Demandante: Marino Salazar López Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2022-06696-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-06696-01 Demandante: MARINO SALAZAR LÓPEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA TERCERA DE ORALIDAD Temas: Tutela contra providencia judicial – falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada por el señor Marino Salazar López contra la sentencia proferida en primera instancia el 16 de febrero de 2023 por la Sección Segunda de la Subsección A del Consejo de Estado. En esta providencia se negaron las pretensiones formuladas en la acción de tutela de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. El accionante, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Antioquia1, en procura de la defensa de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la vida en condiciones dignas, a la seguridad social, a la igualdad y al mantenimiento del poder adquisitivo de la pensión, así como del principio de in dubio pro operario. 2.
En sentir de la parte actora, la transgresión de las citadas garantías constitucionales se consolidó con la sentencia del 21 de junio de 2022, proferida por la autoridad judicial accionada, mediante la cual se confirmó el fallo del 20 de noviembre de 2019, dictado por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Medellín. En estas providencias se negaron las pretensiones del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado n. ° 05001- 33-33-014-2018-00413-00. 1 El escrito de tutela se radicó en la ventanilla virtual del Consejo de Estado el 15 de diciembre de 2022.
Demandante: Marino Salazar López Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2022-06696-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensión constitucional 3. En concreto la parte actora solicitó lo siguiente: 1.
Que se tutelen mis derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital, vida en condiciones dignas, seguridad social, mantenimiento del poder adquisitivo de mi pensión, in dubio pro operario, igualdad, y cualquier otro derecho que considere la Corporación violado. 2. Que se dejen sin valor ni efecto el fallo proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA TERCERA DE ORALIDAD en el proceso con Rad. 050013333 014 2018 00413 01. 3.
Que se ordene proferir una sentencia en la que se garantice el debido proceso, el poder adquisitivo de mi asignación de retiro y el mantenimiento de las condiciones de vida logradas con mi trabajo-vida digna ligados con la seguridad social, y la aplicación del entendimiento más favorable de las normas laborales. 4. Se tome cualquier otra medida que la Judicatura estime pertinente para proteger y restablecer mis derechos fundamentales2. 1.3.
Hechos La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia, de la siguiente manera: 4. Mediante Resolución 1554 de 1997 le fue reconocida al señor Marino Salazar López la asignación mensual de retiro por parte de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (en adelante CASUR), de conformidad con la normatividad vigente al momento de su retiro, esto es el Decreto 1213 de 19903. 5.
El 19 de abril de 2018 solicitó a CASUR la reliquidación de la mesada de retiro teniendo como porcentaje de la prima de actividad lo dispuesto en el Decreto Ley 2070 de 20034 y en el Decreto 4433 de 200456. 6. El 10 de julio de 2018, CASUR negó las peticiones del actor. 2 Transcripción integral del original que puede contener errores. 3 “Por el cual se reforma el estatuto del personal de agentes de la Policía Nacional”. 4 “Por medio del cual se reforma el régimen pensional propio de las Fuerzas Militares” 5 “Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública”, decreto reglamentario de la Ley 923 de 2004. 6 Es importante resaltar que el Decreto 1213 de 1990 establecía la prima de actividad como factor de liquidación de la asignación de retiro, en un porcentaje que dependía de los años de servicio activo y el grado de los agentes de policía. Posteriormente, el Decreto Ley 270 de 2003 y el Decreto 4433 de 2004, adoptaron un nuevo régimen y modificaron la partida computable a la prima de actividad, en el sentido de suprimir los porcentajes y rangos, y dispuso que la misma debía ser tomada en su integridad, esto es en un 100%.
Demandante: Marino Salazar López Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2022-06696-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7. En consecuencia, el señor Salazar López ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra CASUR.
Esto, con el fin que reliquidara la asignación de retiro teniendo en cuenta el 100% del valor de la prima de actividad que devengó en el momento del retiro del servicio. 8. El 20 de noviembre de 2019, el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Medellín dictó sentencia de primera instancia en la que negó las pretensiones de la demanda.
Esto, al considerar que el porcentaje de la prima de actividad se efectuó conforme a derecho. 9. El accionante apeló la anterior decisión. El recurso fue resuelto por la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia en fallo del 21 de junio de 2022. En esta decisión se determinó que al actor no le era aplicable el Decreto 2070 de 2003 teniendo en cuenta que el mismo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-432 de 2004, y que tampoco podría darse aplicación al Decreto 4433 de 2004, pues se vulneraría el principio de inescindibilidad de la norma. 1.4.
Sustento de la vulneración 10. A juicio de la parte actora la sentencia del 21 de junio de 2022 adolece de defecto sustantivo por indebida interpretación normativa, desconocimiento del precedente judicial, violación directa de la Constitución y decisión sin motivación. 11. Manifestó que, si bien la asignación de retiro fue liquidada conforme a la normatividad vigente al momento del reconocimiento, lo cierto es que el régimen contemplado en el Decreto 4433 de 2004, previó un reajuste aplicable al personal activo y en retiro. 12.
Consideró que la interpretación acogida por la providencia recurrida afecta su mínimo vital de manera grave, puesto que el monto de la prestación es significativamente inferior al percibido cuando se encontraba en servicio activo. 13. Afirmó que los operadores judiciales para resolver el litigio no podían analizar de forma aislada el Decreto 4433 de 2004, sino que debían hacer un estudio sistemático para poder contextualizar de manera adecuada los efectos de las normas. 14.
Adicionalmente puso de presente, que no se pretendía la aplicación retroactiva de la Ley 923 de 2004 y del Decreto 4433 de 2004, sino que se trataba de reajustar la asignación de retiro de acuerdo a lo contemplado en dicho sistema normativo, a partir de la vigencia de las mismas, esto es el 31 de diciembre de 2004, solo desde esa fecha hacia adelante, y no que ese reajuste se aplicara surtiendo efectos desde el año 1997. 15.
Sostuvo que, pese a que no lo estableció expresamente el legislador, debe Demandante: Marino Salazar López Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2022-06696-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicarse el régimen del Decreto 4433 de 2004 a las prestaciones ya reconocidas y con sujeción a los criterios fijados en la misma ley. 16.
Así, reiteró que el principio de favorabilidad, el cual incluye su manifestación de in dubio pro operario, es de obligatorio cumplimiento y acatamiento, que en este caso implica que se opte por el entendimiento normativo, la interpretación o los efectos que resultaren más favorable al trabajador. 17. Finalmente, vale la pena resaltar que, aunque el accionante afirmó que se configuró defecto sustantivo por indebida interpretación normativa, desconocimiento del precedente judicial, violación directa de la Constitución y decisión sin motivación, todos estos defectos fueron abordados de manera conjunta en su escrito y solamente hizo referencia expresa al defecto sustantivo.
Ahora bien, respecto del desconocimiento del precedente, en el escrito de tutela, el accionante relacionó diversos fallos de la Corte Constitucional7 como fundamento a la vulneración de sus derechos. 1.5. Trámite de primera instancia 18. En auto del 11 de enero de 2023, la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado admitió esta solicitud de amparo.
En consecuencia, ordenó notificar en calidad de accionado al Tribunal Administrativo de Antioquia y vinculó como tercero con interés legítimo a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR. 19. Asimismo, ordenó al Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Medellín para que allegara copia hábil en medio magnético o el link de acceso, al expediente digital del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-33-33-014-2018-00413-00. 7 Algunos de los fallos referenciados fueron: Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia de Constitucionalidad C-891A del 1 de noviembre de 2006, Exp.
D-6246, Magistrado Ponente: RODRIGO ESCOBAR GIL, Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia de Constitucionalidad C- 926 del 8 de noviembre de 2006, Exp. D-6279, Magistrado Ponente: NILSON PINILLA PINILLA, Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia de Constitucionalidad C-568 del 19 de octubre de 2016, Exp. D- D-11306, Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO, Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia de Constitucionalidad C-891A del 1 de noviembre de 2006, Exp.
D-6246, Magistrado Ponente: RODRIGO ESCOBAR GIL, Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia de Unificación SU-1073 del 12 de diciembre de 2012, Exp T-2.707.711 y otros, Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB, Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia de Unificación SU-131 del 13 de marzo de 2013, Exp T-2.893.160, Magistrado Ponente: ALEXEI JULIO ESTRADA, Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia de Unificación SU-415 del 2 de julio de 2015, Exp T-4367976, Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA.
Corte Constitucional, Sentencia C-281 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Demandante: Marino Salazar López Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2022-06696-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.
Intervenciones 1.6.1. La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR 20. Afirmó que al accionante se le reconoció asignación mensual de retiro a partir del 3 de junio de 1997, fecha para la cual se encontraban vigentes los Decretos 2021 de 1948 y 3135 de 1968. Para tales efectos se asignó como factor integrante de la misma un 20% de prima de actividad. 21.
Manifestó que el Decreto 4433 de 2004 fue promulgado y publicado el 31 de diciembre de 2004 y según su artículo 45, rige a partir de la fecha de promulgación, sin que en ninguno de sus artículos se establezca su “operancia” de forma retroactiva ni se hace extensiva su aplicación a los regímenes anteriores. 22. Reiteró que la prima de actividad del demandante se liquidó conforme al estatuto vigente para la fecha del retiro efectivo del accionante, razón por la cual no le es aplicable las normas aludidas por el mismo, pues fueron publicadas con fecha posterior a la que se le reconoció la asignación de retiro. 23.
Sostuvo que la acción de tutela es improcedente, al considerar que la misma no era el mecanismo idóneo para el control de legalidad de las providencias judiciales y que el fallo del Tribunal Administrativo de Antioquia fue proferido en cumplimiento de la normatividad vigente. 24. Finalmente manifestó que aplicar el reajuste solicitado implicaría la variación en la forma prevista por la ley para fijar el monto de las asignaciones de retiro. 25.
El Tribunal Administrativo de Antioquia pese a ser notificado, guardó silencio. 1.7. Sentencia de primera instancia 26. En proveído del 16 de febrero de 2023, la Sección Segunda de la Subsección A del Consejo de Estado negó el amparo constitucional solicitado. Para fundamentar su decisión sostuvo que el asunto es de marcada relevancia constitucional en la medida que se centró en establecer una presunta violación ius fundamental como consecuencia del defecto sustantivo en que incurrió el Tribunal Administrativo de Antioquia. 27.
Manifestó que la posición jurídica asumida por la autoridad judicial accionada, no configura un defecto sustantivo, toda vez que, a partir de la valoración integral del material probatorio obrante en el expediente y las normas aplicables al caso en concreto, se estableció que no era factible reajustar la asignación de retiro con fundamento en el Decreto 4433 de 2004, dado que se vulneraría el principio de inescindibilidad de la norma, además, que la misma no Demandante: Marino Salazar López Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2022-06696-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tiene efecto retroactivo. 28.
Por lo anterior, puso de presente, que la acción de tutela no procede para resolver divergencias interpretativas de la ley, pues el criterio de la autoridad judicial de conocimiento prevalece frente a la opinión del juez constitucional, no sólo por ser el juez natural del asunto, sino porque se encuentra amparado por los principios de autonomía e independencia judicial que imponen el respeto por la cosa juzgada. 29.
Finalmente consideró que las pretensiones formuladas en sede constitucional no tienen vocación de prosperidad, pues la hermenéutica adelantada por la autoridad judicial demandada se ajusta plenamente a la Constitución y a la ley, por lo tanto, se dispuso negar el amparo invocado. 1.8. Impugnación 30. El 8 de marzo de 2023, el señor Marino Salazar López impugnó la decisión del a quo. 31.
Manifestó que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional aludida en el proceso contencioso administrativo y en el escrito de tutela, se debe mantener el poder adquisitivo de la pensión en relación directa con el ingreso percibido en etapa productiva. 32. Sostuvo que la decisión recurrida desconoció el precedente de la jurisprudencia constitucional en cuanto se debe mantener el poder adquisitivo de la mesada pensional, independientemente del método que se emplee.
Al respecto relacionó los siguientes fallos que en su sentir son aplicables a su caso en concreto: • Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia de Constitucionalidad C-891A del 1 de noviembre de 2006, Exp. D-6246, Magistrado Ponente: RODRIGO ESCOBAR GIL. • Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia de Constitucionalidad C-926 del 8 de noviembre de 2006, Exp.
D-6279, Magistrado Ponente: NILSON PINILLA PINILLA. • Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia de Constitucionalidad C-568 del 19 de octubre de 2016, Exp. D- D-11306, Magistrado Ponente: ALEJANDRO LINARES CANTILLO • Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia de Constitucionalidad C-891A del 1 de noviembre de 2006, Exp. D-6246, Magistrado Ponente: RODRIGO ESCOBAR GIL. • Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia de Unificación SU-1073 del 12 de diciembre de 2012, Exp T-2.707.711 y otros, Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB. • Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia de Unificación SU-131 del 13 de Demandante: Marino Salazar López Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2022-06696-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co marzo de 2013, Exp T-2.893.160, Magistrado Ponente: ALEXEI JULIO ESTRADA. • Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia de Unificación SU-415 del 2 de julio de 2015, Exp T-4367976, Magistrada Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA.
Corte Constitucional, Sentencia C-281 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 33. Indicó que la supremacía y el derecho de mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, no se limita al caso de la indexación de la primera mesada pensional, pues la pérdida del poder adquisitivo no solo se da por la devaluación del salario que se utiliza como IBL para liquidar la pensión en su momento, sino que también se presenta cuando la cifra del salario que se utiliza como IBL se reduce en disonancia con el realmente devengado, lo que evidentemente afecta el poder adquisitivo de la mesada y el mínimo vital pensionado, obteniéndose un resultado muy similar al caso de la depreciación. Afirmó que esto es tan así, que se corrige en regímenes posteriores y actualmente se toman todas las partidas computables como tal y como son devengados como salario, y no en fracciones inferiores artificialmente disminuidas para fines de liquidación. 34.
Expuso que no se justifica un trato diferencial a personas con idéntico grado, con cargas iguales, que cumplieron funciones y tuvieron responsabilidades análogas, por el solo momento de la consolidación del derecho. Así, a su juicio, es absurdo que quien adquiere el derecho a la prestación periódica del 29 de diciembre de 2004 se le cercene el factor salarial prima de actividad en el IBL para liquidar el monto de la asignación de retiro o pensión, y a quien adquiere el derecho a la prestación periódica el 1° de enero de 2005 se le compute el factor salarial prima de actividad en idéntica proporción a la que devengaba como salario al momento del retiro.
Ese trato diferenciado no encuentra justificación constitucionalmente válida, no supera el test de igualdad, y deja sin actualizar el derecho de pensión del demandante conforme a los estándares de la Constitución de 1991. 35. Finalmente, reiteró que la Ley 4ª de 1992 y la Ley 923 de 2004 admiten una interpretación más favorable para el trabajador, que permite el reajuste de la prestación periódica en cuanto las partidas computables, con respecto de los derechos adquiridos. 1.9.
Auto de mejor proveer 36. El magistrado ponente de segunda instancia, en auto del 14 de abril de 2023, ordenó la vinculación como tercero con eventual interés al Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín. Lo anterior dado que fue la autoridad judicial que conoció del proceso ordinario en primera instancia. Demandante: Marino Salazar López Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2022-06696-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37.
En virtud de lo anterior, el 21 de abril de 2023 el a quo manifestó que conoció del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho n. ° 05001333301420180041300, respecto de cual profirió fallo de primera instancia el 20 de noviembre de 2019 en el que negó las pretensiones del mismo, bajo los argumentos contenidos en la mencionada providencia. 38.
Así mismo, remitió hipervínculo que contiene el expediente digital. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 39. Esta Sala es competente para resolver la impugnación presentada por el señor Marino Salazar López contra la sentencia de primera instancia proferida el 16 de febrero de 2023, por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado.
Lo anterior, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2. Cuestión previa – Límite de la impugnación 40. La parte actora únicamente reiteró en su escrito de impugnación los reproches concernientes a la indebida aplicación del precedente judicial establecido en diferentes sentencias de la Corte Constitucional.
Esto, por cuanto de la lectura de su escrito, deja notar que en su sentir tales providencias sí deben aplicarse al caso en concreto. 41. Por lo anterior, la Sala limitará su estudio al desconocimiento del precedente alegado por el accionante en el escrito de impugnación. Esto, comoquiera que el peticionario restringió su reproche a la decisión del juez de tutela de primera instancia de negar las pretensiones de la demanda, porque se aplicó de manera indebida y no se observaron los precedentes judiciales establecidos en las sentencias relacionadas por el accionante. 2.3.
Legitimación en la causa 42. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 43.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que el señor Marino Salazar López fungió como demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado Nº. 05001-33-33-014- 2018-00413-00. Por tanto, es titular de los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la vida en condiciones dignas, a la seguridad social, a la igualdad y al mantenimiento del poder adquisitivo de la pensión, así como del principio de in dubio pro operario, que reclaman.
En consecuencia, goza de Demandante: Marino Salazar López Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2022-06696-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legitimación en la causa por activa. 44. Por su parte, esta Colegiatura encuentra que la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia se encuentra legitimada en la causa por pasiva, al ser la autoridad que profirió la decisión reprochada en esta oportunidad. 2.4.
Problema jurídico 45. Tomando en consideración la situación fáctica expuesta por la parte actora, las pruebas incorporadas al expediente y las intervenciones allegadas en el trámite del proceso, corresponde a esta Sala decidir si confirma, modifica o revoca el fallo del 16 de febrero de 2023 en el que la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado negó las pretensiones de la acción de tutela.
Para lo cual se deberá resolver el siguiente interrogante: ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? De ser positiva la respuesta, la Sala analizará: ¿El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la vida en condiciones dignas, a la seguridad social, a la igualdad y al mantenimiento del poder adquisitivo de la pensión, así como del principio de in dubio pro operario, con ocasión de la sentencia proferida el 21 de junio de 2022, en la que negó las pretensiones de la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la reliquidación de su asignación de retiro? Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva; y en caso se superarse (iii) caso concreto. 2.5. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judiciales 46. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20128.
Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema9. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. Demandante: Marino Salazar López Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2022-06696-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co especiales y excepcionales10. 47.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 201411. En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia12 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial13. 48.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y establecer si se configura los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) Efecto decisivo de la irregularidad procesal. 49.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala 10 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 12 Los seis requisitos generales de procedibilidad establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 13 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Marino Salazar López Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2022-06696-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que con la acción no se intente reabrir el debate de instancia. 50. Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 51.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad, en especial el de relevancia constitucional y, solo en el caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.6. Estudio del requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional 52.
En primer lugar, se advierte que el Alto Tribunal Constitucional adoptó el término “relevancia constitucional” en la sentencia C-590 de 200514. En esta providencia se señaló que la acción de tutela contra providencia judicial sólo es procedente cuando se cumplan ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, dentro de los que se encuentra la relevancia constitucional.
Sobre esta exigencia, en aquella oportunidad se advirtió: Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes15. (Subrayado fuera de texto). 53. Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional ha logrado significativos avances en torno a los criterios que llevan a determinar cuándo se 14 Durante el periodo comprendido entre 1992 y 2005 hasta aquí, es claro que el Alto Tribunal Constitucional si bien aún no contemplaba como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela, la relevancia constitucional, lo cierto es que de manera indirecta sí hacía alusión a ella, al señalar que: a) la solicitud de amparo no se constituye como una tercera instancia; b) que no se instituyó para controvertir la interpretación hecha por los jueces ordinarios en una decisión judicial; c) que no es procedente para estudiar asuntos netamente económicos.
Esto, bajo el entendido que las discusiones de orden legal escapan del radio de acción de garantías superiores. 15 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. Demandante: Marino Salazar López Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2022-06696-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumple con esta exigencia. Así, en la sentencia SU-215 de 202216, el Alto Tribunal unificó los criterios que se deben analizar a la hora de determinar si un asunto reviste o no de relevancia constitucional.
La Sala los expondrá estos parámetros en el siguiente gráfico para mayor entendimiento: 54. A su vez, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto del 201417, adoptó de manera expresa la posición de la Corte Constitucional establecida en la sentencia C-590 de 2005 sobre los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. 55.
En concreto sobre la relevancia constitucional, en aquella oportunidad señaló que este requisito tiene dos cometidos fundamentales: i) proteger el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces; y ii) evitar que la acción de tutela se torne en un instrumento para involucrarse en asuntos que corresponde a otras jurisdicciones. 16 A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre.
Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. Finalidad de la relevancia constitucional Parámetros que se deben tener en cuenta para verificar si se cumple con los cometidos de la relevancia constitucional Respeto por las competencias de las jurisdicciones. El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico, es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.
La protección de la autonomía e independencia de los jueces. La controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica: La tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.” En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales.
Carga argumentativa mínima: La acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal El examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal. Relevancia constitucional - sentencia Corte Constitucional 2022 Demandante: Marino Salazar López Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2022-06696-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56.
Finalmente, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 202218 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional. 57.
De esta manera, esta Sala de Decisión, planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta Corporación, que en concreto se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo solo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 58.
Conforme a lo decidido en anteriores oportunidades, la Sala entrará a decidir si en el presente caso el asunto reviste o no relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los fines acogidos por la Corte Constitucional y esta Corporación. 2.7. Análisis del requisito de relevancia constitucional en el caso en concreto 59.
Como quedó expuesto en los antecedentes de este proveído, la parte actora considera que la sentencia del 21 de junio de 2022 está viciada de defecto sustantivo por indebida interpretación normativa, desconocimiento del precedente judicial, violación directa de la Constitución y decisión sin motivación, sin embargo, todos estos defectos fueron abordados de manera conjunta y solamente hizo referencia expresa al defecto sustantivo, y relacionó diversos fallos de la Corte Constitucional para fundamentar la vulneración a sus derechos.
Adicionalmente en su escrito de impugnación, solo hace relación al 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Marino Salazar López Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2022-06696-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desconocimiento del precedente. 60.
En primer lugar, es menester indicar que el ad quo consideró que el asunto revestía relevancia constitucional en la medida que se centraba en establecer una presunta violación ius fundamental como consecuencia del defecto sustantivo en que incurrió el Tribunal Administrativo de Antioquia. 61. Sin embargo, en criterio de la Sala, la discusión planteada carece de relevancia constitucional porque lo perseguido por el actor es una discusión meramente normativa que se circunscribe a reabrir un debate zanjado ampliamente en el proceso ordinario, que consistió en establecer si al señor Salazar López le era aplicable el Decreto 4433 de 2004. 62.
Ahora bien, en cuanto a los argumentos de la impugnación, el accionante se limitó a indicar que la decisión recurrida desconocía el precedente judicial contenido en diferentes sentencias. Sin embargo, no basta con una simple enunciación de pronunciamientos, es necesario que el actor realice un estudio acucioso que permita al juez constitucional identificar la similitud de los hechos y presupuestos jurídicos, que obliguen a que lo decidido sea una regla vinculante y que sus criterios se apliquen de manera preferente, sobre todo porque está de por medio la facultad que tiene el juez de proferir sus fallos de acuerdo a su criterio y a la evaluación y estudio que realice del material probatorio que reposa en el expediente.
Así las cosas, para Sala es evidente que este cargo no lograr superar el requisito de la relevancia constitucional 63. De tal suerte que los argumentos expuestos en esta instancia constitucional no están justificados en una vulneración a derechos fundamentales, sino a una inconformidad con una decisión que no es acorde con sus intereses, y ello no conlleva a que se amerite un nuevo estudio y pronunciamiento por parte del juez constitucional, sin que ello lesione los principios de cosa juzgada y de seguridad jurídica. 64.
Es importante resaltar que el simple hecho de existir diferencias de criterio, no puede implicar calificar una providencia como arbitraria o caprichosa, ni desconocer que su caso fue estudiado en el marco de la normatividad vigente, la sana crítica y la jurisprudencia. 65. En este orden de ideas, se revocará la sentencia impugnada para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que los argumentos esbozados en el escrito de tutela carecen de relevancia constitucional. 2.8.
Conclusión 66. Con base en lo expuesto, se revoca la sentencia de primera instancia de 16 de febrero de 2023 que negó las pretensiones de la acción de tutela para en Demandante: Marino Salazar López Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2022-06696-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su lugar declarar la improcedencia por falta de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 16 de febrero de 2023 proferida por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, y en su lugar DECLARAR improcedente la presente acción por no superar el requisito de la relevancia constitucional.
SEGUNDO: Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto N°. 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”