Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., treinta y uno (31) de octubre dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Ejecutivo Radicación: 68001-23-33-000-2022-00110-01 (3413-2024) Demandante: María Inés Fajardo Guzmán Demandado: Departamento de Santander Tema: Confirma auto que negó mandamiento de pago __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por María Inés Fajardo Guzmán contra el auto del 6 de marzo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual negó el mandamiento ejecutivo. 1.
Antecedentes 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1. María Inés Fajardo Guzmán nació el 11 de enero de 1954 y estuvo vinculada a la ESE Hospital San Juan de Dios del Socorro [Santander] desde el 1 de marzo de 1974 hasta el 30 de julio de 1999, en los empleos públicos denominados ayudante de enfermería y auxiliar de enfermería, cuyas funciones correspondían con los objetivos esenciales de la entidad de atención en salud. 2.
El 12 de julio de 2004, la ESE Hospital San Juan de Dios en liquidación del Socorro [Santander], en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución 0511 del 16 de julio de 1999, por medio de la cual se reconoció una pensión de jubilación a favor de María Inés Fajardo Guzmán conforme con la convención colectiva de trabajo, en cuantía del 100% del índice base de liquidación1.
A título de restablecimiento del derecho, la entidad solicitó que se declarara que no estaba obligada a continuar pagando a la demandada la pensión de la referencia. 1 En adelante IBL. 2 Radicación: 68001-23-33-000-2022-00110-01 (3413-2024) Demandante: María Inés Fajardo Guzmán 3. Una vez cumplido el trámite procesal de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 14 de mayo de 2015, declaró nulo el acto administrativo señalado y exoneró al hospital o, a quien asumiera sus pasivos, de pagar el 25% extralegal de su pensión de jubilación. 3.1.
Al resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandada, el Consejo de Estado en proveído del 2 de febrero de 2017 modificó parcialmente la decisión anterior, al declarar la nulidad parcial del acto acusado y ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación por el 75% del promedio de los salarios devengados en su último año de servicio, conforme con la Ley 33 de 1985.
Ello por cuanto María Inés Fajardo Guzmán cumplía con los requisitos pensionales establecidos en dicha normativa y «no procedía la nulidad plena del acto de reconocimiento». 1.2. Demanda ejecutiva 4. María Inés Fajardo Guzmán solicitó que se librara mandamiento de pago contra el departamento de Santander para que i) «[…] dé cumplimiento a una obligación de hacer» dispuesta en la sentencia del 2 de febrero de 2017 del Consejo de Estado que ordenó reliquidar la pensión de jubilación de la ejecutante -demandada en el proceso ordinario- con el 75% del promedio de los salarios devengados durante su último año de servicio de conformidad con lo dispuesto en la Ley 33 de 1985; y ii) se condenara al «pago de intereses moratorios sobre cada una de las mesadas pensionales dejadas de percibir por María Inés Fajardo Guzmán» y en costas procesales. 5.
Como fundamento de la demanda ejecutiva se narró lo siguiente: 5.1. Con la Resolución 2527 del 2 de marzo de 2017, el departamento de Santander, -que subrogó las obligaciones del hospital señalado- al dar cumplimiento a la orden judicial, retiró de nómina de la pensión convencional a María Inés Fajardo Guzmán, porque devengaba una pensión de jubilación por aportes otorgada por el Instituto de Seguros Sociales2 «reconocida en la Resolución R0205 de 2010 a partir del 11 de enero de 2009 […] en monto equivalente al 75% del IBL sobre los salarios de los últimos 10 años, concurriendo el Departamento de Santander en una cuota parte equivalente al 44.03%, y solo por este fondo de pensiones se viene pagando el mayor valor extralegal por lo que no hay lugar a reliquidación alguna con cargo al Departamento de Santander - Fondo de Pensiones Territorial de Pensiones de Santander». 5.2.
Aunque María Inés Fajardo Guzmán tenía una pensión reconocida por el entonces ISS, el departamento de Santander omitió realizar la operación aritmética de reliquidación ordenada por el Consejo de Estado. 2 En adelante ISS. 3 Radicación: 68001-23-33-000-2022-00110-01 (3413-2024) Demandante: María Inés Fajardo Guzmán 1.3.
Providencia recurrida 6. En auto del 6 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander negó el mandamiento de pago, con fundamento en las siguientes razones: i) no se aportaron las sentencias de recaudo con la constancia de notificación y ejecutoria; y ii) con la Resolución 2527 del 2 de marzo de 2017, el departamento de Santander dio cumplimiento a la orden proferida dentro del proceso ordinario en el sentido de «excluir el 25 % extralegal de la pensión». 1.4.
Recurso de apelación 7. La ejecutante presentó recurso de apelación, en el cual solicitó revocar el auto anterior, con fundamento en lo siguiente: 7.1. De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado no era necesario aportar el título ejecutivo, pues este ya obraba en el proceso ordinario, es decir, que se optó por iniciar el proceso ejecutivo a continuación del ordinario, como se aprecia en la radicación de la solicitud. 7.2.
La sentencia de recaudo proferida por el Consejo de Estado declaró la nulidad parcial de la Resolución 0511 de 1999, ordenando la reliquidación de la pensión de María Inés Fajardo Guzmán con el 75% del promedio de los salarios devengados durante su último año de servicio, según la Ley 33 de 1985. Entonces, el a quo no puede señalar que se cumplió con la orden judicial al «excluir el 25% extralegal de la pensión», pues desconoció la modificación parcial de esa alta corporación. 7.3.
El departamento de Santander no ha reconocido el concepto de mayor valor pensional bajo la figura de compartibilidad pensional. Lo anterior por cuanto en el año 2017 -fecha ejecutoria de la sentencia de recaudo- a María Inés Fajardo Guzmán se le pagaron de la siguiente forma las mesadas pensionales: departamento de Santander $1.652.671 y Colpensiones: $2.130.618, para un total de $3.783.289.
El 75% de este valor es $2.837.466 que, al restarle la pensión pagada por Colpensiones, es decir, $2.130.618, queda una suma sin pagar a cargo del ente territorial de $706.848. 1.5. Providencia que concedió el recurso de apelación 8. En auto del 17 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación impetrado por la ejecutante. 4 Radicación: 68001-23-33-000-2022-00110-01 (3413-2024) Demandante: María Inés Fajardo Guzmán 2.
Consideraciones 2.1. Competencia 9. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación presentado por la ejecutante contra el auto que negó el mandamiento de pago, de conformidad con los artículos 125, 150 y 243 del CPACA. 2.2. Normativa aplicable 10. En atención a que la solicitud de mandamiento de pago y el recurso de apelación fueron interpuestos el 21 de febrero de 2022 y el 15 de marzo de 2023, respectivamente, esto es, después de la expedición de la Ley 2080 de 20213, el asunto debe analizarse a la luz de esta norma. 2.3.
Problema jurídico 11. Se circunscribe a establecer lo siguiente: 11.1. ¿El escrito radicado por la ejecutante pretende solicitar la ejecución de la sentencia dentro del proceso ordinario, es decir, bajo las previsiones del artículo 306 del CGP? En caso de ser afirmativa la respuesta al interrogante anterior, se resolverá si: 11.2.
¿Se debe negar el mandamiento de pago, porque i) no se aportaron las sentencias de recaudo con la constancia de notificación y ejecutoria; ii) el departamento de Santander incumplió con la orden judicial contenida en la sentencia del 2 de febrero de 2017 proferida por el Consejo de Estado? 12. Con miras a resolver los anteriores planteamientos, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se precisarán algunos aspectos relativos a la naturaleza y competencia del proceso ejecutivo; y segundo, se resolverá el recurso de apelación presentado por la parte ejecutante. 2.4.
Marco normativo 2.4.1. Proceso ejecutivo 13. El proceso ejecutivo tiene como fin que el acreedor de una obligación pueda hacerla efectiva a través de un medio coercitivo cuando el deudor no la ha cumplido o satisfecho plenamente. Para ello, deberá contar con un título ejecutivo 3 Publicada el 25 de enero de 2021. 5 Radicación: 68001-23-33-000-2022-00110-01 (3413-2024) Demandante: María Inés Fajardo Guzmán que puede encontrarse en i) las sentencias debidamente ejecutoriadas, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias; ii) las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero; iii) los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual; y iv) los actos administrativos que reconozcan un derecho u obligación4. 14.
En cuanto a la competencia para conocer de la ejecución de las sentencias judiciales, la Sección Segunda del Consejo de Estado5 al estudiar la controversia suscitada entre lo dispuesto en los artículos 1526, 155 numeral 77 y 156 numeral 98 del CPACA -sin las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021- aplicó al factor de conexidad y, por lo tanto, la ejecución de este tipo de títulos se adelantaba por el juez primera instancia que conoció del proceso en el que se profirió la providencia base de recaudo.
Textualmente, este proveído concluyó que: «[e]ste tipo de asuntos se tramitan ante el juez que conoció el proceso en primera instancia, así este no haya proferido la sentencia de condena, como ocurre en los asuntos en los que se niegan las pretensiones y el juez de segunda instancia revoca y accede, o cuando el a quo condena pero el ad quem modifica la sentencia9.
Lo anterior, en la medida en que no puede pensarse que por el hecho de la revocatoria o modificación de la sentencia, la competencia para el conocimiento del asunto varía, pues lo que persigue la norma es conservar el factor de conexidad en materia de competencia, bajo la regla procesal según la cual, el juez de la acción será el juez de la ejecución de la sentencia». 15.
En concordancia con el desarrollo jurisprudencial anterior, el artículo 298 del CPACA -modificado por la Ley 2080 de 2021- señala que «[u]na vez transcurridos los términos previstos en el artículo 192 de este código [10 meses para el cumplimiento 4 Artículo 297 del CPACA. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 25 de julio de 2017, Rad.: 11001-03-25-000-2014-01534-00 (4935-2014) IJ.
La Sección Tercera de la Corporación unificó su criterio en idéntico sentido en el proveído del 29 de enero de 2021, Rad.: 47001-23-33-000-2019-00075-01 (63931). 6 El artículo 152 ibídem fijó la competencia por el factor objetivo de la cuantía, en primera instancia de los tribunales administrativos, así: «[…] 7. De los procesos ejecutivos, cuya cuantía exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes […]». 7 El artículo 155 numeral 7, en cuanto regula que los jueces administrativos conocen en primera instancia de los procesos ejecutivos que no excedan de la anterior cuantía del artículo 152. 8 El artículo 156 del CPACA estableció la competencia por el factor territorial y en relación con la ejecución de las condenas que impone la jurisdicción de lo contencioso administrativo prevé en su numeral 9 que: «[…] 9.
En las ejecuciones de las condenas impuestas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de las obligaciones contenidas en una conciliación aprobada por esta jurisdicción, será competente el juez que profirió la providencia respectiva. […]» 9 Ver decisiones citadas rad. 110010325000 201500527 00 (1424-2015) y 11001-03-15-000-2015- 03479-00 6 Radicación: 68001-23-33-000-2022-00110-01 (3413-2024) Demandante: María Inés Fajardo Guzmán de condenas consistentes en pago o devolución de sumas de dinero], sin que se haya cumplido la condena impuesta por esta jurisdicción, el juez o magistrado competente, según el factor de conexidad, librará mandamiento ejecutivo según las reglas previstas en el Código General del Proceso para la ejecución de providencias, previa solicitud del acreedor». 16.
En este sentido, el artículo 306 del CGP dispone que «[c]uando la sentencia condene al pago de una suma de dinero […] el acreedor, sin necesidad de formular demanda, deberá solicitar la ejecución con base en la sentencia, ante el juez del conocimiento, para que se adelante el proceso ejecutivo a continuación y dentro del mismo expediente en que fue dictada.
Formulada la solicitud el juez librará mandamiento ejecutivo de acuerdo con lo señalado en la parte resolutiva de la sentencia y, de ser el caso, por las costas aprobadas, sin que sea necesario, para iniciar la ejecución, esperar a que se surta el trámite anterior […]». 17. Es más, de tiempo atrás, la Sección Segunda del Consejo de Estado10 ha indicado que el acreedor está facultado para optar por alguna de las siguientes alternativas: i) instaurar el proceso ejecutivo a continuación, con base en una solicitud debidamente sustentada; o ii) mediante un escrito de demanda, para que se librara mandamiento de pago, siempre y cuando cumpliera con los requisitos establecidos para el efecto.
Frente a la primera alternativa, la providencia referida señaló que la conexidad encuentra su principal razón de ser en el principio de la economía procesal, el cual consiste en conseguir el mayor resultado con el mínimo de actividad de la administración de justicia y con el menor desgaste técnico y económico de los sujetos procesales, lo que a su vez contribuye a la celeridad en la solución de los litigios, es decir, se imparte justicia de manera pronta y cumplida. 2.5.
Análisis de la Sala. Solución de los problemas jurídicos 2.5.1. Primer problema jurídico: solicitud de ejecución de una sentencia. 18. María Inés Fajardo Guzmán consideró que no era necesario que se aportara el título ejecutivo, al estimar que este ya obraba en el proceso ordinario, toda vez que optó por iniciar el proceso ejecutivo a continuación del ordinario. 19.
Pues bien, revisado el escrito contentivo de la solicitud de ejecución, en este textualmente se señaló que «por medio del presente escrito solicito a su Despacho la ejecución con base en la sentencia en contra del Departamento de Santander […].» Además, se advierte que el encabezado de dicho documento trae consigo el radicado del proceso ordinario, esto es, 68001-23-31-000-2004-01889-01. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 25 de julio de 2017, Rad.: 11001-03-25-000-2014-01534-00 (4935-2014) IJ.
Tesis retirada en la providencia del 19 de marzo de 2020, Rad.: 25000-23-42-000-2015-03421-01 (3337-16). 7 Radicación: 68001-23-33-000-2022-00110-01 (3413-2024) Demandante: María Inés Fajardo Guzmán 20. Es más, el correo electrónico, mediante el cual se envió la solicitud de ejecución, se puede leer que «por medio del presente correo me permito radicar ante su Despacho proceso ejecutivo seguido de sentencia contra del Departamento de Santander». 21.
En ese orden de ideas, la parte ejecutante pretende dar continuidad a la ejecución en aplicación de lo dispuesto en el artículo 306 del CGP, que permite la ejecución de sentencias sin la presentación de una demanda con sus respectivas formalidades, sino a través de un escrito presentado a continuación del proceso ordinario, para que el juez que conoció del proceso declarativo libre o no mandamiento ejecutivo, de acuerdo con lo señalado en la sentencia de recaudo. 22.
Y, aunque al escrito se le asignó un radicado nuevo, ello no permite concluir que se trataba de una demanda separada del proceso ordinario, por cuanto lo que se persiguió era continuar con la ejecución de la sentencia que se profirió en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 23. Entonces, la Sala considera que como la parte demandante presentó un escrito de ejecución y no una demanda por separado, no le correspondía allegar la copia de la sentencia de segunda instancia con constancia de ejecutoria, pues este documento obraba en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
De hecho, en un caso análogo esta Sección dijo que no era requisito para estudiar si se libraba mandamiento ejecutivo que se allegara la copia con constancia de ejecutoria de las sentencias que se invocaban como título, porque «dicha previsión no está consagrada en las normas que regulan la materia y especialmente, porque, como lo aquí pretendido, es la ejecución de las sentencias con fundamento en el artículo 306 del CGP, no se exige que se aporten los fallos que contienen la obligación a ejecutar, toda vez que los mismos ya forman parte del expediente»11. 2.5.1.
Segundo problema jurídico: mandamiento de pago. 24. De otro lado, María Inés Fajardo Guzmán adujo que como la sentencia proferida por el Consejo de Estado declaró la nulidad parcial de la Resolución 0511 de 1999 y ordenó la reliquidación de su pensión con el 75% del promedio de los salarios del último año de servicio conforme con la Ley 33 de 1985, el a quo no podía señalar que, con la expedición de la Resolución 2527 del 2 de marzo de 2017 se cumplió con la orden al excluir el 25% extralegal de la pensión. Además, el departamento de Santander no reconoció el mayor valor pensional bajo la figura de «compartibilidad», en razón a que, en el año 2017, el monto total de las mesadas pagadas no cubría el 75% del valor debido, pues había un saldo pendiente de $706.848 a cargo del ente territorial. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 19 de marzo de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2015-03421-01(3337-16). 8 Radicación: 68001-23-33-000-2022-00110-01 (3413-2024) Demandante: María Inés Fajardo Guzmán 25.
Así las cosas, la Sala estudiará la procedencia de librar mandamiento de pago en contra del departamento de Santander por concepto de la reliquidación de la pensión de jubilación de María Inés Fajardo Guzmán con el 75% del promedio de los salarios devengados durante su último año de servicio, según lo dispuesto en la Ley 33 de 1985. 26.
Al respecto, se advierte que la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia proferida el 14 de mayo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Santander resolvió: «PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución 0511 de Julio 16 de 1999 proferida por la E.S.E. HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS DEL SOCORRO, con fundamento en lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: EXONÉRASE al E.S.E. HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS DEL SOCORRO ó al DEPARTAMENTO DE SANTANDER, o a quien asumió sus pasivos, del pago del 25% extralegal, en relación con la pensión de jubilación que venía devengando la demandada.
TERCERO: Denegar las restantes pretensiones» [sic]. 27. María Inés Fajardo Guzmán interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión, al considerar que en el proceso ordinario se incurrió en una falta de jurisdicción, porque el problema jurídico giraba en torno de la aplicación de la convención colectiva de trabajo a un empleado público. 28.
Sin embargo, la sentencia de segunda instancia, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 2 de febrero de 2017, luego de negar la excepción de falta de jurisdicción, modificó la decisión, así: «CONFIRMAR la sentencia de 14 de mayo de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander - Subsección de Descongestión, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda incoada por la E.S.E. Hospital San Juan de Dios del Socorro en Liquidación contra la señora María Inés Fajardo Guzmán, con excepción del numeral PRIMERO que se MODIFICA y queda así: “DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución 0511 del 16 de julio de 1999, expedida por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San Juan de Dios del Socorro, por la cual se le reconoció pensión plena de jubilación a la señora María Inés Fajardo Guzmán, en cuanto al régimen aplicado, conservando la jubilada su derecho a la pensión en los términos descritos en esta providencia. En consecuencia, se le ordena a la entidad demandante reliquidar la pensión de jubilación de la accionada, aplicándole el 75% del promedio de los salarios devengados durante su último año de servicio, conforme a lo dispuesto en la Ley 33 de 1985”». 29.
Para sustentar lo anterior, el Consejo de Estado se fundamentó en lo siguiente: «De acuerdo con la explicación anterior, es inequívoco que para este caso la clase de servidor público no define la competencia, pero sí tiene implicaciones alrededor 9 Radicación: 68001-23-33-000-2022-00110-01 (3413-2024) Demandante: María Inés Fajardo Guzmán de la causa petendi y del régimen pensional aplicable al demandado, elementos sustanciales que hacen parte de lo que debe desatar esta Sala en esta instancia. […] Se concluye así, que atendiendo el acto jurídico cuya revisión se pide, el propósito del proceso y las reglas jurídicas que sustentan las pretensiones de la demanda, esta jurisdicción es la competente para conocer del presente asunto, imponiéndose razones para validar la decisión del Tribunal, en cuanto declaró no probada la excepción de falta de jurisdicción y competencia, y se pronunció de fondo sobre la causa.
En lo que atañe a las decisiones de mérito, y pese que no fueron objeto de las inconformidades contenidas en la apelación, la Sala debe entrar modificar algunos de sus aspectos, apuntando a la tutela judicial efectiva de los derechos amparados al demandante y que en nada afectan la garantía de la no reformatio in pejus del apelante. A la fecha, la demandada cumple con los requisitos para la pensión de jubilación exigidos por el régimen legal que le fuere aplicable, razón por la cual, no procedía la nulidad plena del acto de reconocimiento.
Por ello, la demandada debe conservar su derecho pensional, y en consecuencia, lo procedente es la nulidad parcial del acto de reconocimiento y la orden para la entidad demandante de reliquidar la prestación de aquella, en cuantía equivalente al 75% del promedio de salarios devengados durante el último año de servicio». 30. En ese contexto, de la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, esta Sala observa dos situaciones en particular, a saber: i) dejó en firme la decisión del a quo de exonerar al departamento de Santander del pago del 25% extralegal que devengaba la demandada y, adicionalmente, ii) ordenó a ese ente territorial realizar la reliquidación de la pensión de María Inés Fajardo Guzmán, tomando como base el 75% del promedio de los salarios devengados durante su último año de servicio, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, pues, a su juicio, aunque no era un asunto objeto de apelación, esta cumplía con los requisitos pensionales, lo que justificaba la orden en aplicación del derecho a la tutela judicial efectiva. 31.
Pues bien, a efectos de dar cumplimiento a lo anterior, el departamento de Santander, por medio de la Resolución 2527 del 2 de marzo de 2017, «retir[ó] de nómina de pensionados de la ESE Hospital San Juan de Dios del Socorro […] a María Inés Fajardo Guzmán, quien devengaba pensión de jubilación convencional compartida con el ISS hoy Colpensiones [sic]».
Como razones de la decisión anterior, expuso lo siguiente: «Que en razón al status de pensionada por vejez reconocida por el ISS a la demandada con cargo a las cotizaciones efectuadas por E.S.E. HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS DEL SOCORRO "liquidado" y en virtud al fallo proferido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Santander en descongestión y confirmado por el Consejo de Estado […] en el sentido que a la demandada solo le asiste derecho a la pensión de jubilación en los términos legales y, en virtud que la misma ya fue reconocida por el ISS mediante la resolución No. 00205 de 2010 a partir del 11 de enero de 2009 como pensión de jubilación por aportes en monto equivalente al 75% del IBL sobre los salarios de los últimos 10 años, concurriendo 10 Radicación: 68001-23-33-000-2022-00110-01 (3413-2024) Demandante: María Inés Fajardo Guzmán el Departamento de Santander en una cuota parte equivalente al 44.03%, y solo por este fondo de pensiones se viene pagando el mayor valor extralegal por lo que no hay lugar a re liquidación alguna con cargo al Departamento de Santander - Fondo de Pensiones Territorial de Pensiones de Santander, quien subrogo en sus obligaciones la E.S.E., y por lo tanto se debe proceder a retirar de la nómina a la pensionada y, a su notificación inmediata» [sic]. 32.
Y en cuanto a la reliquidación de la pensión correspondiente al 75% del promedio de los salarios devengados durante su último año de servicio que fue ordenado por la sentencia de segunda instancia, en la Resolución 2527 del 2 de marzo de 2017 se anotó lo que se transcribe a continuación: «Ahora, en el entendido que los fallos de primera y segunda instancia del Contencioso Administrativo exponen que la demandada como beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, el reconocimiento pensional debe ajustarse a lo dispuesto por la Ley 33 de 1985, queda al arbitrio de la pensionada solicitar la reliquidación pensional ante COLPENSIONES como entidad que asumió el reconocimiento del orden legal, por cuanto se observa [en la Resolución R0205 de 2010] que no se tuvo en cuenta su condición de servidora pública como cotizante al servicio de las E.S.E., ya que se le reconoció fue como pensión por aportes sobre el promedio de salarios de los últimos 10 años de servicio, y no sobre los salarios devengados en el último año de servicios». 33.
En este contexto, es importante precisar tres aspectos relevantes para la solución del caso: 33.1. El 12 de julio de 2004 la ESE Hospital San Juan de Dios en liquidación del Socorro instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se dejara sin efectos jurídicos la Resolución 0511 del 16 de julio de 1999, que reconoció una pensión extralegal a favor de la aquí ejecutante. 33.2.
De las pruebas aportadas, se puede deducir que el Instituto de Seguros Sociales expidió la Resolución R0205 de 2010, a través de la cual se reconoció una pensión a favor de María Inés Fajardo Guzmán. 33.3. Sin embargo, cuando las sentencias objeto de recaudo fueron proferidas en los años 2015 y 2017, nada se mencionó sobre la existencia del acto administrativo antes mencionado. 34.
De ahí que la sentencia de segunda instancia del 2 de febrero de 2017 modificara la decisión de primera instancia, en el sentido de ordenar al departamento de Santander12 la reliquidación de la pensión en cuestión con el fin de evitar, a su juicio, que María Inés Fajardo Guzmán quedara sin el pago de una prestación legal a la que tenía derecho. 12 Pues la ESE demandante ya había sido liquidada. 11 Radicación: 68001-23-33-000-2022-00110-01 (3413-2024) Demandante: María Inés Fajardo Guzmán 35.
A más de lo anterior, aunque en esta oportunidad la ejecutante no allegó dicha resolución, sí reconoció su existencia al manifestar en la demanda ejecutiva que «María Inés Fajardo Guzmán le fue reconocida una pensión de vejez por parte del ISS (liquidado) hoy Colpensiones en el año 2010 como lo refiere el Departamento de Santander en su acto administrativo por medio del cual la retiró de su nomina de pensionados» [sic] [Se resalta]. 36.
Así las cosas, la Sala considera que en el presente asunto se produjo una modificación de una obligación por parte de otra posterior, en la medida en que la Resolución 0511 del 16 de julio de 1999 que otorgó una pensión extralegal - declarada nula parcialmente por el Consejo de Estado-, fue sustituida por la «Resolución R0205 de 2010», la cual reconoció una nueva pensión equivalente al 75% del IBL calculado sobre los salarios devengados en los últimos 10 años, la cual no fue puesta en conocimiento del juez ordinario -o por lo menos no hay prueba de ello-. 37.
A partir de lo expuesto, la Resolución 2527 del 2 de marzo de 2017 estableció que como «ven[ía] pagado el mayor valor extralegal» y la orden judicial ya se entendía cumplida con la expedición de la «Resolución R0205 de 2010», por medio de la cual el ISS reconoció a María Inés Fajardo Guzmán una pensión que denominó «por aportes» en monto equivalente al 75% del IBL sobre los salarios de los últimos 10 años, no correspondía al ente territorial realizar la reliquidación y se debía proceder a su retiro de nómina.
Ello en consideración a que, como quedó visto en líneas anteriores, al departamento de Santander si se le exoneró del pago del 25% de la pensión extralegal devengado por María Inés Fajardo Guzmán, pero a su vez se le ordenó reliquidar la pensión, no como una de tipo extralegal, sino la dispuesta en la Ley 33 de 1985. 38. Y es que no puede pasarse por alto que, aunque la sentencia del 2 de febrero de 2017 ordenó al departamento de Santander efectuar el reconocimiento pensional, la responsabilidad de la competencia de la reliquidación de la pensión para ese momento recaía en Colpensiones.
En efecto, la Ley 90 de 194613 creó el ISS. Por su parte, el artículo 52 la Ley 100 de 1993 estableció la competencia general del ISS para el reconocimiento de las pensiones en el régimen solidario de prima media con prestación definida. 39. Ahora bien, el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 creó a Colpensiones como «Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional» y ordenó al gobierno «[…] la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere […]».
En virtud de lo anterior, el gobierno mediante Decreto 2011 de 13 «Por la cual se establece el seguro social obligatorio y se crea el Instituto Colombiano de Seguros Sociales». 12 Radicación: 68001-23-33-000-2022-00110-01 (3413-2024) Demandante: María Inés Fajardo Guzmán 201214 reglamentó la entrada en vigencia de Colpensiones en el sentido de señalar que las funciones que le correspondían al ISS fueran reasignadas a Colpensiones a partir del 28 de septiembre de 2012. 40.
En razón de lo anterior, la decisión que dio cumplimiento a la orden judicial, en lo que respecta a la reliquidación pensional con el 75% del promedio de los salarios devengados durante su último año de servicio, señaló que María Inés Fajardo Guzmán debía acudir ante Colpensiones, pues fue la entidad que asumió la pensión. 41. Entonces, si bien la sentencia del 2 de febrero de 2017 declaró la nulidad parcial de la Resolución 0511 del 16 de julio de 1999, por medio de la cual se reconoció una pensión de jubilación conforme con la convención colectiva de trabajo, a favor de María Inés Fajardo Guzmán en cuantía del 100% del IBL y ordenó la reliquidación de la pensión, y el ente territorial desde el 2010 venía asumiendo por un porcentaje del 44,03% como cuota parte pensional, lo cierto es que no le era posible dar cumplimiento a la orden judicial de otra manera, no solo por falta de competencia para expedir un acto de reliquidación pensional, sino también porque dicha obligación ya había sido asumida en calidad de «pensión de jubilación por aportes», tal como se ha acreditado en el presente proceso. 42.
De otra parte, la Sala no desconoce que, según lo reseñado por la Resolución 2527 del 2 de marzo de 2017, la «Resolución R0205 de 2010» reconoció una «pensión de jubilación por aportes» a la ejecutante; y que la Ley 71 de 1988 creó la pensión de jubilación por aportes, por la cual se permitía que las personas que hubieran efectuado cotizaciones durante el tiempo laborado como empleados públicos y privados pudieran obtener la pensión de jubilación sumando tiempos del uno y del otro. 43.
Al respecto, en el presente asunto, de acuerdo con las pruebas relacionadas en las sentencias de recaudo, María Inés Fajardo Guzmán laboró sólo como empleada pública en la ESE Hospital San Juan de Dios del Socorro desde el 1 de marzo de 1974 hasta el 30 de julio de 1999 en los empleos denominados ayudante de enfermería y auxiliar de enfermería. 44.
Sin embargo, al no ser aportada la «Resolución R0205 de 2010», no se puede verificar la inconsistencia encontrada en la Resolución 2527 del 2 de marzo de 2017 relacionada con el reconocimiento de una pensión por aportes, pues no puede ser verificada en esta instancia. En todo caso, ello no afecta el hecho acreditado de que el departamento de Santander asumía un porcentaje del 44,03% como cuota parte pensional. 14 «Por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colom- biana de Pensiones – Colpensiones, y se dictan otras disposiciones». 13 Radicación: 68001-23-33-000-2022-00110-01 (3413-2024) Demandante: María Inés Fajardo Guzmán 45.
Y aunque la Resolución 2527 del 2 de marzo de 2017 «retir[ó] de nómina de pensionados de la ESE Hospital San Juan de Dios del Socorro […] a María Inés Fajardo Guzmán, quien devengaba pensión de jubilación convencional compartida con el ISS hoy Colpensiones [sic]», lo cierto es que, según el Registro Único de Afiliados,15 la ejecutante actualmente goza de una pensión de vejez. 46.
Nótese que de lo expuesto en precedencia no deviene en incumplimiento de las obligaciones a cargo de la entidad territorial, por el contrario lo que deja entrever los argumentos expuestos por la demandante en el recurso de apelación es una inconformidad en los montos presuntamente reconocidos en la «Resolución R0205 de 2010», los cuales no fueron objeto de estudio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se pretende librar mandamiento.
Ello se observa de la lectura del escrito de apelación: «El Departamento de Santander, desconoce la figura del mayor valor pensional, establecida dentro del concepto de compartibilidad pensional, en la que está inmersa la señora María Inés Fajardo Guzmán, puesto que si se realiza una operación aritmética básica se puede concluir de forma rápida que, evidentemente continúa existiendo una obligación a cargo del Departamento de Santander, como se aprecia a continuación: • Para el año 2017 el Departamento de Santander estaba cancelando por concepto de mesada pensional a la señora María Inés Fajardo Guzmán, la suma de un millón seiscientos cincuenta y dos mil seiscientos setenta y un pesos m/cte.
($1.652.671). • Para el año 2017 Colpensiones (extinto ISS) estaba cancelando por concepto de mesada pensional a la señora María Inés Fajardo Guzmán, la suma de dos millones ciento treinta mil seiscientos dieciocho pesos m/cte. ($2.130.618). • Que las anteriores mesadas pensionales estaban siendo sufragadas a la señora María Inés, bajo la figura de la compartibilidad pensional, como lo reconoce el mismo Departamento de Santander en su acto administrativo No. 2527 del 2 de marzo de 2017.
Sumados los valores percibidos por la señora María Inés, tanto de Colpensiones como por parte del Departamento de Santander, tenemos como resultado la suma de tres millones setecientos ochenta y tres mil doscientos ochenta y nueve pesos m/cte. ($3.783.289) y que de conformidad a lo ordenado por el H. Consejo de Estado, el 75% de dicho valor corresponde para el año 2017, la suma de dos millones ochocientos treinta y siete mil cuatrocientos sesenta y seis pesos con setenta y cinco centavos m/cte.
($2.837.466,75).» 47. En otras palabras, la recurrente señaló que el departamento de Santander no ha reconocido adecuadamente el concepto de mayor valor pensional bajo la figura de compartibilidad pensional. Lo anterior por cuanto en el año 2017 a María Inés Fajardo Guzmán se le pagaron de la siguiente forma las mesadas pensionales: departamento de Santander $1.652.671 y Colpensiones: $2.130.618, para un total 15 https://ruaf.sispro.gov.co/Inicio.aspx 14 Radicación: 68001-23-33-000-2022-00110-01 (3413-2024) Demandante: María Inés Fajardo Guzmán de $3.783.289.
El 75% de este valor es $2.837.466, que, al restarle la pensión pagada por Colpensiones, es decir, $2.130.618, queda una suma sin pagar a cargo del ente territorial de $706.848. 48. En consecuencia, María Inés Fajardo Guzmán expuso argumentos que no pueden ser objeto de estudio en esta etapa procesal, entre otras razones, porque dichas inconformidades corresponden a la forma en la que se liquidó la pensión y son ajenas a la orden de reliquidación que, como se acreditó, no pudo ser cumplida de otra manera, máxime si se tiene en cuenta que los cálculos expuestos en la apelación se realizaron sobre la pensión que reconoció el ISS, la cual, se reitera, no fue objeto de pronunciamiento en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 49.
No pasa por alto la Sala que el artículo 430 del CGP prevé que «el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquél considere legal», es decir que puede hacer una revisión del título, pero siempre bajo los lineamientos que allí se dieron, máxime si como lo ha sostenido esta Corporación, en asuntos laborales no se fija una suma, pero es determinable16. 50.
Adicionalmente, el juez está facultado para examinar los elementos del título y efectuar la liquidación de la condena17, pero no para hacer un estudio de legalidad de un pronunciamiento que ya hizo tránsito a cosa juzgada. Al respecto, la Subsección A de esta Sección, en la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2021, puntualizó: «El panorama expuesto impone señalar que el proceso ejecutivo no puede ser usado como una tercera instancia en la que se cuestione el derecho subjetivo, reconocido en anterior oportunidad, a través del mecanismo legalmente establecido para el efecto.
Valga insistir que las falencias, omisiones e inactividad de las partes no pueden justificar que el juez de la ejecución reabra un debate que ya se dio. […] Lo anterior, toda vez que la competencia del juez del ejecutivo es reglada y, en consecuencia, no puede excederla ni convertirse en juez de conocimiento al estudiar la legalidad del derecho reconocido.» (subrayado fuera del original) 51.
En esa línea argumentativa, si el proceso ejecutivo se encuentra desprovisto del juicio de legalidad que es propio del proceso declarativo, al momento de librar el mandamiento ejecutivo no se puede acudir a interpretaciones a su favor que se debieron aclarar, si lo consideraba pertinente, en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de mayo de 2014, radicado 25000-23-25-000-2007-00435-02 (1153-12). 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 6 de octubre de 2022, radicación 25000-23-42-000-2021-00153-01 (1650-2022). 15 Radicación: 68001-23-33-000-2022-00110-01 (3413-2024) Demandante: María Inés Fajardo Guzmán 52.
Con fundamento en lo expuesto, se concluye que se debe confirmar el auto del 6 de marzo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio del cual negó el mandamiento solicitado por María Inés Fajardo Guzmán en contra del departamento de Santander, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia. En mérito de lo expuesto, la Sala
RESUELVE
Primero. Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander el 6 de marzo de 2023, mediante el cual se negó el mandamiento ejecutivo contra el departamento de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
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