Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023) I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la demandante contra el auto de 14 de abril de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), con el cual declaró de oficio probada la excepción denominada «ineptitud de la demanda».
II.
ANTECEDENTES PROCESALES El 8 de septiembre de 2015 la accionante, a través de apoderado, incoó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la anulación de la Resolución UGM 10223 de 26 de septiembre de 2011, con la que la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), en cumplimiento del fallo de 13 de agosto de 2008, expedido por el Juzgado Único Administrativo de Zipaquirá, reliquidó su pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, deprecó se declare que esa prestación debe ser sufragada conforme a la Resolución 23314 de 21 de agosto de 2002, que la ajustó por retiro definitivo del servicio.
El escrito introductorio fue presentado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que el 16 de febrero de 2016 lo admitió y, luego, con auto de 14 de abril de 2021 proferido en audiencia inicial, declaró de oficio probada la excepción denominada «ineptitud de la demanda», por lo que la accionante formuló recurso de apelación, concedido en la mencionada diligencia; en consecuencia, el presente asunto se envió a esta Corporación. III.
PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), con proveído de 14 de abril de 2021, consideró que se configuró el medio exceptivo que denominó «ineptitud de la demanda», por cuanto el acto acusado no es susceptible de control judicial, pues fue expedido en cumplimiento del fallo de 13 de agosto de 2008, proferido por el Juzgado Único Administrativo de Zipaquirá, y «[ ] en ningún momento se apartó de lo ordenado en la sentencia» y no «se generó un hecho nuevo que no hubiera sido decidido en la aludida providencia».
IV. RECURSO DE APELACIÓN Contra la anterior decisión la accionante interpuso recurso de apelación, al estimar que si bien es cierto que el acto acusado resultó de la reliquidación dispuesta por el mencionado Juzgado, también lo es que la cuantía de la prestación fue disminuida, cometido que no se encontraba dentro de sus objetivos, razón por la cual resulta lesivo de sus derechos al mínimo vital, seguridad social y favorabilidad.
V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. Corresponde a la Sala, conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 2) y 244 (numeral 4) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 14 de abril de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), con el que declaró de oficio probada la excepción denominada «ineptitud de la demanda». 5.2 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si le asiste razón jurídica o no al a quo al haber declarado probada la excepción de «ineptitud de la demanda», al estimar que el acto acusado no es pasible de control judicial. 5.3 Caso concreto. El artículo 138 del CPACA establece que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad de un acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho, sin perjuicio de que para ello cumpla los correspondientes requisitos procesales.
Asimismo, esta Corporación ha sostenido «que los actos administrativos pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos», es decir, los que «deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o haga imposible continuar la actuación». Ahora bien, frente a los actos de ejecución, el Consejo de Estado ha precisado que tienen como objetivo materializar una determinada orden judicial y, en esa medida, por regla general, no son pasibles de control jurisdiccional, salvo que se exceda o desborde el alcance de las disposiciones impartidas.
Así discurrió: Igualmente existen actos de ejecución que son aquellos que no contienen una manifestación de la voluntad de la administración, sino que por el contrario, con ellos se atiende una decisión judicial, como por ejemplo, lo ordenado por una sentencia que la administración debe cumplir, los cuales, por no tener la condición de crear, modificar o extinguir derechos, no son objeto de medio de control alguno. Sobre los actos de ejecución, el Consejo de Estado ha dicho: No obstante lo anterior, esta corporación ha aceptado una excepción consistente en que si bien los actos administrativos de ejecución no son demandables, si la administración al proferirlo se aparta del verdadero alcance de la decisión o de las súplicas del actor, que para el caso sería aparte del reintegro, el pago de las sumas que por concepto de salarios y prestaciones dejó de percibir desde el retiro hasta su reintegro, agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que el acto no es de simple ejecución como quiera que nace a la vida jurídica un nuevo acto administrativo que sería a todas luces controvertible ante la jurisdicción. Lo anterior conlleva a concluir que con la expedición del acto administrativo demandado se genera un hecho nuevo no decidido en la sentencia a la que se está dando cumplimiento, es decir, existe una situación jurídica nueva no discutida ni definida en el fallo.
Entonces, como lo que motivó la nueva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, fue el no pronunciamiento sobre la referida pretensión que en últimas es el objeto del acto acusado, se observa que ello comprende un hecho nuevo que amerita control jurisdiccional (…).”. […] Pues bien, para responder la pregunta que se ha formulado en el sub lite, se analiza la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de lo que ha considerado como acto de ejecución, para luego entrar a verificar la situación fáctica que se presenta en el sub lite.
La Corporación, en la providencia aludida anteriormente señaló que existe una excepción respecto de la impugnación del acto de ejecución que ocurre cuando la administración se aparta del verdadero alcance de la decisión proferida, pues, nace a la vida jurídica un nuevo acto administrativo que sería controvertible ante la jurisdicción. Por tanto, si con la expedición del acto administrativo demandado se genera un hecho nuevo no decidido en la sentencia a la que se está dando cumplimiento, significa que se presenta una situación jurídica nueva no discutida ni definida en el fallo, pues, se trata de un acto administrativo que puede ser objeto de control jurisdiccional.
Por consiguiente, se colige que los actos de ejecución no son objeto de control judicial, habida cuenta de que, en estricto sentido, cumplen una orden concreta y no crean, modifican ni extinguen circunstancia jurídica alguna, a menos que excedan o desborden la decisión impartida por el juez, caso en el cual esta jurisdicción puede analizar su legalidad, como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación. En el caso sub examine, a través de proveído de 14 de abril de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B) declaró de oficio probada la excepción que denominó «ineptitud de la demanda», dado que el acto acusado (Resolución UGM 10223 de 2011) dispuso el cumplimiento de la sentencia de 13 de agosto de 2008, proferida por el Juzgado Único Administrativo de Zipaquirá, dentro del proceso ordinario 25000-23-25-000-2005-04038-01.
Revisado el expediente, se tiene que, a través de Resoluciones 5638 de 15 de junio de 1990 y 23314 de 21 de agosto de 2002, la entonces Cajanal reconoció una pensión gracia a la actora a partir del 9 de febrero de 1989 y reajustó la prestación «por retiro definitivo del servicio», en su orden, actos administrativos en los que solo incluyó la asignación básica en la base de liquidación. Encuentra la Sala que, mediante sentencia de 13 de agosto de 2008, el Juzgado Único Administrativo de Zipaquirá ordenó la reliquidación de la pensión gracia de la actora con inclusión de los factores salariales recibidos durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico de pensionada.
Así lo dispuso: 4°) A título de restablecimiento del derecho, ordénase a la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL- efectuar la reliquidación de la pensión de jubilación gracia de la señora LILIA AURORA RODRÍGUEZ DE RAMOS, desde el 9 de febrero de 1989, pero pagaderos a partir del 15 de julio de 2000, por prescripción trienal, con los respectivos reajustes en cuantía del 75% de la totalidad de los factores devengados durante el último año anterior a la fecha en la que adquirió el status, incluyendo la prima de alimentación, prima de Navidad y auxilio de transporte [sic].
En cumplimiento de aquel fallo, Cajanal expidió la Resolución UGM 10223 de 26 de septiembre de 2011, con la que ajustó la pensión gracia de la demandante con la asignación básica, el auxilio de transporte y las primas de navidad y alimentación que fueron sufragadas entre el 8 de febrero de 1988 y el 8 de febrero de 1989, año anterior a la adquisición del estatus jurídico de pensionada.
Analizada la Resolución UGM 10223 de 26 de septiembre de 2011 (acto demandado), la Sala observa que se acompasa con el contenido y alcance de la decisión adoptada en el fallo trascrito, razón por la cual, aun cuando resulte cierto que con su expedición se generó una disminución de la mesada pensional de la actora, ese resultado no es producto de un acto administrativo en el que se exprese la voluntad unilateral de la demandada, sino de la aplicación irrestricta de las medidas de restablecimiento del derecho dispuestas en la aludida providencia; por tanto, el acto acusado no excedió lo definido en aquel proceso ni produjo situaciones nuevas que tornen procedente su examen de legalidad.
Por último, en cuanto a la presunta infracción de los derechos al mínimo vital, seguridad social y favorabilidad de la demandante, resulta pertinente anotar que estos constituyen argumentos respecto de lo decidido en la sentencia cumplida por Cajanal, no contra el acto de ejecución de esta, por lo que no son de recibo para este asunto, máxime cuando tuvo la oportunidad de interponer recurso de apelación dentro del proceso en que se dictó. En consecuencia, se confirmará el auto de 14 de abril de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), con el que declaró de oficio probada la excepción denominada ineptitud sustantiva de la demanda.
En mérito de lo expuesto, se DISPONE 1º. Confirmar el auto de 14 de abril de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección B), que declaró de oficio probada la excepción denominada ineptitud sustantiva de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º. Ejecutoriada esta providencia y hechas las anotaciones que fuesen menester, devolver el expediente al Tribunal de origen.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.