1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-02212-01 Demandante: Geovany González Henao Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – CARGA ARGUMENTATIVA.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra de la sentencia proferida el 19 de junio de 2025, por la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente el amparo. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 11 de abril 2025, el señor Geovany González Henao, actuando a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Juzgado 13 Administrativo de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en busca de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, seguridad social, y a la protección reforzada constitucional del poder adquisitivo del dinero, específicamente, los salarios y la mesada pensional. 2.
Solicitó que se dejaran sin efectos las sentencias proferidas el 15 de agosto y 28 de noviembre de 2024, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1 que promovió contra la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur), a fin de que se declararan nulos los actos administrativos2 mediante los cuales le fue negada la reliquidación salarial en actividad y el reajuste de la asignación de retiro con el porcentaje del IPC para los años 1997 a 2004. 3.
El asunto le correspondió para su conocimiento al Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Cali que en sentencia del 15 de agosto de 2024 negó las pretensiones de 1 Radicado: 76001-33-33-013-2019- 00097-00/01 2 Solicitó declarar la la nulidad de los Oficios Nos. E-01524-2018-14495 CASUR D344-295 del 25 de julio de 2018, E-1524-2018-16661 CASUR 345974 del 22 de agosto de 2018, S-2018-055872-DITHA del 17 de octubre de 2018, S-2018-059479 ANOPA-GRULI-1.10 del 6 de noviembre de 2016, y el acto ficto derivado del recurso de apelación interpuesto en contra del último, proferidos por Casur.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02212-01 Demandante: Geovany González Henao Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 2 la demanda. Dicha decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca a través de fallo dictado el 28 de noviembre de 2024, al estimar que no existe fundamento legal que ordene el ajuste del salario a los miembros de la Policía Nacional conforme los índices de precios al consumidor, ni tampoco procede el reajuste de la asignación de retiro teniendo en cuenta que el demandante accedió a esta en el año 2016 y a partir del año 2005, inclusive, hasta la actualidad el reajuste de la asignación se realiza con aplicación del principio de oscilación en virtual de la Ley 923 de 2004 y del Decreto 4433 de 2004. 4.
En el escrito de tutela, la parte actora sostuvo que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo, procedimental absoluto, decisión sin motivación y desconocimiento del precedente judicial, por la inaplicación de los artículos 1, 4, 13, 53, 100, 150, numeral 19, literal e), 187, 215, 334 y 336 de la Constitución Política y de la línea jurisprudencial compuesta por las sentencias C- 815 de 1991, C-1433 de 2000, C-1064 de 2001, C-1017 de 2003 y C-931 de 2004, proferidas por la Corte Constitucional, en las que quedó evidenciada la omisión del Gobierno nacional de regular el aumento anual de los miembros de la Policía Nacional en un porcentaje igual al IPC, lo que causó una asignación de sueldos que no mantuvo el poder adquisitivo real del dinero. 5.
Al aceptar que era procedente calcular las prestaciones sociales reclamadas bajo el principio de oscilación, se desconoció que acorde a la jurisprudencia referida y lo dispuesto en las Leyes 4 de 1992 (arts. 4 y 10), 547 de 1999 (art. 2 condicionado), 628 de 2000 (art. 2 condicionado), 780 de 2002, 796 de 2003 (“numeral 14” sic), y 848 de 2003, al accionante se le debe recalcular la pensión y los salarios percibidos desde 1997 a 2004, en aplicación a los principios de proporcionalidad, legalidad, favorabilidad y seguridad jurídica.
El carácter “móvil” del salario, tal como lo dispuso la Corte Constitucional, implica el deber del empleador de calcularlo incluyendo variaciones económicas como la inflación anual, sin que sea admisible permitir que se concedan salarios por debajo de ese índice. B. Sentencia de primera instancia 6. Mediante sentencia del 19 de junio de 2025, la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por carecer de relevancia constitucional.
La parte actora reiteró los argumentos expuestos en sede ordinaria, sin justificar debidamente el presunto desconocimiento del precedente judicial alegado, lo que demostraba que la solicitud de amparo se interpuso a fin de surtir una instancia adicional al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. C. La impugnación 7. La parte actora precisó que no buscaba surtir una instancia adicional, sino que se estudiara el desconocimiento del precedente judicial proferido por la Corte Radicación: 11001-03-15-000-2025-02212-01 Demandante: Geovany González Henao Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 3 Constitucional que denotaba la ilegalidad con la que fueron tasados sus salarios y asignación de retiro, lo que denotaba la relevancia constitucional del caso concreto.
Reiteró los argumentos expuestos en la acción de tutela. II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 8. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19913.
E. Análisis del caso concreto 9. Si bien en el escrito de tutela se alegó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, decisión sin motivación, procedimental absoluto, decisión sin motivación y desconocimiento del precedente, todos estos se sustentaron únicamente en la inaplicación de diversas sentencias de control abstracto de constitucionalidad proferidas por la Corte Constitucional sobre el derecho a mantener el poder adquisitivo del salario y su actualización anual acorde al IPC.
En razón a ello, el caso concreto se analizara desde la perspectiva del defecto sustantivo, que comprende hipótesis en las que “(…) la interpretación desconoce Sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance y que constituyen cosa juzgada”4. 10. La revisión de la solicitud de amparo, las pruebas, el expediente contentivo del proceso ordinario, el fallo de tutela de primera instancia y la impugnación, lleva a la Sala a anticipar que se confirmará la decisión del a quo y se declarará improcedente la solicitud de amparo porque se considera que la misma carece de relevancia constitucional. 11.
Para tener por satisfecho dicho presupuesto no resulta suficiente que se invoquen derechos fundamentales presuntamente vulnerados y la configuración de causales específicas de procedencia de la tutela contra providencia judicial, sino que se debe desarrollar una argumentación encaminada a demostrar la afectación constitucional que se alega, situación que no se configura en este asunto. 12.
Lo anterior, por cuanto las inconformidades de la parte actora evidencian desacuerdo con la providencia objeto de censura, en particular, con la interpretación normativa y jurisprudencial, al estimar que se acreditó en debida forma que era procedente reliquidar los salarios percibidos durante el servicio activo y la asignación 3 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 4 Corte Constitucional, sentencia SU 573 de 2017 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02212-01 Demandante: Geovany González Henao Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 4 de retiro con el porcentaje del IPC para los años 1997 a 2004.
Se pretende emplear esta acción como una tercera instancia con el fin de reabrir una cuestión jurídica ya zanjada por el juez natural de la causa, para que se acoja la tesis que pregona la parte actora, sin que se advierta una suficiente carga argumentativa. La simple inconformidad con una decisión judicial no habilita a quien presuntamente se ve afectado con aquella para que acuda ante el juez constitucional con el propósito de modificarla, como se expondrá a continuación. 13.
Revisado el expediente, está acreditado que ante la decisión proferida el 15 de agosto de 2024 por el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Cali, la parte actora interpuso recurso de apelación cuya argumentación es casi idéntica a lo alegado en el escrito de tutela que se analiza. En dicha oportunidad procesal, el actor pidió dar aplicación a lo dispuesto en las Sentencias C-815 de 1999, C-1433 de 2000, C-1064 de 2001, C-1017 de 2003 y C-931 de 2004, proferidas por la Corte Constitucional, en las que se estudiaron diversas normas que denotaban que estaba prohibido para el Gobierno Nacional proferir normas sobre actualización de salarios y reconocimiento de mesadas pensionales para regímenes exceptuados como el de los miembros de la Policía Nacional, en los que los incrementos anuales fueran inferiores al IPC.
Interpretación jurisprudencial que por favorabilidad, igualdad y proporcionalidad, debía acogerse en su caso concreto. 14. El accionante sostuvo que al obviarse dicha postura jurisprudencial, se desconocían los artículos 1, 4, 13, 53, 100, 150, numeral 19, literal e), 187, 215, 334 y 336 de la Constitución, así como también lo dispuesto en las Leyes 4 de 1992, 547 de 1999, 628 de 2000, 780 de 2002, 796 de 2003 y 848 de 2003.
Hizo énfasis en que el principio de igualdad resultaba vulnerado porque a otros servidores públicos se les había concedido la reliquidación salarial y pensional propuesta, y sin justificación jurídica válida, se estaba excluyendo a los miembros de la Policía Nacional de la posibilidad de haber percibido un salario que se correspondiera con la inflación anual. 15.
En sentencia del 28 de noviembre de 2024, el Tribunal accionado se pronunció de forma razonable sobre dichos reparos. Para ello, hizo un estudio concreto del régimen salarial y prestacional del personal de la Fuerza Pública, en el que expuso que conforme a lo dispuesto en el artículo 150 numeral 19, literal e) de la Constitución Política, era competencia del Presidente de la República fijar las reglas aplicables para este tipo de servidores públicos.
En el artículo 13 de la Ley 4 de 1992, se dispuso expresamente que el Gobierno Nacional establecería una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública. 16. Es así como, descartó la pretensión de reliquidación de la asignación básica y prestaciones devengadas por el demandante en servicio activo conforme al IPC desde el año 1997 en adelante, pues el legislador y el constituyente determinaron Radicación: 11001-03-15-000-2025-02212-01 Demandante: Geovany González Henao Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 5 que las asignaciones básicas del personal de los policías debían fijarse anualmente por el Gobierno Nacional, quien desde la expedición del Decreto 107 de 1996, cada año profirió la respectiva regulación y esta fue aplicada al accionante en debida forma.
No era procedente acudir a una fuente jurídica distinta para realizar el correspondiente incremento salarial, pues la Ley 4 de 1992, artículo 10, lo prohibía expresamente. 17. En cuanto a la asignación de retiro, refirió que su régimen se encontraba contenido en el Decreto 1211 de 1990, que en sus artículos 163 y 169, dispuso que para su cálculo, debía tenerse en cuenta el aumento salarial decretado para el personal de las fuerzas militares en actividad mediante la aplicación del principio de oscilación. En el artículo 151 del Decreto 1212 de 1990, se prohibió acudir a otro régimen jurídico “salvo autorización expresa” para el reajuste de dicha prestación social, por lo que, solo era factible aplicar normas generales en los casos sometidos a un régimen especial militar cuando la ley lo autorizara. 18.
Posteriormente y a fin de mantener el poder adquisitivo de las pensiones de jubilación, invalidez y sobrevivientes, refirió que la Ley 100 de 1993 dispuso en su artículo 14 que dichas prestaciones debían ser reajustadas de oficio el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del IPC, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.
Sin embargo, en el artículo 279 de la misma Ley, se dispuso que dicha prerrogativa no era extensiva a los miembros de la Fuerza Pública. 19. Expuso que mediante la Ley 238 de 1995, artículo 1, se adicionó el referido artículo 279 de la Ley 100 de 1993, y los beneficios en cuanto al reajuste de las pensiones con base en el IPC se hicieron extensivos a los miembros de la Policía Nacional.
Sobre la aplicación de la referida normatividad refirió que el Consejo de Estado tiene una línea jurisprudencial definida según la cual, se admite reajustar las asignaciones de retiro de los miembros de la Fuerza Pública, aplicando el IPC, cuando este resulte más favorable 5. Sin embargo, precisó que el sistema de liquidación de las asignaciones de retiro y pensiones de los miembros de la fuerza pública con base en el IPC solo estuvo vigente hasta el 31 de diciembre de 2004, toda vez que el legislador volvió a establecer el incremento pensional con base en el principio de oscilación, mediante el artículo 3 de la Ley 923 de 30 de diciembre de 20046, el cual fue reiterado en el artículo 42 del Decreto 4433 de 2004 como 5 Cita original: “Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 17 de mayo de 2007.
Consejero Ponente Dr. JAIME MORENO GARCÍA, radicación No. 25001232500020030815201(8464-05). En igual sentido se puede consultar la sentencia del 15 de noviembre de 2012. Consejero Ponente Dr. GERARDO ARENAS MONSALVE, radicación No 25000-23-25-000-2010-00511-01(0907-11). Sentencia del 28 de enero de 2021. Consejero Ponente Gabriel Valbuena Hernández.
Radicación No. 5000-23-42-000-2017-00214-01 (3524- 2019)”. 6 Afirmó que así lo ha sostenido el Consejo de Estado. Cita original: “Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, del 28 de enero de 2021. Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. Radicación: 25000-23-42-000-2017-00214-01 (3524-2019)”. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02212-01 Demandante: Geovany González Henao Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 6 mecanismo de reajuste de las asignaciones de retiro de los miembros de la Fuerza Pública. 20.
Por lo tanto, en vigencia de la Ley 238 de 1995 el reajuste por favorabilidad de las asignaciones de retiro de los miembros de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional conforme al IPC señalada en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, rigió desde el año de 1996 hasta el 2004, toda vez que a partir del 1° de enero de 2005 se implementó nuevamente la aplicación del principio de oscilación a través de la expedición del Decreto 4433 de 2004.
Por ende, los incrementos que experimentaron las asignaciones de retiro del personal de la Fuerza Pública presentaron una proyección hacia el futuro, es decir, después del 1 de enero de 2005, dichas asignaciones, aunque se reajustaban anualmente con el mecanismo de oscilación, debían tener en cuenta el incremento de la variación porcentual del índice de precios al consumidor de los años 1996 a 2004. 21.
Al estar probado que a través de la Resolución 9100 del 5 de diciembre de 2016 le fue reconocida la asignación de retiro al señor González Henao, a partir del 8 de diciembre de 2016, en cuantía equivalente al 93% del sueldo de actividad, concluyó que el reconocimiento de dicha prestación social se efectuó conforme al principio de oscilación, esto es, con la asignación básica de un agente en servicio activo para el año 2016, establecido de conformidad con la escala gradual fijada por el Gobierno Nacional para ese año, y en esa medida, no observaba que las entidades demandadas hubieran liquidado la asignación de retiro de forma ilegal o inconstitucional. 22.
Finalmente, en cuanto a la presunta violación del derecho a la igualdad del demandante se precisa que en el proceso no se probó que otra persona en los mismos presupuestos de hecho haya recibido un trato diferente, lo cual impide abordar el estudio de la presunta vulneración del derecho alegado. 23. Con lo hasta aquí expuesto, es claro que la accionante pretende reabrir esa discusión, al reiterar los argumentos esgrimidos en el escrito de apelación presentado en el proceso ordinario, los cuales fueron debidamente resueltos por la autoridad judicial demandada.
Adviértase que incluso se aceptó que esta Corporación en su jurisprudencia admite que se reliquiden las asignaciones de retiro de los miembros de la Policía Nacional, acorde al IPC desde 1996 a 2005, dado el cambio normativo sobre el particular. Por ende, es claro que el accionante impetró la solicitud de amparo a fin de que se acoja su interpretación jurídica del caso concreto. 24.
Por demás, se resalta que sobre el referido defecto, en la tutela no se cumplió con la respectiva carga argumentativa a fin de estudiar de fondo dicho cargo, pues sobre cada una de las sentencias que aduce fueron desconocidas, se limitó a enunciar el sentido del fallo y transcribir fragmentos de dichas decisiones judiciales. Solo expone que en dichas providencias se ordenó al Gobierno Nacional respetar el derecho al Radicación: 11001-03-15-000-2025-02212-01 Demandante: Geovany González Henao Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otro 7 mantenimiento del poder adquisitivo del salario y su actualización anual aplicando el IPC, especialmente para funcionarios públicos que ganaran menos de dos salarios mínimos, sin explicar los fundamentos de hecho, las normas cuestionadas, la ratio decidendi de esos asuntos y las razones que justificaban tenerlas como precedente aplicable a su caso concreto. 25.
En ese orden de ideas, se confirmará el fallo proferido el 5 de junio de 2025 por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado. 26. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 19 de junio de 2025, emitida por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE7 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 7 VF