CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: ALFONSO PALACIOS TORRES Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2013-00638-02 (1285-2020) Demandante: Hernán Suárez Delgado Demandado: Nación - Procuraduría General de la Nación Tema: Apelación de sentencia - Bonificación por Compensación ANTECEDENTES Pretensiones 1.1.
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, el demandante Hernán Suárez Delgado, a través del apoderado judicial, formuló cinco pretensiones principales: “PRIMERA.- Que es NULO el acto administrativo definitivo contenido en el Oficio No. S.G. No. 3042 de 19 de julio de 2012, por medio del cual la Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación, con sede en Bogotá D.C., Dra. MARIA JULIANA ALBAN DURAN, se abstuvo de reconocer y pagar al Dr. HERNÁN SUÁREZ DELGADO en debida forma, la bonificación por Gestión Judicial, en los términos que ordena el artículo 1º del Decreto 4040 de 3 de diciembre de 2004, proferido por la Presidencia de la República, esto es, cancelarle el 70% mensual de lo que por todo concepto se les reconoció mensualmente en los años 2009, 2010, 2011 y 2012, a los Magistrados de las Altas Cortes de Justicia (Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Consejo Superior de la Judicatura), periodo durante el cual se le liquidó y pagó una suma absolutamente inferior al porcentaie referido en el Decreto en cita”.
En subsidio de la primera pretensión, solicitó: “Que es NULO el acto administrativo definitivo contenido en el Oficio No. S.G. No. 3042 de 19 de julio de 2012, por medio del cual la Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación, con sede en Bogotá D.C., Dra. MARIA JULIANA ALBAN DURAN, se abstuvo de reconocer y pagar al Dr. HERNÁN SUÁREZ DELGADO en debida forma, la bonificación por Gestión Judicial en los términos que ordena el artículo 1° del Decreto 4040 de 3 de diciembre de 2004, proferido por la Presidencia de la República, esto es, cancelarle el 70% mensual de lo que por todo concepto se les reconoció mensualmente en los años 2009, 2010, 2011 y 2012, hasta el 26 de enero de 2012, a los Magistrados de las Altas Cortes de Justicia (Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Consejo Superior de la Judicatura) período durante el cual se le liquidó y pagó una suma absolutamente inferior al porcentaje referido en el Decreto en cita”.
“SEGUNDA.- Que a título de restablecimiento del derecho, y como consecuencia de la nulidad del acto administrativo atrás expresado, se ordene a la Procuraduría General de la Nación, que reconozca y pague al Procurador HERNÁN SUÁREZ DELGADO, incluyendo las diferentes primas la cantidad de $ 7’893.410,97.36 como faltante correspondiente al año 2009 dejado de pagar por la administración por concepto de la referida bonificación; la cantidad de $14’420.193,24 como faltante correspondiente al año 2010 dejado de pagar por la administración por concepto de la referida bonificación; la suma de $14'877.636,34 como faltante correspondiente al año 2011 dejado de pagar por la administración por concepto de la referida bonificación y $1'128.199,53 dejado de pagar desde el 1° hasta el 26 de enero de 2012”.
“De acuerdo con lo consignado en el acto administrativo demandado, suman los faltantes de los años 2009, 2010, 2011 y 2012, hasta el 26 de enero de 2012, la cantidad de $38’319.167,07, que es el valor acumulado de capital de las pretensiones para el Procurador 171 Judicial II Penal de Bogotá, accionante al tiempo de presentación de esta demanda, más las sumas que se causen durante el trámite de este proceso”.
En subsidio de la segunda pretensión, solicitó: “En el evento de que llegare a negarse la pretensión Segunda Principal. Solicito que a título restablecimiento del derecho, y como consecuencia de la nulidad del acto administrativo atrás expresado, se ordene a la Procuraduría General de la Nación, que reconozca y pague al Procurador HERNÁN SUÁREZ DELGADO, sin incluir las diferentes primas, la cantidad de $4’586.318.84 como faltante correspondiente al año 2009 dejado de pagar por la administración por concepto de la referida bonificación; la cantidad de $8'378.588.40 como faltante correspondiente al año 2010 dejado de pagar por la administración por concepto de la referida bonificación; la cantidad de $8’644.230,10 como faltante correspondiente al año 2011 dejado de pagar por la administración por concepto de la referida bonificación y la cantidad de $655.520,30 como faltante correspondiente al año 2012 dejado de pagar por la administración por concepto de la referida bonificación en los 26 días laborados en dicho año”.
TERCERA. “Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene a la Nación Procuraduría General de la Nación, a pagar al accionante atrás citado, al tiempo de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso, los intereses en la forma y términos expresados en el Artículo 195 del actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ó Ley 1437 de 2011”.
“CUARTA. Las condenas respectivas a favor del Procurador demandante serán actualizadas o indexadas de conformidad con lo previsto en el Artículo 187 del actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ó Ley 1437 de 2011, desde la fecha en que se hicieron exigibles hasta que cause ejecutoria la sentencia que le de término definitivo a la presente acción”.
“QUINTA. Que a la providencia de mérito favorable, la entidad pública demandada le dé cumplimiento en los términos de los Artículos 192 a 195 del actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ó Ley 1437 de 2011”. Fundamentos de hecho 2.1. A continuación, se sintetizan los hechos de la demanda. Se precisa que en este apartado se hará referencia a aquellos hechos enlistados dentro del acápite titulado así por la parte demandante.
Las valoraciones jurídicas y referencias constitucionales, legales y jurisprudenciales se relacionarán en el apartado dedicado a la síntesis de los argumentos del accionante en tanto que no son hechos. Así las cosas, como fundamentos de hecho el demandante alegó: 2.2. Que el Dr. Hernán Suárez Delgado resultó acogido por del Decreto 4040 de 2004, en virtud del cual le corresponde por concepto de Bonificación por Gestión Judicial, el 70% de lo que por todo concepto devengan los magistrados de las altas cortes de justicia. 2.3.
Que como Procurador 171 Judicial II Penal de Bogotá (por seis meses y 21 días del 2009 y hasta los primeros 26 días de 2012), no se le realizó adecuadamente la liquidación de la Bonificación por Gestión Judicial en los años 2009, 2010, 2011 y 2012, por cuanto (i) debió haberse realizado mensualmente y no anualmente, y (ii) el monto liquidado y pagado no correspondió al 70% de lo que por todo concepto devengaron los magistrados de las altas cortes de justicia. 2.4.
Afirmó que el 70% de lo que por todo concepto devengaron los magistrados de las altas cortes de justicia —incluyendo las primas—, de acuerdo con el Oficio No. 3042 del 19 de julio de 2012, proferido por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, en el 2009 fue de 16.573.440,03 COP, en 2010 fue de 16.904.908,00 COP, en 2011 de 17.440.809,17 COP, y en 2012 de 18.312.849,02 COP. 2.5.
A su vez, añadió que de los anteriores valores que incluyen las primas de los magistrados de altas cortes, en 2009 le fue dejado de pagar en total 7.893.410,97 COP, en 2010 un faltante total de 14.420.193,24 COP, en 2011 un faltante de 14.877.366,34 COP y en 2012 de 1.128.199,53 COP por los 26 días laborados de esa anualidad. Lo anterior para una suma de 38.319.167,07 COP que no le fue liquidada y pagada por concepto de Bonificación por Gestión Judicial. 2.6.
Añadió que el 4 de julio de 2012 presentó la debida reclamación a la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, y en respuesta del 19 de julio de 2012, mediante el Oficio No. 3042, le fue contestado que la alegada Bonificación por Gestión Judicial fue pagada correctamente y de acuerdo a la normatividad, esto es, en el total de sus ingresos (asignación básica y demás ingresos laborales, donde se incluyen las primas) le fue reconocido el 70% de lo que por todo concepto devengan los magistrados de alta corte. 2.7.
Adicionalmente, aseguró que si no se tuvieran en cuenta las primas de los magistrados de las altas cortes, el valor de lo que le correspondería por el 70% de lo que por todo concepto ingresan los mencionados, en el 2009 sería de 16.079.844,20 COP, en 2010 sería de 16.401.441,00 COP, en 2011 de 19.921.381,40 COP y en 2012 de 17.767.449,91 COP. Que en contraste con lo que en efecto recibió, daría un total de lo dejado de pagar por concepto de Bonificación por Gestión Judicial de 22.264.657,64 COP, por lo que de manera subsidiaria peticionó esta suma.
Fundamentos de derecho y concepto de la violación 3.1. Según el demandante, la decisión contenida en los actos administrativos viola las siguientes normas del ordenamiento jurídico: Constitución Política, artículos 2, 13, 25, 29, 53 y 215 inciso 9; la Ley 4 de 1992 en sus artículos 2 y 10; la Ley 270 de 1996 en su artículo 152, numeral 7, el Código Sustantivo del Trabajo en su artículo 14, el Código Civil en su artículo 27; el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en sus artículos 138, 152 numeral 2, 155 numeral 2, 156 numeral 3, 157 y 179; y el Decreto 4040 de 2004 en su artículo 1. 3.2.
En primer lugar, el demandante se queja porque la liquidación de la Bonificación se le debió hacer mensualmente y no de manera anual, de acuerdo con el espíritu que tuvo el Decreto 4040 de 2004. 3.3. En segundo lugar, considera que el monto de la bonificación que le fue liquidado y pagado difiere del 70% de lo que devengaron los magistrados de altas cortes, incluyendo las primas.
Contestación de la demanda 4.1. Con relación a los hechos, la Procuraduría General de la Nación aceptó solamente los relativos a la aplicabilidad del régimen del Decreto 4040 de 2004, la respuesta aportada a través del Oficio No. 3042 del 19 de julio de 2012, la firmeza del acto administrativo demandado y la solicitud de conciliación prejudicial fallida. 4.2.
La parte accionada se opuso a todas las pretensiones de la demanda, por cuanto considera que (i) sí le fue liquidada y pagada su Bonificación por Gestión Judicial de conformidad con las normas y (ii) el cálculo que presenta el demandante es fruto de una errónea interpretación de las normas, pues no tiene presente los emolumentos recibidos por el Procurador Judicial II Penal de Bogotá, al momento de comparar el 70% de lo que por todo concepto reciben los magistrados de las altas cortes. 4.3.
Para sustentar que la liquidación que se realizó fue correcta, sostuvo que primero calculó cuáles fueron todos los ingresos anuales de un magistrado de alta corte, sin importar si el pago del ingreso fue mensual o una vez al año, para después calcular el 70%. Para ello tuvo en cuenta el sueldo básico, los gastos de representación y la prima especial de servicios y prima de navidad.
En segundo lugar, halló los ingresos laborales de un Procurador Judicial II en un año, teniendo en cuenta el sueldo básico, los gastos de representación, la prima especial de servicios, las vacaciones, la prima de vacaciones, la bonificación por servicios, la prima de servicios y la prima de navidad. En tercer lugar, cuantificó la diferencia y así obtuvo el valor total anual de la Bonificación por Gestión Judicial, que dividió en 12 meses para pagarla mensualmente. 4.4.
También excepciona la parte demandante la prescripción extintiva de todos los derechos reclamados con anterioridad al 6 de julio de 2012, cuando interpuso el derecho de petición de reclamo, porque en su concepto solo desde entonces se interrumpió el término de prescripción trienal que tienen los derechos laborales. Sentencia de primera instancia 5.1.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Transitoria, en sentencia del 31 de julio de 2019, dispuso en lo pertinente:
PRIMERO. - Estese a lo resuelto por el Consejo de Estado en la sentencia del 14 de diciembre de 2011, por medio de la cual se anuló el Decreto 4040 del 3 diciembre de 2004 SEGUNDO.- Declarar no probadas las excepciones planteadas por la entidad demandada. TERCERO.- Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 3042 de 19 de julio de 2012, expedido por la Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación, por medio de la cual se le negó a la demandante el reconocimiento y pago de los derechos laborales reclamados, por las razones anotadas en la parte motiva de esta sentencia. CUARTO.- Condenar a la NACIÓN-PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reconocer y pagar al demandante Hernán Suárez Delgado, en su condición de Ex Procurador el derecho adquirido a recibir las diferencias adeudadas por concepto de BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (Decreto 610 de 1998), pagados con carácter permanente, en el equivalente al 80% durante el periodo comprendido entre el 10 de junio de 2009 hasta el 31 de agosto de 2012, de lo devengado por los Magistrados de las Altas Cortes, incluyendo la prima de servicio, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación por servicios y las diferencias adeudadas por concepto de prima especial de servicios, teniendo en cuenta para la liquidación de esta todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los congresistas, que son: sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, primade servicios, prima de navidad y cesantías, esto es, el equivalente al diez por ciento (10%) de los salarios, con los respectivos reajustes legales anuales y debidamente indexados mes a mes.
Precisándose que la prima especial de servicios - de que trata el artículo 15 de la ley 4a de 1992 - debe ser computada dentro de la totalidad de los ingresos antes relacionados, de manera que ella no constituye un ítem adicional al de la bonificación por compensación, siguiéndose para su liquidación y pago los parámetros fijados en esta sentencia. Haciéndose la salvedad, que en el hipotético caso que la demandante hubiese recibido algún pago por concepto del derecho contenido en el extinto Decreto 4040 de 2004, deberá ser descontado de la suma que le corresponda por la condena impuesta en esta sentencia. QUINTO.- Ordenar que los valores a pagar serán actualizados de conformidad con el artículo 187 del CPACA, tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, conforme a lo dicho en la parte motiva.
SEXTO. - Condenar igualmente al pago de los intereses comerciales moratorios si se dan los supuestos de hecho y de derecho. SÉPTIMO.- Ordenar a la demandada darle cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y 195 ibidem, acatando la Sentencia C-188 de 1999. OCTAVO.- Expídase por secretaría y entréguese al demandante, copia de esta sentencia con la constancia de su notificación y ejecutoria, y de ser la primera en que presta mérito ejecutivo.
Recurso de apelación de la parte demandada 6.1. La demandada impugnó la sentencia y solicitó su revocación, denegando todas las pretensiones, argumentando que la Bonificación por Compensación no es un factor salarial para la reliquidación de las prestaciones sociales, salvo para el caso de las pensiones de vejez y de invalidez (único caso en que la referida bonificación daría lugar a reliquidar). 6.2.
Lo anterior lo aseguró con fundamento en (i) la transcripción literal del artículo 1 del Decreto 610 de 1998, (ii) el concepto No. 20186000056351, del 20 de febrero de 2018 del Departamento Administrativo de la Función Pública, y (iii) una sentencia del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018, Rad. 47001233100020110007202(2107-2015). Audiencia de conciliación 8.1.
El 19 de noviembre del 2019 se celebró audiencia de conciliación, la cual fue declarada fallida. Se concedió efecto suspensivo al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y se envió el expediente a la Sección Segunda del Consejo de Estado para continuar con el trámite. Trámite de segunda instancia 9.1. El 25 de febrero del 2021, los integrantes de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con fundamento en la causal regulada en el numeral 1 artículo 141 del Código General del Proceso y el artículo 131, numeral 4, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, declararon su impedimento para conocer del litigio y ordenaron enviar el expediente a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para tramitar y decidir sobre lo pertinente. 9.2.
El 10 de agosto del 2021, fue realizado el sorteo de conjueces, siendo designados los doctores Carmen Amaya de Castellanos, Miguel Arcángel Villalobos Chavarro y Alfonso Palacios Torres, este último como ponente. 9.3. Mediante auto del 25 de octubre de 2021 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, contra la sentencia proferida el 31 de julio de 2019 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 9.4.
Por auto del 15 de marzo de 2022 se ordenó correr traslado a las partes para que presenten sus alegatos de conclusión. 9.5. Los apoderados de las partes presentaron sus correspondientes escritos de alegatos de conclusión. El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. CONSIDERACIONES Competencia del Consejo de Estado 1.1.
Conforme con lo previsto en el artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, corresponde al Consejo de Estado conocer el recurso de apelación que se decide. 1.2. Teniendo en cuenta que la sentencia de primera instancia sólo fue apelada por la parte demandada, con el fin de lograr que se revoque la decisión que denegó sus excepciones, el marco de competencia funcional de esta Sala, para decidir la controversia en segunda instancia, se circunscribe al análisis de los puntos que fueron materia de apelación, referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por el recurrente.
Ello en la medida en que éste es el único que puede calificar lo que de la decisión de primera instancia fue desfavorable a sus intereses, de suerte que los aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación se encuentran excluidos del debate sustancial en esta instancia, tal como lo dispone el inciso primero del artículo 328 del Código General del Proceso.
Al respecto, la jurisprudencia ha sostenido que las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso condicionan la competencia del juez que conoce del mismo. Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: «tantum devolutum quantum appellatum». 1.3.
Así las cosas, la entidad demandada pide la revocatoria de la sentencia de primera instancia, con el fin de que sean negadas todas las pretensiones de la parte demandante, argumentando que la Bonificación por Compensación, prevista en el Decreto 610 de 1998, no tiene el efecto de “reliquidar prestaciones distintas a los aportes al sistema de seguridad social en pensiones”, por lo que toda pretensión dirigida a reliquidar prestaciones sociales distintas debe ser desestimada. 1.4.
Como consecuencia de lo anterior, le corresponde al Consejo de Estado resolver el siguiente problema jurídico: ¿la sentencia de primera instancia, que condenó a la demandada a pagar la Bonificación por Compensación prevista en el Decreto 610 de 1998, reliquidó prestaciones sociales distintas de las relativas la pensión de vejez, invalidez y sobrevivientes? 1.5.
De igual manera, en relación con la competencia por razón de la cuantía, vale expresar que aun cuando las competencias de esta Corporación fueron modificadas por la Ley 2080 de 2021, indicando su artículo 150 que esta Corporación conocerá en segunda instancia de las apelaciones de sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, entre otras decisiones expedidos por los mismos; que el numeral 2 del artículo 152 de la referida Ley prevé como competencia de los Tribunales en primera instancia los asuntos que se sigan a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes; no es menos cierto que la referida Ley al establecer el régimen de vigencia y transición normativa, reguló, en el inciso 4 del artículo 86, el conocimiento de los recursos interpuestos en vigencia de la Ley anterior, indicando que los mismos se regirán por las leyes vigentes al momento en que éstos se interpusieron.
El texto de la norma en comento indica: “En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”. 1.6.
De tal manera que, habiendo entrado en vigor la Ley 2080 el 25 de enero de 2021 y radicado el recurso de apelación que conoce la Sala el 4 de septiembre de 2019, la norma aplicable es la contenida en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, subrogado por el artículo 615 del Código General del Proceso. Por ello, es esta corporación la competente para decidir el recurso reseñado.
El recurso de apelación y el problema jurídico 2.1. Como estableció en el apartado referido a la competencia del Consejo de Estado, debe resolver el siguiente problema jurídico de conformidad con lo expuesto por la parte demandante en su recurso de apelación: ¿la sentencia de primera instancia, que condenó a la demandada a pagar la Bonificación por Compensación prevista en el Decreto 610 de 1998, reliquidó prestaciones sociales distintas de las relativas la pensión de vejez, invalidez y sobrevivientes? 2.2.
Para esta Sala de Conjueces, dados los antecedentes fácticos y jurídicos que informan el presente caso, con el fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por la Procuraduría General de la Nación, resulta imprescindible observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación y, proceder, en consecuencia, a aplicar las reglas jurisprudenciales que rigen la materia, teniendo en cuenta que se trata de precedentes con carácter vinculante conforme con lo previsto en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia que declara su constitucionalidad. 2.2.
Así las cosas, se procederá acorde con la siguiente metodología: se iniciará estableciendo el marco normativo que da origen al derecho de Bonificación por Compensación para un Procurador Judicial II y cargos afines dentro de la rama judicial (3). Se proseguirá a recoger las reglas de unificación de la sentencia del 2 de septiembre de 2019 del Consejo de Estado, que constituye el precedente aplicable al caso (4).
A continuación, se resolverá el problema jurídico (5) y se terminará con una síntesis (6). Los Procuradores Judiciales II, de la Procuraduría General de la Nación tienen derecho al pago de la Bonificación por Compensación del Decreto 610 de 1998 3.1. El legislador de la Ley 4 de 1992 concibió una nivelación salarial entre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial para garantizar el principio de igualdad.
La Ley ordenó al Gobierno Nacional la realización de los reajustes correspondientes para que año a año se fueran cerrando las brechas en la escala de remuneración. Así, con el Decreto 610 de 1998, el Gobierno Nacional concibió la Bonificación por Compensación como el mecanismo que paulatinamente eliminaría la descompensación entre el salario de los funcionarios de primer y segundo nivel.
Así, el artículo 2 de la norma reglamentaria previó quiénes serían los titulares de la mencionada bonificación. 3.2. De la Bonificación por Compensación no existe la menor duda de que los Procuradores Judiciales II tienen derecho a la equiparación en la escala de remuneración que se pretendió con el Decreto 610 de 1998. Lo anterior porque la Constitución Política en el artículo 280, dispone que los Agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo. 3.3.
De otro lado los Decretos expedidos anualmente por el Gobierno Nacional y mediante los cuales se establece el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Procuraduría General de la Nación, desde 2009 a 2012 (tiempo en que el demandado estuvo vinculado como Procurador Judicial II), reconocen año tras año en forma expresa el derecho de los Agentes del Ministerio Público a devengar la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, misma que con posterioridad fue subsumida por el Decreto 610 de 1998 y el Decreto 4040 de 2004 (este último declarado nulo en sentencia del 14 de diciembre de 2011), con las mismas funciones de la prima, esto es, nivelar las desigualdades salariales de los funcionarios de la rama judicial y cargos similares.
En palabras de la propia Corte Constitucional: “(…) la prima especial de la Ley 4a pasó a denominarse Bonificación por compensación (…)”. 3.4. Además —para ser insistentes en el derecho del que es titular el actor—, como se extrae de la contestación de la demanda y del Oficio 3042 del 19 de julio de 2012, al demandado le fue liquidada la Bonificación por Gestión Judicial (para lograr un 70% de los ingresos de magistrados de altas cortes) fundada en el Decreto 4040 de 2004, que pretendía reemplazar de la Bonificación por Compensación (para lograr un 80% de los ingresos de magistrados de altas cortes), fundada en el Decreto 610 de 1998.
Por lo que luego de la ejecutoria declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004, obtuvo el demandado plena exigibilidad de la Bonificación por Compensación del Decreto 610 de 1998, de conformidad con la sentencia que se cita como precedente, del 2 de septiembre de 2019. 3.5. En el caso sub lite, se tiene que el señor Hernán Suárez Delgado laboró como Procurador 157 Judicial II Penal de Bogotá, del 10 de junio de 2009 hasta el 31 de agosto de 2012, como consta del análisis realizado de por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre la Constancia del Jefe de División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación, calendada el 4 de mayo de 2015, y como consta del Oficio 3042 del 19 de julio de 2012, según el cual desde el 10 de junio de 2009 el demandante empezó a ejercer el cargo de Procurador Judicial II.
De este análisis la parte demandada no formuló ningún reparo en apelación, por lo que no es dable al juez de segunda instancia discutir sobre ello, y deben darse como probadas las fechas antes mencionadas. Por ende, se entiende que el accionante fue titular de la Bonificación por Compensación del Decreto 610 de 1998, por los extremos temporales en que ejerció como Procurador Judicial II, es decir, del 10 de junio de 2009 hasta el 31 de agosto de 2012.
Las reglas en materia de Bonificación por Compensación fijadas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 del Consejo de Estado son de obligatoria aplicación en el presente litigio 4.1. De manera preliminar se precisa el contenido y alcance de las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado para justificar el porqué de la aplicación de las reglas fijadas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 al caso concreto.
Así pues, el artículo 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula lo relativo a este particular tipo de sentencias en los siguientes términos:
ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 4.2.
La disposición encuentra respaldo constitucional en los artículos 13 (principio de igualdad), 10 (deber de aplicación uniforme del ordenamiento jurídico) y 83 (buena fe y seguridad jurídica) de la Carta Política. En relación con el carácter vinculante de los precedentes de los órganos jurisdiccionales de cierre, la sentencia C-634 de 2011 sostuvo que: (..) [E]l carácter vinculante de los precedentes de las altas cortes se explica, desde la perspectiva teórica expresada, de la necesidad de otorgar eficacia a principios básicos del Estado Constitucional, como la igualdad y la seguridad jurídica.
Dentro de las distintas cualidades deseables de los sistemas jurídicos en los Estados democráticos está su predecibilidad (sic) y coherencia de las decisiones judiciales. Los ciudadanos esperan que, en todo caso, ante la existencia de asuntos análogos en sus hechos jurídicos relevantes, los jueces otorguen decisiones igualmente similares.
No basta, por ende, que se esté ante la estabilidad y coherencia de las reglas del derecho legislado, sino también ante la ausencia de arbitrariedad en las decisiones judiciales. Esto se logra a partir de dos vías principales: (i) el reconocimiento del carácter ordenador y unificador de las subreglas creadas por los altos tribunales de justicia, como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional; y (ii) la exigencia que las decisiones judiciales cumplan con las condiciones propias de todo discurso racional, esto es, que (a) incorporen todas las premisas obligatorias para la adopción de la decisión, esto es, las diversas fuentes formales de derecho, otorgándose prevalencia a aquellas de superior jerarquía, como la Constitución;
(b) cumplan con reglas mínimas de argumentación, que eviten las falacias y las contradicciones; (c) sean consistentes con las demás decisiones adoptadas por el sistema judicial, de modo que cumplan con el requisito de predecibilidad (sic) antes anotado. 4.3. Recogiendo las reglas expuestas, es obligación del juez contencioso administrativo dar aplicación a los contenidos desarrollados por las sentencias de unificación esta corporación. Salvo que concurran razones sustantivas y suficientes para apartarse del precedente establecido.
No sucede lo mismo con las autoridades administrativas, quienes carecen de ese grado de autonomía. De ahí que, sea el propio régimen procesal administrativo el que ordene a las autoridades administrativas el acatamiento incondicional del precedente contencioso-administrativo y constitucional. Dicha lectura se desprende la interpretación armónica del texto constitucional y el artículo 10 del CPACA, el cual norma que:
ARTÍCULO
10. DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas. 4.4.
Así las cosas, el Consejo de Estado estableció, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019, que la aplicación de la prima del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la bonificación por compensación creada por el Decreto 610 de 1998 —que concreta la nivelación salarial entre funcionarios de la Rama Judicial prevista por Ley 4 de 1992— se rige por las siguientes reglas: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental (sic), que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992— jueces, magistrados y otros funcionarios—, en la medida en que en ningún caso se superar (sic) los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional. 4.5.
Resulta de especial importancia para nuestro problema jurídico la regla 6, según la cual se otorga la Bonificación por Compensación de tal forma que los ingresos que obtenga quien es titular de ella, alcancen el piso y techo del 80% de lo que por todo concepto devengan los magistrados de las altas cortes. Ello es así en la medida que la Bonificación por Compensación se reconoce, hasta lograr — pero sin que se llegue a superar — el 80% de lo que por todo concepto ingresan anualmente los magistrados de las altas cortes, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. 4.6.
Se reitera que el Consejo de Estado fue enfático al reiterar que «[e]n otras palabras, “el 80% es un piso y un techo”, como dice la sentencia de unificación: (…) no debe devengar ni un peso menos ni un peso más del equivalente al 80% del ingreso que por todo concepto reciba un magistrado de Alta Corte, el cual a su vez tiene derecho a recibir el 100% de lo que por todo concepto recibe un congresista de la República.
Solución del problema jurídico 5.1. En sintonía con lo anteriormente dicho, debe confirmarse la sentencia de primera instancia, que decidió de conformidad con el precedente aplicable al caso concreto, al condenar al pago de la Bonificación por Compensación en un valor que, sumado a todo lo percibido por el Procurador Judicial II demandante (incluyendo la bonificación por Gestión Judicial del Decreto 4040 de 2004), iguale el 80% de lo que por todo concepto percibió un magistrado de alta corte. 5.2.
Como se expresó anteriormente (considerandos 3.1 a 3.5), el señor Hernán Suárez Delgado es titular de la Bonificación por Compensación del Decreto 610 de 1998 por orden del artículo 280 de la Constitución y por los extremos temporales comprobados dentro del proceso (del 10 de junio de 2009 al 31 de agosto de 2012). 5.3. De conformidad con la regla 6 del precedente fijado en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, según la cual a los titulares de la Bonificación por Compensación debe reconocérseles como un piso y un techo el 80% de lo que por todo concepto ingresan los magistrados de las altas cortes, era el deber del Tribunal Administrativo de Cundinamarca condenar a la referida Bonificación, al encontrar que no se estaba liquidando por el 80% mencionado (pues así lo manifestó la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, en el Oficio No. 3042 del 19 de julio de 2012).
Fue precisamente esto lo que realizó el Tribunal de primera instancia, en perfecta sintonía con las reglas de la sentencia de unificación citada como precedente, esto es, condenó a pagar al demandante la bonificación por compensación por el 80% de lo que ingresan los magistrados de las altas cortes. En efecto, se lee del cuarto resuelve del fallo: “CUARTO.- Condenar a la NACIÓN-PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reconocer y pagar al demandante Hernán Suárez Delgado, en su condición de Ex Procurador el derecho adquirido a recibir las diferencias adeudadas por concepto de BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (Decreto 610 de 1998), pagados con carácter permanente, en el equivalente al 80% durante el periodo comprendido entre el 10 de junio de 2009 hasta el 31 de agosto de 2012, de lo devengado por los Magistrados de las Altas Cortes, incluyendo la prima de servicio, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación por servicios y las diferencias adeudadas por concepto de prima especial de servicios, teniendo en cuenta para la liquidación de esta todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los congresistas, que son: sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, prima de servicios, prima de navidad y cesantías, esto es, el equivalente al diez por ciento (10%) de los salarios, con los respectivos reajustes legales anuales y debidamente indexados mes a mes”. 5.4.
Y de manera contraria a lo alegado por la parte demandada en su recurso de apelación, no se lee de ninguno de los ocho resuelves del fallo mención alguna a la liquidación de las prestaciones sociales del actor. Es más, ni siquiera de las pretensiones de la demanda puede extraerse de una solicitud de reliquidación de las prestaciones sociales (ni siquiera en materia de pensiones, donde sí son procedentes).
Las pretensiones, tanto principales como subsidiarias, se dirigen a reliquidar y pagar las sumas que recibió por Bonificación por Compensación, que en su cálculo aritmético no llegaban a ser el 70% ordenado en el Decreto 4040, y que en concepto de la demandada sí se liquidó por un 70%. En ese sentido, no le asiste razón alguna a la recurrente en apelación al solicitar desestimar las pretensiones de la demanda, por razón de que la Bonificación por Compensación no conlleva la reliquidación de las prestaciones sociales. 5.5.
En sintonía con lo anteriormente dicho, debe confirmarse la sentencia de primera instancia, que decidió de conformidad con el precedente aplicable al caso concreto, al condenar al pago de la Bonificación por Compensación en un valor que, sumado a todo lo percibido por el Procurador Judicial II demandante (incluyendo la bonificación por Gestión Judicial del Decreto 4040 de 2004 por el 70%), iguale el 80% de lo que por todo concepto percibió un magistrado de alta corte, a manera de piso y techo de todos sus ingresos.
Síntesis 6.1. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca condenó a la entidad demandada, la Procuraduría General de la Nación, a pagar al demandado, Hernán Suárez Delgado, la Bonificación por Compensación prevista en el Decreto 610 de 1998, en un valor que sumado a todos los ingresos que tuvo como Procurador Judicial II, equipare el 80% de lo que por todo concepto devengó un magistrado de una alta corte de justicia, por los tiempos en que ejerció el cargo. 6.2.
En apelación, la parte demandada alegó que deben desestimarse todas las pretensiones de la demanda, argumentando que la Bonificación por Compensación no es un factor salarial para la reliquidación de las prestaciones sociales, salvo para el caso de las pensiones de vejez y de invalidez (único caso en que la referida bonificación daría lugar a reliquidar). 6.3.
Se verificó que la anterior decisión fue ajustada a derecho, en la medida que respeta el precedente fijado el 2 de septiembre de 2019 mediante sentencia de unificación. En especial, en lo que tiene que ver con la regla 6, se debe otorgar la Bonificación por Compensación hasta lograr — pero sin que se llegue a superar — el 80% de lo que por todo concepto ingresan anualmente los magistrados de las altas cortes, puesto que este porcentaje es un piso y un techo para los ingresos de quienes son titulares de ella. 6.4.
Además, se constató del expediente que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en ningún momento ordenó la reliquidación de las prestaciones sociales del demandante. Tan solo condenó al pago de las diferencias que le corresponden, hasta alcanzar el mencionado piso y techo del 80% de los ingresos de los magistrados de las altas cortes. 6.5.
Por lo anterior, concluyó esta sala de conjueces que debe confirmarse la sentencia de primera instancia del proceso de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: ESTESE a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019, radicado No. 41001233300020160004102 (N.I. 2204-2018), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 31 de julio de 2019 emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria.
TERCERO: Sin condena en costas de conformidad con lo expuesto en el presente fallo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Firmado electrónicamente MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA