11001032400020250023600 — Consejo de Estado

Demandante: Leidy Lorena Sierra Flórez Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-24-000-2025-00236-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2025-00236-00 Demandante: Leidy Lorena Sierra Flórez Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 20251 Tema: Inadmite demanda AUTO El despacho procede a pronunciarse sobre la admisibilidad de la demanda presentada por la parte actora.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda, pretensión, fundamentos fácticos y concepto de la violación 1. Leidy Lorena Sierra Flórez solicitó anular el Decreto 0639 de 2025 al concluir que vulnera el contenido de los artículos 1, 2, 3, 6, 40, 103, 114, 121, 150, 152, 209, 258 y 334 de la Constitución Política, 36 de la Ley 1437 de 2011 y la Ley 819 de 2003, lo cual sustentó en siete cargos2. 2.

Expuso la demandante que, el 1. ° de mayo de 2025, el presidente de la República manifestó su intención de «someter» el proyecto de reforma laboral a una consulta popular. 3. A su vez, señaló que el 11 de junio de 2025 se expidió el decreto que se acusa de ilegal e inconstitucional, en su criterio, en desconocimiento de los límites de la competencia del «ejecutivo», la naturaleza de la consulta popular y el principio de planeación del gasto público. 1 «Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones». 2 (i) «violación del principio de separación de poderes y desviación de poder», (ii) «desnaturalización del mecanismo de consulta popular», (iii) «inseguridad jurídica por ambigüedad de las preguntas», (iv) «instrumentalización populista del mecanismo participativo», (v) «ineficiencia y afectación al erario público por uso indebido del mecanismo de consulta popular», (vi) «peligroso precedente institucional y riesgo de perpetuación en el poder» y, (vii) «advertencia a la jurisdicción: defensa de la Constitución viva».

Demandante: Leidy Lorena Sierra Flórez Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-24-000-2025-00236-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 4. La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer de este proceso, en única instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149.13 del Código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo (CPACA) y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 20194, modificado por el Acuerdo 434 de 2024 de la Sala Plena de esta corporación, tal y como pasa a demostrarse. 5.

Al respecto, debe precisarse que de manera pacífica esta Sala de lo Electoral ha definido que los actos electorales son objeto del medio de control de nulidad electoral y corresponden a aquellos provenientes de i) una elección popular, ii) una elección por cuerpo colegiado, iii) un nombramiento o iv) un llamamiento5. 6. En este punto, se resalta que, con la modificación de la Ley 2080 de 2021, a esta jurisdicción se le otorgó la competencia para conocer de la legalidad de otro acto electoral, como lo es aquel que declara los resultados del referendo, el plebiscito y la consulta popular del orden nacional.

En efecto, el artículo 149.2 del CPACA dispone:

ARTÍCULO 149. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021> El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: […] 2.

De la nulidad del acto electoral que declare los resultados del referendo, el plebiscito y la consulta popular del orden nacional. 3 «Artículo 149. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021.> El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1.

De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden, salvo que se trate de actos de certificación o registro, respecto de los cuales la competencia está radicada en los tribunales administrativos». 4 Artículo 13.- «DISTRIBUCIÓN DE LOS NEGOCIOS ENTRE LAS SECCIONES.

Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Quinta: (…) 2. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral, así como contra los actos expedidos por las autoridades electorales en virtud de su función de regulación, inspección, vigilancia y control de toda la actividad electoral de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos y las relacionadas con la dirección y organización de las elecciones». 5 Consejo de Estado.

Sección Quinta. Auto de 23 de septiembre de 2021, Rad. 54001-23-33-000-2021-00175- 01, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Leidy Lorena Sierra Flórez Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-24-000-2025-00236-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 7.

Asimismo, con relación a los actos de contenido electoral, ha concluido que, aun cuando se profieren en ejercicio de la función administrativa, la decisión que materializan produce sus efectos en asuntos electorales, en cuanto la situación jurídica que crea modifica o extingue está reglada por normas de esta especialidad6, en los siguientes términos: […] los de contenido electoral son derivados de los actos administrativos, aunque versan sobre asuntos electorales, es decir, no materializan la voluntad del elector sino una decisión de la administración pertinente en el marco de decisiones electorales, como cuando, entre otros, se: (i) establecen los parámetros generales para una elección -actos de convocatoria-;

(ii) otorga o elimina la personería jurídica de un partido o movimiento político; (iii) se registra o niega la inscripción del logo-símbolo de una colectividad política; (iv) se desarrollan los mecanismos de participación ciudadana; (v) se establecen las reglas sobre las elecciones, lo que en general aplica a, (vi) los actos que profiera la organización electoral.

Por supuesto, como los únicos actos pasibles de control jurisdiccional son los definitivos, la categoría de acto administrativo de contenido electoral no cobija actos de trámite o preparatorios, sino que corresponde a aquellos (i) con los que culmina el procedimiento adelantado por la autoridad electoral o que (ii) establecen lineamientos generales sobre el procedimiento electoral, que es justo lo que ocurre en el caso que nos ocupa.7 (Negrilla fuera de texto original). 8.

En este caso, se advierte que el Decreto 0639 de 2025 es un acto de contenido electoral proferido por una autoridad del orden nacional, en tanto desarrolla un mecanismo de participación ciudadana, como lo es la consulta popular8. 9. Nótese que dicho decreto fue expedido acudiendo a la figura de la excepción de inconstitucionalidad, respecto de uno de los requisitos señalados expresamente en la Constitución Política y desarrollado por el legislador estatutario, tal como el «previo concepto favorable del Senado de la República» que, como ya lo concluyó esta corporación, fue negativo. 10.

Sobre el particular, vale la pena precisar que, como lo refirió esta Sección en el auto de 28 de mayo de 2025, «la decisión adoptada por la autoridad del orden nacional como lo es el Senado de la República de no emitir concepto favorable frente a la solicitud de convocar a una consulta popular constituye un acto definitivo 6 Consejo de Estado.

Sección Quinta. Auto de 29 de noviembre de 2021, Rad. 11001032800020210007100, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. 7 Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto del 9 de marzo de 2017, Rad. 11001-03-28-000-2016-00480-00, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 8 Al respecto, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Auto del 29 de noviembre de 2021, radicado: 11001-03-28-000-2021-00071-00, MP. Luis Alberto Álvarez Parra; pues, se consideró lo siguiente: «A diferencia de los actos electorales, los de contenido electoral son derivados de los actos administrativos, aunque versan sobre asuntos electorales, es decir, no materializan la voluntad del elector sino una decisión de la administración pertinente en el marco de decisiones electorales, como cuando, entre otros, se: (i) establecen los parámetros generales para una elección -actos de convocatoria-;

Demandante: Leidy Lorena Sierra Flórez Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-24-000-2025-00236-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de contenido electoral, en tanto aquel decide sobre la prerrogativa de hacer uso de un mecanismo de participación ciudadana»9. 11.

Para el Despacho, resulta relevante destacar que, de conformidad con el artículo 3 constitucional, la soberanía se ejerce, tanto de forma directa como por medio de sus representantes, en uno y otro caso, en «los términos que la Constitución establece». 12. Así las cosas, la norma superior y el legislador estatutario fijaron las distintas fases que componen el procedimiento electoral correspondiente.

En el caso de la consulta popular, del marco normativo que la regula, son discernibles distintas etapas, previas al acto de la convocatoria, a la convocatoria propiamente dicha, así como la realización y la declaratoria de los resultados de las votaciones. 13. En tales términos, el Decreto 0639 de 2025 fue expedido luego de que el procedimiento administrativo electoral del mencionado mecanismo de participación ciudadana concluyera, convirtiéndose así en uno aislado y extraño al proceso reglado que debe anteceder a la convocatoria del mecanismo de participación. De allí que su control deba ejercerse de forma previa por parte de esta Sección. 14.

No sobra precisar que el control judicial que le corresponde a esta corporación, de acuerdo con la Constitución y la ley, no desconoce ni vacía la competencia de la Corte Constitucional, contenida en el artículo 241.3 de la Constitución Política, la cual se activa en el caso de agotar el trámite legal y constitucionalmente previsto para convocar a una consulta popular, lo que, como ya se explicó, no aconteció en este preciso caso. 2.2.

Requisitos de admisión de la demanda 15. La admisión de la demanda de nulidad exige el cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 16210, 16311, 16412 y 16613 del CPACA, que se relacionan con i) la designación de las partes y sus representantes, ii) la individualización de las pretensiones con precisión y claridad, junto con las normas violadas y el concepto de la violación14, iii) los hechos y omisiones; clasificados y numerados, iv) la petición de pruebas y v) el ejercicio oportuno del derecho de acción y los anexos que deben acompañarla, entre otros, respecto de los cuales, la parte actora no cumple en su totalidad, según pasa a demostrarse en la revisión formal de la demanda. 9 Consejo de Estado, Sección Quinta, auto del 28 de mayo de 2025.

Rad. 11001-03-28-000-2025-00072-00. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 10 “Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá…”: partes, hechos, cargos, pretensiones, pruebas, direcciones para notificaciones, etc. 11 “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión…”. 12 Caducidad: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo electoral, el término será de treinta (30) días…”. 13 “A la demanda deberá acompañarse: || 1.

Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación…”. 14 Cuando se pretenda la nulidad de actos administrativos. Demandante: Leidy Lorena Sierra Flórez Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-24-000-2025-00236-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.3.

En cuanto a las exigencias del artículo 162 del CPACA 16. Advierte el despacho que la actora omite dar cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 1. º de la norma en mención, según el cual, la demanda debe contener la designación de las partes y de sus representantes. 17. Por otro lado, se evidencia que la demandante incumplió lo dispuesto en el numeral 4. º del artículo referido, el cual contempla que la demanda debe incluir los fundamentos de derecho de las pretensiones y las normas que considera vulneradas por el acto demandado junto con el concepto de su violación. 18.

Al respecto, se tiene que la accionante incluyó en el quinto cargo el desconocimiento de la Ley 819 de 2003, pero no puntualizó las normas que considera vulneradas y tampoco el concepto de la violación que lo sustente. A su vez, refirió el artículo 36 de la Ley 1437 de 2011 sin explicar las razones por las cuales estima que dicha disposición resultó infringida con la expedición del acto acusado. 19.

En ese sentido, para satisfacer los requisitos de admisión del numeral 4. º del artículo 162, se instará a la demandante para que exponga cada una de las normas que alega como vulneradas y los fundamentos por los cuales considera que fueron trasgredidas y, en igual sentido, manifieste los cargos de ilegalidad que le endilga al Decreto 0639 de 2025. 20.

Finalmente, el numeral 7. º establece que la demanda debe contener el lugar y dirección donde las partes recibirán las notificaciones, requisito que no atendió la parte actora con relación al demandado; por tanto, se le requerirá cumplir esta exigencia. 2.4. Conclusión 21. Por lo indicado, el despacho dispondrá inadmitir la demanda en aplicación del artículo 17015 del CPACA, a fin de que sea corregida en un plazo de diez (10) días, so pena de que sea rechazada. 22.

Para cumplir con lo anterior, la demandante tendrá que: precisar la parte demandada; sustentar el concepto de la violación respecto de todas las normas en las que funda los reproches que dirige contra el acto e indicar la dirección en la que el demandado recibirá notificaciones. 15 «ARTÍCULO 170. INADMISIÓN DE LA DEMANDA. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días.

Si no lo hiciere se rechazará la demanda». Demandante: Leidy Lorena Sierra Flórez Demandado: Presidente de la República – Decreto 0639 de 2025 Radicado: 11001-03-24-000-2025-00236-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 23. Así mismo, se solicitará a la parte actora que integre en un solo texto la demanda con su corrección, para facilitar su análisis a lo largo del proceso.

Por lo anteriormente expuesto, el despacho, RESUELVE:

PRIMERO: Inadmitir la demanda para que, en el término de diez (10) días, la parte actora subsane los yerros señalados en esta providencia, so pena de que se rechace. Sumado a lo anterior, deberá integrar, en un solo texto, la demanda con su corrección.

SEGUNDO: Se ordena a la Secretaría de esta Sección que haga las respectivas anotaciones en SAMAI, para identificar el proceso de la referencia, como nulidad (art. 137 del CPACA). PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»