CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-04268-00 Accionante: ANDRÉS GIOVANNY NIÑO CABALLERO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Tutela contra providencia // requisito de relevancia constitucional // improcedencia por acudir a la acción de tutela como tercera instancia para plantear una discrepancia con el fallo ordinario cuestionado.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Antecedentes 1. La Sala resuelve en primera instancia la acción de tutela promovida por Andrés Giovanny Niño Caballero contra la sentencia proferida dentro del proceso de nulidad electoral por el Tribunal Administrativo de Cesar, dentro del radicado 20001- 23-33-000-2024-00172-00 acumulado con el 20-001-23-33-000- 2024-000173-00.
Puesto que se trata de una acción de tutela contra providencia, en primer lugar, se expondrán los antecedentes del proceso ordinario, y posteriormente, los fundamentos del escrito de amparo. Antecedentes del proceso contencioso administrativo identificado 20001-23- 33-000-2024-00172-00 acumulado con el 20-001-23-33-000- 2024-000173-00. 2.
Andrés Giovanny Niño Caballero presentó demanda de nulidad contra la resolución No. 022 de 8 de abril de 2024, por medio de la cual se nombró al personero de Bosconia-Cesar para el periodo 2024-2028. 3. Como fundamentos de la demanda, informó que el Concejo Municipal de Bosconia suscribió convenio interadministrativo con la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), con el fin de adelantar concurso público y abierto para la elección de personero.
La entidad fijó un calendario y varias etapas y pruebas. El demandante ocupaba el primer lugar cuando se había surtido el 90% del proceso de selección. 4. Sostuvo que, llegado el momento de la última etapa del concurso, es decir, la entrevista con valor del 10% final, el día y la fecha y hora indicada, el Concejo Municipal retrasó el inicio de la sesión debido a que estaba esperando al aspirante Javier Araújo Ramírez -de lo cual se dejó constancia por correo electrónico-.
Además, señaló que la sesión comenzó únicamente cuando este participante llegó, quien a pesar de haber arribado al recinto de deliberación de último, fue el primero Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04268-00 Accionante: Andrés Giovanny Niño Caballero Accionado: Tribunal Administrativo de Cesar Referencia: Primera instancia acción de tutela en pasar a la entrevista, y quien recibió la mejor nota, al parecer consistente en la votación de 9 concejales. 5.
Relata que le solicitó al Concejo Municipal los formatos de calificación junto con la motivación de la nota, sin embargo, esta petición fue negada por esa Corporación aduciendo que tenía facultad y autonomía para calificar al aspirante de forma “unilateral” sin motivar. Sostuvo que la definición del concurso público fue arbitraria, parcializada y se vulneraron los derechos del aspirante. 6.
Con base en lo anterior, solicitó que se declarara la nulidad del nombramiento del personero municipal de Bosconia (Javier Araújo Ramírez) pues su acto de elección, y la lista de elegibles se basó en irregularidades dolosas y contrarias a los principios del mérito. 7. Surtido el trámite del procedimiento de nulidad electoral, en sentencia de 13 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo de Cesar, en relación con el demandante, negó las súplicas de la demanda.
En el caso del proceso identificado con número 2024-00172-00, esto es, la demanda iniciada por Andrés Giovanny Niño Caballero, el Tribunal examinó tres cargos de nulidad propuestos por el demandante. El primer cargo se refería a que la persona que ganó el concurso de méritos como personero, Javier Araújo, se posesionó extemporáneamente, pues el artículo 36 de la Ley 136 de 1994 prescribe que debe ser 15 días después del nombramiento.
En el caso concreto, en criterio del actor, la lista de elegibles quedó en firme el 15 de enero de 2024, pero la posesión del personero ocurrió el 19 de abril de 2024. 8. El segundo cargo de ilegalidad, sostenía que se presentó nulidad en los actos de definición de la lista de elegibles por falta de motivación de la calificación de la entrevista.
Tras examinar las actas de la calificación de la entrevista, el Tribunal concluyó que las notas asignadas a cada candidato se encuentran dentro del margen de razonabilidad, pues “no se acreditó que los concejales al momento de calificar, hubiesen favorecido a algún candidato, notándose que primó el criterio de razonabilidad de la pregunta efectuada y la respuesta a la misma”1. 9.
El tercer cargo del actor se tituló: expedición irregular del acto por violación del derecho de defensa y debido proceso. El actor sostuvo que, no existió la posibilidad efectiva para poder controvertir las calificaciones que le fueron otorgadas en el cuestionario de la entrevista, dado a que el concejo municipal se negó a entregar las calificaciones y la motivación de las mismas argumentando que es información reservada.
La providencia cuestionada concluyó que, contrario a lo argumentado por el actor, al examinar el contenido del proceso del concurso público, una vez se conoció el resultado del 100% de las etapas y pruebas, a todos los participantes “se les dio la oportunidad de conocer los resultados de su calificación de la fase de entrevistas, y además, de controvertir los resultados, los que si bien no fueron modificados por la Corporación demandada frente a las reclamaciones hechas, considerando que esas calificaciones obedecían al puntaje merecido por cada aspirante, lo cierto es que las calificaciones a la prueba de entrevista sí pudieron 1 Folio 46 de la sentencia de 13 de febrero de 2025 Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04268-00 Accionante: Andrés Giovanny Niño Caballero Accionado: Tribunal Administrativo de Cesar Referencia: Primera instancia acción de tutela ser objeto de conocimiento por parte de los entrevistados y de su posterior discusión”. 10.
El cuarto cargo de la demanda de nulidad electoral se relacionaba con que, el proceso del concurso público atravesó varias irregularidades, y todas ellas afectaron la elección final. Esta petición también fue negada, pues nuevamente, verificado el expediente del concurso público, se constató que no se presentaron irregularidades que afectaran el resultado de la elección. Del escrito de tutela 11.
El accionante sostiene que la decisión judicial incurrió en los defectos sustantivos por desconocimiento del precedente judicial y defecto fáctico. En el primer defecto recordó varios fallos de la Sección Quinta del Consejo de Estado, respecto a la calificación de las entrevistas en los concursos públicos para personeros, las cuales en su criterio no fueron tenidas en cuenta.
Señaló que contra la providencia que está cuestionando, solicitó que el Consejo de Estado conociera el caso, dentro del procedimiento de unificación jurisprudencial, sin embargo, esta petición fue despachada negativamente. En todo caso, en su momento esta corporación advirtió al Tribunal Administrativo de Cesar que debía respetar el precedente judicial, concretamente, la sentencia de 27 de octubre de 2021, proferida por la Sección Quinta, dentro del radicado 170012333000202000005401.
El actor reprocha que la decisión de 13 de febrero de 2025 no tuvo en cuenta dicha providencia. 12. Señaló que el precedente de esta corporación ha indicado que la falta de motivación de las calificaciones constituye un vicio en la expedición del acto administrativo y que no resulta posible calificar con 0.0 a un aspirante que presente una entrevista, regla que fue ignorada por el Tribunal.
Igualmente, sostuvo que la autoridad judicial accionada utilizó una fórmula matemática que, en su criterio, beneficia a la contraparte. 13. En relación con el defecto fáctico señaló que en el expediente obra prueba de que la calificación no tuvo motivación. Indica que si se verifican las actas en las que los 13 concejales pusieron sus calificaciones, se concluye que solo constan las cifras que puso cada cabildante, pero no se observa la motivación de la misma.
Afirmó: “Ahora respecto a la necesidad de motivación en las calificaciones, se evidencia que el tutelante recibió calificación de 0,023, situación que ES MANIFIESTAMENTE contraria a la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto a la prohibición de interponer nota de 0 a un aspirante, sumado a lo anterior se evidenció que NO EXISTIÓ MOTIVACIÓN en el proceso de calificación, situación que igualmente ignoró el tribunal administrativo del Cesar.” 14.
Hace un recuento probatorio respecto del material contenido en el expediente contencioso, conforme al cual, en su criterio si se evidencia que se acreditaron los requisitos de la procedencia de la demanda de reparación directa por enriquecimiento sin causa. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04268-00 Accionante: Andrés Giovanny Niño Caballero Accionado: Tribunal Administrativo de Cesar Referencia: Primera instancia acción de tutela Trámite de la tutela 15.
La tutela fue admitida. Se notificó al Tribunal Administrativo de Cesar y se vinculó al Concejo Municipal de Bosconia (Cesar), al Juzgado Promiscuo Municipal de Bosconia, al Ministerio Público y a la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP). Igualmente se vinculó a Javier Araújo Ramírez y Andrés Omar Murillo Pacheco, quienes fueron parte dentro del proceso de nulidad electoral que ahora se cuestiona. 16.
La Escuela Superior de Administración Pública (Índice Samai 9) intervino con el fin de solicitar sea desvinculada del proceso de tutela por carecer de legitimación en la causa por pasiva. En su criterio se cuestiona una decisión judicial en la que no participó en su aprobación. En todo caso informó que el Concejo Municipal de Bosconia y la universidad celebraron el convenio interadministrativo 1103-2023 para aunar esfuerzos en el concurso de selección del personero municipal.
Señaló que el acompañamiento de la ESAP se limitó a las pruebas académicas, pero no intervino en las entrevistas a los aspirantes. El Ministerio Público (Índice Samai 10) solicitó ser desvinculado del trámite pues no intervino dentro del proceso de nulidad electoral, ni ha incurrido en acciones u omisiones que hayan amenazado o vulnerado los derechos fundamentales del actor.
El Tribunal Administrativo de Cesar (Índice Samai 11) remitió copia del expediente digital del proceso de nulidad electoral. 17. Javier Araújo Ramírez (índice samai 12), actual personero del municipio de Bosconia, solicitó que se declare improcedente la petición de amparo pues la misma carece de relevancia constitucional. En su criterio el actor utiliza la acción constitucional para discutir asuntos de mera legalidad en lo que respecta a la supuesta arbitrariedad de su calificación. Adujo: “Pretende el actor convertir esta acción de tutela, como un nuevo recurso adicional, toda vez que de acuerdo a lo manifestado por el mismo accionante, en donde explica porque no procede el recurso de revisión lo cual detona del cumplimiento a rigor en el proceso de Nulidad que se surtió en el Tribunal Administrativo del Cesar.” CONSIDERACIONES Competencia 18.
Esta Subsección es competente para conocer de esta acción de tutela en sede de primera instancia conforme el artículo 37 del decreto 2591 de 1991. Problema jurídico 19. En primer lugar, la Subsección deberá establecer si la acción de tutela satisface los requisitos de procedencia formal, pues al tratarse de una petición de amparo contra providencia judicial corresponde examinar si en el caso concreto se satisfacen las causales genéricas previstas jurisprudencialmente.
En caso de responder afirmativamente el primer interrogante, como segundo problema jurídico debe examinarse si la providencia cuestionada incurrió en los defectos alegados. 20. Para resolver el problema jurídico planteado, se reiterará el precedente judicial sobre procedencia de tutela contra providencia judicial. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04268-00 Accionante: Andrés Giovanny Niño Caballero Accionado: Tribunal Administrativo de Cesar Referencia: Primera instancia acción de tutela Causales genéricas y específicas de procedencia de tutela contra providencia. 21.
Conforme el precedente fijado en la C-590 de 20052, reiterado de manera consistente por la Corte Constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional y exige que el actor satisfaga una importante carga argumentativa dirigida a mostrar que concurren seis causales genéricas de procedencia, y al menos una específica. 22.
De manera reiterada la Corte ha indicado que en el análisis de las causales generales de procedencia en contra de providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar3; (i) que se acredite la legitimación en la causa (artículos 5, 10 y 13, Decreto-Ley 2591 de 1991); (ii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela4, ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, como tampoco la que resuelva el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad por parte del Consejo de Estado, ni una sentencia interpretativas (SENIT) proferida por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz -JEP-12;
(iii) que se cumpla con el requisito de inmediatez, es decir que la tutela se promueva en un plazo razonable; (iv) que se identifique de forma clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales en cuestión y que, si existió la posibilidad, ellos hayan sido alegados en el trámite procesal; (v) que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, esto es que el interesado acredite que agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable5 o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos o eficaces para evitarlo;
(vi) que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico; (vii) que cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo en la decisión judicial cuestionada, es decir que si tal error no hubiere ocurrido el alcance de la decisión hubiese sido sustancialmente distinto. 23.
La jurisprudencia constitucional ha insistido en que, el examen que realiza el juez constitucional a una providencia judicial no estudia la corrección jurídica o el criterio de una autoridad o funcionario judicial, sino que se centra en determinar si la decisión adolece de una característica que afecte su validez. En consecuencia, se trata de verificar si el fallo contiene yerros incompatibles con las garantías constitucionales6. 2 Corte Constitucional C-590 de 2005. 3 Se sigue la manera en la que fueron fijadas las reglas de procedibilidad formal en la SU-215 de 2022. 4 La única excepción a esta regla tiene que ver con la doctrina de la cosa juzgada fraudulenta y el principio del fraude todo lo corrompe.
Al respecto ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias T-218 de 2012 y T-373 de 2014. 5 Corte Constitucional, SU-659 de 2015. 6 Corte Constitucional, SU-215 de 2022 M.P. “La Corte ha sido enfática en señalar, que la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04268-00 Accionante: Andrés Giovanny Niño Caballero Accionado: Tribunal Administrativo de Cesar Referencia: Primera instancia acción de tutela 24. Respecto al requisito de relevancia constitucional, la Corte7 ha indicado que existen peticiones de amparo que por su contenido, justificación y pretensiones carecen de relevancia. Esto se predica de aquellas peticiones de amparo que, en lugar de cuestionar la validez de la decisión judicial, utilizan el medio constitucional para plantear diferencias respecto a un específico contenido de un fallo o interpretaciones alternativas al material probatorio, pero en realidad no muestran que la decisión adolezca de un requisito esencial para su validez.
Se afirma que en esos eventos acude a la acción de tutela como una tercera instancia con el fin de plantar al juez constitucional una discrepancia que fue ventilada y resulta dentro de las instancias del proceso judicial ordinario. 25. Se indica que corresponde declarar improcedentes las acciones de tutela contra providencia que presentan argumentos propios de instancia y no debates de índole constitucional, pues: “[e]ste enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” y que la tutela se use para mostrar razones de “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. 26.
La Sentencia SU-128 de 2021 precisó que no es suficiente con que la parte actora alegue la violación del derecho fundamental al debido proceso para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. A título de ejemplo se ha indicado que, un asunto carece de relevancia constitucional cuando: “la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que de ésta se desprendan claramente violaciones de derechos fundamentales”. 27.
En esa medida, la Corte Constitucional ha señalado que una petición de amparo no tiene relevancia constitucional, cuando su contenido o argumentación se limita a plantear una interpretación alternativa a las normas o al material probatorio a la que adoptó el juez ordinario, y plantear una discrepancia de criterio con el fallo atacado.
Son improcedentes las acciones de tutela que muestran razones de disenso interpretativo o probatorio con el fallo cuestionado y acuden a argumentos que fueron ventilados y solucionados en las dos instancias del proceso ordinario. 28. Las providencias de unificación citadas, han indicado que el juez de tutela debe declarar improcedente la acción cuando: (i) no tienen el alcance para desarrollar la constitución política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas y en esa medida, se utilice como una tercera instancia para reabrir una discusión surtida en las instancias ordinarias del proceso; y, (iii) que no se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. 29.
Con base en lo anterior, se examinará si la acción de tutela de la referencia satisface los requisitos de procedencia formal. 7 Corte Constitucional, SU-033 de 2018, SU-128 de 2021 y SU-215 de 2022. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04268-00 Accionante: Andrés Giovanny Niño Caballero Accionado: Tribunal Administrativo de Cesar Referencia: Primera instancia acción de tutela Caso concreto. 30.
Respecto al requisito de relevancia constitucional, como se acabó de indicar, la Corte Constitucional ha explicado que, el mismo reviste especial importancia cuando se trata de una censura constitucional a una providencia judicial, pues la acción de tutela no puede utilizarse para plantear una disconformidad con el fallo atacado, y en esa medida se use como tercera instancia para mostrar una interpretación probatoria alternativa. 31.
A juicio de esta Subsección, el escrito de tutela carece de relevancia constitucional. Además, los argumentos no son propios de la acción de tutela contra providencia judicial. Los fundamentos del escrito de tutela y de la demanda de nulidad electoral son los mismos. Sin embargo, a criterio de esta Subsección se trata de interpretaciones y valoraciones alternativas a la contenida en el fallo atacado, y que plantean una discrepancia probatoria respecto de la valoración del procedimiento de elección de personero municipal de Bosconia.
No se propone un argumento de índole constitucional, sino que reitera el contenido de la demanda de nulidad electoral respecto de los cuatro cargos de ilegalidad propuestos. Se trata de una repetición de las mismas alegaciones que fueron examinadas y descartadas dentro del proceso ordinario. 32. Por lo anterior, a criterio de esta subsección se acude a la acción de amparo como una instancia adicional al proceso ordinario, sin presentar verdaderos reparos constitucionales, sino una disconformidad con el sentido del fallo adverso.
Las razones esgrimidas en la acción de tutela se enmarcan en la valoración probatoria de las actas de las entrevistas del concurso público de selección, en esa medida, reiteran el debate de índole legal, sin ofrecer argumentos concretos respecto a conculcaciones a normas o contenidos superiores. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por Andrés Giovanny Niño Caballero contra la Sentencia de 13 de febrero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cesar.
SEGUNDO: COMUNICAR a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: En caso de no ser impugnada REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04268-00 Accionante: Andrés Giovanny Niño Caballero Accionado: Tribunal Administrativo de Cesar Referencia: Primera instancia acción de tutela Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF