte demandante en sede de tutela debieron ser puestas en conocimiento del juez constitucional de conocimiento para que se pronunciara sobre aquellos en el trámite del asunto. 19. De tal manera, si lo pretendido era que se le vinculara al trámite de la acción de cumplimiento, debió insistir en un pronunciamiento por parte del juez natural del asunto a través de los recursos procedentes, tales como el incidente de nulidad por indebida conformación del litigio, de acuerdo con lo preceptuado en el CPACA y el CGP, aplicables por remisión expresa del artículo 30 de la Ley 393 de 1997. 20.

Ahora bien, tampoco se evidencia la procedencia de este mecanismo de amparo constitucional de manera transitoria para evitar la eventual ocurrencia de un perjuicio irremediable, en la medida en que no se alegó ni se acreditó la existencia de una amenaza grave de algún derecho fundamental que requiera que se tomen medidas urgentes para su protección. 21.

Esto, máxime si se tiene en cuenta que, revisado el material probatorio aportado en el trámite de este asunto constitucional, no se evidencia que el sentido del fallo cuestionado contrarie el fin último pretendido por la parte demandante, cuando manifiesta procurar la protección del medio ambiente en el territorio del municipio de Nóvita con la suspensión de la actividad minera ilegal. 22.

Sumado a lo expuesto, llama la tención de la Sala que la inconformidad alegada está relacionada con la controversia suscitada entre la parte aquí demandante y quien fungiera como actor en la referida acción de cumplimiento sobre los títulos de dominio de algunos territorios, particularidad respecto de la cual debe precisarse que el objeto de aquel proceso no se centró en ello, sino en el acatamiento de unos actos administrativos que ordenaron la suspensión de cualquier actividad de minería sin el lleno de los requisitos legales, por lo cual no se evidencia perjuicio alguno que amerite el amparo inmediato ni transitorio de los derechos fundamentales invocados. 3.

Conclusión 23. Así las cosas, al encontrar que el presente asunto no cumple con el requisito de subsidiariedad, esta Sala de decisión confirmará el pronunciamiento del a quo que declaró improcedente la solicitud de tutela presentada por el Consejo Comunitario de Nóvita contra el Tribunal Administrativo del Chocó, pero por las precisas razones expuestas en esta providencia. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04913-01 Demandante: Consejo Comunitario de Nóvita.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que declaró improcedente la solicitud de tutela presentada por el Consejo Comunitario de Nóvita contra el Tribunal Administrativo del Chocó, pero por las precisas razones expuestas en esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETHBECERRACORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente JAVD/LXRR Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador