11001031500020220158001 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D. C., 7 de noviembre de 2023 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01580-01 Demandante: Ana Sofía Salcedo Rodríguez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Inmediatez Síntesis del caso: Los demandantes enjuiciaron las sentencias que negaron, en primera y segunda instancia, las pretensiones planteadas en una acción de grupo. De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la Sentencia de 6 de junio de 2023 de la Sección Segunda del Consejo de Estado (Sala de Conjueces), mediante la cual se negó la solicitud de amparo2.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Fallo de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 10 de marzo de 2022, Ana María Inés del Carmen Bueno, Ana Sofia Salcedo Rodríguez, María Antonia Barrios de Gómez, Carlos Julio Hidalgo, Delio Gómez Pintor, Flor María Suarez, Gloria Jiménez Martínez, Helda Moreno de Guerrero, Jorge Elías Salcedo, José Antonio Otalora, José Domingo Guantiva Betancourt, Leonor Cristancho Suárez, María Cristina Agray, María de los Ángeles Cortés de Benavides, Ramiro Anzola, Rosalba Bocanumen de Hidalgo, Rosalba López y Soledad Velandia Bohoda (en calidad de tutora general de Alfredo Velandia Bohada) presentaron, por intermedio de apoderado judicial, acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 24 Administrativo de Bogotá, por la presunta vulneración de sus 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 2 “Primero Negar el amparo solicitado por el abogado Jairo Barrios González, en representación de varios pensionados de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB) en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. (…)” Radicación: 11001-03-15-000-2022-01580-01 Demandante: Ana Sofía Salcedo Rodríguez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca – declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, los cuales consideraron vulnerados con las Sentencias de 23 de abril de 2018 y 4 de junio de 2020, proferidas dentro de la acción de grupo No. 11001-33-31-024-2011-00020-00/01/02/03. 2.

A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “1. Que se ordene tutelar los DERECHOS FUNDAMENTALES: (…) DEBIDO PROCESO – SEGURIDAD JURÍDICA[,] (…) ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – VALORACION DEL ACERVO PROBATORIO RECAUDADO EN UNA ACCION JUDICIAL [e] (…) IGUALDAD[.] 2. Que como consecuencia de lo anterior se deje sin efecto las sentencias del proceso de acción de grupo impetrado por mis poderdantes ya que violaron sus derechos fundamentales. 3.

Se ordene un nuevo fallo que respete los derechos fundamentales de mis representados, la seguridad jurídica, el debido proceso y que dé al acervo probatorio el valor correspondiente para demostrar que sí existen las condiciones o requisitos que establece la ley para determinar la responsabilidad de la entidad demandada ante los daños y perjuicios ocasionados a la comunidad accionante, lo que implica el reconocimiento de la existencia de un daño antijurídico, las condiciones uniformes del grupo actor, el hecho que produce el daño, la imputación jurídica del mismo y el nexo causal, aspectos suficientes para accederse a la indemnización solicitada en las pretensiones de la demanda de acción de grupo. 4.

Se condene en costas a los aquí accionados.” 3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, fueron identificados los siguientes: 4. 1) El 21 de enero de 2011, algunos pensionados de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB), dentro de los cuales se encontraban los ahora accionantes, presentaron una acción de grupo contra dicha entidad, con el objetivo de obtener la indemnización de los perjuicios padecidos por el no pago del reajuste pensional previsto en la Ley 6 de 1992 y el Decreto 1208 del mismo año, al cual, manifestaron, tener derecho. 5. 2) El 3 de febrero de 2012, el Juzgado 24 Administrativo de Bogotá declaró no probadas las excepciones previas de “falta de jurisdicción y competencia”3, “inexistencia de grupo”, “cosa juzgada” y “caducidad”.

Esta decisión quedó en firme4. 3 Sobre la procedencia de la acción de grupo presentada, consideró que (se trascribe) “si bien en el presente asunto (…) se debe hacer referencia al reajuste pensional (…), es únicamente como causa y no como fin, pues lo que se pretende en sí a través de la presente acción (…) es la obtención del reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios por la inobservancia del derecho laboral plasmado en estas normas jurídicas.” 4 La demandada presentó recurso de apelación contra el Auto de 3 de febrero de 2012, que declaró no probadas las excepciones previas planteadas.

El 13 de febrero de 2012, el Juzgado 24 Administrativo de Bogotá rechazó por improcedente el recurso de apelación. La demandada presentó recurso de reposición y queja contra el Auto de 13 de febrero de 2012. El 7 de marzo de 2012, el Juzgado negó el recurso de reposición. El 3 de mayo de 2012, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió el recurso de queja y declaró (se trascribe): (a) “bien denegado el recurso de apelación (…) contra el auto de 3 de febrero de 2012 en relación con las excepciones previas de falta de competencia e inexistencia de grupo” y (b) “mal denegado el Radicación: 11001-03-15-000-2022-01580-01 Demandante: Ana Sofía Salcedo Rodríguez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca – declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 6. 3) En Sentencia de 29 de abril de 2016, el Juzgado declaró improcedente la acción de grupo, pues consideró que esta no era la vía para discutir sobre el reconocimiento y pago de obligaciones laborales. 7. 4) El 15 de noviembre de 2017, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en lugar de resolver el recurso de apelación presentado por los demandantes contra la Sentencia de 29 de septiembre de 2016, declaró la nulidad de esta última providencia5. 8. 5) Como consecuencia de lo anterior, el 23 de abril de 2018, el Juzgado 24 Administrativo de Bogotá profirió una nueva sentencia de primera instancia, en la cual negó las pretensiones de la demanda, tras considerar que no se probó la existencia de un daño indemnizable. 9. 6) Contra esta decisión, la parte actora presentó recurso de apelación6, el cual fue resuelto por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 4 de junio de 20207, en el sentido de confirmar la Sentencia de primera instancia. 10. 7) El 9 de septiembre de 2020, la parte actora presentó petición de revisión eventual de la Sentencia de 4 de junio de 2020.

El 30 de septiembre de 2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió no acceder a la solicitud, decisión que fue confirmada el 24 de febrero de 2022. 11. El fundamento de la vulneración radicó, a juicio de la parte actora, en que las autoridades judiciales accionadas, al proferir las Sentencias de 23 de abril de 2018 y 4 de junio de 2020, incurrieron en los siguientes defectos: 12.

(1) “Defecto sustantivo, orgánico o procedimental”, comoquiera las accionadas (a) desconocieron los Autos de 3 y 13 de febrero de 2012, así como la Sentencia de 15 de noviembre de 2017, porque, aunque en estas providencias se decidió que la acción de grupo presentada sí era procedente, en las Sentencias de 23 de abril de 2018 y 4 de junio de 2020 se recurso de apelación (…) contra el auto de 3 de febrero de 2012 en relación con las excepciones previas de cosa juzgada y caducidad de la acción”.

El 13 de septiembre de 2012, el Tribunal resolvió (se trascribe) “confirmar el auto de 3 de febrero de 2013 (…), que declaró no probadas las excepciones previas de cosa juzgada y caducidad de la acción.” 5 (se trascribe) “la razón aducida por el a quo para declarar que el medio de control es improcedente, resulta contraria a la decisión contenida en el auto admisorio de la demanda y en el auto que resuelve excepciones previas, en la cual se valoró la procedencia del medio de control, incurriendo la sentencia en defecto procesal al haber obrado contra decisión judicial previa, adoptada en el mismo proceso, la cual se encuentra en firme”.

Así, encontró configurada la causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 133 del CGP, según la cual “cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia.” 6 Aseguró que el juez de primera instancia (1) “contradijo la orden del superior” sobre la procedencia de la “acción indemnizatoria”, (2) no tuvo en cuenta el acervo probatorio, el “petitum de la demanda” y el problema jurídico, y (3) carecía de competencia para clasificar el grupo en 3 categorías. 7 El Tribunal consideró que los demandantes no acreditaron los “supuestos de hecho y de derecho” necesarios para imponer una condena, tales como: hecho dañoso, daño e imputación. Se abstuvo de estudiar los cargos sobre la conformación del grupo, por el hecho de que no prosperaron las demás pretensiones.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01580-01 Demandante: Ana Sofía Salcedo Rodríguez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca – declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 reiteró (se trascribe) “entre líneas (…) que la controversia solo podía llevarse a una acción de carácter laboral” y (b) estudiaron el “alcance” de la acción de grupo presentada a la luz del CPACA, pese a que la demanda se presentó el 21 de enero de 2011. 13.

(2) Defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, ya que se desatendieron las providencias8 que demuestran que, en el caso concreto, sí era aplicable el reajuste pensional previsto en la Ley 6 de 1992 y el Decreto 2108 del mismo año. 14. (3) Defecto fáctico, habida cuenta de que no se valoraron (se trascribe) “cada uno de los elementos probatorios allegados al proceso”, los cuales acreditaban el daño antijurídico, las condiciones uniformes del grupo actor, el hecho dañoso, la imputación jurídica y el nexo causal.

Además, cuestionó que en la Sentencia de 4 de junio de 2020 se haya afirmado que (se trascribe) “no se hace necesaria la valoración probatoria reclamada por el actor”. 15. (4) Con base en los anteriores reparos, los accionantes concluyeron que también se produjo una vulneración directa de la Constitución. 16. Los accionantes no presentaron reparo alguno contra los Autos de 30 de septiembre de 2021 y 24 de febrero de 2022, proferidos por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el marco de la petición de revisión eventual de la Sentencia de 4 de junio de 2020. 1.2.

Fallo de primera instancia e impugnación 17. Mediante Sentencia de 6 de junio de 2023, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo solicitado, con base en las siguientes consideraciones: (1) en la Sentencia de 4 de junio de 2020 se analizó la normativa y jurisprudencia aplicable al caso; (2) se valoraron todas las pruebas del proceso conforme a la sana crítica y a los principios de independencia y autonomía judicial y (3) no se desconoció el precedente contenido en las providencias alegadas por la parte actora. 18.

Inconforme con la decisión anterior, el accionante presentó escrito de impugnación, en el que reiteró, únicamente, el reparo consistente en que las autoridades judiciales accionadas en las Sentencias de 23 de abril de 2018 y 4 de junio de 2020, “pretendi[eron] proponer, sin ningún reparo que la acción a desarrollarse seria a través de un proceso ordinario”, a pesar de que la procedibilidad de la acción de grupo ya había sido determinada 8 Sentencias del Consejo de Estado de 11 de diciembre de 1997, exp. 15723 y de la Corte Constitucional T-1732/2000 y C-531/1995.

Citó también la (se trascribe) “aclaración al concepto del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, del 3 de marzo de 2000, radicación n. t.233” Radicación: 11001-03-15-000-2022-01580-01 Demandante: Ana Sofía Salcedo Rodríguez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido. 2.1. Identificación de derechos. 2.2. Identificación de la providencia objeto de estudio. 2.3. Fijación de la controversia. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.5. Conclusión. 2.1. Identificación de derechos 19. Pese a que la parte accionante señaló en su solicitud de amparo como vulnerados varios derechos, esta Sala centrará su análisis en la violación del derecho al debido proceso, pues ante una presunta vulneración de garantías constitucionales en el marco de una actuación judicial, cobra relevancia estudiar si este derecho fue lesionado durante el desarrollo del trámite judicial ordinario.

Asimismo, la vulneración de los demás derechos invocados surge como consecuencia de la misma afrenta al debido proceso. En consecuencia, en el evento de encontrar lesionado este derecho, existirá razón suficiente para conceder el amparo. 2.2. Identificación de la providencia objeto de estudio 20. La Sala se centrará en analizar los reparos invocados respecto de la Sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 4 de junio de 2020, puesto que, pese a que también se enjuició la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado 24 Administrativo de Bogotá, lo cierto es que, con ocasión del recurso de apelación, la decisión del Tribunal fue la que resolvió el litigio.

Asimismo, ante una eventual decisión favorable a las súplicas de amparo, será la autoridad que resolvió la controversia en segunda instancia, la encargada de dar cumplimiento a lo que se ordene. 21. Es preciso poner de presente que los Autos de 30 de septiembre de 2021 y 24 de febrero de 2022, mediante los cuales la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la petición de revisión eventual de la Sentencia de 4 de junio de 2020, no son objeto de la presente tutela, habida cuenta de que, como se explicará más adelante, no se planteó pretensión ni reparo alguno frente a estas providencias y tampoco se solicitó la vinculación de la autoridad judicial que los expidió. 2.3.

Fijación de la controversia 22. Determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, si la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la Sentencia Radicación: 11001-03-15-000-2022-01580-01 Demandante: Ana Sofía Salcedo Rodríguez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca – declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 de 4 de junio de 2020, desconoció los Autos de 3 y 13 de febrero de 2012, así como la Sentencia de 15 de noviembre de 2017, providencias en las que se determinó, según la parte actora, que la acción de grupo sí era procedente.

En consecuencia, se procederá a confirmar, modificar o revocar la decisión de primer grado. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial9 23. La Sala revocará la Sentencia de 6 de junio de 2023, que negó la solicitud de amparo, y, en su lugar, se declarará la improcedencia de la acción de tutela, por no cumplirse con el requisito de inmediatez. 24.

En relación con este requisito, la Corte Constitucional, en las Sentencias SU-991 y T-246 de 2015, ha sostenido que, aunque la acción de tutela no tiene un término de caducidad, la misma debe presentarse dentro de un término razonable y proporcionado, contado a partir del hecho u omisión generadora de la vulneración o amenaza de derechos fundamentales, pues, de no ser así, se afectaría la seguridad jurídica, los derechos de terceros, e incluso, se desnaturalizaría la acción. 25.

A diferencia del juez de tutela de primera instancia10, la Sala considera que, en este caso, el tiempo transcurrido para estudiar el requisito de inmediatez debió contarse desde el 8 de septiembre de 2020, fecha en la cual se notificó la Sentencia de 4 de junio de 2020, que negó, en segunda instancia, las pretensiones de la acción de grupo, y no desde que se notificó el Auto de 24 de febrero de 2022, mediante el cual se decidió la solicitud de insistencia que se presentó contra la providencia que negó la solicitud de revisión eventual11. 26.

Esto obedece a que las únicas providencias enjuiciadas fueron las Sentencias de 23 de abril de 2018 y 4 de junio de 2020, no los Autos de 30 de septiembre de 2021 y 24 de febrero de 2022, de suerte que fue un error tener en cuenta estos últimos para efectos de computar el plazo de 6 meses. 27. Como se pudo evidenciar en el acápite sobre el fundamento de la vulneración, la parte actora no presentó reparo alguno dirigido a señalar que la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en un yerro procesal o sustancial al decidir negar, en los Autos de 30 de septiembre de 2021 y 24 9 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-66 de 2019. 10 Determinó que la fecha a partir de la cual debía comenzar a contarse el término de 6 meses para presentar la acción de tutela era el 16 de marzo de 2022.

Esto en la medida en que el Auto de 24 de febrero de 2022, mediante el cual se negó la solicitud de insistencia presentada contra la decisión de no seleccionar para revisión la Sentencia de 4 de junio de 2020, fue notificado y quedó ejecutoriado el 8 y 15 de marzo de 2022, respectivamente. 11 Sobre el particular, debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el agotamiento de la eventual revisión de las sentencias de acción popular y de grupo no constituye un requisito para la procedencia de la acción de tutela presentada contra las decisiones adoptadas por virtud del ejercicio de esas acciones.

Sentencia de la Corte Constitucional T-315 de 2010. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01580-01 Demandante: Ana Sofía Salcedo Rodríguez y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Revoca – declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 de febrero de 2022, la solicitud de revisión eventual12.

Por el contrario, es claro que los 4 defectos planteados por los accionantes se dedicaron, en exclusiva, a atacar la decisión adoptada en las Sentencias de 23 de abril de 2018 y 4 de junio de 2020. 28. Además, el hecho de que la parte actora solo haya solicitado vincular a esta acción de tutela al Juzgado 24 Administrativo de Bogotá y a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal administrativo de Cundinamarca, y no a la Sección Segunda del Consejo de Estado, muestra que los accionantes no pretendieron usar este mecanismo constitucional para atacar los 2 Autos proferidos por esta última corporación. 29.

Si lo anterior no fuera suficiente, las pretensiones de la acción de tutela también evidencian que las únicas providencias que se solicitó dejar sin efectos fueron “las sentencias del proceso de acción de grupo”, no los autos que se profirieron con ocasión de la solicitud de revisión eventual. 30. Precisado lo anterior, se tiene que, como entre la fecha en que se notificó la sentencia que negó, en segunda instancia, las pretensiones de la acción de grupo, es decir, el 8 de septiembre de 202013, y la presentación de la presente acción constitucional, pasó 1 año, 6 meses y 2 días, se superó el plazo razonable. 31.

Si se llegara a considerar que los Autos de 30 de septiembre de 2021 y 24 de febrero de 2022 sí fueron enjuiciados por los demandantes, la Sala reitera que contra estas providencias no se presentó reparo alguno, razón por la cual se debería, entonces, declarar la improcedencia por falta de relevancia constitucional por ausencia de carga argumentativa. 2.5.

Conclusión 32. En ese orden de ideas, por no haberse cumplido con el requisito de inmediatez, la Sala revocará la decisión de primer grado y declarará la improcedencia de la acción de tutela. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 12 La única mención que se hizo en el escrito de tutela sobre la solicitud de revisión eventual fue en el acápite de los hechos, en el siguiente sentido (se trascribe): “Tras notificación del fallo, se presentó solicitud de revisión eventual ante el Consejo de Estado, siendo desestimado para la misma, por lo cual se realizó insistencia, recibiendo nuevamente respuesta negativa, con la aclaración de que las condiciones de legalidad de la providencia debían ser ventiladas en otro escenario y no a través de la revisión eventual.” 13 El mensaje de datos fue enviado el 3 de septiembre de 2020.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia de 6 de junio de 2023, por medio de la cual la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo de la parte actora. En su lugar, se dispone, DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela presentada por los accionantes, por las razones aquí expuestas.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin14.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Con aclaración de voto Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 14 secgeneral@consejodeestado.gov.co