11001031500020210635901 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., diez (10) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad Derecho Fundamental Invocado: i) Debido proceso, ii) salud y iii) trabajo Derecho Fundamental Amparado: i) Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de tutela de 6 de diciembre de 2021 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró la improcedencia de la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad.

La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra el Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, porque, a su juicio, al proferir la providencia de 5 de agosto de 2021, dentro del incidente de desacato 2 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón promovido dentro de la acción popular identificada con el número único de radicación 680012331000200202891-00, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Indicó que, con ocasión de las afectaciones generadas por el relleno sanitario El Carrasco, algunos habitantes del barrio El Porvenir de Bucaramanga presentaron una acción popular con el fin de lograr un adecuado manejo de las basuras depositadas en ese sector. 4.

Señaló que, el 1.° de marzo de 2009, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga declaró la vulneración de los derechos e intereses colectivos y, en consecuencia, ordenó el cierre definitivo del botadero El Carrasco en un plazo de 12 meses; decisión frente a la cual se interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante sentencia de 16 de febrero de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, autoridad judicial que confirmó parcialmente la decisión de primera instancia, en la medida en que modificó el plazo de cierre hasta el 30 de septiembre de 2011. 5.

Precisó que, de conformidad con la orden de cierre, mediante el Decreto núm. 0234 de 1.° de octubre de 2011, el Alcalde de Bucaramanga declaró el Estado de Emergencia Sanitaria por seis meses para atender la situación, término que se prorrogó por 18 meses más mediante el Decreto núm. 0056 de 30 de marzo de 2012, con lo cual se dispuso la continuación de las operaciones en el sitio de disposición final El Carrasco. 6.

Expuso que, mediante Decreto núm. 0190 de 30 de septiembre de 2013, la administración distrital declaró la existencia de una situación de calamidad pública ambiental, circunstancia que dio lugar a un nuevo Estado de Emergencia Sanitaria y Ambiental a partir del 1.° de octubre de 2013 y por un periodo de veinticuatro meses. 3 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón 6.1.

Expresó que, como fundamento del Decreto mencionado supra, se advirtió la carencia de un sitio alterno para la disposición final de residuos sólidos en el área metropolitana de Bucaramanga; no obstante, precisó que, para ese momento, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga ya había proferido la Resolución núm. 000017 de 12 de enero de 2011, a través de la cual otorgó a la empresa Entorno Verde SAS ESP una licencia para la construcción y operación del Relleno Sanitario Parque Tecnológico Ambiental Chocoa, ubicado en el terreno La Bonanza, municipio de Girón. 7.

Adujo que, mediante auto núm. 1565 de 30 de abril de 2014 y en cumplimiento de una orden emitida por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA avocó conocimiento del Proyecto de Recuperación Ambiental del Relleno Sanitario “El Carrasco” y asumió la verificación del funcionamiento del botadero. 8.

Señaló que, posteriormente, la ANLA expidió la Resolución núm. 53 de 18 de enero de 2018, por medio de la cual ordenó a la Empresa de Aseo de Bucaramanga – EMAB S.A. E.S.P. materializar el cierre definitivo de El Carrasco antes del 31 de enero de 2019; sin embargo, mediante Resolución núm. 153 de 11 de febrero de 2019 dicha autoridad ordenó la construcción de 2 celdas de contención conformadas por residuos sólidos en el mismo sitio. 9.

Manifestó que, mediante la Resolución núm. 1909 de 30 de noviembre de 2020 la ANLA ajustó el cronograma del Plan de Desmantelamiento y Abandono, prorrogó el plazo para el cierre definitivo y estableció que el 3 de mayo de 2021 sería la fecha límite para el cese de actividades. 10. Indicó que, de manera simultánea a las actuaciones administrativas mencionadas, los demandantes de la acción popular de la referencia presentaron un incidente de desacato ante el Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga. 4 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón 11.

Expuso que, en audiencia de verificación de cumplimiento de 28 de noviembre de 2018 la autoridad judicial exhortó a que antes del 31 de enero de 2019 se debía acatar la orden de cierre. 12. Advirtió que, mediante auto de 19 de diciembre de 2019, el Juzgado ordenó suspender la recepción de residuos sólidos en El Carrasco a partir del 5 de enero de 2020 y una vez más exhortó al cumplimiento inmediato del Plan de Desmantelamiento y Abandono de la ANLA. 13.

Manifestó que, a través de auto de 14 de diciembre de 2020, el Juzgado reiteró que el Plan de Desmantelamiento y Abandono no era un instrumento para disponer de residuos sólidos de manera indefinida y requirió a los alcaldes de los 16 entes territoriales afectados por la decisión para que activaran sus planes de contingencia, buscaran un nuevo sitio de disposición y explicaran las razones por las cuales no cumplieron las órdenes emitidas en la sentencia. 14.

Adujo que, mediante providencia de 14 de mayo de 2021, la autoridad judicial advirtió a las partes que la fase de estabilización finalizaría el 13 de agosto de 2021 y convocó a una audiencia a efectos de materializar el cierre definitivo de El Carrasco. Precisó que, en esa oportunidad, se reiteró la ejecución de los planes de contingencia para el traslado de residuos a fin de garantizar la continuidad en la prestación del servicio. 15.

Finalmente, expuso que, a través de auto de 5 de agosto de 2021, el Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga i) ordenó la materialización del cierre definitivo del sitio de disposición final El Carrasco a partir de las 00:00 horas del 14 de agosto de 2021, y ii) requirió por séptima vez a los alcaldes de los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Piedecuesta y Girón para que implementaran sus planes de contingencia y trasladaran sus residuos sólidos a otro lugar. 5 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón La solicitud de tutela Pretensiones 16.

El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] PRIMERA: Se tutelen los derechos fundamentales a la Vida, a la Salubridad publica (sic), al medio ambiente, al derecho que tenemos como suscriptores de recolección de desechos “basuras”, de todos los habitantes del Municipio de Bucaramanga y toda área metropolitana y por ende se proceda a modificar y/o revocar en todas sus instancias la orden de cerrar el sitio denominado “El Carrasco” según lo regulado por el Juzgado Quince Administrativo de Bucaramanga.

SEGUNDA: Se evite LA CECLARATORIA (sic) DE CALAMIDAD DE SALUD PUBLICA (sic) y AMBIENTAL IRREMEDIABLE, garantizándose el cumplimiento de forma continua del servicio domiciliario de aseo de Bucaramanga y todos sus municipios que comprenden el área metropolitana para que se disponga del 100% de los residuos sólidos en el sitio de disposición del sitio denominado “el carrasco”.

TERCERO: Que se aplique la ponderación de derechos y se determinen los derechos fundamentales de todo el conglomerado social de los santandereanos, en aplicación del principio de precaución, esto es, entre los derechos colectivos protegidos dentro de la acción popular con radicación 2002-02891 y los derechos fundamentales a la vida, la salud y un ambiente sano que eventualmente se verían afectados ante la imposibilidad de recolección de aproximadamente 500 toneladas de basuras diarias, en el evento de que se haga efectiva la orden de cierre el carrasco […]”. 17.

Como fundamento de su solicitud, el actor manifestó que: “[…] EL Juzgado Quince Administrativo paso (sic) por alto los efectos jurídicos del Decreto de Emergencia Sanitaria No. 0365 de 2020, del 29 de Agosto de 2020, que fue avalado y ceñido con los estudios pertinentes de capacidad técnica de disposición del uso del botadero de basura denominado “el carrasco”, y que arrojo (sic) como resultante que se puedan seguir disponiendo los residuos sólidos en el Carrasco, hasta el mes Octubre de 2022.

QUINTO: Así mismo paso (sic) por alto, el Juzgado 15 Administrativo de Bucaramanga, que se había exhortado a la autoridad ambiental “ANLA” como autoridad sanitaria, a que diera una respuesta o autorización de la prórroga expuesto (sic) en el Decreto de Emergencia Sanitaria No. 0365 de 2020, del 29 de Agosto de 2020 que señaló la habilitación del carrasco hasta Otubre (sic) de 2022.

SEXTO: Para el día de esta interposición de acción constitucional, aun (sic) no se cuenta con otro lugar físico, para disponer la capacidad diaria y permanente de más de 1100 toneladas de residuos sólidos de basuras que se recogen de los 16 Municipios de Santander. 6 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón SEPTIMO (sic): De igual manera los Municipios de Floridablanca, Girón y Piedecuesta manifestaron el día de 11 de Agosto de 2021, en Audiencia adelantada en el citado Juzgado Administrativo de Bucaramanga, la imposibilidad técnica, administrativa y financiera de disponer basuras en otro lugar disímil al carrasco después las cero (00:00) horas del día 14 de Agosto de 2021.

NOVENO: El Municipio de Bucaramanga, expidió el Decreto de Emergencia Sanitaria No. 0365 de 2020 del 29 de Agosto de 2020, - ACTUALMENTE VIGENTE, con base en los estudios de capacidad técnica efectuados a la (sic) celdas del Carrasco, se determinó la viabilidad de extensión de su uso, por el termino (sic) de 24 meses más, y el Juzgado Accionado Administrativo lo excluyó, mediante la via (sic) de facto que coloca en riesgo la vida y la salud de más de un millón de habitantes del área metropolitana.

DECIMO (sic): Que actualmente no ha sido posible concretar un nuevo autorizado por acción u omisión de las autoridades ambientales, para permanentemente recolectar y disponer de más 500 toneladas diarias para la ciudad de Bucaramanga y más de 600 toneladas para los Municipios del Área Metropolitana (16 municipios) lo cual ocasionaría agravamiento la pandemia por COVID 19 […]”.

Actuación 18. El despacho sustanciador de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto de 13 de octubre de 2021; i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Santander y al Juez Quince Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga; iii) vinculó a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB, al Departamento de Santander, a los Municipios de Bucaramanga, Piedecuesta, Floridablanca y Girón, y a la Empresa de Aseo de Bucaramanga – EMAB S.A. E.S.P., en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular; iv) negó la medida cautelar solicitada; y v) remitió el expediente al Despacho del Consejero de Estado Fredy Ibarra Martínez, por ser haber sido el primero en admitir una acción de tutela con características fácticas y jurídicas similares a la del actor. 7 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón Intervención de la parte demandada y de los terceros con interés legítimo 19.

La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA solicitó “[…] denegar las pretensiones de la acción de tutela por no cumplir los requisitos de procedencia señalados en la norma y el precedente judicial. De igual forma, se reconozca la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA. […]”. 19.1.

Al respecto, señaló que: “[…] En este caso su señoría, la presente acción de tutela no debió ser dirigida contra la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- como se ha explicado en líneas precedentes no somos competentes para prestar, asegurar o ejercer vigilancia, seguimiento y control a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios.

En el presente caso nuestra competencia se circunscribe estrictamente al seguimiento y control del proyecto “RECUPERACIÓN AMBIENTAL DEL RELLENO SANITARIO DEL CARRASCO”, conforme a nuestras funciones señaladas por el artículo 3º del Decreto Ley 3573 de 2011, y al artículo 2.2.2.3.2.2 del Decreto reglamentario 1076 de 2015. De otro lado, es importante también hacer referencia, que frente la recuperación ambiental del relleno sanitario “El Carrasco” no solamente existen ordenes (sic) administrativas emitidas por esta Autoridad Ambiental, sino también de índole judicial, específicamente, día 11 de agosto de 2021, el Juzgado 15 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, en desarrollo de una audiencia de verificación de cumplimiento de la sentencia emitida dentro de la acción popular de radicado No. 2002-02891, entre otras determinaciones, ordenó: “PRIMERO: MANTENER la orden del cierre definitivo del Sitio de Disposición Final “El Carrasco” a partir de las 00:00 HORAS DEL 14 DE AGOSTO DE 2021, en los términos y condiciones dispuestas en la Resolución 786 de 2021 y el Auto No. 05968 del 03 de agosto de 2021 expedido por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales.” Por otro lado, no somos la Entidad competente en garantizar los derechos fundamentales y colectivos que solicita la (sic) accionante que sean amparados por medio de la presente acción, teniendo en cuenta que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible mediante Resolución 1036 del 23 de septiembre de 2021, restituyó la competencia del proyecto “Recuperación ambiental del relleno sanitario el Carrasco” a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB […]”. […] “[…] De esta manera se puede concluir que a pesar de la clausura del relleno sanitario “El Carrasco” la empresa de Servicios de Aseo de Bucaramanga S.A E.S.P según lo informado a la comunidad en general activó un plan de contingencia y se encuentra prestando el servicio publico (sic) de recolección de residuos 8 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón solidos (sic) en sus frecuencias y rutas establecidas, haciendo la disposición final en Aguachica.

Sobre esta situación se puede colegir, que la empresa sigue prestando a la comunidad ese servicio público esencia (sic) de forma continua, razón por la cual no se ha vulnerado ningún derecho fundamental o colectivo a la accionante. Tampoco hay evidencia probatoria que demuestre lo contrario. Por otro lado, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- tampoco ha vulnerado los derechos fundamentales de la (sic) actora (sic), teniendo en cuenta que nuestra actuación en la clausura de este rellene (sic) sanitario es plenamente conforme al ordenamiento jurídico, nuestra competencia, y sobre todo en cumplimiento a una orden judicial […]”. 20.

La Empresa de Aseo de Bucaramanga – EMAB S.A. E.S.P solicitó declarar la procedencia de la acción de tutela, al considerar que en efecto se están vulnerando los derechos fundamentales del actor. 20.1. Señaló que: “[…] Atendiendo a que la decisión adoptada por la autoridad ambiental y judicial vulnera los derechos fundamentales de los habitantes del municipio de Bucaramanga y 15 municipios más que disponen en “ El Carrasco”, derechos fundamentales (vida en condiciones dignas, salud y ambiente sano) que deben ser protegidos de manera diligente y rigurosa aun después de las 00:00 horas del 14 de agosto de 20121, fecha en la cual se materializó el cierre del sitio de disposición final denominado “El Carrasco”.

Así mismo, me permito indicar que la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES ANLA, profirió el auto No. 05968 del 3 de agosto de 2021 mediante el cual dispuso “mantener el cronograma establecido en el artículo primero de la Resolución No. 786 del 7 de abril de 2021, para el proyecto “Recuperación (sic) ambiental del Relleno Sanitario el Carrasco”, en relación con la actividad estabilidad mediante la disposición de residuos sólidos en la celda de respaldo 2, la cual se encuentra en la FASE 1- PLAN DE CIERRE- ESTABILIDAD PARA LAS CELDAS 1,2 Y 4°, por las razones expuestas en la parte considerativa de este acto administrativo”., decisión que ratificó en la audiencia de verificación de cumplimiento de fallo llevado a cabo el 11 de agosto de 2021 ante el Juez Quince Administrativo posición que de igual forma adoptó el juez de conocimiento y como consecuencia de ello, el cierre a partir de las 00:00 horas del 14 de agosto de 2021, del sitio de disposición final “El Carrasco”, sin atenderse las observaciones técnicas efectuadas al auto 05968 por el ing.

JAIME SUAREZ (sic) representante de la EMPRESA GEOTECNOLOGIA SAS, con amplio conocimiento en el campo ambiental, como tampoco a las acciones planteadas que permitan la disposición de los residuos sólidos que garanticen la estabilización de la celda No. 4, razón por la cual, al no contarse con otro sitio de Disposición final diferente al Carrasco en la Jurisdicción del departamento de Santander, viola Flagrantemente los derechos fundamentales de los habitantes de Bucaramanga, municipios del área metropolitana y demás municipios que disponen en el Carrasco.

Otro aspecto importante que debe observarse, al momento de desatar la presente acción constitucional, es que, ciertamente, las condiciones físicas y técnicas 9 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón actuales del Sitio de Disposición Final “El Carrasco” son, de bulto, diferentes a las que existían al momento en que fue interpuesta la acción popular por parte de los habitantes del barrio El Porvenir del Municipio de Bucaramanga, por lo que, es dable reclamar, de (sic) juez que decretó el cierre del Sitio de Disposición Final, un real análisis que tenga en cuenta los aspectos sociológicos y los incontables esfuerzos que he realizado la EMAB SA ESP en su condición de propietario del terreno donde hoy en día, se encuentra el Carrasco, ya que, no se trata de un cumplimiento exegético y podríamos decir, caprichoso, de la orden judicial, sino que, en últimas, se trata de salvaguardar derechos fundamentales de los ciudadanos, y conforme a la argumentación precedente es claro que, nos encontramos en un típico caso de carencia actual del objeto u hecho superado, es por ello que se considera, que la actual situación del Carrasco, la cual, es mucho más tecnificada, responsable y ambientalmente sostenible, y ello por sí solo, debería hacer variar la determinación del operador judicial […]”. […] “[…] Dicho lo anterior es claro que, pese a la planificación y ejecución llevada a cabo por la EMPRESA DE ASEO DE BUCARAMANGA EMB S.A. E.S.P. del Plan de Contingencia previsto ante el inminente cierre del Sitio de Disposición final de Residuos Sólidos “El Carrasco” no fue posible dar cumplimiento al mismo en razón de la férrea oposición por vías de hecho en cabeza de la comunidad del Municipio de Aguachica, trayendo a colación además las declaraciones del alcalde del aludido municipio, quien frente a varios medios de prensa manifestó su oposición a la disposición de residuos sólidos del Área Metropolitana de Bucaramanga y 12 municipios más […]”. 21.

La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga – CDMB solicitó que, “[…] Se ORDENE declarar improcedente la acción de tutela de la referencia en lo que tiene que ver contra la CORPORACION (sic) AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA CDMB, y por tanto, desvincularla por no estar vulnerando los derechos fundamentales alegados por el accionante […]”. 21.1.

Manifestó que: “[…] QUINTO.- De tal manera, que estamos frente a una Excepción de Falta de Legitimación en la Causa por Pasiva, ya que no se encuentra razón y fundamento para vincular a la CDMB; por no existir sustento fáctico ni en derecho, que amerite responsabilidad alguna en el marco de sus competencias legales, y máxime cuando por lo mismo, no se encuentra vulnerando los derechos alegados por el accionante; que se encuentran afectados en el marco de los derechos colectivos en la función legal de la prestación del servicio público domiciliario de aseo en la disposición final de los residuos sólidos; y como consecuencia de una decisión judicial proferida por un juez contencioso en desarrollo de un medio de control- Acción Popular y de una decisión técnica ambiental.

Que en su competencia primero corresponde a los municipios y que el control, vigilancia y exigibilidad de cumplimiento técnico ambiental, en su momento correspondió hacerlo en ese momento a la AUTORIDAD NACIONAL DE 10 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón LICENCIAS AMBIENTALES-ANLA, en lo que hace referencia al relleno sanitario El Carrasco.

SEXTO. - Por tanto, se observa de manera clara, que conforme al marco de las competencias, estado actual, en concordancia con la situación fáctica y pretensiones de la presente acción constitucional de tutela, no se tiene una responsabilidad que deba atender la Corporación Autónoma Regional. Por cuanto en armonia (sic) con las normas, actos administrativos ambientales y las decisiones judiciales actuales para este caso; la (sic) autoridades competentes para atender estos asuntos son los municipios.

Y ya la ANLA como autoridad ambiental en lo que tiene que ver con la decisión del cierre y /o apertura del relleno sanitario El Carrasco; cumplió con su deber legal […]”. […] “[…] SEPTIMO (sic).- Por las anteriores consideraciones solicitamos de manera formal al despacho judicial tener en cuenta las mismas, para no vincular a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, toda vez, que no se esta (sic) amenazando, ni vulnerando los derechos fundamentales invocados por el accionante; dado que, esta Corporación no tiene competencia y responsabilidad legal conforme al marco legal dispuesto para la recolección del servicio público domiciliario de las basuras de un municipio y su disposición final de los residuos sólidos; y tampoco intervino, ni participó en las decisiones tendientes a materializar el cierre, desmantelamiento y abandono del sitio disposición final “El Carrasco”, por carecer de la competencia ambiental en esos momentos […]”. 22.

El Municipio de Bucaramanga solicitó “[…] amparar los derechos a la salubridad pública, a la salud, a un ambiente sano y a la vida de los habitantes del área metropolitana de Bucaramanga y de los 16 municipios que depositan las basuras en “EL CARRASCO”, solicitando a las autoridades ambientales CDMB y ANLA que evalúen los estudios de fecha 4 de diciembre de 2020 sobre la actualización de la capacidad remanente del sitio disposición final “EL CARRASCO” y la propuesta técnica de fecha del 10 agosto de 2021, sobre la adecuación de una nueva celda para estabilizar la cárcava 4 que de acuerdo a los nuevos hechos presenta problemas de estabilización por la presencia de lixiviados […]”. 22.1.

Precisó que: “[…] Respecto de las pretensiones del accionante de protección a sus derechos fundamentales a la vida, salud, salubridad y medio ambiente sano, el Municipio de Bucaramanga considera que ante la imposibilidad de depositar los residuos sólidos en el municipio de Aguachica y ante la presencia de basuras en las vías de los municipios del área metropolitana de Bucaramanga, aunado a las basuras que se encuentran estancadas en los vehículos de transporte de residuos sólidos, se hace necesario que se AMPAREN los alegados derechos del accionante, ordenando a 11 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón las autoridades ambientales CDMB y al ANLA, que se evalué el estudio de fecha 10 de agosto de 2021 presentado por la EMAB al ANLA, relacionado con la estabilización de la cárcava 4 por la presencia de lixiviados y grietas, que hacen necesario adecuar una nueva celda en donde se puede depositar los residuos sólidos que permitan estabilizar la cárcava 4.

Así mismo y teniendo en cuenta que las condiciones técnicas y ambientales del relleno sanitario “EL CARRASCO” en este momento han mejorado sustancialmente por las obras realizadas en los últimos años, y que se encuentra disponible la fase A para depositar las basuras sobre las celdas de respaldo 1 y 2, respetuosamente solicito se ORDENE su apertura para que se lleven las basuras de los 16 municipios y las que actualmente se encuentran en las calles, las cuales pueden ocasionar un grave problema de salubridad pública, mientras las autoridades ambientales se pronuncian sobre la viabilidad técnica de depositar en el sitio denominado “EL CARRASCO”, de acuerdo a los estudios técnicos anteriormente mencionados y que fueron presentados a las autoridades ambientales […]”. 23.

El Municipio de Floridablanca informó que: “[…] En cuanto a las pretensiones del aquí tutelante, es de aclarar que se ha tratado de cumplir la orden judicial dentro de la acción popular, pero por las situaciones expuestas nuevamente se está disponiendo en el relleno sanitario el carrasco con el fin de garantizar la recolección del servicio de aseo […]”. 23.1.

Al respecto, expuso que: “[…] los vehículos con los residuos sólidos del municipio de Floridablanca debieron desplazarse desde el lugar donde se presentaban los hechos de orden público hasta un sitio transitorio donde informaron a las autoridades municipales sobre la situación que impidió cumplir con lo previsto en el Plan de Contingencia, sin embargo, los operarios y personal que se desplazó se quedó a la espera de las nuevas instrucciones […]”. […] “[…] Sumado a lo anterior, ante la dificultad de orden público presentada en el municipio de Aguachica que impidió la disposición de los residuos sólidos de Floridablanca, los vehículos de recolección que atienden la operación municipal se mantenían cargados con los residuos que no pudieron ser transportados ni dispuestos en el sitio de Disposición Final “Las Bateas”, y, ello ha imposibilitado la continuidad en la prestación del servicio en el municipio, derivándose en consecuencia situaciones con efectos sanitarios, ambientales y de salud pública por la no recolección, así como situaciones de convivencia por la acumulación de residuos […]”. […] “[…] Es importante resaltar que todas estas medidas son tomadas luego del cierre del sitio de disposición final ordenado por el Juez Quince Administrativo de Bucaramanga, y con el fin asegurar la prestación del servicio de disposición final de residuos dando aplicación al Plan de Contingencia, tal como estaba previsto por parte de las empresas prestadoras del servicio de aseo, pero debido a los costos, 12 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón imposibilidades sociales y técnicas se presenta una imposibilidad material de seguir dando cumplimiento a este plan presentado ante la superintendencia de servicios públicos […]”. […] “[…] El municipio de Floridablanca resalta que todas las actuaciones se enmarcan en la defensa de la salud pública y el derecho a un ambiente sano; por lo cual, durante los últimos días ha cumplido una ingente e incansable acción inter institucional, aún sin encontrar respuestas o soluciones por parte de todas las instancias gubernamentales que fueron consultadas o requeridas. […]”. […] “[…] Que la administración municipal se ha esmerado en el cumplimiento de lo ordenado por la autoridad judicial, sin embargo, la situación coyuntural ocasionada por la presión social de la comunidad que reclama el derecho a gozar de un ambiente sano, la garantía para el adecuado disfrute de sus derechos y condiciones adecuadas de convivencia y tranquilidad exigen de la administración respuestas inmediatas y acciones efectivas […]”. 24.

La Secretaría de Infraestructura del Departamento de Santander manifestó que: “[…] la acción de tutela no es el medio idóneo para perseguir la materialización de las pretensiones esbozadas por el accionante, siendo la Acción popular el escenario procesal idóneo para resolver este caso. En primer lugar, porque la legitimación para iniciarla es más amplia que la acción de tutela, ya que no es necesario probar la afectación individual y concreta de los derechos.

En segundo lugar, porque es una acción por naturaleza preventiva y restitutiva, ya que busca evitar el daño contingente o restituir las cosas a un estado anterior, lo que se compagina con lo pretendido por el accionante. En tercer lugar, admite un amplio período probatorio permitiéndole al juez ordenar y practicar cualquier prueba. En cuarto lugar, porque el juez popular puede adoptar las medidas cautelares que estime pertinentes para prevenir o hacer cesar un daño inminente.

En quinto lugar, permite celebrar un pacto de cumplimiento para fijar conjuntamente la forma de protección del derecho e interés colectivo. Finalmente, el juez popular puede imponer una orden de hacer, no hacer o de condena por la afectación de los derechos colectivos, puesto que como se demostró no existe vulneración de derecho constitucional o fundamental alguno por parte del Departamento de Santander, sin desmeritar la orden impartida a los representantes legales de los municipios de Bucaramanga y Girón, para que en acompañamiento y orientación de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA CDMB como autoridad ambiental y la EMPRESA MUNICIPAL DE ASEO DE BUCARAMANGA S.A. E.S.P. como entidad prestadora del servicio, llevara (sic) a cabo, de manera prioritaria, las gestiones administrativas necesarias a efectos de procurar la habilitación de un nuevo sitio de disposición final de residuos sólidos, cumpliendo de manera armónica e integral con todas y cada una de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias para el caso, emanada del Tribunal Administrativo de Santander en la A.P. radicada No. 680013331004- 2002-02891-01.

Reitero al operador de justicia el carácter de subsidiaria de la acción de tutela, es decir, que de existir una acción o medio judicial al que pueda acudirse para buscar 13 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón sus pretensiones, la acción es improcedente, siempre y cuando la acción sea idónea para la protección del derecho fundamental.

Dicho de otra forma, en virtud de este principio de subsidiariedad, si la vulneración resulta inminente o si con ella se evidencia un perjuicio irremediable, que genere que la acción ordinaria (no constitucional) resultare menos eficaz a la acción de tutela, deberá concederse el amparo tutelar. En este caso, se debe considerar por el Despacho que la vulneración a los referidos derechos sea debidamente acreditada, situación que en el caso sub lite no se configura. […]”. 25.

El Tribunal Administrativo de Santander, el Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga; el Municipio de Piedecuesta y el Municipio de Girón guardaron silencio en esta oportunidad procesal. La sentencia impugnada 26. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 6 de diciembre de 2021, resolvió lo siguiente: “[…] 1º) Declárese improcedente la acción de tutela presentada por el señor José Luis Quiroz (sic) Pinzón, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Niéguense las solicitudes de desvinculación elevadas por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”. 27.

Como fundamento de su decisión, manifestó lo siguiente: “[…] 2) De acuerdo con las pruebas aportadas al expediente la Sala verificó que a la fecha se encuentra en trámite el incidente de desacato que presentaron los demandantes de la acción popular referida ante el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga en el que se discute si hay lugar a declarar el cumplimiento de la sentencia proferida el 1° de marzo de 2009 por el Juzgado 4 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y confirmada el 16 de febrero de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander, de ahí que ese es el escenario en el que las partes legitimadas podrán exponer las razones que sustenten su oposición al cierre definitivo. 3) En esa medida, la protección a los derechos colectivos a la salud y a un ambiente sano de la población aledaña, la necesidad de seguir contando con el sitio de disposición final de residuos sólidos hasta octubre de 2022 o cualquier inconformismo relacionado con la decisión del cierre definitivo del relleno sanitario El Carrasco debe ser planteada al interior del proceso de cumplimiento de los fallos judiciales que ordenaron dicha decisión, el cual se encuentra en curso. 14 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón 4) En ese sentido, se aclara que, por regla general, la acción de tutela no es el medio idóneo para plantear discusiones con derechos colectivos (salvo que se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable que en este caso no se acreditó) o mucho menos para desplazar al juez del desacato en el trámite de la acción popular quien es el director del proceso y el llamado a establecer el cumplimiento de las órdenes dictadas en ese proceso. 5) Basta lo anterior para concluir que la presente acción de tutela no superó el requisito de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial de subsidiariedad por lo cual será declarada improcedente en la parte resolutiva de esta sentencia. 6) Frente a la alegada falta de legitimación en la causa por pasiva que alegaron la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, la Sala considera que, en atención a las competencias asignadas a esas autoridades y su incidencia en el asunto discutido dentro de la acción popular no. 68001-23-31-000-2002-02891-00 es necesaria su participación dentro del presente trámite de tutela para que expongan ante el juez de tutela su conocimiento y documentación sobre el particular. 7) Ante la posibilidad que se suscite el trámite de impugnación en el presente proceso, esta instancia estima pertinente que dichas autoridades hagan parte del curso procesal hasta tanto se agoten todos los mecanismos de defensa judicial con que cuentan las partes demandante y demandada, por esa razón en la parte resolutiva de este fallo se negarán las solicitudes de desvinculación mencionadas […]”.

La impugnación 28. La parte actora impugnó la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al considerar lo siguiente: “[…] En suma, en la sentencia de primera instancia se consideró que la demanda de tutela no superaba el requisito de subsidiariedad debido a que aún se encuentra en trámite el incidente de desacato que presentaron los demandantes de la acción popular referida ante el Juzgado 15 Administrativo del Circuito de Bucaramanga. 2.

Sin embargo, tal decisión no consulta la jurisprudencia de la Corte Constitucional al respecto, pues a pesar de ser la acción de tutela un mecanismo de protección y defensa de los derechos fundamentales de orden subsidiario y residual, ello no es óbice para el uso de esta acción constitucional, pues es posible que el accionante cuente con medios judiciales ordinarios para defender sus intereses concretos, pero ninguno de estos mecanismos resulte efectivo y eficiente.

Así, se requiere una (sic) especial análisis en el juez de tutela que evalúe la validez y efectividad del medio judicial de que se dispone frente a la situación en particular, que no se realizó en la providencia recurrida, porque si se encuentra que el medio de defensa judicial ordinario no es suficiente para proteger oportunamente los derechos fundamentales violados o amenazados, el operador judicial en sede de tutela debe asegurar la vigencia de un orden justo, de conformidad a lo establecido en el artículo 2° de la Constitución Política, y entrar a amparar los derechos conculcados. 15 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón Por eso, no se puede negar la tutela por la sola existencia del otro medio de defensa judicial (Corte Constitucional S. T-822/02, T-904/06) […]”. […] “[…] A pesar de que en la demanda de tutela no se haga explicito (sic), lo cierto es que la autoridad judicial acusada no tuvo en consideración todas las pruebas puestas a su consideración en el trámite del incidente de desacato que indicaban la imposibilidad de cumplir con las órdenes judiciales de la acción popular, tal y como fueron formuladas, lo que implica un defecto fáctico, como causal genérica para hacer procedente el amparo material solicitado.

En la decisión del 5 de agosto de 2021 proferida por el Juez 15 Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga simplemente se pretendió dar cumplimiento a las sentencias emitidas dentro de la acción popular a pie juntillas. Sin embargo, se debió realizar un análisis más profundo y detallado de la situación y de lo expuesto por las diferentes entidades involucradas en el asunto que daban cuenta de las dificultades de orden técnico y jurídico que habían impedido y siguen impidiendo el exacto cumplimiento de lo ordenado en la acción popular que era el cierre definitivo de El Carrasco […]”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 29. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19911, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20212 y en armonía con el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 20183 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20194, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 30. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 2 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 “[…] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado […]”. 4 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 16 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Cuestión previa 31. La Sala advierte que, si bien algunas de las autoridades vinculadas al proceso de tutela de la referencia solicitaron su desvinculación por carecer de legitimación en la causa por pasiva, lo cierto es que el juez constitucional de la primera instancia ya se pronunció al respecto, razón por la cual, esta Sala no abordara dicho asunto, máxime si se tiene en cuenta que lo resuelto no fue objeto de impugnación. Problemas jurídicos 32.

Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito de la subsidiariedad. 33. Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la salud; v) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al trabajo; procediendo posteriormente a vi) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 34. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala 17 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón Plena5, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 35. Esta Sección adoptó6 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20057, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 36.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 37.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328. 7 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 18 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón manera “dejar sin efecto o modular la decisión”8 que encaje en dichos parámetros. 38.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 39.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 20149. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 40. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 200510, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito de subsidiariedad.

Requisito de subsidiariedad de la solicitud de tutela 41. La jurisprudencia constitucional, en armonía con lo dispuesto en los artículos 86 superior y 6.º del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 199111, indica que la solicitud de tutela es un medio de defensa de carácter subsidiario para obtener la protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales, lo que impone su procedencia siempre y cuando en el ordenamiento jurídico no exista otra acción idónea y eficaz para el amparo judicial de estos derechos. 8 Corte Constitucional.

Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 10 Corte Constitucional. Sentencia C- 590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 11 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política" 19 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón 42.

Asimismo, esta Sección12 respecto de este requisito de subsidiariedad ha señalado: “[…] la Corte Constitucional, en la sentencia T-113 de 201313, advirtió que al analizar el requisito de subsidiariedad es necesario considerar si el proceso ha culminado o está en curso, pues en el último evento “la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales”.

La misma Corte Constitucional, de manera reiterada, ha señalado que la acción de tutela contra una providencia judicial es improcedente por no cumplir con el requisito de subsidiariedad cuando: “(i) el asunto está en trámite14; (ii) no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios15; y (iii) se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico”16”.17 Lo anterior atiende a que, en primer lugar, es el juez ordinario quien debe corregir las irregularidades que llegaren a presentarse en el curso del proceso, de manera oficiosa o a solicitud de parte, a efecto de dictar una sentencia que materialice el derecho a la tutela judicial efectiva y sea el resultado de una actuación conforme a las garantías procesales […]”. 43.

De lo anterior se colige la competencia subsidiaria y residual del juez de tutela para la protección de los derechos constitucionales, salvo que no exista otro medio de defensa judicial de comprobada eficacia para lograr que cese inmediatamente la vulneración. Al respecto la Corte Constitucional ha considerado18: “[…] La regla general es que el mecanismo constitucional de protección no puede superponerse a los mecanismos ordinarios establecidos en el ordenamiento jurídico de forma que los suplante o que se actúe como una instancia adicional para debatir lo que ya se ha discutido en sede ordinaria.

En particular, la Sala insiste en que esta regla general conduce a que en los procedimientos administrativos, la tutela no procede contra actos expedidos por una autoridad 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de diciembre de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001031500020170300600 13 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 14 La subregla mencionada ha sido aplicada en las sentencias SU-1299 de 2001, T-886 de 2001, T-212 de 2006, T-113 de 2013, T-103 de 2014, entre otras. 15 Al respecto, la sentencia C-590 de 2005 afirmó que es “un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.

De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última”.

Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. La subregla jurisprudencial expuesta previamente fue aplicada en la sentencia SU-858 de 2001, SU-1299 de 2001, entre otras. 16 Corte Constitucional, Sentencia T-103 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 17 Corte Constitucional, Sentencia T-001 de 2017 18 Sentencia T-030 26 de enero de 2015 20 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón administrativa, pues para ello se han previsto otros instrumentos judiciales, sin embargo, sólo de manera excepcional esta acción procede transitoriamente cuando se compruebe la existencia de un perjuicio irremediable […]”. 44.

Así las cosas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad, la tutela resulta improcedente cuando es utilizada como mecanismo que desplaza los medios ordinarios de defensa previstos por la ley. Sin embargo, tal regla general encuentra la excepción si el juez constitucional logra determinar que los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados; y se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 45.

Para que el perjuicio tenga categoría de irremediable ha de ser actual y las medidas que se requieran para conjurarlo han de ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, debido a que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 46. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 21 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón 47.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional19 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la salud 48. Visto el artículo 49 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y el artículo 2 de la Ley Estatutaria 1751 de 16 de febrero de 201520 sobre el derecho fundamental a la salud. 49. Atendiendo a que la jurisprudencia Constitucional21, ha definido este derecho como la facultad que tiene todo ser humano de mantener la normalidad orgánica funcional, tanto física como en el plano de la operatividad mental, y de restablecerse cuando se presente una perturbación en la estabilidad orgánica y funcional de su ser, que además debe ser garantizado bajo condiciones de oportunidad, continuidad, eficiencia y calidad, de acuerdo con el principio de integralidad.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al trabajo 19 Corte Constitucional, sentencia C - 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 20 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”. 21 Corte Constitucional, Sentencia T-001 de 15 de enero de 2018, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 22 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón 50.

Visto el artículo 25 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas […]”. 51. Ahora bien, la Corte Constitucional frente al derecho fundamental al trabajo ha dicho lo siguiente22: “[…] En repetidas ocasiones la Corte ha sostenido que el derecho al trabajo es un derecho fundamental consagrado como principio rector del Estado social de derecho y como objetivo primordial de la organización política.

Al ser fundamental el derecho al trabajo debe ser reconocido como un atributo inalienable de la personalidad jurídica; un derecho inherente al ser humano que lo dignifica en la medida en que a través de él la persona y la sociedad en la que ella se desenvuelve logran su perfeccionamiento. Sin el ejercicio de ese derecho el individuo no podría existir dignamente, pues es con el trabajo que se proporciona los medios indispensables para su congrua subsistencia y además desarrolla su potencial creativo y de servicio a la comunidad.

El derecho al trabajo es la actividad que lo pone en contacto productivo con su entorno. El reconocimiento del carácter de fundamentalidad del derecho al trabajo se refleja en la especial consagración que la Carta Política hace tanto en el sentido de protección subjetiva con la enumeración de principios mínimos que limitan el ejercicio legislativo (artículo 53) y con el reconocimiento expreso de la responsabilidad del Estado en la promoción de políticas de pleno empleo (artículo 334) […]”.

Análisis del caso concreto 52. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 53. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos 22 Corte Constitucional, sentencia T-611 de 8 de junio de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 23 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón planteados en la acción de tutela y en la impugnación. Acervo y análisis probatorios 54.

Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 54.1. Informes rendidos por las autoridades vinculadas como terceros con interés, con sus debidos anexos. Solución del caso concreto 55. El actor señaló que el Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga al proferir la providencia de 5 de agosto de 2021, vulneró sus derechos fundamentales, en la medida en que: “[…] EL Juzgado Quince Administrativo paso (sic) por alto los efectos jurídicos del Decreto de Emergencia Sanitaria No. 0365 de 2020, del 29 de Agosto de 2020, que fue avalado y ceñido con los estudios pertinentes de capacidad técnica de disposición del uso del botadero de basura denominado “el carrasco”, y que arrojo (sic) como resultante que se puedan seguir disponiendo los residuos sólidos en el Carrasco, hasta el mes Octubre de 2022.

SEXTO: Para el día de esta interposición de acción constitucional, aun no se cuenta con otro lugar físico, para disponer la capacidad diaria y permanente de más de 1100 toneladas de residuos sólidos de basuras que se recogen de los 16 Municipios de Santander. SEPTIMO (sic): De igual manera los Municipios de Floridablanca, Girón y Piedecuesta manifestaron el día de 11 de Agosto de 2021, en Audiencia adelantada en el citado Juzgado Administrativo de Bucaramanga, la imposibilidad técnica, administrativa y financiera de disponer basuras en otro lugar disímil al carrasco después las cero (00:00) horas del día 14 de Agosto de 2021.

OCTAVO: Con la decisión del Juzgado Quince (15º) Administrativo de Bucaramanga se vislumbra una hecatombe de daño colateral por la pandemia del Covid -19, daño ambiental y emergencia sanitaria en una posible crisis ambiental sin precedentes, si en cuenta se tiene que, son más de 1100 toneladas de basura diarias que se recogen en el Municipio de Bucaramanga y 16 municipios más del Departamento. 24 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón NOVENO: El Municipio de Bucaramanga, expidió el Decreto de Emergencia Sanitaria No. 0365 de 2020 del 29 de Agosto de 2020, - ACTUALMENTE VIGENTE, con base en los estudios de capacidad técnica efectuados a la (sic) celdas del Carrasco, se determinó la viabilidad de extensión de su uso, por el termino (sic) de 24 meses más, y el Juzgado Accionado Administrativo lo excluyó, mediante la via (sic) de facto que coloca en riesgo la vida y la salud de más de un millón de habitantes del área metropolitana.

Al respecto, la Sala advierte que lo que pretende el actor es que se dejen sin efectos la providencia de 5 de agosto de 2021, proferida por el Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, dentro del incidente de desacato promovido dentro de la acción popular identificada con el número único de radicación 680012331000200202891-00. 57.

La Sala considera que, tal como lo advirtió el A quo, la solicitud de amparo no cumple con el requisito de subsidiariedad que caracteriza a la acción de tutela, en la medida en que, de conformidad con el material probatorio obrante en el expediente, la información que sobre la respectiva acción popular se encuentra registrada en la página de consulta de procesos de la Rama Judicial y el recuento procesal que se realizó al inicio de esta providencia, se observa que el incidente de desacato de la referencia se encuentra en trámite, es decir, este no ha sido definido por el juez natural de la causa, razón por la cual se desconoce la incidencia que eventualmente podrían llegar a tener las presuntas irregularidades que señaló el actor y se desconoce sobre la eventual “[…] crisis ambiental sin precedentes […]” a la que hace referencia el tutelante, puesto que, se insiste, el incidente de desacato se encuentra en trámite, inclusive, con posterioridad al auto demandado se han surtido nuevas actuaciones (con último registro de actuación el 23 de febrero de 2022), tal como se advierte a continuación: 25 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón 58.

En ese orden de ideas, como lo ha señalado esta Sección23 no se cumple el requisito de subsidiariedad, en la medida que el proceso se encuentra en trámite: “[…] Es necesario reiterar que, por regla general, cuando el proceso se encuentra en curso la acción de tutela no es procedente para cuestionar cualquier decisión adversa las partes, aún luego de agotados los recursos que contra ellas proceden dentro del proceso, si el desarrollo del medio de control no ha finalizado y, por tanto, no se puede tener certeza de la trascendencia de esa presunta irregularidad procesal en la decisión que pone fin al proceso.

Lo anterior atiende, además, a la imposibilidad de acudir a la acción de tutela como una tercera instancia ante decisiones que no convienen a las partes en el trámite de los procesos, cuyos efectos en la decisión definitiva son inciertos, y que, además, no generan ningún perjuicio ius fundamental irremediable. En este sentido, solo en el evento en que las presuntas irregularidades en el curso del proceso impidan el acceso a la administración de justicia y el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte accionante, y ésta carezca de medios judiciales de defensa al interior del proceso, resultaría procedente asumir su estudio en sede de tutela, situación que no se presenta en el caso sub judice por cuanto, el medio de control aún está en trámite. […]”. 59.

Al respecto, esta Corporación24 ha indicado que: 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de diciembre de 2017, C.P. doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001031500020170300600. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de diciembre de 2017, número único de radicación 11001-03-15-000-2017-03006-00, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 26 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón “[…] Al respecto la Corte Constitucional, en la sentencia T-113 de 201325, advirtió que al analizar el requisito de subsidiariedad es necesario considerar si el proceso ha culminado o está en curso, pues en el último evento “la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales”.

La misma Corte Constitucional, de manera reiterada, ha señalado que la acción de tutela contra una providencia judicial es improcedente por no cumplir con el requisito de subsidiariedad cuando: “(i) el asunto está en trámite26; (ii) no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios27; y (iii) se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico”28”.29 […]”. […] “[…] Y, solo en el evento que la parte actora considere que éstas irregularidades procesales subsisten luego de ejecutoriada la sentencia o la providencia que ponga fin al proceso, es posible acudir de manera subsidiaria a la acción de tutela, se reitera, luego de agotados los mecanismos ordinarios y extraordinarios al alcance de las partes en el desarrollo del proceso judicial […]”.

(Resaltado del texto original) 60. Ahora bien, frente a la improcedencia de la acción de tutela contra el trámite incidental de desacato promovido dentro de una acción popular, el cual al momento de la presentación de la acción de tutela se encuentra en curso, es decir, no hay una decisión definitiva proferida por el juez natural, tal cual como acontece en el caso sub examine, el Consejo de Estado30 ha señalado lo siguiente: “[…] la Sala evidencia que la acción de tutela está dirigida contra dos autos proferidos por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó. En el auto del 16 de enero de 2020 ordenó lo siguiente: i) abrir el incidente de desacato frente a las entidades que fueron condenadas en la sentencia del 25 de febrero de 2015, con el objeto de que informaran el cumplimiento de las 25 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 26 La subregla mencionada ha sido aplicada en las sentencias SU-1299 de 2001, T-886 de 2001, T-212 de 2006, T-113 de 2013, T-103 de 2014, entre otras. 27 Al respecto, la sentencia C-590 de 2005 afirmó que es “un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.

Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. La subregla jurisprudencial expuesta previamente fue aplicada en la sentencia SU-858 de 2001, SU-1299 de 2001, entre otras. 28 Corte Constitucional, Sentencia T-103 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 29 Corte Constitucional, Sentencia T-001 de 2017 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección B de la Sección Tercera, sentencia de 5 de octubre de 2020, número único de radicación 27001-23-31-000-2020-00003-01, M.P. Martín Bermúdez Muñoz.

En ese mismo sentido ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección B de la Sección Tercera, sentencia de 4 de octubre de 2021, número único de radicación 11001- 03-15-000-2021-05572-00, M.P. Fredy Ibarra Martínez. 27 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón obligaciones impuestas en dicha providencia y ii) que de haberse presentado un incumplimiento, las entidades debían consignar el valor de los dineros faltantes para que se pudiera adelantar el estudio técnico. 13.2.- Contra la decisión anterior, la Agencia Nacional de Minería presentó recurso de reposición en el que señaló que su obligación pecuniaria constituía una obligación conjunta y no solidaria, y como dicha entidad ya había realizado el pago, no había lugar a abrir el incidente de desacato contra la entidad.

Aseguró que conforme al comprobante de pago que aportó, quedó demostrado por parte de la entidad que se había cumplido con la parte de la obligación ordenada en la sentencia. 13.3.- El juzgado resolvió el recurso de reposición mediante auto del 29 de enero de 2020. Al respecto negó la pretensión de la Agencia Nacional de Minería sobre su desvinculación del incidente toda vez que “no se ha tomado una decisión de fondo, tan solo se ha solicitado a las entidades accionadas rendir el respectivo informe de cumplimiento cabal de la sentencia, de suerte que con la información que las incidentadas suministren el despacho verificará la veracidad o no de su dicho y conforme a ello adoptará la decisión que en derecho corresponda”. 13.4.- No obstante, la autoridad judicial accionada también precisó que respecto a si la obligación era conjunta o solidaria, “este trámite incidental no tiene por objeto reabrir debates que ya se han superado al interior del proceso de acción popular” y que, de la literalidad de la obligación impuesta por el Tribunal Administrativo del Chocó se observaba que la condena fue impuesta “a todas las entidades accionadas o condenadas de suerte que la misma puede ser cumplida por una o por todas, la obligación es indivisible (…) Ergo el despacho esperará la respuesta de las entidades condenadas y del estudio que resulte se adoptará la decisión correspondiente”. 13.5.- De lo expuesto, la Sala advierte que la acción de tutela resulta improcedente toda vez que el trámite del incidente no ha finalizado.

Solo se solicitó rendir un informe del cumplimiento de la sentencia del 25 de febrero de 2015. En esa medida, con la providencia que se acusa aún no existe una decisión definitiva sobre la obligación pecuniaria y este medio constitucional no tiene la facultad de modificar el trámite del proceso incidental cuando todavía existen temas por resolver, pruebas por recaudar, estudios por realizar y, en todo caso, el juez no ha adoptado una decisión definitiva sobre el cumplimiento de la sentencia de acción popular. 13.6.- Así, las entidades impugnantes pueden en el transcurso del trámite incidental adelantar todas las actuaciones procesales y probatorias orientadas a demostrar su cumplimiento, y en caso de que se les imponga una sanción, se cuenta con la consulta ante el superior. 13.7.- Cabe recordar que el artículo 86 de la Constitución Política establece que <<Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable>>. 13.8.- En este caso, como quiera que la accionante y la entidad coadyuvante cuentan con la posibilidad de agotar las demás etapas procesales dentro del proceso judicial y que el cumplimiento del fallo es una situación que se analiza con el auto que resuelve la solicitud de incidente, la tutela resulta improcedente.

Adicionalmente, la actora no alegó algún perjuicio irremediable que habilite al juez 28 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón de tutela a pronunciarse de fondo como mecanismo transitorio para evitarlo […]”. (Resaltado por la Sala) Análisis del perjuicio irremediable 61. Finalmente, la Sala deberá analizar si en el presente caso se configura la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. 62.

Frente a la configuración del perjuicio irremediable dentro del marco de la acción de tutela ha dicho la Corte Constitucional31: “[…] A propósito del perjuicio irremediable, esta Corporación ha precisado que éste debe reunir las siguientes características: “debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. (…) el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.

(…) deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable.”32[…]”. 63.

En el presente caso no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. En efecto, del análisis del acervo probatorio no es posible establecer que el actor se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales. 64.

La Sala considera que la acción de tutela no es un mecanismo alternativo para lograr la protección de los derechos alegados, en atención a que se trata de un mecanismo residual y subsidiario, es decir que solo procede cuando no existan otros recursos o medios de defensa judicial que permitan proteger los intereses de los afectados, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable que en el presente caso no se configuró. 31 Corte Constitucional, Sentencia SU-439 de 13 de julio de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos. 32 Corte Constitucional, Sentencia T-1316 de 7 de diciembre de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. 29 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón Conclusiones de la Sala 65.

Con fundamento en lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de tutela de 6 de diciembre de 2021 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró la improcedencia de la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela de 6 de diciembre de 2021 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo que presentó José Luis Quiros Pinzón, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 30 Núm. único de radicación: 110010315000202106359-01 Actor: José Luis Quiros Pinzón CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.