Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Temas: Reconocimiento de pensión de sobrevivientes - Decreto 2063 de 1984 - Decreto 3041 de 1966 - Ley 100 de 1993 - Equidad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 13 de agosto de 2021 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Gretty Arenas Robledo, por conducto de apoderada, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Oficios: i) S-2015-347208/ARPRE-GROIN-1.10 del 26 de noviembre de 2015, que le negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes reclamada en 1 Folios 3 a 23. 2 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo en calidad de cónyuge del fallecido agente de la Policía Nacional, Jorge Antonio Novoa Guevara; y ii) S-2016-140272/ARPRE-GROIN-1.10 del 20 de mayo de 2016, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión. Los mencionados actos fueron proferidos por la Secretaría General de la Policía Nacional.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, a lo siguiente: i) reconocer la pensión de sobrevivientes, efectiva a partir del 18 de agosto de 1987, en cuantía del 75% del ingreso percibido por el causante durante el último año de servicio, actualizado con base en el IPC;2 ii) pagar los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; iii) cumplir la sentencia que ponga fin al proceso en los términos de los artículos 187 a 195 del CPACA; iv) sufragar los intereses moratorios a que haya lugar, según los artículos 192 y 195 del CPACA: y v) reconocer las costas procesales. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, la apoderada de la demandante señaló los siguientes: i) El señor Jorge Antonio Novoa Guevara estuvo vinculado como agente de la Policía Nacional, entre el 29 de agosto de 1980 y el 19 de agosto de 1987, pues en esa última fecha ocurrió su fallecimiento. ii) El referido exservidor y la demandante conformaron una unión marital de hecho desde el 17 de enero de 1979 y contrajeron matrimonio el 30 de julio de 1983; además, convivieron hasta el momento de la muerte del señor Novoa Guevara y procrearon 3 hijos. 2 Índice de Precios al Consumidor. 3 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo iii) La señora Gretty Arenas Robledo es una persona inválida, ya que tiene una pérdida de la capacidad laboral del 35.17% y requiere de la pensión de sobrevivientes ahora pretendida para poder vivir dignamente. iv) El 27 de octubre de 2015, la demandante peticionó el reconocimiento de la referida prestación, pero fue negada a través de los oficios demandados. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 13, 42, 48 y 53 de la Constitución Política; y el Decreto 3041 de 1966. Al desarrollar el concepto de violación, la apoderada de la demandante expuso lo siguiente: i) La entidad demandada negó la pensión de sobrevivientes a la accionante, en razón a que el Decreto 2063 de 1984 exige para su reconocimiento que el causante hubiera prestado sus servicios durante 15 años o más; sin embargo, el señor Jorge Antonio Novoa Guevara no alcanzó a completar dicho tiempo. ii) Los miembros de la fuerza pública gozan de un régimen especial de pensiones; sin embargo, en lo que respecta a la pensión de sobrevivientes debe acudirse a los mandatos generales del Decreto 3041 de 1966 por ser más favorables para la actora, ya que solamente exige 150 semanas de cotización durante los 6 años anteriores al fallecimiento o 300 semanas en cualquier tiempo, requisitos que fueron acreditados por el mencionado agente. iii) Acudir a la normativa general permite materializar los derechos a la seguridad social, igualdad, mínimo vital y condición más beneficiosa para el trabajador. 1.2.

Contestación de la demanda 4 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo La apoderada de la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda y esgrimió las siguientes razones de defensa:3 i) El señor Jorge Antonio Novoa Guevara prestó sus servicios a la Policía Nacional durante 5 años, 9 meses y 20 días y murió el 19 de agosto de 1987 en simple actividad, por ende, las prestaciones sociales a que tienen derecho sus beneficiarios se rigen por el Decreto 2063 de 1984. ii) La referida norma prevé que la pensión de sobrevivientes para los familiares de los miembros de la fuerza pública que fallecen en simple actividad solamente puede reconocerse cuando el causante acreditó por lo menos 15 años de servicio, requisito que no se cumple en este asunto y, por lo tanto, no es posible acceder a dicha prestación. iii) No es viable reconocer la pensión de sobrevivientes al amparo de la Ley 100 de 1993, por cuanto no se encontraba vigente para la fecha de fallecimiento del mencionado agente.

Además, dicha disposición excluye de su ámbito de aplicación a los miembros de la Policía Nacional. iv) Se proponen las siguientes excepciones: 1) presunción legal de los actos administrativos; y 2) innominada o genérica. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 13 de agosto de 2021, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:4 i) La accionante no tiene derecho a que se le aplique el Decreto 3041 de 1966, pues este no se dirige a los miembros de la Fuerza Pública, sino a los afiliados al Instituto 3 Folios 93 a 105. 4 Folios 254 a 262. 5 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo de los Seguros Sociales, pero el señor Jorge Antonio Novoa Guevara no efectuó aportes a ese fondo. ii) La pensión de sobrevivientes reclamada se rige por el Decreto 2063 de 1984, cuyo carácter es especial y debe atenderse en integridad, por ende, solamente puede decretarse la pensión de sobrevivientes cuando el exservidor laboró en la Policía Nacional por un lapso mínimo de 15 años, presupuesto que no se cumple en el sub lite. iii) La señora Gretty Arenas Robledo invocó varios antecedentes jurisprudenciales, pero estos no guardan similitud fáctica con el presente asunto, ya que en esos casos se reconoció la pensión de sobrevivientes con base en el Decreto 2063 de 1984, porque los causantes habían fallecido con un tiempo de servicio de más de 14 años y el Consejo de Estado5 atendió a criterios de justicia y equidad para considerar que, como se había demostrado más del 98% del requisito, era procedente decretar la prestación. iv) En contraste, el señor Novoa Guevara solamente estuvo vinculado a la Policía Nacional durante aproximadamente 5 años, es decir, que no le faltaban pocos meses para alcanzar los 15 años de servicios.

De modo que su situación no es equiparable a los antecedentes jurisprudenciales citados en la demanda. v) El agente del Ministerio Público y la parte demandada en sus escritos mencionaron la Ley 100 de 1993, pero no es posible ahondar en el análisis de esta disposición porque el debate no ha girado en torno a la aplicación de esa norma. 1.4.

El recurso de apelación La actora interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en 5 El a quo citó las siguientes sentencias; i) del 3 de marzo de 2015, radicado 05001-23-33-000-2012-00772-01 (0328-2014); ii) del 13 de julio de 2006, N.° Interno 5116-2005. 6 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo los siguientes argumentos:6 i) En la demanda no se invocó la Ley 100 de 1993, porque el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han explicado que la pensión de sobrevivientes se reconoce con base en norma que vigente para la fecha del fallecimiento del causante. ii) El a quo «bien pudo aplicar al caso en estudio lo reglado por la Ley 100 de 1993, en aras de garantizar los derechos fundamentales de mi representada que como se indicó es una persona en condición de discapacidad y con más de 60 años de edad». iii) Se encuentra demostrada la afectación al derecho a la igualdad, ya que el Decreto 2063 de 1984 solo permite otorgar la pensión de sobrevivientes cuando el miembro de la Policía Nacional laboró durante por lo menos 15 años.

Por su parte, el Decreto 3041 de 1966 permitió conceder dicha prestación cuando el causante hubiera cotizado 150 semanas en los 6 años anteriores al fallecimiento o 300 en cualquier tiempo. A su turno, la Ley 100 de 1993 únicamente exigió 25 semanas y esta disposición puede aplicarse cuando resulta más favorable en comparación con los regímenes especiales. iv) En aras de materializar los principios de favorabilidad, justicia y equidad, así como el derecho a la seguridad social, debe reconocerse la pensión de sobrevivientes con base en el Decreto 3041 de 1966 o en la Ley 100 de 1993, pues el señor Jorge Antonio Novoa Guevara laboró durante más de 6 años y, por lo tanto, cumple con la densidad de semanas exigida en dichas normas. v) Subsidiariamente, debe acogerse el criterio de equidad fijado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en casos análogos al presente,7 teniendo en cuenta la finalidad que cumple la pensión de sobrevivientes, que la actora tiene 59 años de 6 Memorial visible en el expediente digital allegado a la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 7 La apelante invocó las siguientes sentencias proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: i) del 3 de marzo de 2015, radicado 05001-23-33-000-2012-00772-01 (0328-2014); ii) del 24 de agosto de 2017, radicado: 41-001- 23-33-000-2013-00216-01 (0618-2015). 7 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo edad, ha perdido su capacidad laboral en el 35.17% y carece de los medios para proveer por su congrua subsistencia, pues dependía económicamente de su cónyuge. vi) La vinculación laboral del agente Novoa Guevara equivale «al 45.9% del 100% que representan los 15 años de servicios, adicional a ello, el causante no alcanzó a cumplir los 15 años por decisión suya, sino por su deceso en servicio activo».

Tampoco se presentaría un desequilibrio financiero del sistema de pensiones, por cuanto se acreditaron 354.28 semanas de cotización. 1.5. Intervenciones en segunda instancia La accionante y la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional se abstuvieron de intervenir ante esta corporación. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.

La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional le reconozca la pensión de sobrevivientes como consecuencia del fallecimiento del agente Jorge Antonio Novoa Guevara. 2.2.

Marco normativo 8 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo El recuento jurídico se efectuará a partir de la norma vigente para el momento de la muerte del señor Jorge Antonio Novoa Guevara, en armonía con las disposiciones invocadas por la actora.

Sea lo primero precisar que, dentro de un sistema integral de protección del derecho a la seguridad social, en pensión, la inclusión del riesgo por muerte se configura en uno de sus pilares fundamentales, cuyo objeto no es otro que el de amparar a los beneficiarios de un afiliado o pensionado, de tal forma que la ocurrencia de su deceso no implique, además, la pérdida de los recursos con los que su grupo familiar se sostenía en condiciones dignas.

Es así como el Decreto 3041 de 1966, por el cual se aprueba el reglamento general del seguro social obligatorio de invalidez, vejez y muerte, en su artículo 20 reguló las prestaciones en caso de muerte, en los siguientes términos: Artículo 20. Cuando la muerte sea de origen no profesional, habrá derecho a pensiones de sobrevivientes en los siguientes casos: a. Cuando a la fecha del fallecimiento el asegurado hubiere reunido las condiciones de tiempo y densidad de cotizaciones que se exigen, según el artículo 5 para el derecho a pensión de invalidez; b. Cuando el asegurado fallecido estuviere disfrutando de pensión de invalidez o de vejez según el presente reglamento.

El artículo 5 al que alude la anterior disposición es del siguiente tenor: Artículo 5. Tendrán derecho a la pensión de invalidez los asegurados que reúnan las siguientes condiciones: a. Ser inválido permanente conforme a lo preceptuado en el artículo 45 de la ley 90 de 1948; b. Tener acreditadas ciento cincuenta (150) semanas de cotización dentro de los seis (6) años anteriores a la invalidez, setenta y cinco (75) de las cuales deben corresponder a los últimos tres (3) años.

En este orden de ideas, conforme a los artículos 5 y 20 del Decreto 3041 de 1966, la pensión de sobrevivientes se reconoce cuando el causante cotizó 150 semanas 9 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo dentro de los 6 años anteriores al fallecimiento, de las cuales 75 deben corresponder a los últimos 3 años.

A su turno, la norma del régimen especial vigente para la época del fallecimiento del señor Novoa Guevara, era el Decreto 2063 de 19848, por el cual se reorganiza la carrera de Agentes de la Policía Nacional, que fue proferido por el presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 19 de 1983 y, en cuyo artículo 120, contempló la pensión de sobrevivientes por muerte en simple actividad, como sigue: Artículo 120.

Muerte simplemente en actividad. Durante la vigencia del presente estatuto, a la muerte de un Agente de la Policía Nacional en actividad, sus beneficiarios en el orden establecido en este estatuto, tendrán derecho a las siguientes prestaciones: […] c. Si el Agente hubiere cumplido quince (15) o más años de servicio a que por el Tesoro Público se les pague una pensión mensual, la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo a la categoría y tiempo de servicio del causante.

Ahora bien, en desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política, el legislador expidió la Ley 100 de 1993, por la cual organizó el sistema de Seguridad Social integral, cuyo objeto, respecto del régimen de pensiones, fue garantizar a la población el amparo contra las eventualidades derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones allí determinadas.

Así, el artículo 46 ibidem, antes de la modificación efectuada por la Ley 797 de 2003, reguló la pensión de sobrevivientes de la siguiente manera: Artículo 46. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 8 Norma vigente para la fecha de deceso del causante, ocurrido el 19 de agosto de 1987. El régimen pensional de los miembros de la Fuerza Pública en la actualidad se encuentra regulado por la Ley 923 de 2004 y el Decreto 4433 de 2004; sin embargo, la Sala se abstendrá de ahondar en sus lineamientos, por cuanto se expidieron con posterioridad al fallecimiento del agente Jorge Antonio Novoa Guevara. 10 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo 1.

Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca, y 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que este hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: a. Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte; b. Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte. […] En referencia con la normativa transcrita, la Sección Segunda ha precisado que prevé dos supuestos de hecho claramente diferenciables:9 El primero hace alusión a la prestación que se deriva de la muerte de quien ya está pensionado sea por vejez o invalidez, la cual podría denominarse sustitución pensional, toda vez que no se genera una prestación nueva, sino que se trata de la misma que se pagaba al fallecido.

Este supuesto está contemplado en el ordinal 1 del artículo 46. El segundo se refiere a la prestación que reciben los beneficiarios con ocasión del deceso de quien no era pensionado, que corresponde a la definición de pensión de sobrevivientes, y en la que se trata de una nueva prestación de la cual no gozaba el causante, supuesto normativo que encaja en la previsión del ordinal 2 ibidem.

Así las cosas, con la expedición de la Ley 100 de 1993, y sin extinguir las normas especiales existentes en la materia, se estableció dentro del Régimen General de Seguridad Social la denominada pensión de sobrevivientes que también prevé la sustitución de la pensión ya percibida o consolidada por el trabajador fallecido. Esta corporación, durante una época,10 permitió efectuar una aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993 para preferirla frente a los regímenes 9 SUJ-016-CE-S2 de 2019. 10 Puede consultarse la sentencia del 12 de mayo de 2011, radicado 05001-23-31-000-2004-05492-01 (2711-2008). 11 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo especiales, como el establecido en el Decreto 2063 de 1984, por resultar más favorable a los intereses del trabajador y sus beneficiarios.

Sin embargo, esta postura fue rectificada mediante sentencia del 25 de abril de 2013,11 al estimar que el derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento en que ocurre el fallecimiento y que, por ello, son aplicables las normas vigentes para la época de ocurrencia de los hechos, de manera que al resolver un caso con fundamento en una disposición expedida con posterioridad, se estaría incurriendo en violación a la regla de la irretroactividad de la ley.

El fundamento de la Sección para modificar su criterio fue el siguiente: La jurisprudencia de esta Corporación12 ha considerado que en circunstancias especiales, cuando un régimen pensional especial no satisface las mínimas garantías que sí satisface el régimen general y cuando éste resulta más favorable que el especial, debe preferirse su aplicación; no obstante, es necesario tener en cuenta que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho.

El derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento del pensionado, es decir, en el caso analizado las normas que gobiernan la pensión de sobrevivientes que hubiera podido surgir con ocasión del fallecimiento del señor Jaime Reyes son las que estaban vigentes el 19 de octubre de 1985, pues fue durante su vigencia cuando se produjo el deceso y por tanto, cuando se pudo consolidar el presunto derecho reclamado.

La Ley 100 de 1993, que consagra el derecho pensional de sobrevivientes solicitado por la accionante, entró en vigencia el 1º de abril de 1994, de conformidad con lo previsto en su artículo 151 […]. Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la muerte del señor Reyes se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887.

La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente […]. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 76001233100020070161101 (1605-09). 12 “Ver, entre otras, las sentencias de octubre 7 de 2010, consejero ponente LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO, radicación No. 76001-23-31-000-2007-00062-01(0761-09); febrero 18 de 2010, consejero ponente GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN, radicación No. 08001-23-31-000-2004-00283-01(1514-08); abril 16 de 2009, Consejero ponente VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA, radicación No. 76001-23-31-000-2004-00293-01(2300-06)”. 12 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo En las anteriores condiciones, la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional consagrado en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior13, la que exigía el requisito de tener 15 o más años de servicio activo y, como no cumplió ese requisito, no era viable su reconocimiento.

Con los argumentos expuestos en forma antecedente, la Sala rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 201014 y noviembre 1º de 201215, en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior. [Resalta la Sala].

De acuerdo con el anterior lineamiento interpretativo, en materia de reconocimiento de pensión de sobrevivientes, la ley que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría consolidado el derecho, es decir, la que rige a la fecha del fallecimiento del causante.16 Es pertinente aclarar que el Consejo de Estado no ha dejado de atender el principio de favorabilidad para aplicar el régimen general cuando las disposiciones especiales resultan lesivas a los derechos fundamentales de los asociados, sino que ha explicado que ello solo es posible cuando la normativa general se encontraba 13 “Artículo 120 del Decreto 2063 de 1984. 14 “Radicación No. 25000-23-25-000-2007-00832-01 (0548-09) Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en la que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 12 de 1975, a pesar de que el fallecimiento había ocurrido en octubre de 1970.” 15 “Reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, a pesar de que el deceso del causante se produjo el 20 de febrero de 1991.

En esta oportunidad el doctor Gerardo Arenas Monsalve salvó el voto en los siguientes términos: “Nótese además, desde el punto de vista práctico, el complejo problema que surge con la tesis mayoritaria que no se comparte, de aplicar el régimen general de la Ley 100 de 1993 a situaciones que se resolvieron plenamente antes de su vigencia. Como se trata de pensiones, y éstas no tienen término de prescripción, todos los derechos pensionales de sobrevivientes, resueltos en su momento aplicando válidamente la legislación anterior, resultan ahora sorpresivamente litigiosos, es decir, susceptibles de discusión judicial, así el fallecimiento del causante se haya producido en vigencia de esa legislación anterior, y así se hayan reconocido los derechos derivados del régimen anterior.

El principio constitucional de la sostenibilidad financiera, establecido en la Carta desde el Acto Legislativo No. 1 de 2005 queda en entredicho, con una extensión tan amplia y generalizada de la aplicación del régimen general”. 16 Esta postura se ha reiterado, entre otras, en las siguientes sentencias: i) del 23 de octubre de 2014, radicado 54001-23- 33-000-2013-00149-01 (0673-14); ii) del 9 de marzo de 2017, radicado 05001-23-31-000-2011-01929-01(0625-14); iii) del 27 de abril de 2017, radicado 05001-23-33-000-2012-00573-01 (3734-13); iv) del 15 de junio de 2017, radicado 05001-23- 33-000-2013-00844-01 (4880-14); v) del 14 de septiembre de 2017, radicado 54001-23-31-000-2011-00496-01(1102-14); vi) del 11 de abril de 2018, radicado 05001-23-33-000-2013-00895-01(3374-15); vii) del 18 de mayo 2018, radicado 70001- 23-31-000-2007-00224-01 (4061-15); viii) del 4 de julio de 2019, radicado 54001-23-31-000-2012-00284-01 (4531-2014); ix) del 23 de enero de 2020, radicado 73001-23-33-000-2014-00376-01 (2738-16); y x) del 24 de agosto de 2023, radicado 05001-23-33-000-2016-01215-01 (0573-2022). 13 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo vigente para el momento en que ocurren los hechos sobre los cuales se edifican las pretensiones.17 La anterior postura atiende al principio de la aplicación de la ley en el tiempo,18 conforme lo preceptúan las Leyes 4 de 191319 y 153 de 1887,20 lo cual se traduce en la irretroactividad de la ley, esto es, que la norma nueva rige todos los hechos y actos que se produzcan a partir de su vigencia y hacia futuro.

Por lo tanto, la fecha de entrada en vigencia de una ley define el límite temporal a partir del cual esta produce efectos jurídicos y se vuelve obligatoria. De esta manera se salvaguardan los principios de legalidad, debido proceso, seguridad jurídica y respeto de los derechos adquiridos. En consecuencia, los hechos, derechos y relaciones jurídicas consolidadas en vigencia de la ley anterior, así como las consecuencias derivadas de aquella, se respetan y mantienen bajo la nueva legislación.21 De igual manera, las situaciones jurídicas que no se alcanzaron a consolidar en vigencia de la ley anterior se regirán por la nueva ley, puesto que los derechos no consolidados conforme a la ley son meras expectativas, las cuales no gozan de protección alguna en el entendido de que solo son probabilidades de tener algún día un derecho. 2.3.

Hechos probados 17 A modo de ejemplo, puede consultarse la sentencia de unificación del 12 de abril de 2018 en la que se fijó la siguiente regla: «Con fundamento en la regla de favorabilidad contenida en el artículo 288 de la Ley 100 de 1993, los beneficiarios de las personas vinculadas a las Fuerzas Militares, en cumplimiento de la obligación constitucional de prestar el servicio militar, que fallezcan simplemente en actividad y con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, pueden beneficiarse de la pensión de sobrevivientes prevista en el régimen general contenido en la Ley 100 de 1993 […]».

Radicado 81001-23-33-000-2014-00012-01(1321-15) - Sentencia CE-SUJ-SII-010-2018. 18 Sentencia C-619 del 2001, proferida por la Corte Constitucional. 19 Código de Régimen Político y Municipal. 20 Por la cual se adiciona y reforma los códigos nacionales, la Ley 61 de 1886 y la 57 de 1887. 21 Al respecto se puede consultar el concepto del 21 de agosto de 2014 de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, radicado: 11001-03-06-000-2013-00011-00. 14 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo - El 30 de julio de 1983, contrajeron matrimonio los señores Jorge Antonio Novoa Guevara y Gretty Arenas Robledo, conforme se indica en el respectivo registro.22 - El 19 de agosto de 1987, falleció el señor Novoa Guevara, según consta en el registro de defunción.23 - El 3 de noviembre de 1987, por Hoja de Servicios 4264, la Secretaría General de la Policía Nacional hizo constar que el señor Novoa Guevara se vinculó a dicha institución de la siguiente forma:24 NOVEDAD DISPOSICIÓN NÚMERO Y AÑO FECHAS TIEMPO DE.

A. A. M. D. AG. ALUMNO AGENTE RETIRO ALTA TRES MESES Res. 3183-80 Res. 7453-80 Res. 5622-87 Res. 5622-87 17-MZ-80 28-AG-80 29-AG-80 ………… ………… 19-AG-87 19-AG-87 19-NV-87 00 05 11 06 11 20 00 00 00 SUBTOTAL: 07 05 01 DEDUCCIÓN DIF. AÑO LABORAL Res. 6101-83 Dto. 2063-84 A. 156 25-NV-83 10-AG-84 00 08 15 00 01 04 TOTAL SERVICIOS 06 09 20 SON: SEIS (06) AÑOS, NUEVE (09) MESES Y VEINTE (20) DÍAS.- - El 12 de noviembre de 1987, el comandante del Departamento de Policía Valle declaró que la muerte del agente Jorge Antonio Novoa Guevara «se produjo en servicio, pero no por causa y razón del mismo».25 - El 27 de octubre de 2015, la demandante solicitó la pensión de sobrevivientes por el fallecimiento de su esposo Novoa Guevara.26 - El 26 de noviembre de 2015, por Oficio S-2015-347208/ARPRE-GROIN-1.10, la Secretaría General de la Policía Nacional negó la referida solicitud, toda vez que el causante acumuló un tiempo de servicio de 5 años, 9 meses y 20 días, esto es, 22 Folio 27. 23 Folio 26. 24 Folio 120. 25 Folios 156 a 157. 26 Folios 41 a 43. 15 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo inferior a los 15 años que exige el Decreto 2063 de 1984 para reconocer la pensión de sobrevivientes.27 - El 20 de mayo de 2016, mediante Oficio S-2016-140272/ARPRE-GROIN-1.10, la parte demandada resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y reiteró la postura de la administración frente a la imposibilidad de otorgar la pensión de sobrevivientes reclamada.

También se indicó que no era viable acudir a la Ley 100 de 1993 porque no estaba vigente para la fecha de la muerte del causante y, en todo caso, la aplicación del régimen especial no vulnera los principios de favorabilidad e igualdad.28 2.4. El caso concreto. Análisis de la Sala Los motivos de inconformidad de la demandante expuestos en el recurso de apelación se contraen a señalar que la pensión de sobrevivientes derivada del fallecimiento del agente Jorge Antonio Novoa Guevara puede ordenarse al amparo de una cualquiera de las siguientes fuentes normativas y auxiliares de interpretación: i) Decreto 3041 de 1966; ii) Ley 100 de 1993; y iii) Decreto 2063 de 1984, en atención al criterio de equidad que se ha aplicado jurisprudencialmente.

A continuación, se abordarán cada uno de estos argumentos. 2.4.1. Aplicabilidad del Decreto 3041 de 1966 El artículo 1 del Decreto 3041 de 1966 dispuso que la norma tendría el siguiente ámbito de aplicación: Artículo 1. Estarán sujetos al Seguro Social obligatorio contra los riesgos de invalidez y muerte de origen no profesional y contra el riesgo de vejez; a. Los trabajadores nacionales y extranjeros que en virtud de un contrato de trabajo presten servicios a patronos de carácter particular, siempre que no sean expresamente excluidos por la ley o por el presente reglamento; 27 Folios 44 a 45. 28 Folios 46 a 51. 16 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo b. Los trabajadores que presten servicios a entidades empresas de derecho público semioficiales o descentralizadas cuando no estén excluidos por disposición legal expresa; c. Los trabajadores que mediante, contrato de trabajo presten servicios a entidades de derecho público, en la construcción y conservación de las obras públicas y en las empresas o institutos comerciales, industriales, agrícolas, ganaderos o forestales, que aquellas entidades exploten directa o indirectamente o de los cuales sean accionistas o copartícipes; d. Los trabajadores que presten servicios a un sindicato para la ejecución de un contrato sindical, caso en el cuál la entidad profesional se entiende patrono de los trabajadores.

De acuerdo con la anterior transcripción, en este caso no resulta aplicable el Decreto 3041 de 1966, pues esta norma no comprende a los suboficiales de la Policía Nacional como destinatarios de su cobertura (Seguro Social obligatorio), en razón a que ostentan un régimen especial y, además, por cuanto es distinto el origen de los dineros destinados a cubrir cada contingencia. En efecto, la Fuerza Pública ha tenido su propio régimen de carrera, disciplinario y prestacional.

Este último se mantiene aún con la adopción de un régimen general de Seguridad Social y prestaciones sociales, tal como lo dispone el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2005. Por tanto, desde antes de la Constitución Política y aun en la actualidad, se ha mantenido un régimen especial y excepcional para los miembros de la Fuerza Pública, lo que implica la afiliación a un seguro y a un fondo especial al cual efectúan aportes y del que emergen los recursos para cubrir las distintas contingencias.

De esta manera, el Decreto 2063 de 1984 estableció lo relativo a los aportes que deben descontarse a los agentes de la Policía Nacional en los siguientes términos: Artículo 36. Afiliación y cotización. Los Agentes de la Policía Nacional en servicio activo contribuirán para el sostenimiento de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional con un treinta por ciento (30%) del primer sueldo básico como cuota de afiliación y con una cuota mensual equivalente al ocho por ciento (8%) del respectivo sueldo básico. 17 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo Parágrafo.

Los Agentes en goce de asignación de retiro o sus beneficiarios en goce de pensión contribuirán a la misma Caja con una cuota mensual equivalente al cinco por ciento (5%) de la asignación de retiro o de la pensión, respectivamente. Artículo 37. Contribución con aumentos a la caja de sueldos de retiro de la policía nacional. Los Agentes de la Policía Nacional en servicio activo y los que se encuentren en goce de asignación de retiro o sus beneficiarios, contribuirán con destino a ésta, con el monto del aumento de sus haberes; asignaciones o pensiones equivalentes a los treinta (30) días siguientes a la fecha en que se cause dicho aumento.

Artículo 38. Destino de los aportes. Los aportes de que tratan los artículos 36 y 37, se destinarán para capitalización y obligaciones de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, de acuerdo con las determinaciones que tome su Junta Directiva. Artículo 39. Contribución al Fondo Especial de Sanidad. Los Agentes o sus beneficiarios, en goce de pensión pagadera por el Tesoro Público, contribuirán con el cinco por ciento (5%) del valor de la pensión, con destino al Fondo Especial de Sanidad.

Siendo así, se tiene que los agentes de la Policía Nacional no efectuaban ningún aporte al Instituto de los Seguros Sociales, sino a la Caja de Sueldos de Retiro de esa institución, la cual sería la encargada de reconocer y pagar las diferentes asignaciones y pensiones, con base en los requisitos que la ley imponía. Por su parte, las prestaciones a que se refiere el Decreto 3041 de 1966 se pagan con el dinero aportado por los empleados y patronos al Instituto de los Seguros Sociales, tal como lo disponen los artículos que a continuación se enuncian: Artículo 38.

El patrono está obligado a entregar al instituto, a través de la caja seccional u oficina local que corresponda a su jurisdicción en el plazo y forma que determine el reglamento de aportes y recaudos, la totalidad de las cotizaciones, que sean de su cargo y las que deben ser satisfechas por el asegurado. El patrono al efectuar el pago del salario de cada asegurado retendrá la cotización que éste debe aportar para el seguro de invalidez, vejez y muerte, correspondiente al periodo de trabajo cubierto por el salario, si el patrono no descontare el monto de la cotización del asegurado en la oportunidad señalada en éste artículo, no podrá efectuarlo después y las cotizaciones no descontadas al asegurado, serán también de cargo del patrono. Artículo 39.

El pago de las cotizaciones para el seguro de invalidez, vejez y muerte se hará conjunta y simultáneamente con el de las cotizaciones para los seguros de enfermedad no profesional y maternidad, y accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. 18 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo Artículo 40.

Los ingresos del seguro de invalidez, vejez y muerte formarán un fondo distinto e independiente de los ingresos de las otras ramas del seguro social obligatorio. Cuando no sea a título de inversiones recuperables, los fondos del seguro de invalidez, vejez y muerte no podrán dedicarse a fines distintos al pago de las prestaciones dispuestas en este reglamento, al costo de los gastos de administración y a los servicios de rehabilitación conforme al artículo 42.

Los gastos que demande la inversión de las reservas serán imputados a las utilidades de las mismas. Ahora bien, los artículos 5 y 20 del Decreto 3041 de 1966 prevén condiciones más beneficiosas que las estipuladas en el Decreto 2063 de 1984, para el caso del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, habida cuenta que exigían que el asegurado tuviera acreditadas 150 semanas de cotización dentro de los 6 años anteriores a la muerte, de las cuales 75 deben corresponder a los últimos 3 años; mientras que el citado Decreto 2063 de 1984 exigía contar con 15 o más años de servicio activo para que los causahabientes del agente tuvieran derecho a la pensión de sobrevivientes.

No obstante, el Decreto 3041 de 1966 se aplica exclusivamente a quienes cotizaran o se encontraran afiliados al Instituto de Seguros Sociales, por ende, no se trata propiamente de una norma general o un régimen general, al cual se pueda acudir por favorabilidad o por otras razones. En consecuencia, el Decreto 3041 de 1966 estableció una única y particular diferencia para conceder la pensión de sobreviviente (artículo 20), consistente en determinar si la muerte fue o no de origen profesional.

Por su parte, el Decreto 2063 de 1984 al señalar los requisitos para acceder a la prestación en comento, distinguió otras situaciones que únicamente se pueden predicar de los miembros de la Fuerza Pública, tales como «muerte simplemente en actividad»,29 «muerte en actos del 29 Artículo 120. 19 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo servicio»,30 «muerte en actos meritorios del servicio»31 y «muerte con 12 años de servicio».32 De este modo, se evidencia que se trata de dos regímenes completamente distintos, cada uno compuesto por disposiciones destinadas a cubrir contingencias diseñadas exclusivamente para un grupo de beneficiarios y, a pesar de que ambas se encontraban vigentes al momento en que falleció el señor Jorge Antonio Novoa Guevara no es posible elegir su aplicación con base en el principio de favorabilidad, en consideración a que una no regulaba la situación del agente.

En efecto, el Decreto 3041 de 1966 estaba destinado únicamente a los afiliados al Seguro Social obligatorio, es decir, que no rige en este caso porque el fallecido agente de la Policía Nacional no fue un trabajador que estuviera obligado a tal afiliación, postura que ha sido acogida pacíficamente por el Consejo de Estado.33 2.4.2. Aplicabilidad Ley 100 de 1993 La demandante en el recurso de apelación expresó que la pensión de sobrevivientes reclamada puede reconocerse al amparo de la Ley 100 de 1993.

Esta Subsección analizará dicha prestación conforme a la mencionada normativa, pues, aunque no fue invocada en la demanda, sí fue estudiada en sede administrativa y la parte accionada también se refirió a aquella al contestar la demanda. Además, la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 12 de abril de 2018, fijó como regla que «[e]n materia pensional, por tratarse de un derecho fundamental, irrenunciable y de aplicación inmediata, el juez contencioso administrativo no está limitado para conocer del fondo del asunto a la luz del régimen pensional que invoque la parte que reclama el reconocimiento de la 30 Artículo 121. 31 Artículo 122. 32 Artículo 124. 33 En similar sentido, pueden consultarse las siguientes sentencias del Consejo de Estado: i) del 24 de agosto de 2023, radicado 05001-23-33-000-2016-01215-01 (0573-2022); ii) del 16 de febrero de 2023, radicado 13001-23-33-000-2016- 00218-01 (1747-2022); iii) del 2 de junio de 2022, radicado 76001-23-33-000-2015-00672-01 (0258-2018). 20 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo prestación, sino que tiene la obligación de aplicar el derecho y de resolver los conflictos sometidos a su conocimiento conforme la normativa pensional que corresponda, de conformidad con el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011».34 Con fundamento en el anterior parámetro jurisprudencial, se analizará la aplicabilidad de la Ley 100 de 1993 al sub lite.

Para el efecto, es pertinente remitirse a las consideraciones antes desarrolladas en relación con el principio de retrospectividad de la norma, de acuerdo con la postura actual de la Sección Segunda del Consejo de Estado, pues en materia de reconocimiento de pensión de sobrevivientes la ley que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho, es decir, la que rige a la fecha del fallecimiento del causante.

Analizado el acervo probatorio, se observa que el señor Jorge Antonio Novoa Guevara ingresó como alumno de la Policía Nacional y laboró como agente, todo ello dentro del período comprendido entre el 17 de marzo de 1980 al 19 de agosto de 1987, cuando se produjo su deceso, tiempo que suma 6 años, 9 meses y 2 días, por lo que no satisface la exigencia de 15 años o más de servicios prevista en el artículo 120 del Decreto 2063 de 1984.

En estas condiciones, se insiste que la normativa que disciplina el derecho reclamado por la accionante era la que regía al 19 de agosto de 1987, esto es, el artículo 120 del Decreto 2063 de 1984, pues fue durante su vigencia cuando se produjo el deceso del causante no así la Ley 100 de 1993, que comenzó a producir efectos a partir del 1 de abril de 1994.

Cabe señalar que la vigencia de la ley conlleva su eficacia jurídica, entendida esta como obligatoriedad, en tanto hace referencia «desde una perspectiva temporal o cronológica, a la generación de efectos jurídicos obligatorios por parte de la norma 34 Sentencia CE-SUJ-SII-010-2018, radicado 81001-23-33-000-2014-00012-01 (1321-15). 21 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo de la cual se predica; es decir, a su entrada en vigor».35 Entonces, cuando se fija la fecha de inicio de la vigencia de una ley, se define el momento a partir del cual empieza a surtir efectos, los cuales se proyectaran mientras siga rigiendo.

Con relación a la vigencia de la ley, la Corte Constitucional en sentencia C-084 de 1996 expresó lo siguiente: Ahora bien, si el legislador es el llamado a decidir el contenido de la ley, resulta obvio que dentro de la valoración política que debe hacer sobre la conveniencia del específico control que ella propone, se incluya la relativa al señalamiento del momento a partir del cual dicha nomatividad (sic) empieza a surtir efectos, pues sólo a él compete valorar la realidad social, política, económica, etc., para poder determinar la fecha en que han de entrar a regir las disposiciones que expide.

Aclarado que es al mismo legislador a quien le corresponde decidir el momento en el que la ley ha de surtir efectos, conviene agregar que dicha atribución puede ejercerla a través de uno de los siguientes mecanismos: 1) Incluyendo en el mismo cuerpo de la ley un artículo en el que señale expresamente la fecha a partir de la cual ésta comienza a regir; o 2) Expidiendo una ley especial en la que regule en forma genérica este asunto, la que tendría operancia únicamente en los casos en que el mismo legislador no hubiera señalado en el texto de la ley respectiva la fecha de vigencia. […] La potestad con que cuenta el legislador para determinar la fecha de entrada en vigencia de la ley, se encuentra limitada únicamente por los requerimientos del principio de publicidad, al que se hizo alusión en párrafos anteriores, cuya finalidad es evitar las denominadas leyes “privadas” o “secretas”, muy comunes en Colombia en alguna época.

El deber de señalar la vigencia de la ley después de su publicación, es un mandato que obliga tanto al Congreso como al Presidente de la República, cuando ha sido facultado por el legislador para cumplir esta tarea. De esta manera, se tiene como regla general, que la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diversa, tal como sucedió con el artículo 151 de la Ley 100 de 1993, que estableció la vigencia del Sistema General de Pensiones a partir del 1 de abril de 1994 para el nivel nacional,36 o del 30 de junio de 1995 para los servidores públicos del orden departamental, 35Sentencia C-783/03 de la Corte Constitucional 36 Con la salvedad de que el gobierno podrá autorizar el funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones y de cesantías con sujeción a las disposiciones contempladas en la referida ley, a partir de su vigencia 22 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo municipal y distrital.37 En torno a este punto, el Consejo de Estado ha señalado lo siguiente:38 El derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento del pensionado, es decir, en el caso analizado las normas que gobiernan la pensión de sobrevivientes que hubiera podido surgir con ocasión del fallecimiento del señor Jaime Reyes son las que estaban vigentes el 19 de octubre de 1985, pues fue durante su vigencia cuando se produjo el deceso y por tanto, cuando se pudo consolidar el presunto derecho reclamado.

La Ley 100 de 1993, que consagra el derecho pensional de sobrevivientes solicitado por la accionante, entró en vigencia el 1º de abril de 1994 […] Es decir, no estaba en vigencia al momento del fallecimiento del causante, razón por la cual no puede aplicarse para resolver la situación pensional aquí reclamada. Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la muerte del señor Reyes se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887. [Resalta la Sala] De este modo, las circunstancias jurídicas del derecho prestacional originado con el deceso de un miembro de la Fuerza Pública, en favor de sus beneficiarios, están sujetas a las normas que se encuentren vigentes al momento de la consolidación del derecho, lo cual, tanto en los casos de pensión de sobrevivientes como en los de la sustitución de la asignación de retiro, se generan a partir del fallecimiento del causante.

Esta postura no se ha modificado y constituye el criterio hermenéutico acogido por la corporación en varios pronunciamientos.39 De esta manera, en el presente asunto no resulta viable atender los mandatos de la Ley 100 de 1993 en virtud del principio de favorabilidad, porque este procede siempre que existan dos normas que rijan una misma situación jurídica; no obstante, para el momento del deceso del agente Jorge Antonio Novoa Guevara (19 de agosto 37 Parágrafo ibidem 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de abril del 2013, radicado 76001-23-31-000-2007-01611-01 (1605-09). 39 Ver las siguientes sentencias: i) del 12 de agosto de 2021, radicado 13001-23-33-000-2015-00485-01 (5207-2019); ii) del 2 de junio de 2022, radicado 76001-23-33-000-2015-00672-01 (0258-2018); iii) del 24 de agosto de 2023, radicado 05001- 23-33-000-2016-01215-01 (0573-2022). 23 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo de 1987), solamente estaba vigente el Decreto 2063 de 1984, es decir, que no se presenta conflicto entre dos disposiciones, pues en esa fecha solamente regía este último estatuto.

Por lo tanto, a la demandante no le asiste el derecho pensional previsto en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, toda vez que las expectativas prestacionales, surgidas con la muerte de su cónyuge, se consolidaron en vigencia de la normativa anterior, cuyos requisitos no se colmaron por parte del causante, puesto que no había prestado 15 o más años de servicios a la Policía Nacional al momento de su muerte, para que aquella pudiera reclamar la pensión de sobrevivientes. 2.4.3.

Equidad como criterio auxiliar de la actividad judicial La apelante solicitó que se atienda el criterio de equidad fijado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en casos análogos al presente, teniendo en cuenta la finalidad que cumple la pensión de sobrevivientes, que la actora tiene 59 años de edad, ha perdido su capacidad laboral en el 35.17%, carece de los medios para proveer por su congrua subsistencia y que el tiempo laborado por el causante equivale al 45.9% de los 15 años de servicios exigidos por el Decreto 2063 de 1984.

Agregó que el agente Jorge Antonio Novoa Guevara no siguió vinculado a la Policía Nacional por causas ajenas a su voluntad Uno de los antecedentes invocados por la interesada corresponde a la sentencia del 3 de marzo de 2015,40 en la que se expresó lo siguiente: Considerando que el juez debe estar inspirado al momento de realizar la interpretación normativa por principios de justicia material y no formal, y que conforme el criterio auxiliar de equidad, éste se encamina a evitar la arbitrariedad y la injusticia que se pueda derivar de la aplicación de una ley a una situación particular, cuyas especificidades exigen una solución distinta a la estricta y rigurosamente deducida de la norma legal, para la Sala es claro que si del 100% de la exigencia legal aplicable para este caso (15 años de servicio), el causante y cónyuge de la accionante alcanzó a cumplir el 98% (14 años 7 meses 16 días), no existe justificación real alguna que invalide el derecho a otorgarle el reconocimiento pensional bajo el régimen especial 40 Radicado 05001-23-33-000-2012-00772-01 (0328-2014). 24 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo dispuesto en el aludido decreto, máxime que el ínfimo 2% restante, representado en escasos 4 meses 14 días, no lo alcanzó a cumplir por un simple capricho o decisión suya, sino por el acaecimiento de un hecho fortuito como es la muerte.41 Aunado a lo anterior, como está acreditado que la demandante y cónyuge supérstite del causante en la actualidad cuenta con 77 años de edad, al haber nacido en 1948, es diáfano que la hace merecedora de una protección especial, conforme lo ha estimado nuestro Tribunal Constitucional en su profusa jurisprudencia, de ahí que dejarla en el vacío al negarle la pensión de sobrevivientes, a pesar de las particularidades reseñadas, sería exponerla a condiciones de indignidad por una lectura literal y árida de la norma, comprometiendo su derecho a la seguridad social y a su mínimo vital que, por supuesto, ofendería su derecho esencial a una vida digna. […] Dadas las particularidades resaltadas, la Sala considera que es viable acceder en el caso concreto a ordenar el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a la Sra. María Dioselina Raigosa de García, en su condición de cónyuge supérstite del causante, conforme lo establecía el literal c) del artículo 120 del Decreto Ley 2063 de 1984, que comporta por derecho propio su afiliación al sistema de seguridad social en salud que rige para los miembros de la Policía Nacional.

Igualmente, en aplicación del criterio de equidad, esta Colegiatura estima que el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes deberá efectuarse descontando, del 100% que arroje la liquidación de la mesada pensional, el 2% del faltante para el cumplimiento de los quince (15) años de servicio exigidos en la norma. […] El anterior lineamiento interpretativo fue reiterado por esta Subsección en la sentencia del 24 de agosto de 2017,42 también citada por la apelante.

En dicha oportunidad, el causante de la prestación demostró 14 años, 8 meses y 11 días de servicio. Ahora bien, los aludidos antecedentes no pueden ser aplicados en el presente asunto, ya que en aquellos se analizó la situación de dos personas que acreditaron, la primera, 14 años, 7 meses y 16 días de servicio, y la segunda, 14 años, 8 meses y 11 días.

En contraste, en el sub lite, el señor Novoa Guevara solamente trabajó durante casi 7 años, por lo que su situación no puede equipararse a los aludidos litigios, pues al 41 Valga decir que en oportunidades anteriores, y bajo ciertas circunstancias que resultan parecidas al caso bajo estudio, en aplicación de criterios equidad y justicia, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha ordenado reconocer prestaciones pensionales cuando lo que faltaba para cumplir el requisito de ley ha sido menor y obedece a circunstancias ajenas al querer del interesado, tal y como lo resolvió, v.gr., en sentencias de la Subsección A, del 26 de octubre de 2006, radicado interno 4109-04, CP Dr. Jaime Moreno García, y del 10 de octubre de 2013, radicado interno 1776-12, CP Dr. Luís Rafael Vergara Quintero, y la Subsección B, la sentencia del 30 de septiembre de 2010, radicado interno 1067-09, CP Dr. Gerardo Arenas Monsalve, por mencionar algunas. 42 Radicado 41001-23-33-000-2013-00216-01 (0618-2015). 25 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo uniformado le faltaba más de la mitad del tiempo para completar los 15 años de servicio exigidos por el Decreto 2063 de 1984.

En un asunto similar al presente, esta corporación también negó la aplicación del citado antecedente jurisprudencial con base en los siguientes argumentos:43 La Sala no acoge el anterior reproche, por cuanto si bien es cierto en dicho precedente se efectuaron las consideraciones con fundamento en las cuales la apelante interpretó que el Agente Franco Gómez, al haber laborado en la Policía Nacional durante 11 años, 8 meses y 24 días, en términos de porcentaje y para ponerla a tonto con el precedente judicial invocado, equivale al 78.2% del 100% que representan los 15 años de servicio exigidos en el artículo 120 del Decreto 2063, igualmente lo es que las respetables motivaciones del fallo del año 2015, se dieron en el marco de una situación particular y concreta, pero que no pueden tenerse como criterio de interpretación por vía de analogía44, máxime cuando el tema de la aplicación del régimen particular o especial frente al general de la Ley 100 de 1993, ya fue rectificado por esta Sección, tal y como ya se comentó ut supra.

En todo caso, se quiere dejar de presente que la Sala no pone en entre dicho los ponderados análisis efectuados en la sentencia del 3 de marzo de 2015, pero lo cierto es que, dada la diferencia en cuanto al tiempo que faltaba para cumplir los 15 años de servicio en la institución y las condiciones de avanzada edad de la demandante, no se pueden equiparar los supuestos de dicho precedente y pretender que operen de la misma manera en el sub lite.

Por tanto, se está ante dos posturas jurídicas que tienen respaldo legal, pero que en virtud de la rectificación jurisprudencial en el sentido de que el derecho a la pensión de sustitución pensional, debe consultar los requisitos exigidos en la legislación vigente a la ocurrencia del fallecimiento del Agente de la Policía Nacional, no es acogida la anterior inconformidad de la impugnación, por tratarse de un asunto ya superado a nivel jurisprudencial. […] Finalmente citó la impugnante, como fundamento de su petición de reconocimiento del principio de favorabilidad laboral para que le sea reconocida la pensión de sobrevivientes a la demandante, una sentencia de tutela y una sentencia de constitucionalidad proferidas por la Corte Constitucional […].

Al respecto se tiene que dada la fecha de expedición de los procedentes jurisprudenciales en el año 2011, resulta evidente que para dicha fecha no existía una tesis rectificada y unificada en torno al tema en discusión, por lo que no pueden servir de parámetro de comparación. En todo caso, la Sala lamenta la compleja situación de la demandante, pero se encuentra limitada frente al incumplimiento de las exigencias legales para el reconocimiento de la sustitución pensional. 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de junio de 2022, radicado 76001-23-33-000-2015- 00672-01 (0258-2018). 44 De acuerdo con la Sentencia C- 083 del 1° de marzo de 1985 M.P. Carlos Gaviria Díaz, se entiende por analogía la aplicación de la ley a situaciones no contempladas expresamente en ella, pero que sólo difieren de las que sí lo están en aspectos jurídicamente irrelevantes, es decir, ajenos a aquéllos que explican y fundamentan la ratio juris o razón de ser de la norma. 26 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo En este orden de ideas, en el presente caso no pueden atenderse a criterios de equidad o a las particulares situaciones que alega la demandante para reconocer la pensión de sobrevivientes reclamada, pues se generaría un desconocimiento injustificado de la ley ante una situación que no puede compararse con las que ha analizado esta Subsección en casos excepcionales y concretos, cuyos supuestos fácticos distan ostensiblemente de los que ocupan ahora la atención de la Sala.

A su vez, sobre la dependencia económica que alega haber tenido la actora respecto de su cónyuge,45 conviene recordar que esta se erige como un criterio adicional que contribuye a determinar si el beneficiario tiene una necesidad genuina de la pensión que estaba siendo provista por el causante. Esta consideración tiene como objetivo garantizar que las personas que verdaderamente dependían económicamente del causante puedan continuar beneficiándose de la pensión tras su fallecimiento, siempre y cuando se haya comprobado que este último cumplía con los requisitos establecidos para obtener dicha pensión. En este caso, comoquiera que el agente Jorge Antonio Novoa Guevara no satisfizo los mencionados requisitos, no hay lugar a estudiar este aspecto.

Así las cosas, las pruebas aportadas al expediente permiten concluir que en el sub lite no es procedente reconocer la pensión de sobrevivientes solicitada por la accionante al amparo del Decreto 3041 de 1966 y la Ley 100 de 1993 o con fundamento en la equidad como criterio auxiliar de la actividad judicial. En consecuencia, se impone confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.5.

De la condena en costas 45 En torno a la dependencia económica pueden consultarse las siguientes sentencias del Consejo de Estado: i) del 27 de julio de 2006, radicado 47001-23-31-000- 2002-00089-01 (4752-2004); y ii) del 23 de enero de 2023, radicado 25000 23 42 000 2013 05479 01 (4283-2017). 27 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,46 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.

Conclusión 46 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 28 Radicación: 76001-23-33-000-2016-01815-01 (0335-2022) Demandante: Gretty Arenas Robledo Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular de la demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 13 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por la señora Gretty Arenas Robledo contra la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional.

Segundo. Sin condena en costas en segunda instancia. Tercero. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. cgg