Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: RECUSACIÓN Radicación: 15238-33-33-003-2018-00243-01 (3039-2024) Demandante: Antonio Leonel Rodríguez Bustos Demandada: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Seccional Tunja Vinculado: Giovanni Pineda Triana Tema: Resuelve recusación. Artículo 141 del Código General del Proceso.
Causales 2 y 12.
ANTECEDENTES El señor Antonio Leonel Rodríguez Bustos, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 de la Ley 1437 de 2011), solicitó que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Acuerdo CSJBOYA 17-660 del 18 de mayo de 2017, mediante el cual la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá formuló ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo la lista de elegibles para proveer en propiedad, entre otros, el cargo de “Técnico de centro u oficina de servicios y/o equivalentes grado 11”; y (ii) Acuerdo 014 del 14 de septiembre de 2017, mediante el cual el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo nombró en propiedad al ingeniero Giovanni Pineda Triana en el cargo de “Técnico de centro u oficina de servicios y/o equivalentes grado 11”.
Encontrándose el proceso pendiente para resolver sobre la admisión de los recursos de apelación formulados por la demandada y por el vinculado en contra de la sentencia proferida el 25 de enero de 2024, mediante escrito del 11 de marzo del mismo año, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial recusó a los magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá, con fundamento en los numerales 2 y 12 del artículo 141 del Código General del Proceso, según los cuales la autoridad judicial se halla incursa en causal de recusación por “haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior” y por “haber dado el juez consejo o concepto fuera de la actuación judicial sobre cuestiones materia del proceso”, respectivamente.
Lo anterior, porque en la decisión de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda, se tuvo en cuenta un oficio del 21 de septiembre de 2017 mediante el Radicación: 15238-33-33-003-2018-00243-01 (3039-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual los magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá emitieron su concepto en relación con una situación similar, en la que se tenía que suplir una vacante de técnico en sistemas grado 11 que se ofertó mediante el Acuerdo CSJBA13-327 y que “(…) al ser citada (sic) como consideración por parte de la falladora de primera instancia deja entrever la posible falta de objetividad frente al caso particular y concreto que nos ocupa, lo que resta imparcialidad a la administración de justicia, encuadrándose contra estos la recusación planteada”1.
El 17 de abril de 2024 los magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá no aceptaron la recusación. Indicaron que, respecto de la causal Nro. 2 del artículo 141 del Código General del Proceso, no se configura porque el asunto sobre el cual versa la manifestación de la demandada corresponde a un proceso diferente al sometido a su conocimiento; y, respecto de la causal Nro. 12, señalaron que no han dado concepto que comprometa su imparcialidad, pues la “(…) litis gira en torno a la presunta ilegalidad de unos actos que no fueron proferidos por este tribunal, y tampoco es el tribunal la corporación ante quien se expidió la lista de elegibles, sin descontar que el demandante de la tutela referida no es el mismo que aparece implicado en este asunto”2.
Por lo anterior, se ordenó la remisión del expediente a esta Corporación, en cumplimiento de lo dispuesto por el numeral 5 del artículo 132 de la Ley 1437 de 2011. CONSIDERACIONES El régimen de recusaciones El régimen de recusaciones se fundamenta en la necesidad de preservar la integridad moral del funcionario que reconoce la existencia de situaciones de hecho que pueden comprometer su criterio en la decisión y, de otra parte, constituyen una garantía de imparcialidad y transparencia en los juicios que emite en los casos de su conocimiento.
La Corte Constitucional ha resaltado la estrecha relación del régimen de impedimentos y recusaciones con los derechos fundamentales al debido proceso y la administración de justicia y con la “proscripción” de las decisiones judiciales arbitrarias. En ese sentido, ha precisado que su finalidad reside en asegurar la imparcialidad del juez, “(…) obligándolo a marginarse del proceso del cual viene conociendo cuando se configura alguna de las causas taxativamente señaladas en la ley”3 y dejando en cabeza de un funcionario distinto la definición de la prosperidad del impedimento o de la recusación4.
La jurisprudencia constitucional ha precisado, además, que las causales de impedimento y recusación pueden ser de dos tipos: (i) objetivas, en las que es 1 Véase índice 00004 de SAMAI, en las actuaciones ante el Tribunal Administrativo de Boyacá. 2 Véase índice 00005 de SAMAI, en las actuaciones ante el Tribunal Administrativo de Boyacá. 3 Corte Constitucional, Sentencia C-573 de 1998.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Se retoma esta providencia en la Sentencia T-305 de 2017. M.P. Aquiles Arrieta Gómez. 4 Cfr. Corte Constitucional. Ibid. y Sentencia C-496 de 2016. M.P. Maria Victoria Calle Correa. Radicación: 15238-33-33-003-2018-00243-01 (3039-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suficiente acreditar que ocurre el supuesto fáctico de la norma; y (ii) subjetivas, “(…) en las que no basta la demostración de los hechos que la sustentan, por lo que la manifestación de impedimento debe acompañarse de una valoración subjetiva de los hechos, estructurada en argumentos lógicos correlativos y demostrativos que la fundamenten”5.
En uno y otro caso, esto es, ya se trate de una causal objetiva o de una subjetiva, corresponde a quien propone la recusación acreditar su configuración. Esto es así, porque en los términos del numeral 1 del artículo 132 de la ley 1437 de 2011, “(…) la recusación se propondrá por escrito ante el juez o Magistrado Ponente con expresión de la causal legal y de los hechos en que se fundamente, acompañado de las pruebas que se pretendan hacer valer” (subrayas de la Sala).
En ese orden, formulada una recusación, se debe seguir el trámite contemplado por el artículo 132 de la Ley 1437 de 2011, recibido por esta Corporación, le corresponde validar: (i) en el caso de causales objetivas la prueba del supuesto normativo; y (ii) en el caso de las causales subjetivas, además, analizar las razones de la autoridad judicial para considerar que debe ser separada del conocimiento de un asunto.
Las causales de recusación invocadas La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial recusó a los magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá con sustento en los numerales 2 y 12 del artículo 141 del Código General del Proceso, cuya aplicación se sustenta en la remisión expresa consagrada en el artículo 130 de la Ley 1437 de 2011, y que disponen: «Artículo 141.
Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes: (…) 2. Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente. (…) 12. Haber dado el juez consejo o concepto fuera de actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso, o haber intervenido en este como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo.
(…)». En vigencia del Código de Procedimiento Civil, la Sentencia C-390 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), al analizar la constitucionalidad del artículo 150 de dicho estatuto, precisó que las causales de recusación consistentes en «[h]aber conocido del proceso en instancia anterior, el juez, su cónyuge o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente» y «[h]aber dejado (sic) el juez consejo o concepto fuera de actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso, o haber intervenido en éste como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo» correspondían a aquellas clasificadas como objetivas, en la medida en que, 5 Corte Constitucional.
Auto 073 de 2020. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Clasificación que se trae de la Sentencia C-390 de 1993. M.P. Alejandro Martínez Caballero y del Auto 188A de 2005. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Radicación: 15238-33-33-003-2018-00243-01 (3039-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de su redacción, se concluyó que bastaba con acreditar que en el caso concreto se configuraba el supuesto de hecho consagrado en la norma.
Este razonamiento puede trasladarse a las causales 2 y 12 del artículo 141 del Código General del Proceso, pues se redactaron en idénticos términos a los expuestos. Al respecto, en esta Corporación se ha sostenido que la causal Nro. 2 se configura cuando aquella persona que, siendo funcionario judicial, se ha pronunciado sobre el asunto en estudio, «(…) a través de providencias en donde se decida sobre el fondo del conflicto o sobre temas accidentales pero relevantes en el proceso».
La finalidad de la causal así entendida consiste en que el operador judicial que haya conocido del proceso en una instancia anterior, en un grado jurisdiccional inferior, no intervenga de nuevo en el asunto6. Por su parte, se ha entendido que la causal contemplada por el numeral 12 del artículo 141 del Código General del Proceso se configura cuando la autoridad judicial «(…) expresa un juicio de valor que puede determinar su posición en un asunto sometido a su conocimiento (…)»7 o si intervino en el trámite procesal como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo.
Respecto de las expresiones «consejo» o «concepto» a las que alude la causal de recusación, en providencia de la Sala Plena de esta Corporación, proferida el 12 de mayo de 2015, se precisó: «(…) ‘Indudablemente, ese consejo o concepto de que habla la disposición forma parte del interés en el desarrollo del pleito, pues es claro que quien emitió opinión o concepto frente al proceso, querrá, por lógica, que aquel resulte tal como él opinó. Por elemental razón de amor propio, el juez que interviene en un proceso respecto del que dio consejo o concepto, puede inclinarse a fallar de acuerdo con este consejo; de ahí que para evitar cualquier suspicacia en su actuación se debe retirar del conocimiento del negocio’»8.
Teniendo en cuenta lo anterior, al analizar los argumentos expuestos por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, esta Sala de Subsección encuentra que no se aportó el oficio que se indica fue expedido por el Tribunal Administrativo el 21 de septiembre de 2017; únicamente se expone la referencia que de este realizó el juez al desatar la primera instancia del medio de control, que a su vez proviene de una cita contenida en una providencia del Consejo de Estado proferida el 21 de mayo de 2021. 6 Así se concluyó en el auto del 23 de diciembre de 2021 de la Sección Quinta de esta Corporación. Radicado 11001032800020200007800.
Consejero Ponente: Pedro Pablo Vanegas Gil, citado en el Auto proferido el 19 de noviembre de 2021 por la Sección Segunda, en el proceso con radicado Nro. 47001233300020200054401(A). Consejero Ponente: César Palomino Cortés. En este auto se retoma el concepto de “instancia” al que se refiere el numeral 2 del artículo 141, según lo expuesto en el auto del 26 de febrero de 2009, reiterado el 27 de julio de 2021: “El vocablo ‘instancia’ empleado por el legislador para tipificar la causal, hace referencia al grado jurisdiccional que tenga el correspondiente proceso, por regla general de primera y de segunda instancia. Entonces, haber conocido del proceso en instancia anterior se presenta cuando el Juez en segunda instancia pretenda conocer del mismo proceso que ya con anterioridad hubiere conocido en primera instancia” (subrayas en la providencia citada). 7 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Auto del 19 de noviembre de 2021. Radicado 47001233300020200054401(A). Consejero Ponente: César Palomino Cortés. 8 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del 12 de mayo de 2015. Radicado 11001032800020130001100(A). Consejera Ponente: Stella Conto Díaz del Castillo. Radicación: 15238-33-33-003-2018-00243-01 (3039-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En gracia de discusión, admitiendo que la simple alusión al referido oficio bastara para que la Sala se pronuncie, se concluiría que no se configura ninguna de las causales de recusación a las que se refiere la parte demandada por las siguientes razones: En relación con el numeral 2 del artículo 141 del Código General del Proceso, no hay lugar a declarar fundada la recusación en la medida en que el oficio del 21 de septiembre de 2017 no corresponde a una actuación en una instancia previa del litigo promovido por el señor Antonio Leonel Rodríguez Bustos.
Al examinar lo relatado por la parte recusante, se observa que el juez de primera instancia incluyó en sus consideraciones una decisión proferida por la Sección Tercera, Subsección A de esta Corporación en el trámite de una acción de tutela que, a su vez, se refirió a un oficio del 21 de septiembre de 2017 mediante el cual el Tribunal Administrativo de Boyacá señaló que no resultaba legalmente admisible crear una lista de elegibles para un cargo inexistente en la planta de personal de la Rama Judicial al momento de la convocatoria, cuya denominación y categoría difería del convocado.
Por tanto, la manifestación del Tribunal Administrativo de Boyacá no tuvo lugar en una instancia anterior, como lo exige el numeral 2 del artículo 141, pues, como se expuso, debe ser la autoridad judicial que debe resolver el asunto quien debió proferir una decisión sobre el fondo o sobre aspectos que incidan en el fondo en un grado jurisdiccional anterior y, en el caso concreto, fue el operador del medio de control en la primera instancia quien, en sus consideraciones, incluyó el referido oficio.
Tampoco hay lugar a declarar fundada la recusación en relación con el numeral 12 del artículo 141 ya citado, pues ha de recordarse que para la configuración de esta causal es fundamental que la autoridad judicial exprese un juicio de valor que pueda determinar su posición en un asunto sometido a su conocimiento. Si bien en principio, el contenido del oficio del 21 de septiembre de 2017 parece cumplir con este presupuesto, se debe advertir que, primero, en el escrito de recusación no se precisa con claridad quién lo expidió (verbigracia, si se trató de la presidencia del Tribunal, de la Sala de Gobierno o de la Sala Plena) y, segundo, de lo que obra en el expediente se puede concluir que se trató de un documento expedido en desarrollo de un trámite administrativo -la provisión de una vacante- en el cual el rol asumido por el Tribunal no guarda identidad con el de ser la segunda instancia del medio de control; esto es, en un caso actuó como nominador -como Sala Plena, Sala de Gobierno o Presidencia-; y, en el presente caso debe conocer del recurso de apelación formulado en contra de una providencia. Esto es fundamental, porque las actuaciones en el evento de la provisión de una vacante tienen naturaleza y alcance propios de la actividad nominadora, mientras que en el caso concreto su papel en cuanto autoridad judicial se circunscribe en definir si los actos administrativos cuestionados debieron o no anularse, siendo necesario, en este escenario, adelantar un debate procesal y probatorio que no se agota con volver sobre las consideraciones plasmadas en la decisión de primera instancia. Radicación: 15238-33-33-003-2018-00243-01 (3039-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE Primero: declarar infundada la recusación formulada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en contra de los magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá. Segundo: en firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Boyacá para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente en comisión