1 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 41001-23-33-000-2016-00023-02 (1528-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandada: Silvia Lozada Puentes Terceros interesados: Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) y Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A. Tema: Entidad competente para reconocer pensión de jubilación de afiliada que retornó al Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
Confirma sentencia. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia proferida el 21 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
Radicado: 41001-23-33-000-2016-00023-02 (1528-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Declarar la nulidad de la Resolución UGM018301 del 24 de noviembre de 2011, a través del cual la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), reconoció una pensión de jubilación a la señora Silvia Lozada Puentes.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho restituir las sumas de dinero recibidas por concepto del acto administrativo demandado, desde la fecha de su inclusión en nómina hasta el pago efectivo. Declarar que la obligación del reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de la demandada no está a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social hoy UGPP.
Actualizar la condena respectiva según el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011; y, condenar en costas y agencias en derecho.
HECHOS La demanda se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la señora Silvia Lozada Puentes nació el 25 de marzo de 1953 y laboró al Radicado: 41001-23-33-000-2016-00023-02 (1528-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servicio del Estado por más de 30 años en el Hospital Tulia Durán de Borrero ESE, Municipio de Tello y Hospital Miguel Barreto López ESE, desde el 03 de agosto de 1977 al 01 de junio de 1999.
Durante su vida laboral presentó afiliación a diferentes fondos de pensión. Que, a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, es decir, al 01 de abril de 1994, contaba con más de 41 años de edad y 16 años, 7 meses y 28 días de servicio. Por lo tanto, se encuentra cobijada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Que la demandada solicitó el 12 de junio de 2008 el reconocimiento de la pensión de jubilación, la cual fue otorgada mediante Resolución UGM 018301 del 24 de noviembre de 2011 por la Caja Nacional de Previsión Social EICE, en cuantía de $697.097 a partir del 25 de marzo de 2008, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 1.° de febrero de 2016, y a través de decisión proferida en la audiencia inicial el 16 de noviembre de 2016, el a quo ordenó la vinculación al proceso como terceros interesados de la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. y COLPENSIONES.
Se notificó la demanda a dichas entidades y a la demandada, quienes se pronunciaron: La señora Silvia Losada Puentes Se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, propuso las siguientes excepciones que se relacionan a continuación: Radicado: 41001-23-33-000-2016-00023-02 (1528-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Cobro de lo no debido”.
La reclamación elevada ante CAJANAL en aras de obtener el otorgamiento de la pensión de vejez, fue resuelta mediante la Resolución UGM 18301 del 24 de noviembre de 2011, los pagos se efectuaron de buena fe y sin ningún medio fraudulento. Lo que se discute en este asunto no es si tiene derecho o no a percibir la pensión de jubilación, sino quién debe sufragarla, por lo tanto, aún si se determina que es otra entidad la que debe pagarla, tampoco habría lugar a la devolución de dineros por la causa invocada.
Inexistencia del derecho a reclamar. La Caja Nacional de Previsión Social al momento de reconocer la pensión de jubilación de la demandada mediante el acto demandado, lo hizo bajo los parámetros previstos en la ley. Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A. Se opuso a las pretensiones, expresando que ha actuado de buena fe porque trasladó los dineros de la demandada a la Caja Nacional de Previsión Social para financiar su pensión de jubilación. Que declarar la nulidad del acto administrativo, es atentar contra el derecho fundamental consagrado en el artículo 48 constitucional porque se afectaría la vida y la salud de la demandada.
Propuso las excepciones de falta de jurisdicción y competencia. En el hipotético evento en que se declarara la nulidad del acto demandado, no es procedente condenar a Protección S.A. al reconocimiento de la pensión de jubilación porque es un fondo de pensiones y cesantías de origen privado. Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) Considera que no hay lugar a la declaratoria de nulidad del acto demandado en cuanto fue expedido por funcionario competente, debidamente motivado, sin desviación de las atribuciones propias del funcionario que lo profirió. Radicado: 41001-23-33-000-2016-00023-02 (1528-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que según el Decreto 813 de 1994, reglamentario del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el reconocimiento de la prestación económica por vejez o jubilación está a cargo de la caja, fondo o entidad de previsión a la que se encuentre afiliado el ciudadano al momento de cumplir los requisitos establecidos en las normas del régimen anterior para el reconocimiento de la prestación. Que compete al ISS el otorgamiento de la pensión referida en alguno de estos eventos cuando: 1. el servidor público se haya trasladado voluntariamente al ISS; 2.
Se haya ordenado la liquidación de la caja, fondo o entidad a la cual se encontraba afiliado; 3. El empleado no estuviere afiliado a alguna caja o fondo y al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones haya escogido el Instituto de Seguro Social. Que no existe causal que ocasione reconocimiento alguno por parte de Colpensiones, por lo que mal podría imponerse condena alguna en los términos solicitados contra esta entidad.
La audiencia inicial se llevó a cabo los días 16 de noviembre de 2016 y 7 de julio de 2017, en la cual se ordenó la práctica de pruebas. Se dictó sentencia de primera instancia el 21 de julio de 2020, la cual fue apelada dentro del término oportuno por la parte demandante. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia proferida el 21 de julio de 2020, negó las pretensiones, señalando que si bien la resolución demandada en ninguno de sus apartes se indica que la señora Silvia Losada Puentes es beneficiaria del régimen de transición, tanto en la demanda, como en los alegatos de conclusión, la parte demandante es enfática en recalcar que aquella sí está Radicado: 41001-23-33-000-2016-00023-02 (1528-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cobijada por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Además, ello se encuentra probado porque a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, contaba con más de 15 años de servicio, dado que ingresó a laborar en agosto de 1977. Que la situación expuesta por la entidad demandante, comporta una contradicción, porque si la persona goza del régimen de transición, puede trasladarse en cualquier tiempo del RAIS y conservar los beneficios anteriores, según la sentencia de unificación SU-130 de 2013.
Que, aclarado lo anterior, lo que se discute es si la UGPP es la responsable del reconocimiento y pago de la pensión reconocida a la demandada, dado que al 31 de marzo de 1994 CAJANAL no podía recibir nuevos afiliados, de conformidad con los artículos 4 y 34 del Decreto 692 de 1994. Que, se encuentra probado en el plenario que el traslado de régimen pensional a Protección S.A. se hizo efectivo a partir del 1.° de noviembre de 1995, porque según los formularios de autoliquidación de aportes y el oficio suscrito por el Patrimonio Autónomo Buen Futuro, únicamente estos se efectuaron desde la fecha señalada.
Por lo tanto, CAJANAL no estaba imposibilitada para recibir de nuevo a la señora Losada Puentes al RPMPD el 1.° de diciembre de 1996, máxime porque el artículo 34 del Decreto 692 de 1994, que prevé la prohibición de recibir nuevos afiliados posteriormente al 31 de marzo de 1994, es una denominación jurídica que no ostenta la demandada a pesar de haberse trasladado temporalmente a otro fondo, por cuanto según la Corte Constitucional en sentencia T-235 de 2002 «la afiliación es un acto que se produce una sola vez en la vida del interesado, al ingresar al trabajo, por consiguiente la afiliación no es repetible, es vitalicia».
En consecuencia, como la señora Silvia Losada Puentes retornó al RPMPD, por cuanto ya se había afiliado por primera vez a CAJANAL cuando ingresó a laborar, por Radicado: 41001-23-33-000-2016-00023-02 (1528-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ser beneficiaria del régimen de transición y de conformidad con el artículo 6 del Decreto 813 de 1994, referente a las competencias del ISS frente a las pensiones de jubilación, era la Caja Nacional de Previsión Social la encargada del reconocimiento pensional de la demandada, con fundamento además en el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994.
RECURSO DE APELACIÓN La Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) por conducto de su apoderada, interpuso recurso de apelación, expresando que si bien la señora Silvia Losada Puentes se encontraba inmersa en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, también es cierto que las cotizaciones que realizó nuevamente a CAJANAL no podía ser validadas.
En primera medida porque no se evidencia retracto del traslado de régimen de ahorro individual, en aplicación el artículo 2, parágrafo transitorio del Decreto 1642 de 1995. En segundo lugar, porque los artículos 4 y 34 del Decreto 692 de 1994 indican que las entidades y cajas de previsión social no podían recibir nuevos afiliados a partir del 1 de abril de 1994, sino que únicamente el Instituto de Seguro Social era el encargado de administrar el régimen de prima media con prestación definida, por lo cual no era dable el regreso a CAJANAL y carecía de competencia dicha entidad para el reconocimiento de la prestación económica.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA. Por auto del 27 de mayo de 2021 se admitió el recurso de apelación y a través de providencia del 20 de septiembre de 2021 se corrió traslado para alegar de conclusión. Radicado: 41001-23-33-000-2016-00023-02 (1528-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La entidad demandante, la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) y la Administradora de Fondos de Cesantías y Pensiones Protección S.A. reiteraron los argumentos expuestos en las respectivas etapas del proceso.1 La señora Silvia Lozada Puentes no se pronunció2.
El Ministerio Público El agente del Ministerio Público expreso3 que de conformidad con el material probatorio, se puede determinar que la demandada no realizó propiamente un traslado de regímenes porque se observa un periodo de continuidad en las respectivas cotizaciones, esto es, que nunca dejó de cotizar a la Caja Nacional de Previsión Social, tal como sucedió durante el periodo del 1 de noviembre de 1995 al 30 de noviembre de 1996.
Por lo que existió una multiafiliación en el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, teniendo en cuenta que simultáneamente efectuó aportes a CAJANAL y a Protección S.A. Que, según la normativa que regula la materia y a la jurisprudencia de las Altas Cortes, se concluye que al ser la Caja de Previsión Social la última entidad que recibió los aportes de la demandada, hasta la acreditación de los requisitos legales exigidos para acceder a la pensión de vejez, debe confirmarse el fallo de primera instancia y que sea la entidad demandante quien continue con el pago de las mesadas de la señora Silvia Lozada Puentes.
Se decidirá previas las siguientes, 1 Memoriales que obran en los índices 11, 15 y 16 de la plataforma Samai. 2 Según se deduce de la constancia secretarial obrante en el índice 18 ibídem. 3 Escrito visible en el índice 17 ibídem. Radicado: 41001-23-33-000-2016-00023-02 (1528-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema jurídico que debe resolver la Sala, es el de establecer si la UGPP carecía de competencia para reconocer la pensión de jubilación de la demandada.
Marco normativo y jurisprudencial Competencias de las cajas, fondos y entidades públicas que reconocen pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida Para el reconocimiento de las prestaciones sociales previstas en el Sistema General de Seguridad Social, como la pensión de jubilación, se ha previsto en la evolución normativa una concurrencia de competencias en cabeza de aquellas entidades encargadas de la administración de los fondos de pensiones o cajas de previsión públicos, en virtud del inciso cuarto del artículo 48 constitucional.
Al respecto, es preciso hacer referencia al proceso de supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). En cumplimiento del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006–2010), el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2196 de 12 de junio de 2009, ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social.
En lo referente a la administración de los asuntos pensionales que estaban a su cargo, se indicó lo siguiente en los artículos 3 y 4: «[…] La Caja Nacional de Previsión Social, EICE en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con Radicado: 41001-23-33-000-2016-00023-02 (1528-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieran cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4º del presente decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Igualmente CAJANAL EICE en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007». […] La Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal EICE en Liquidación deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social – ISS […]».
Luego, mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. El artículo 1.º, numeral 1.º del Decreto Ley 169 del 23 de enero de 2008 señaló que es función de la UGPP: «[…] el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. […]». Más adelante, por el Decreto 4269 del 8 de noviembre de 2011, se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales, entre CAJANAL en Liquidación y la UGPP.
En el artículo 1.° se indicó que la UGPP sería la competente para resolver todas las solicitudes relacionadas con el Radicado: 41001-23-33-000-2016-00023-02 (1528-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011, de la siguiente manera: «Artículo 1°.
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social — CAJANAL EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP, en los siguientes términos: 1.
Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.
A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social — CAJANAL EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. 2. Atención del proceso de administración de la nómina de pensionados. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP será la entidad responsable de la administración de la nómina a partir del mes de diciembre de 2011, incluido el reporte de las novedades que se generen al Administrador Fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional —FOPEP-.
Para efectos de la incorporación de las novedades de nómina originadas en la atención de las solicitudes que están a cargo de CAJANAL EICE en liquidación, esta entidad deberá hacer entrega a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP de la información completa y necesaria para que se pueda efectuar dicha inclusión. 3.
Proceso de Atención al Pensionado, Usuarios y Peticionarios. A partir del 8 de noviembre de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP, asumirá integralmente el proceso de atención a los pensionados, Radicado: 41001-23-33-000-2016-00023-02 (1528-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co usuarios y peticionarios, así como la radicación de los documentos, independientemente de que los servicios requeridos se deriven de solicitudes que deban ser tramitadas por Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con la distribución de competencias establecidas en el numeral 1. del presente artículo.
Parágrafo: En aquellos casos en que en la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP se presente una solicitud prestacional que deba ser resuelta en forma integral con una solicitud de una prestación diferente que esté pendiente de resolver y que sea competencia de Cajanal EICE en liquidación, de acuerdo con lo definido en el numeral 1. del presente artículo, la UGPP será la entidad competente para resolver ambas solicitudes.» En este sentido, se colige que: i) el Decreto 2196 de 2009 ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, EICE; ii) la Ley 1151 de 2007 (artículo 156) y el Decreto Ley 169 de 2008 determinaron las funciones de la UGPP, y iii) el Decreto 4269 de 2011 efectuó la distribución de competencias entre CAJANAL en Liquidación y la UGPP.
Aunado a ello, con el citado Decreto 2196, el Gobierno Nacional ordenó un traslado masivo de los afiliados cotizantes de la Caja Nacional de Previsión Social al Instituto de Seguros Sociales, ISS, que tuvo como fecha límite el mes de julio de 2009. Ahora bien, es preciso hacer referencia al proceso de la liquidación del Instituto de Seguros Sociales y la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones.
Con la expedición de los Decretos 2011, 2012 y 2013 de 2012, el Gobierno Nacional reglamentó la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones y, simultáneamente suprimió y declaró en estado de liquidación al Instituto de Seguros Sociales, ente otros asuntos; todo ello, a partir del 28 de septiembre de 2012. Radicado: 41001-23-33-000-2016-00023-02 (1528-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, en el Decreto 2011 de 2012 se determinó la competencia y el trámite a seguir para la atención de solicitudes de pensión y el cumplimiento de fallos de tutela proferidos en contra del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, presentados con anterioridad a su vigencia. Al respecto, el artículo 3.º del citado decreto señaló: «ARTÍCULO 3°.
OPERACIONES DE LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES. La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá: 1. Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo. 2.
Pagar la nómina de pensionados que tenía a cargo el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. 3. Ser titular de todas las obligaciones con los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Instituto de Seguros Sociales (ISS), y de los afiliados de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom. 4.
Administrar los Fondos de Reservas de Prestaciones de Vejez, Invalidez y Muerte que administraba el Instituto de Seguros Sociales (ISS), de que trata la Ley 100 de 1993. 5. Efectuar el recaudo de los aportes al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, en las cuentas y con los mecanismos que la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones establezca para tal efecto. […]
PARÁGRAFO SEGUNDO TRANSITORIO. Los actos administrativos expedidos por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que no hubieren sido notificados a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, serán notificados por el Instituto de Seguros Sociales. Dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha en que se surta la notificación, el Instituto de Seguros Sociales remitirá los expedientes respectivos a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.» Radicado: 41001-23-33-000-2016-00023-02 (1528-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se colige de lo anterior, que las funciones que hasta el 28 de septiembre de 2012 le correspondían al Instituto de Seguros Sociales en materia pensional, se reasignaron, a partir de esa fecha, a la Administradora Colombiana de Pensiones, entre ellas el reconocimiento de los derechos pensionales que eran competencia del ISS.
Traslado de competencias entre CAJANAL hoy UGPP y COLPENSIONES Frente al tema en estudio, es importante tener en cuenta que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 fue reglamentado por los Decretos 813 de 1994 y 2527 de 2000, a fin de señalar las condiciones particulares de los servidores públicos en relación con las competencias para los reconocimientos pensionales a cargo de las cajas, fondos o entidades públicas de previsión social, mientras existieran, así como las hipótesis en las cuales tales competencias se trasladarían al Instituto de los Seguros Sociales.
Según el artículo 6.º del Decreto 813 de 1994, los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se pensionarían con la caja, fondo o entidad de previsión a la que estuvieran afiliados cuando cumplieran los requisitos del régimen que les fuera aplicable. No obstante, la citada norma indicó que, el ISS asumiría el reconocimiento de la pensión si al reunir los requisitos para causar el derecho se diera alguno de los siguientes supuestos:
ARTICULO
6. TRANSICIÓN DE LAS PENSIONES DE VEJEZ O JUBILACIÓN DE SERVIDORES PÚBLICOS. […] Corresponderá al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento y pago de la pensión de los servidores públicos, conforme a las disposiciones del régimen que se venía aplicando, en los siguientes casos: i) Cuando el servidor público se traslade voluntariamente al Instituto de Seguros Sociales Radicado: 41001-23-33-000-2016-00023-02 (1528-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) Cuando se ordene la liquidación de la caja, fondo o entidad a la cual se encontraba afiliado el funcionario público. iii) Cuando los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición no se encontraban afiliados a ninguna caja, fondo o entidad de previsión del sector público, con anterioridad al 1 de abril de 1994, seleccionen el régimen de prima media con prestación definida. […]» Ahora bien, el Decreto 2527 de 2000 reglamentó los artículos 36 y 52 de la Ley 100 para indicar los casos taxativos, en los que las cajas, fondos o entidades públicas de previsión social, mientras subsistieran, continuarían reconociendo las pensiones de los servidores públicos.
Preceptuó el artículo 1.° del Decreto 2527 de 2000 lo siguiente: «Artículo 1º. Reconocimiento a cargo de las cajas, fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones. Las cajas, fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones, continuarán reconociéndolas o pagándolas mientras subsistan dichas entidades respecto de quienes tuvieran el carácter de afiliados a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, exclusivamente en los siguientes casos: 1.
Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades del orden nacional hubieren cumplido a 1º de abril de 1994, los requisitos para obtener el derecho a la pensión y no se les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión estén afiliados a otra administradora del régimen de prima media. 2. Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades del orden territorial hubieren cumplido los requisitos para obtener el derecho a la pensión a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en la entidad territorial del domicilio de la caja, fondo o entidad pública y la pensión no se les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión estén afiliados a otra administradora del régimen de prima media. 3.
Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales que a la fecha de entrada en vigencia del sistema, a nivel nacional o territorial según el caso, hubieren cumplido veinte años de servicio o contaren con las cotizaciones requeridas en la misma entidad, caja o fondo público, aunque a la fecha de solicitud de la pensión estén o no afiliados al sistema general de pensiones.
Radicado: 41001-23-33-000-2016-00023-02 (1528-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co También podrán hacerlo respecto de sus afiliados y en los mismos casos, las entidades a las cuales corresponda el reconocimiento de pensiones antes de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones.
En estos casos no se aplicará el literal c) del artículo 36 del Decreto 1748 de 1995 modificado por el artículo 15 del Decreto 1513 de 1998.»12. Las hipótesis a que hace referencia el artículo citado están condicionadas a que dichas entidades de previsión existan. Así, en caso de ser suprimidas, el ISS asumiría el reconocimiento pensional.
Ello en razón a que la intención de la Ley 100 de 1993 era que se diera inicio a la supresión de las cajas, fondos y entidades de previsión social del sector público en armonía con el mandato de conservar al ISS como único administrador del régimen de prima media4. Bajo este contexto, se ordena la supresión y consiguiente liquidación de CAJANAL como se analizó en precedencia, así en el inciso segundo del artículo 3.° del Decreto 2196 de 2009, señaló: «Artículo 3º.
PROHIBICIÓN PARA INICIAR NUEVAS ACTIVIDADES. Como efecto de la liquidación aquí ordenada, la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social, por lo tanto, conservará su capacidad jurídica únicamente para realizar los actos, operaciones y contratos necesarios en orden a efectuar su pronta liquidación. En todo caso, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4° del presente Decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Igualmente CAJANAL EICE en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, 4 Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 19 de agosto de 2016. Radicación número: 11001- 03-06-000-2016-00117-00(C). Radicado: 41001-23-33-000-2016-00023-02 (1528-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007.» En cuanto a los afiliados a la Caja Nacional de Previsión Social, el artículo 4.° del Decreto 2196 de 2009, ordenó trasladarlos al ISS dentro del mes siguiente a la entrada en vigencia del citado decreto, plazo que venció el 12 de julio de 2009.
Se deduce que las pensiones de quienes estaban en CAJANAL que se hubieran causado antes del 1.° de julio de 2009, continuaban a cargo de esta entidad EICE, hasta tanto la UGPP las asumiera, en virtud del traslado de funciones expuesto entre ambas entidades. Lo anterior, ha sido reiterado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado5 al definir las competencias entre la extinta Caja Nacional de Previsión Social y el Instituto de Seguros Sociales (hoy COLPENSIONES): «[…] Conclusiones sobre el marco jurídico La interpretación integral y sistemática de las disposiciones tomadas en consideración, permite a la Sala extraer las siguientes conclusiones en relación con la distribución de las competencias que actualmente tienen asignadas la UGPP y COLPENSIONES para reconocer y pagar pensiones en el régimen solidario de prima media con prestación definida: a. Compete a la UGPP el reconocimiento y pago de las pensiones de aquellas personas que antes del 1º de julio de 2009 adquirieron el derecho a pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas para entonces a CAJANAL. 5 Al respecto ver los conceptos: del 19 de agosto de 2016, radicación número: 11001-03-06-000- 2016-00117-00(C); del 19 de agosto de 2016, radicación número: 11001-03-06-000-2016-00068- 00(C); del del 24 de agosto de 2017, radicación número: 11001-03-06-000-2017-00072-00(C) y del 24 de agosto de 2017, radicación número: 11001-03-06-000-2017-00080-00(C).
Radicado: 41001-23-33-000-2016-00023-02 (1528-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b. Compete también a la UGPP el reconocimiento y pago de las pensiones de aquellas personas que, estando afiliadas a CAJANAL o a otras cajas, fondos o entidades públicas autorizadas por el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 para administrar pensiones en el régimen de prima media, cumplieron el requisito de tiempo de servicios (o número de semanas cotizadas) exigido por la ley, y se retiraron o desafiliaron del régimen de prima media con prestación definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad. c. En los demás casos, el reconocimiento y pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida compete a COLPENSIONES, como administradora principal de dicho régimen en la actualidad.
En particular, cuando el beneficiario del régimen de transición al reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, está en alguno de los siguientes supuestos: i.Afiliado voluntariamente al ISS. ii.La caja, fondo o entidad de previsión a la que originalmente correspondía responder por la prestación se ha liquidado. iii.Está afiliado al régimen de prima media con prestación definida sin haber estado afiliado a ninguna caja, fondo o entidad de previsión del sector público antes del 1º de abril de 1994. […]» Resolución del caso concreto Como se delimitó al establecer el problema jurídico, el estudio que se abordará en esta instancia, será en los términos alegados en el recurso de apelación presentado por la UGPP, el cual gira en torno al argumento según el cual, dicha entidad carecía de competencia para reconocer y pagar la pensión de vejez otorgada a la demandada mediante el acto administrativo demandado.
Es preciso aclarar que en virtud del artículo 320 del Código General del Proceso, la competencia del ad quem se circunscribe a los reparos expuestos en el recurso de apelación respecto a la providencia objetada, por lo tanto, no se discute en esta Radicado: 41001-23-33-000-2016-00023-02 (1528-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia el derecho a la pensión de jubilación de la demandada, ni el régimen pensional que legalmente le corresponde para definir su derecho pensional, sino, quién es la caja o administradora de pensiones en quien radica la competencia para el reconocimiento de la pensión. De conformidad con el acervo probatorio del proceso obrante en Expediente Digital en índice 2 de la plataforma Samai, se observa lo siguiente: -El 25 de marzo de 1953 nació la señora Silvia Lozada Puentes.6 -Prestó los siguientes tiempos de servicio7: -Realizó aportes a pensión a las siguientes cajas de previsión y fondo de pensiones y periodos respectivos8: 6 Copia de la cédula de ciudadanía visible en página 186 Cuaderno principal1.pdf.
Expediente Digital en índice 18 de la plataforma Samai. 7 Información extraída de la Resolución UGM 018301 del 24 de noviembre de 2011, visible en página 203 Cuaderno principal1.pdf. Expediente Digital en índice 18 plataforma Samai y los certificados laborales expedidos por las entidades en las que laboró visibles en el Cuaderno principal1.pdf.
Expediente Digital. 8 Oficio RNA:1246 del 20 de mayo de 2012 suscrito por la coordinadora del Registro Nacional de Afiliados de la Caja Nacional de Previsión Social y los certificados laborales expedidos por las entidades en las que laboró visibles en el Cuaderno principal1.pdf. Expediente Digital. Radicado: 41001-23-33-000-2016-00023-02 (1528-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -El 24 de noviembre de 2011, la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación expidió la Resolución UGM 018301 por la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión mensual vitalicia de vejez a favor de la demandada, con base en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003.
De acuerdo con las pruebas allegadas al plenario, se demostró que la señora Sonia Lozada Puentes cumplió su estatus jurídico de pensionada el 25 de marzo de 2008, cuando acreditó 55 años de edad y más de 1000 semanas cotizadas en virtud del artículo 33 y 34 de la Ley 100 de 1993, tal como se señaló en el acto administrativo de reconocimiento de la prestación. Es pertinente resaltar que para aquel momento, esto es, a la fecha de obtención del estatus pensional, la demandada se encontraba afiliada a la extinta CAJANAL (hoy UGPP) como se demostró en los elementos probatorios relacionados.
Ahora, si bien la demandante realizó aportes a pensión a Protección S.A. en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad por el periodo del 1 de noviembre de 1995 al 30 de noviembre de 1996, igualmente se probó que posteriormente retomó la cotización ante la Caja Nacional de Previsión Social desde el 1 de diciembre de 1996 hasta el 30 de abril de 2008, al regresar al RPMPD.
Radicado: 41001-23-33-000-2016-00023-02 (1528-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dicho supuesto fáctico relativo al cambio de régimen de pensiones al pasar del Régimen de Prima Media con Prestación Definida al RAIS y retornar al primero de aquellos, que presentó la demandante en ese preciso periodo (1 de noviembre de 1995 al 30 de noviembre de 1996) no se entiende como un nuevo acto de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones como lo alega la entidad demandante.
Lo anterior, por cuanto este es un acto único que realiza la persona por una sola vez, aspecto diferente será la figura del traslado entre regímenes el cual es un derecho que tiene el asegurado, y el cual se reporta en el SGSSP como una novedad, a diferencia de la desafiliación que se produce únicamente con el fallecimiento. En consecuencia, la situación expuesta y alegada por la entidad apelante sobre el retorno de la demandante al Régimen de Prima Media con Prestación Definida ante CAJANAL EICE, debe entenderse a la luz del marco normativo sobre la competencia de reconocimiento pensional según la cual estaba en cabeza de la Caja Nacional de Previsión Social hoy UGPP por cuanto a la entrada en vigencia del Decreto 2196 de 2009: i) la demandante se encontraba afiliada a CAJANAL; ii) consolidó su derecho pensional previo a esa fecha (25 de marzo de 2008);
(iii) lo que conlleva la acreditación de los requisitos de edad y tiempo de servicios exigidos en la norma aplicable (art. 33 Ley 100 de 1993). Finalmente es de aclarar, que la norma pensional aplicada en la Resolución UGM 018301 de 24 noviembre de 2011 fue el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, esto es, no se observa la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la referida ley, más allá de que tanto la demandante como en la sentencia apelada, hubieran manifestado que la señora Lozada Puentes era beneficiaria de dicho régimen.
Radicado: 41001-23-33-000-2016-00023-02 (1528-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Empero, se reitera que el objeto de litigio no versó sobre la discusión de la normativa bajo la cual se debía conceder la prestación, sino la competencia para hacerlo.
La cual se ejerció válidamente, porque la pensión de vejez de la demandada se causó antes del 1.° de julio de 2009 y por lo tanto, CAJANAL EICE estaba llamada a hacerse cargo de esa prestación. En consecuencia, analizado el objeto de la alzada a la luz de la normativa aplicable, en contraste con las pruebas allegadas al proceso, se confirmará la sentencia de primera instancia, dado que no prosperan los argumentos del recurso de apelación, por cuanto se concluyó que la Caja Nacional de Previsión Social hoy UGPP, es la entidad competente para reconocer y pagar la pensión de jubilación otorgada a la señora Lozada Puentes.
De la condena en costas de segunda instancia Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el Juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obro con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada Radicado: 41001-23-33-000-2016-00023-02 (1528-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa de los fundamentos del recurso de apelación y de su oposición que no se presenta una carencia de fundamentación legal que, de lugar a la condena en costas. Contrario a ello, las partes en sus escritos manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, en consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida el 21 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo del Huila en el proceso promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), contra la señora Sonia Lozada Puentes y como terceros vinculados la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y Administradora de Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A.
SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en la plataforma SAMAI. Radicado: 41001-23-33-000-2016-00023-02 (1528-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente