Radicado: 11001-03-15-000-2022-01402-01 Accionantes: Zaira Samira Villamil Álvarez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintidós (2022) F.T: 162 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-01402-01 Accionantes: ZAIRA SAMIRA VILLAMIL ÁLVAREZ Y OTROS Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C. Temas: Acción de tutela contra providencia judicial proferida en un recurso extraordinario de anulación. Existencia de legitimación en la causa por activa y ausencia del defecto estudiado.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide las impugnaciones presentadas por la parte accionante y el tercero con interés en contra de la sentencia del 4 de abril de 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación.
HECHOS RELEVANTES a) Laudo arbitral El Tribunal de Arbitramento del Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Tuluá, conformado por los árbitros Zaira Samira Villamil Álvarez, Pedro Antonio Chaustre Hernández y John Freddy Bustos Lombana, mediante laudo arbitral del 16 de junio de 2020, dirimió la controversia surgida entre el municipio de La Unión (Valle del Cauca) y las Empresas Municipales de Tuluá E.S.P., en virtud del Convenio Interadministrativo 03-2011, en el que resolvió, en síntesis, lo siguiente: (i) accedió a la liquidación del convenio interadministrativo;
(ii) declaró no probabas las excepciones de cumplimiento de lo convenido, inepta demanda, inexistencia de los perjuicios por cumplimiento del convenio en las condiciones planteadas, non venire contra factum propium non valet y la excepción ecuménica; (iii) declaró probada la excepción de caducidad y (iv) condenó al municipio mencionado a pagar a la empresa prestadora la suma de $ 57.504.156, por concepto de costas y agencias en derecho.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01402-01 Accionantes: Zaira Samira Villamil Álvarez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 b) Recurso extraordinario de anulación Por lo anterior, el 15 de julio de 2020 el municipio de La Unión formuló recurso extraordinario de anulación en contra del laudo arbitral proferido el 16 de junio de esa misma anualidad, para lo cual invocó las causales de anulación contenidas en los ordinales 7.° y 8.° del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012.
El 30 de abril de 2021 el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C: 1. Declaró fundado el recurso, por haberse fallado en conciencia o equidad, debiendo ser en derecho, en lo que tiene que ver con la configuración de la caducidad y 2. Ordenó a los árbitros reembolsar a las partes el 50 % de los honorarios recibidos. c) Inconformidades Los señores Zaira Samira Villamil Álvarez, Pedro Antonio Chaustre Hernández y John Freddy Bustos Lombana, quienes conformaron el Tribunal de Arbitramento, consideraron que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, transgredió sus derechos fundamentales al buen nombre, a la honra y al debido proceso.
Como fundamento de la acción, señalaron que el asunto tiene relevancia constitucional, en tanto que se alega la desatención de garantías constitucionales, debido a que la autoridad judicial accionada desbordó el alcance del recurso extraordinario de anulación, pues analizó temas sustanciales y no errores de procedimiento. Indicaron que aquel incurrió en un defecto procedimental, pues agotó una segunda instancia frente a la decisión arbitral y, bajo la apariencia de resolver sobre la causal 7.° de anulación, decidió el fondo del asunto y modificó el criterio e interpretación de los árbitros frente a la caducidad del medio de control.
Al respecto explicaron, en primer lugar, que la corporación accionada decidió que no se configuraba ese fenómeno y que la norma que aplicó el Tribunal de Arbitramento era errónea, en tanto que el pago extemporáneo conllevaba la cesación de funciones del panel de expertos, con lo que cambió el sentido del laudo y desbordó el alcance del recurso.
En segundo lugar, arguyeron que, contrario a la conclusión del accionado, el laudo arbitral no fue proferido en conciencia o en equidad, sino en derecho, ya que, para decidir sobre la caducidad, aplicaron las fuentes del derecho, entre ellas, la jurisprudencia y, a partir de un razonamiento jurídico, concluyeron que estaba probada la excepción porque el municipio de La Unión no realizó las gestiones necesarias de manera oportuna, para que se conformara el tribunal de arbitramento Agregaron que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, vulneró sus derechos a la honra y al buen nombre, puesto que puso en duda su honorabilidad y honradez, al afirmar que la única consecuencia por el pago extemporáneo de los honorarios era la cesación de las funciones del tribunal, con lo que dio a entender que el trabajo realizado y cobrado no debió efectuarse.
Asimismo, precisaron que no existió dicho pago extemporáneo, como lo afirmó el accionado, sino que se trató Radicado: 11001-03-15-000-2022-01402-01 Accionantes: Zaira Samira Villamil Álvarez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 del pago tardío de los gastos iniciales a la Cámara de Comercio de Tuluá, lo cual hace parte del trámite prearbitral y es un requisito para el inicio del proceso, puesto que el 5 de diciembre de 2018 se requirió al municipio de La Unión para que consignara los gastos, pero la entidad territorial lo hizo solo hasta el 8 de marzo de 2019 y, luego de ello, el Centro de Conciliación y,Arbitraje convocó al panel de expertos; el 9 de mayo del año mencionado designó los árbitros y el 22 del mismo mes y año se instaló el Tribunal de Arbitramento, sin que en ese momento pudiera resolverse lo relacionado con los términos o la caducidad ni aplicarse el artículo 27 de la Ley 1563 de 2012.
Finalmente, arguyeron que la consecuencia de declarar la caducidad es disponer la liquidación del contrato estatal y, por tanto, sí podían resolver la pretensión quinta de la demanda, más aún cuando las partes no habían liquidado el contrato bilateralmente, por mutuo acuerdo, ni la entidad territorial lo había hecho de forma unilateral.
PRETENSIONES La parte accionante solicitó, primero, amparar los derechos fundamentales antes mencionados y, segundo, de manera transitoria, para evitar un perjuicio irremediable, dejar sin efectos la providencia del 30 de abril de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. El magistrado Nicolás Yepes Corrales señaló que el expediente del recurso extraordinario de anulación contra el laudo arbitral del 16 de junio de 2020, proferido por el Tribunal de Arbitramento que se constituyó para dirimir las controversias suscitadas entre el municipio de La Unión y las Empresas Municipales de Tuluá E.S.P., se radicó de manera física y, a través del Oficio DEV-2022-0630-MAAO del 25 de febrero de 2022, se ordenó la devolución del proceso al Tribunal de Arbitramento del Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Tuluá, por lo que no contaba con la posibilidad de allegar las piezas procesales requeridas.
Adicionalmente, advirtió que en el aplicativo SAMAI obraba el auto del 19 de enero de 2021, a través del cual se admitió el recurso, por lo que remitió esa actuación. Empresas Municipales de Tuluá, EMTULUA E.S.P. El señor Harold Arbeláez Herrera, apoderado judicial de la empresa prestadora de servicios públicos, se pronunció sobre los hechos del escrito de tutela y afirmó que todos eran ciertos.
Además, indicó que contestó la demanda arbitral y, en la etapa de alegaciones, propuso la excepción de caducidad de la acción y, a pesar de que Radicado: 11001-03-15-000-2022-01402-01 Accionantes: Zaira Samira Villamil Álvarez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 cambió sus argumentos en esta última instancia, el municipio de La Unión no realizó una actividad procesal adecuada, comoquiera que no gestionó la comparecencia de los testigos decretados y no canceló el porcentaje de los honorarios del perito que le correspondía, por lo que acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para intentar enmendar los errores del trámite arbitral.
De otra parte, precisó que el municipio demandante canceló los gastos del trámite arbitral por fuera del término previsto en la ley y, por esa razón, el tribunal declaró probada la excepción propuesta en el proceso, con fundamento en el literal «j» del ordinal 2.° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 y en la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre el tema, por lo que mal podría afirmarse que el laudo arbitral fue fallado en equidad y no en derecho.
Igualmente, advirtió que la providencia objeto de cuestionamiento es contraria a la Constitución Política y a la ley, ya que desconoció que era obligación del Tribunal de Arbitramento pronunciarse de acuerdo con la naturaleza del proceso y las pruebas aportadas. Asimismo, mencionó que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, posiblemente, excedió sus competencias, al analizar el fondo de la controversia bajo el supuesto estudio de la causal 7.° del artículo 41 de la Ley 1563 y determinar, primero, que no se configuraba el fenómeno preclusivo, porque el pago extemporáneo de los gastos del trámite implicaba la cesación de funciones del Tribunal de Arbitramento, y, segundo, que el laudo arbitral carecía de sustento normativo, a pesar de que reconoció que el panel citó varias sentencias de los órganos de cierre para sustentar su decisión. Por lo anterior, solicitó amparar los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de EMTULUA E.S.P. y dejar sin efectos la providencia del 30 de abril de 2021 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 4 de abril de 2022 la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la falta de legitimación en la causa por activa de los señores Zaira Samira Villamil Álvarez, Pedro Antonio Chaustre Hernández y John Freddy Bustos Lombana, porque determinó que los jueces, dentro de los que se encuentran los árbitros que ejercen función jurisdiccional en los términos definidos en el artículo 116 de la Constitución Política, no son titulares de derechos en el proceso y menos de aquellos de índole fundamental que pueden ampararse a través de la acción de tutela, correspondiéndoles, únicamente, resolver el proceso conforme con las disposiciones legales.
Asimismo, advirtió que el mecanismo constitucional no puede utilizarse para salvaguardar intereses o derechos económicos, como sería el caso de la afectación de los árbitros del derecho a percibir los honorarios de su gestión, salvo que se acredite la vulneración de derechos fundamentales, lo cual, a su consideración, no ocurrió en el caso bajo estudio.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01402-01 Accionantes: Zaira Samira Villamil Álvarez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Finalmente, indicó que la decisión que declaro fundado el recurso extraordinario de anulación no está dirigida a cuestionar el buen nombre del juez, sino que se limita a estudiar la legalidad de la decisión, de conformidad con las causales taxativas, por lo que tampoco podía aceptarse la interposición de la acción de tutela por los árbitros del tribunal.
El municipio de La Unión no rindió el informe solicitado por el juez de primera instancia. IMPUGNACIONES Empresas Municipales de Tuluá, EMTULUA E.S.P. La empresa prestadora impugnó la decisión de primera instancia y, para ello, precisó que fue vinculada al presente trámite constitucional como parte interesada y se pronunció refiriéndose a cada hecho y aseguró que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales, por lo que solicitó dejar sin efectos la providencia del 30 de abril de 2021, en la que se declaró fundado el recurso extraordinario de anulación. Así las cosas, precisó que no podía negarse el amparo constitucional por falta de legitimación, pues como parte afectada sustentó en debida forma la transgresión de su derecho al debido proceso.
Por lo anterior, requirió conceder la impugnación y, como consecuencia, amparar sus derechos fundamentales. Parte accionante Los señores Zaira Samira Villamil Álvarez, Pedro Antonio Chaustre Hernández y John Freddy Bustos Lombana indicaron que acreditaron la transgresión del derecho fundamental al debido proceso, puesto que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, declaró fundado el recurso extraordinario de anulación, a pesar de que no se configuraba la causal dispuesta en el ordinal 7.° del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012 y, con esa decisión, generó daños colaterales de carácter patrimonial y a su buen nombre, de modo que les asiste legitimación en la causa por activa para instaurar la acción de tutela.
Además, sostuvieron que la autoridad judicial accionada también desconoció la garantía constitucional mencionada, porque abordó el análisis de fondo de la controversia definida en el laudo arbitral, a modo de segunda instancia, con lo que desbordó el alcance del recurso extraordinario, contrario a lo que ha indicado esa corporación en varias decisiones.
Al respecto, manifestaron que la Subsección accionada concluyó, erróneamente, que el laudo arbitral del 16 de junio de 2020 carecía de fundamentos jurídicos para decretar la caducidad del medio de control, por lo que era una decisión en conciencia y no en derecho, a pesar de que el Tribunal de Arbitramento realizó un análisis acucioso y detallado frente a la configuración de la excepción propuesta por la parte demandada; así mismo, advirtieron que aquella confundió el pago Radicado: 11001-03-15-000-2022-01402-01 Accionantes: Zaira Samira Villamil Álvarez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 extemporáneo de los gastos iniciales del proceso arbitral a cargo, en este caso, del municipio de La Unión, con el pago de honorarios de los árbitros y secretario definido en el artículo 27 de la Ley 1563 de 2012 y, a partir de ese error, construyó la causal de anulación del laudo arbitral y ordenó a los árbitros devolver el 50 % de los honorarios percibidos, por lo que sí existe una lesión de los derechos fundamentales invocados y de su reputación. Finalmente, manifestó que las Empresas Municipales de Tuluá E.S.P. coadyuvó la solicitud de amparo y, por esa razón, el juez de tutela de primera instancia debió resolver el fondo del asunto.
CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 25 del Acuerdo 080 de 20191, en cuanto regula que «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. 1 Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T- 051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01402-01 Accionantes: Zaira Samira Villamil Álvarez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Procedencia de la acción de tutela contra providencias del Consejo de Estado Resulta necesario poner de presente que, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, precitada en el acápite anterior, se decidió admitir la procedencia de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales de esta 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01402-01 Accionantes: Zaira Samira Villamil Álvarez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 corporación, por lo cual desde esa oportunidad este ha sido el criterio pacífico del Consejo de Estado. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que, en pronunciamientos recientes, la Corte Constitucional5 ha venido sosteniendo que la procedencia de las acciones de tutela dirigidas a debatir sentencias judiciales dictadas por altas corporaciones debe ser más restrictiva, por lo cual, además de los requisitos generales de procedencia y los específicos de procedibilidad, debe acreditarse la existencia de una irregularidad que desconozca abiertamente mandatos constitucionales o que resulte incompatible con la jurisprudencia sentada por el máximo tribunal constitucional sobre el alcance de un derecho fundamental y que, por ende, requiera la imperiosa intervención del juez de tutela, en pro de la salvaguarda de los derechos fundamentales.
Lo anterior en atención a la prerrogativa asignada a las altas cortes consistente en unificar jurisprudencia y ser los órganos de cierre de su jurisdicción, con lo cual dotan de seguridad jurídica las decisiones judiciales y brindan certeza a los usuarios que acuden a los procesos en busca de administración de justicia. Bajo este contexto, la Corte Constitucional coligió que cuando no se presente una irregularidad de la entidad antes señalada, deben admitirse las interpretaciones y valoraciones probatorias, inclusive si el juez de tutela no comparte la decisión. Bajo este contexto, este debe ser especialmente cuidadoso cuando la acción se dirige a controvertir providencias judiciales del Consejo de Estado, ya que únicamente puede intervenir en la decisión adoptada cuando estén plenamente superadas las exigencias generales y exista una arbitraria vulneración a un derecho fundamental con ocasión de la incursión en una causal específica de procedencia. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1.
¿Los árbitros Zaira Samira Villamil Álvarez, Pedro Antonio Chaustre Hernández y John Freddy Bustos Lombana se encuentran legitimados en la causa por activa? 2. En caso de una respuesta afirmativa al anterior interrogante, deberá resolverse el siguiente: ¿El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, al concluir que se configuraba la causal de anulación prevista en el ordinal 7.° del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012, excedió el análisis del recurso extraordinario de anulación del laudo arbitral? Para resolver el problema así planteado, se abordará la siguiente temática: (I) legitimación en la causa por activa, (II) legitimación para actuar en el caso concreto, (III) defecto sustantivo y (IV) análisis de la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada y de los desacuerdos planteados.
Veamos: 5 Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: SU-917 de 2010, SU-074 de 2016, SU-050 de 2017, SU-573 de 2017, SU-050 de 2018 y SU-072 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2022-01402-01 Accionantes: Zaira Samira Villamil Álvarez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 - Primer problema jurídico ¿Los señores Zaira Samira Villamil Álvarez, Pedro Antonio Chaustre Hernández y John Freddy Bustos Lombana se encuentran legitimados en la causa por activa? I. Legitimación en la causa por activa En el artículo 86 de la Constitución Política se regula la facultad que tiene toda persona para interponer la acción de tutela por sí misma o por quien actúe en su nombre, con el fin de reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales.
A su vez, en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 se dispone la legitimidad para el ejercicio de la mencionada acción. En la norma se indica que esta puede ser presentada: 1. Directamente por la persona que estime vulnerados o amenazados sus derechos fundamentales, 2. A través de su representante legal, 3. Por medio de apoderado judicial, 4.
Por agente oficioso y 5. Mediante el defensor del pueblo y los personeros municipales. En ese orden de ideas, el juez debe estudiar en cada caso concreto si quien presenta la acción de tutela se encuentra legitimado en la causa por activa, pues de no ser así deberá declararlo en la sentencia y no habrá lugar a analizar el fondo del asunto.
Sobre el particular, se aclara que la informalidad que caracteriza a este mecanismo no significa que su ejercicio no esté sometido a unos requisitos mínimos de procedibilidad, entre los cuales se encuentra la señalada legitimación. II. Legitimación para actuar en el caso concreto Los señores Zaira Samira Villamil Álvarez, Pedro Antonio Chaustre Hernández y John Freddy Bustos Lombana, quienes conformaron el Tribunal de Arbitramento que dirimió la controversia surgida entre el municipio de La Unión y Empresas Municipales de Tuluá E.S.P., en virtud del Convenio Interadministrativo 03-2011, señalaron, en el escrito de impugnación, que sí se encuentran legitimados en la causa por activa para instaurar la acción de tutela, porque discuten la transgresión de sus derechos fundamentales al buen nombre, a la honra y al debido proceso, los cuales estiman vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, al proferir la providencia del 30 de abril de 2021, a través de la cual declaró fundado el recurso extraordinario de anulación formulado en contra del laudo arbitral del 16 de junio de 2020, comoquiera que, primero, no se configuraba la causal 7.° del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012, pues la decisión contiene un análisis e interpretación jurídica adecuada y, segundo, excedió el alcance del mecanismo judicial y abordó el estudio del fondo de la controversia, a modo de una segunda instancia. Así las cosas, precisaron que la decisión cuestionada conlleva la transgresión del derecho al debido proceso, porque se declaró fundado el recurso de anulación del Radicado: 11001-03-15-000-2022-01402-01 Accionantes: Zaira Samira Villamil Álvarez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 laudo arbitral que profirieron, a pesar de que no se configuraba la causal invocada y, como consecuencia de esa providencia, se les generaron daños colaterales, como lo son, de un lado, la afectación patrimonial, en tanto que deben devolver un porcentaje de los honorarios recibidos y, de otro, la transgresión de su derecho al buen nombre, ya que la corporación accionada puso en duda su honorabilidad y credibilidad.
Asimismo, se tiene que los accionantes manifestaron que el juez ordinario excedió el alcance del recurso extraordinario de revisión, en el entendido que analizó el fondo del asunto y cambió la interpretación dada en el trámite arbitral sobre la configuración de la caducidad del medio de control. Sobre el particular, la Subsección advierte, en primer lugar, que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en la providencia del 30 de abril de 2021, declaró fundado el recurso extraordinario de anulación por la configuración de la causal 7.° del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012 y, como consecuencia, anuló el laudo arbitral del 16 de junio de 2020, a través del cual el Tribunal de Arbitramento del Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Tuluá, conformado por los solicitantes de la salvaguarda, dirimió las controversias suscitadas entre el municipio de La Unión y las Empresas Municipales de Tuluá E.S.P. y ordenó al panel de expertos devolver la segunda mitad de los honorarios recibidos, debidamente actualizados.
Por lo anterior, se encuentra que los solicitantes de la salvaguarda sí están legitimados para acudir a la acción de tutela, toda vez que aquellos se vieron afectados como consecuencia de la providencia judicial por ellos proferida, en la que se anuló el laudo arbitral. En efecto, se encuentra que a raíz de la anulación de la decisión arbitral les fue impuesta una obligación, consistente en devolver la segunda mitad de los honorarios cobrados en el trámite arbitral, lo cual, a su juicio, aconteció debido a que la decisión está incursa en las causales de procedencia en contra de providencias judiciales, lo que habilita la interposición del mecanismo constitucional.
En ese orden de ideas, corresponde al juez constitucional determinar si el proveído objeto de cuestionamiento desatendió las garantías fundamentales invocadas por la parte accionante. Al respecto, se aclara, primero, que si bien aquella expuso que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, incurrió en un defecto procedimental, puesto que no se configuraba la causal 7.° del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012 y desbordó el alcance del recurso extraordinario de anulación, lo cierto es que esos argumentos no se ajustan a ninguna de las modalidades de la referida causal, sino a las del defecto sustantivo, razón por la cual se analizará únicamente este.
Aunado a lo anterior, se tiene que Empresas Municipales de Tuluá E.S.P., vinculada al presente trámite constitucional como tercero con interés directo, coadyuvó la solicitud de amparo y expuso, entre otras cosas, que la corporación judicial accionada excedió sus competencias, al analizar si se presentaba o no la Radicado: 11001-03-15-000-2022-01402-01 Accionantes: Zaira Samira Villamil Álvarez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 caducidad, y se equivocó al concluir que el laudo arbitral carecía de sustento normativo.
Sin embargo, en los escritos de tutela y de impugnación, peticionó primero, conceder el amparo de su derecho fundamental al debido proceso y, segundo, dejar sin efectos la providencia del 30 de abril de 2021. Al respecto, se advierte que la coadyuvancia en la acción de tutela se encuentra prevista en el inciso 2.º del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 y, sobre la materia, la Corte Constitucional6 ha destacado que, en el trámite constitucional, esta figura surge como la participación de un tercero con interés en las resultas del proceso, pues comparte las reclamaciones y los argumentos expuestos por el accionante, sin que ello suponga que este pueda realizar planteamientos distintos de los efectuados por el accionante.
De esta forma, esa intervención no implica el reconocimiento de intereses personales, de pretensiones particulares ni de la condición de parte accionante, en la medida en que conlleva la prohibición de que el tercero coadyuvante realice reclamaciones propias que difieran de las hechas por el peticionario. Por lo anterior, es necesario precisar que, en el caso bajo estudio, solo serán tenidos en cuenta los argumentos planteados por la empresa prestadora que están relacionados con las pretensiones de la acción de tutela instaurada por los señores Zaira Samira Villamil Álvarez, Pedro Antonio Chaustre Hernández y John Freddy Bustos Lombana, puesto que tal es el alcance de la coadyuvancia; además, en caso de que se llegara a amparar algún derecho, serían únicamente los de los solicitantes del amparo y no del tercero, por las razones precedentes. - Segundo problema jurídico ¿El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, al concluir que se configuraba la causal de anulación prevista en el ordinal 7.° del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012, excedió el análisis del recurso extraordinario de anulación del laudo arbitral? III.
Defecto sustantivo En diferentes pronunciamientos7, la Corte Constitucional ha denominado el defecto sustantivo como una condición de procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Al respecto, ha señalado que se presenta por las siguientes razones8: 6 Sentencia T- 070-2018, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 7 Ver entre otras sentencias T-364 de 2009, T-189 de 2005, T-205 de 2004, T-800 de 2006, SU-159 de 2002. 8 Corte Constitucional, Sentencia T-781 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-01402-01 Accionantes: Zaira Samira Villamil Álvarez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 1. La decisión cuestionada se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, bien sea, porque la norma empleada no se ajusta a aquel, no se encuentra vigente por haber sido derogada o ha sido declarada inconstitucional. 2.
La interpretación o aplicación que se hace de la norma en el asunto concreto, desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance. 3. Se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática. 4. La norma pertinente es inobservada y, por ende, inaplicada. 5.
Se aplica una norma que a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a ésta, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador. 6. Evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 7. Insuficiencia en la sustentación o argumentación que afecte los derechos fundamentales.
IV. Análisis de la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada y de los desacuerdos planteados La parte accionante señaló que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, transgredió su derecho fundamental al debido proceso, en tanto que declaró fundado el recurso extraordinario de anulación del laudo arbitral del 16 de junio de 2020, sin que se configurara la causal prevista en el ordinal 7.° del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012, puesto que la decisión anulada no fue proferida en conciencia o en equidad, sino en derecho, en la medida en que, para decidir sobre la caducidad, aplicó las fuentes del derecho y, a partir de un razonamiento jurídico, concluyó que estaba probada la excepción, porque el municipio de La Unión no realizó las gestiones necesarias de manera oportuna, para que se conformara el Tribunal.
Asimismo, arguyó que la accionada agotó una segunda instancia frente a la decisión arbitral y, bajo la apariencia de resolver sobre la causal de anulación propuesta, decidió el fondo del asunto y modificó el criterio e interpretación de los árbitros frente a la caducidad del medio de control, y determinó que no se configuraba ese fenómeno y que la norma que aplicó el Tribunal de Arbitramento era errónea, en tanto que el pago extemporáneo conllevaba la cesación de funciones del panel de expertos.
De otra parte, advirtió que la Subsección accionada vulneró sus derechos a la honra y al buen nombre, puesto que puso en duda su honorabilidad y honradez, al afirmar que la única consecuencia por el pago extemporáneo de los honorarios era la Radicado: 11001-03-15-000-2022-01402-01 Accionantes: Zaira Samira Villamil Álvarez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 cesación de las funciones del tribunal, con lo que dio a entender que el trabajo realizado y cobrado no debía efectuarse.
Asimismo, precisó que no existió un pago extemporáneo de honorarios, como lo afirmó el accionado, sino que se trató del pago tardío de los gastos iniciales a la Cámara de Comercio de Tuluá, lo cual hace parte del trámite prearbitral y, de esta forma, no podía aplicarse el artículo 27 de la Ley 1563 de 2012. Sobre el particular, al revisar el proveído del 30 de abril de 2021, la Subsección observa que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, concluyó que el Tribunal de Arbitramento del Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Tuluá no invocó ningún fundamento normativo para soportar la decisión de declarar probada la excepción de caducidad de la acción como resultado del pago extemporáneo de los gastos iniciales del arbitraje y tampoco incluyó una motivación o análisis jurídico como sustento de dicha decisión, por lo que decidió en conciencia y no en derecho y, de esta manera, se configuraba la causal 7.ª de anulación consagrada en el artículo 41 de la Ley 1563 de 2012.
En ese sentido, explicó que el Tribunal de Arbitramento, para efectos de la declaratoria de caducidad como resultado del pago extemporáneo de los gastos iniciales del arbitraje, tan solo examinó y expuso los supuestos fácticos relacionados con las actuaciones posteriores a la admisión de la demanda interpuesta ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero dejó de lado toda consideración jurídica y mención normativa respecto a las razones por las cuales la omisión en el cumplimiento de esa carga procesal impuesta a las partes daba lugar a declarar probada esa excepción; además, simplemente analizó las actuaciones posteriores a la presentación de la demanda, pero no hizo mención del tiempo que transcurrió hasta que se produjo tal acto introductorio del libelo.
Así las cosas, la Subsección evidencia que la autoridad judicial accionada encontró acreditados los presupuestos para declarar fundado el recurso extraordinario de anulación del laudo arbitral, por la causal dispuesta en el ordinal 7.° del artículo 41 de la Ley 1563 de 2012, debido a que el tribunal no expuso argumentos jurídicos para sustentar su decisión sobre la caducidad del medio de control, lo que indicaba que el fallo era en conciencia y no en derecho, como lo exige el ordenamiento jurídico.
Lo anterior, permite concluir que el desacuerdo expuesto por los accionantes, relacionado con la indebida aplicación de la norma mencionada, no tiene vocación de prosperidad, puesto que la aquí accionada explicó razonablemente el por qué la decisión arbitral recurrida no contaba con fundamentos legales suficientes para declarar probada la excepción de caducidad propuesta y, en ese orden, colegir que se configuraba la causal de anulación. En segundo lugar, se tiene que el argumento de los accionantes referente a que la autoridad accionada excedió el alcance del recurso extraordinario de anulación, en tanto que se pronunció sobre el fondo de la controversia y modificó el criterio o los razonamientos del tribunal, tampoco tiene asidero alguno, toda vez que aquella Radicado: 11001-03-15-000-2022-01402-01 Accionantes: Zaira Samira Villamil Álvarez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 únicamente examinó las consideraciones expuestas por el Tribunal de Arbitramento, en relación con la configuración de la excepción de caducidad del medio de control, con el propósito de identificar el fundamento jurídico utilizado por el panel para justificar su conclusión y, luego de realizar ese estudio, se insiste, determinó que el laudo carecía de una debida motivación y sustento legal, en el entendido que no explicó jurídicamente las razones por las cuales el incumplimiento de la carga procesal relativa al pago de los gastos del trámite arbitral acarreaba como consecuencia el fenómeno preclusivo.
En ese orden de ideas, la Subsección encuentra que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, al proferir la providencia del 30 de abril de 2021, no se pronunció sobre el fondo de la controversia ni desconoció el alcance del recurso extraordinario de anulación, sino que centró su análisis en el cumplimiento por parte del Tribunal de Arbitramento de la obligación de fundamentar jurídicamente su decisión sobre la excepción de la caducidad del medio de control, puntualmente el sustento legal para concluir que el pago tardío o extemporáneo de los gastos iniciales del arbitraje daba lugar a declararla probada.
En tercer término, se considera que no existe una transgresión de los derechos fundamentales al buen nombre y a la honra de los señores Zaira Samira Villamil Álvarez, Pedro Antonio Chaustre Hernández y John Freddy Bustos Lombana porque la autoridad accionada no analizó aspectos relativos a la calidad de los árbitros, su idoneidad o capacidad para emitir el laudo arbitral, simplemente, al encontrar probada la causal de anulación regulada en el ordinal 7.° de la norma citada, aplicó la consecuencia prevista frente a los honorarios de los árbitros en el ordenamiento jurídico.
En ese sentido, se destaca que en el artículo 48 de la Ley 1563 de 2012 se dispone que, en el evento de que el recurso de anulación prospere, con fundamento en las causales 3.° a 5.° y 7.° previstas en esa ley, los árbitros deben reembolsar a las partes la segunda mitad de los honorarios recibidos. Por consiguiente, se tiene que la autoridad accionada, en la providencia del 30 de abril de 2021, resolvió declarar parcialmente fundado el recurso, al concluir que el laudo arbitral del 16 de junio de 2020 fue proferido en conciencia o equidad, debiendo ser en derecho, por lo que tenía que aplicarse la consecuencia mencionada y, por ende, ordenar la devolución de los honorarios, en estricto apego a lo allí previsto.
Finalmente, se encuentra que los solicitantes de la salvaguarda sostienen que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, confundió el tema de la controversia relacionado con el pago extemporáneo de los gastos iniciales del proceso, comoquiera que aludió al pago por fuera de tiempo de los honorarios de los árbitros; sin embargo, al revisar la decisión objeto de cuestionamiento se denota que la corporación accionada hizo referencia a que el municipio de La Unión no cumplió con la carga procesal de realizar las gestiones a tiempo para la integración Radicado: 11001-03-15-000-2022-01402-01 Accionantes: Zaira Samira Villamil Álvarez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 del tribunal de arbitramento, es decir, se refirió a los gastos iniciales del proceso arbitral y no a los honorarios de los árbitros.
En consecuencia, todo el desarrollo de este capítulo conlleva concluir que la accionada no desconoció los derechos que asisten a los accionantes ni el alcance del recurso extraordinario de anulación previsto en la Ley 1563 de 2012. Colofón de lo anterior es que no se configuró el defecto sustantivo analizado en esta instancia. Por lo tanto, se revocará la sentencia del 4 de abril de 2022 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que declaró la falta de legitimación en la causa por activa de los accionantes, para, en su lugar, negar el amparo solicitado por los señores Zaira Samira Villamil Álvarez, Pedro Antonio Chaustre Hernández y John Freddy Bustos Lombana, a través de la acción de tutela promovida en contra de la Subsección C de la Sección mencionada de esta corporación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Revocar la sentencia del 4 de abril de 2022 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que declaró la falta de legitimación en la causa por activa de los accionantes, para, en su lugar, negar el amparo solicitado por los señores Zaira Samira Villamil Álvarez, Pedro Antonio Chaustre Hernández y John Freddy Bustos Lombana, a través de la acción de tutela promovida en contra de la Subsección C de la Sección Tercera de esta corporación, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica Radicado: 11001-03-15-000-2022-01402-01 Accionantes: Zaira Samira Villamil Álvarez y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ En comisión RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica LYGR