11001031500020220066300 — Consejo de Estado

Demandante: María Beatriz Guerrero Ramírez Demandado: La Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental Radicado: 11001-03-15-000-2022-00663-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISIETE (27) ESPECIAL DE DECISIÓN Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., seis (6) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2022-00663-00 Demandante: MARÍA BEATRIZ GUERRERO RAMÍREZ Demandados: LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - DEPARTAMENTO DE RISARALDA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL Temas: Análisis de la causal 5ª de revisión - Nulidad originada en la sentencia – Requisitos para su configuración – Análisis de la incongruencia externa.

SENTENCIA QUE RESUELVE EL RECURSO EXTRAORDINARIO OBJETO DE LA DECISIÓN No observando causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora María Beatriz Guerrero Ramírez, por intermedio de apoderado judicial1, con el cual pretende que se infirme la sentencia dictada el 16 de octubre de 2020, por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B”, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurado por la recurrente en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1. La señora María Beatriz Guerrero Ramírez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental en la que solicitó la declaratoria de invalidez de la Resolución N.o 23657 del 18 de diciembre de 2015, por medio del cual se le negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios que –a juicio de la demandante– se causaron “por el pago tardío de la homologación y 1 El recurso fue interpuesto por el abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila, quien cuenta con poder especial conferido con los requisitos legales.

Sentencia de primera instancia 2. Surtido el trámite procesal, el Tribunal Administrativo de Risaralda - Sala Primera de Decisión dictó sentencia de primera instancia –el 14 de marzo de 2018– en la que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida en el juicio. 3. El a quo del proceso ordinario realizó un recuento del procedimiento que se adelantó para reconocer y reajustar prestaciones económicas a la demandante, como consecuencia de la homologación y nivelación salarial autorizada por el Ministerio de Educación Nacional. 4.

Del examen de las etapas administrativas surtidas en el mismo, concluyó que “de modo alguno puede observarse que el Ministerio de Educación o el Departamento de Risaralda -en este caso- incurrieron en una situación injustificada del pago, ante la evidencia de las múltiples etapas que fueron superadas y que resultaban necesarias para efectuar el pago adeudado a la aquí demandante.”2 5.

Agregó que las sumas de dinero se pagaron debidamente indexadas sin que, en consecuencia, fuera procedente el reconocimiento adicional de intereses moratorios, toda vez que estos dos conceptos son incompatibles. 1.3. Sentencia de segunda instancia 6. El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra del fallo de primer grado, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B”, en sentencia dictada el 16 de octubre de 2020, que confirmó la decisión de negar las súplicas de la demanda, pero revocó la condena en costas. 7.

El ad quem valoró en su conjunto las pruebas allegadas a la actuación de las cuales se concluyó que “comoquiera que el pago de los dineros reconocidos a la actora el 31 de diciembre de 2012 (fecha desde la cual se hizo exigible la obligación) se realizó en enero de 2013, esto es, dentro del mes siguiente, no puede pregonarse que esa *tardanza” implica que se generen intereses de alguna naturaleza, máxime cuando en ninguno de los actos administrativos mencionados se señaló plazo que dé pie a que se cobre como sanción por el simple retardo o incumplimiento de él, y, además, ello debe tener su previsión legal”. 8.

La Sección resolvió el caso con fundamento en los antecedentes contenidos en sentencias que resolvieron casos con identidad fáctica y jurídica. 2 El Tribunal sustentó esta decisión en la Sentencia del 28.09.2017 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B”, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. 73001233300020140024401 (2077-2015), cuyos principales apartes transcribió ampliamente.

II. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 2.1. Demanda 10. Por medio de escrito enviado al correo de la Secretaría General del Consejo de Estado el 25 de enero de 2022, la señora María Beatriz Guerrero Ramírez, por intermedio de apoderado, interpuso recurso extraordinario de revisión, en el que incluyó las siguientes pretensiones: “PRIMERO. – Declarar Infirmada la sentencia proferida por el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección B, del 13 de noviembre de 2019, bajo el número referenciado, que confirma la decisión adoptada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda.

SEGUNDO. – En consecuencia, como resultado de la declaratoria de la sentencia viciada en nulidad, se reenvíe o remita el expediente al despacho de origen, es decir, Subsección B, conformada por los consejeros de Estado Carmelo Perdomo Cuéter, Sandra Lisset Ibarra Vélez y César Palomino Cortés, para que se resuelva en debida forma, es decir, profiriendo un fallo favorable.

TERCERO. - Las demás que este Honorable Despacho considere necesarias.” 11. La parte recurrente precisó las etapas del procedimiento administrativo de homologación y nivelación salarial y reseñó el trámite judicial que se dio en sede de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.2. Causal de revisión invocada y sustento 12. Como causal de revisión la parte recurrente invocó la consagrada en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, que consagra como supuesto de hecho la nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso. 13.

Argumentó que la sentencia es invalida porque incurrió en incongruencia, que sustentó en la consideración expuesta en la sentencia, según la cual “(…) si bien es cierto el pago efectuado a la parte que hoy demanda, fue realizado con posterioridad al proceso de homologación y nivelación salarial, ello no significa per se la configuración de la mora (…)”. 14.

Argumentó que el Ministerio de Educación Nacional dispuso que la homologación se cumpliera en seis (6) meses y no en catorce (14) años. Advirtió que no comparte la conclusión según la cual los intereses moratorios reclamados no están consagrados en alguna disposición normativa, señalando que, según Demandante: María Beatriz Guerrero Ramírez Demandado: La Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental Radicado: 11001-03-15-000-2022-00663-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ello, se deberían expedir normas diversas que ordenen su reconocimiento para sustentar según cada materia y especialidad. 15.

Consideró que se faltó al deber de congruencia porque “a través de la sentencia objeto de revisión, reconoce que el pago de la homologación, en efecto fue realizado de manera posterior al momento de su exigibilidad, pero de una manera totalmente diferente a la expuesta en la demanda. La autoridad judicial entendió que la reclamación de dichos intereses abarcó el interregno de un mes entre el 31 de diciembre de 2012, cuando se reconoció y se ordenó el pago del consecuente retroactivo, y el mes de enero de 2013, cuando se efectuó el pago correspondiente, por lo que tal lapso fue razonable, según la comprensión del despacho.” 16.

Aseveró que, contrario a ello, en la demanda se solicitó el reconocimiento de intereses de mora desde el año 1996, cuando la demandante pasó a pertenecer a la planta de personal territorial y hasta el año 2013, fecha en la cual se concretó el pago del retroactivo. 17. Precisó que, en ese orden, el sentido que se le dio al período reclamado difiere con el relacionado en la demanda, con lo cual se desconoció el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución y el principio de congruencia previsto en el artículo 281 del Código General del Proceso3, toda vez que no existen en el plenario elementos que hubieran llevado al juez a concluir que lo pretendido era el reconocimiento de intereses moratorios por un mes y no por todo el tiempo que se tardó el procedimiento administrativo. 18.

Agregó que en la decisión censurada no se analizaron las normas jurídicas en que debió sustentarse y tampoco se indicaron las razones por las cuales no procede el reconocimiento de los intereses moratorios reclamados, por lo que advierte que no se motivó debidamente la decisión y que esta es “contra legem” y perjudicial para los intereses de los usuarios de la administración de justicia. 2.3.

Actuaciones procesales relevantes 2.3.1. Auto por medio del cual se inadmitió la demanda 19. El 15 de febrero de 2022, por auto de ponente, se inadmitió la demanda, por no concurrir los requisitos legales exigidos para su admisión, concediéndole plazo a la parte actora para que: i) identificara la providencia contra la cual se 3 “ARTÍCULO 281.

CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.” Demandante: María Beatriz Guerrero Ramírez Demandado: La Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental Radicado: 11001-03-15-000-2022-00663-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dirige la censura, con indicación de encontrarse debidamente ejecutoriada, y de la autoridad judicial que la dictó; ii) indicara las partes y sus apoderados en forma clara, así como con los canales físicos y digitales en los cuales recibirían notificaciones; y iii) remitiera copia de la demanda nuevamente integrada y de sus anexos a los correos de las entidades demandadas. 2.3.2.

Notificación del auto inadmisorio y escrito de subsanación 20. El auto por medio del cual se inadmitió la demanda se notificó por estado a la parte demandante el 17 de febrero de 2022 y el 22 del mismo mes y año, esto es, dentro del término de cinco (5) días concedido, esta subsanó en debida forma el libelo. 2.3.3. Auto admisorio de la demanda 21.

Corregidas las irregularidades advertidas, el 14 de marzo de 2022 se admitió la demanda, auto que se notificó a las partes, integrándose en debida forma el contradictorio. 22. También se surtió la notificación al representante del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a esta última en los términos y para los efectos del artículo 610 del Código General del Proceso. 2.3.4.

Contestación de la demanda 2.3.4.1. Ministerio de Educación Nacional 23. Esta cartera, por intermedio de apoderada judicial4, se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que, los argumentos expuestos por la parte recurrente no corresponden a la causal prevista en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, sino la pretensión del recurrente de reabrir el debate jurídico que se surtió en las instancias del proceso. 24.

Señaló que los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 20015 establecieron el procedimiento a seguir para incorporar a los docentes, directivos docentes y administrativos a las plantas de personal financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, antes Situado Fiscal, el cual se debía llevar a cabo a más tardar el 21 de diciembre de 2003. 25.

Para ello, se requería un estudio técnico previo, toda vez que se tenían que fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de 4 El jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional le confirió poder especial a la profesional del derecho Rocío Ballesteros Pinzón, con el lleno de los requisitos legales. 5 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151,288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.” Demandante: María Beatriz Guerrero Ramírez Demandado: La Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental Radicado: 11001-03-15-000-2022-00663-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los planteles educativos y luego proveer dichos cargos en las entidades territoriales, para la prestación del servicio educativo, incorporándolos a las mismas. 26.

Agregó que, la “municipalización de la educación igualmente se cumplió mediante un proceso de incorporación y homologación de cargos”, que, para el caso del personal administrativo del servicio educativo, generó costos derivados del estudio técnico que involucraba el grado de remuneración que correspondía a las funciones que debían cumplir, los requisitos exigidos para el cargo conforme a las necesidades del servicio y a los elementos estructurales del empleo, amparados en criterios de igualdad y equivalencia, frente al personal que laboraba en las plantas de las entidades municipales. 27.

Señaló que el Ministerio de Educación, mediante la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, estableció las directrices para llevar a cabo este proceso que les correspondió adelantar a los entes territoriales. 28. A continuación, se refirió ampliamente a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, a la causal de nulidad originada en la sentencia, al principio de congruencia e indicó el problema jurídico planteado en la sentencia, que correspondió al siguiente: “¿De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Risaralda?”. 29.

Lo anterior, para concluir que el planteamiento efectuado en la sentencia que resolvió el proceso guarda total congruencia con las pretensiones de la demanda y que las motivaciones y el debate surtido en esta estuvieron orientados a darle respuesta al referido interrogante, por lo que no se configura la causal de nulidad alegada por la parte recurrente. 30.

Finalmente, precisó la evolución normativa y jurisprudencial de la homologación y nivelación salarial dispuesta para los empleados incorporados en las plantas de personal de los municipios e indicó los pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que han determinado con carácter vinculante la incompatibilidad de condenar concomitantemente al pago de intereses moratorios e indexación, toda vez que los dos conceptos obedecen a la misma causa que es evitar la devaluación del dinero. 31.

Como excepción de mérito, propuso la legalidad de la sentencia censurada, por considerar que es congruente con lo pedido, lo debatido y lo probado en el proceso y que se encuentra debidamente motivada, contiene un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, así como la decisión de las excepciones propuestas. Demandante: María Beatriz Guerrero Ramírez Demandado: La Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental Radicado: 11001-03-15-000-2022-00663-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.4.2.

Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental 32. La entidad territorial no contestó la demanda, pese a estar debidamente notificada del auto admisorio6. 2.3.4.3. Concepto del Ministerio Público 33. El representante del Ministerio Público no rindió concepto en el presente asunto. 2.5. Etapa probatoria 34.

Por auto dictado el 21 de abril de 2022 se decretó la prueba consistente en la incorporación al proceso del expediente contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, prueba de la cual se dio traslado a las partes en los términos del artículo 110 del Código General del Proceso el 15 de mayo de la presente anualidad. 2.2.8.

Manifestación de impedimento y trámite impartido 35. En escrito del 8 de julio de 2022, la Magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez manifestó su impedimento, el recurso extraordinario de revisión de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los numerales 1º y 2º del artículo 141 del Código General del Proceso, que tienen como supuestos de hecho: i) tener interés directo o indirecto en el proceso; y ii) “haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior”, respectivamente. 36.

Para sustentar las causales alegadas, la Magistrada manifestó, en primer lugar, que le asiste el interés indirecto consistente en que predomine la decisión objetada, porque está convencida del criterio jurídico que la fundamentó ya que fue proferida con sujeción a las normas legales y a la jurisprudencia aplicable al caso. 37. Advirtió que en el presente medio extraordinario se controvierte la sentencia proferida por el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda -Subsección B el 16 de octubre de 2020 que confirmó la decisión de negar las súplicas de la demanda y revocó la condena en costas a la parte vencida en el juicio y que, al hacer parte de la misma conllevaría a examinar la postura o criterio fijado por la sala de decisión en la cual participó. 38.

Señaló que, “si bien el recurso extraordinario de revisión es un asunto que se surte en única instancia y bajo tal condición, el criterio pacífico de esta corporación es 6 Ver índice 16 del SAMAI. Demandante: María Beatriz Guerrero Ramírez Demandado: La Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental Radicado: 11001-03-15-000-2022-00663-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se trata de un nuevo proceso distinto de aquel en el cual derivó la providencia que se cuestiona, lo cierto es que, la suscrita magistrada integró la Sala de decisión de la subsección B de la sección segunda de donde emanó la providencia ahora recurrida a través del presente mecanismo extraordinario…”.

A juicio de la Magistrada al referirse el recurso extraordinario de revisión a los mismos temas que fueron resueltos por la Sala de la cual hizo parte y en la que expresó las razones jurídicas por las cuales se debía despachar en forma desfavorable las pretensiones del demandante afectan el principio de imparcialidad el cual le corresponde salvaguardar 39.

El impedimento manifestado por la Magistrada Ibarra Vélez fue resuelto a través de auto del 18 de julio de 2022, en el cual de una parte: i) se declaró infundada la configuración de la causal contenida en el numeral 2° del artículo 141 del Código General del Proceso y en lo atinente a la argumentación referida a la existencia de pruebas recobradas y ii) declaró fundada la manifestación respecto de la causal contemplada en el artículo 141 numeral 1º del Código General del Proceso en torno a la causal de nulidad originada en la providencia que puso fin al proceso e hizo tránsito a cosa juzgada, razón suficiente para apartarla del conocimiento del asunto.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA ESPECIAL 3.1. Normatividad aplicable 40. El Título VI Capítulo I de la Ley 1437 de 2011, regula el recurso extraordinario de revisión. En él se indican los términos, causales y requisitos que deben cumplirse para su admisión y procedencia, en los artículos 248 a 2557, modificados parcialmente por la Ley 2080 de 2021. 3.2.

Presupuestos procesales de la acción 3.2.1. Competencia La Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión de esta Corporación es competente para conocer el presente recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora María Beatriz Guerrero Ramírez, con el cual pretende que se infirme la sentencia dictada el 16 de octubre de 2020, por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B”, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurado por la recurrente en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental. 41.

Lo anterior, con fundamento en lo establecido por el artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en 7 Las normas citadas fueron modificadas por los artículos 68 al 70 de la Ley 2080 de 2021. Demandante: María Beatriz Guerrero Ramírez Demandado: La Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental Radicado: 11001-03-15-000-2022-00663-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co virtud del cual las sentencias dictadas por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado serán conocidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sin exclusión de la sección que profirió la decisión8. 42.

Por su parte, el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende, disposición con fundamento en la cual se expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, señaló los asuntos de su competencia, asignándoles, entre otros, los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente. 3.2.2.

Oportunidad 43. En el sub examine se encuentra acreditado que la demanda se dirige contra la sentencia dictada el 16 de octubre de 2020, notificada el 25 de enero de 2021, la cual cobró ejecutoria el 1º de febrero de 2021 y el recurso fue interpuesto el 25 de enero de 2022, lo que significa que no alcanzó a transcurrir el año al cual se refiere la norma aplicable al caso. 3.2.3.

Legitimación en la causa 44. En relación con el presupuesto referido a la legitimación en la causa, debe expresarse que María Beatriz Guerrero Ramírez está habilitada por activa y el Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental por pasiva, respectivamente, porque fueron las partes del juicio en el que se dictó la sentencia, objeto de la petición de revisión del vocativo de la referencia. 3.3.

Problema jurídico 45. Corresponde a la Sala determinar si procede infirmar el fallo dictado el 16 de octubre de 2020, por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B”, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la actora en contra del Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda, con el que se pretendía el reconocimiento y pago de los intereses 8 Corte Constitucional, Sentencia C-450 del 16.06.2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

En esta sentencia se consideró que “la expresión demandada simplemente implica que no se puede excluir de plano a todos los Magistrados de la Sección o Subsección, pero en ningún momento permite concluir que no deba decidirse en cada caso concreto si se presenta una causal de impedimento, por lo cual es claro que no se afectan los principios de imparcialidad e independencia judicial.” Conforme al planteamiento anterior, no vulnera el principio de imparcialidad el conocimiento de un recurso extraordinario de revisión por parte de uno de los magistrados que aprobó la sentencia recurrida, toda vez que, no es jurídicamente admisible excluir a todos los consejeros que participaron de la decisión impugnada.

En consecuencia, con fundamento en la situación fáctica señalada por la parte actora, el material probatorio recaudado y los argumentos expuestos en el libelo introductorio y en la contestación que realizó el Ministerio de Educación Nacional, el problema jurídico que subyace al caso concreto consiste en establecer si se configura en el sub examine la causal 5ª de revisión, consagrada en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, referida a existir nulidad en la providencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso alguno. 47.

Como subproblema jurídico, corresponde establecer si en la sentencia se incurrió en desconocimiento del principio de congruencia, de tal entidad, que conlleve a invalidar la decisión. 48. Para resolver el problema y el subproblema planteados, la Sala abordará los siguientes ejes temáticos: i) generalidades del recurso extraordinario de revisión; ii) causal de nulidad originada en la sentencia; iii) principio de congruencia y violación de este como causal de invalidez; y iv) análisis del caso concreto. 3.4.

Generalidades del recurso extraordinario de revisión 49. Este recurso, regulado en los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas, ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas, por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley9. 50.

Las providencias susceptibles del recurso son “(i) las dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; (ii) las dictadas en única, primera o segunda instancia por los Tribunales Administrativos y (iii) las dictadas en primera o segunda instancia por los Jueces Administrativos, cuya naturaleza permita la interposición de tal recurso.”10 9 El marco teórico y conceptual del recurso extraordinario de revisión con las características esenciales que se indican ha sido construido por esta Corporación, entre otras, en las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2.03.2010, Rad.

REV-2001-00091, 6.04.2010, Rad. REV-2003-00678, 20.10.2009, Rad. REV-2003-00133, 12.07.2005, Rad. REV-1997-00143- 02, 14.03.1995, Rad. REV-078, 16.02.1995, Rad. REV-070, 20.04.1993, Rad. REV-045 y 11.02.1993, Rad. REV-037; Sección Tercera, sentencia del 22.04.2009, Rad. 35995 y Sección Quinta, sentencia de 15.07.2010, Rad. 2007- 00267. 10 Corte Constitucional, Sentencia C-520 del 4.08.2009, M.P. María Victoria Calle Correa Demandante: María Beatriz Guerrero Ramírez Demandado: La Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental Radicado: 11001-03-15-000-2022-00663-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51.

Para la interposición del recurso deben atenderse los requisitos de las demandas ordinarias, indicados en el artículo 252 de la Ley 1437 de 2011, especialmente, el recurrente debe señalar, justificar y acreditar en grado de plenitud probatoria el supuesto de hecho de la causal o causales consagradas en el artículo 250 ejusdem en que se funda el recurso. 52.

Constituye un presupuesto de especial trascendencia que la parte actora aporte las pruebas necesarias, pertinentes e idóneas, encaminadas a acreditar la causal de nulidad que alega. 53. En este orden, la técnica del recurso exige correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta, la causal invocada y las alegaciones expuestas por el recurrente, de forma tal que no le es dable a éste realizar elucubraciones dirigidas a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida ni pretender subsanar o corregir errores u omisiones de la propia parte en el ejercicio del derecho de contradicción y el agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa, como si se tratara de una nueva instancia. 54.

En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, siendo riguroso en cuanto a su procedencia, pues se restringe a las causales enlistadas. Por ello, en este escenario, la labor de la Sala no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo11. 55.

Tampoco es posible que se cuestione la valoración probatoria efectuada por el juez ordinario, pues no se trata de corregir “los errores de apreciación de los hechos y de las pruebas, en que a juicio del recurrente hubiera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldría a convertir el recurso en un juicio contra el fondo de 11 Así se desprende de las normas que lo consagran y lo ha desarrollado esta Corporación en varios pronunciamientos de los que cabe destacar: Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de 27.01.2004.

Rad. (REV) 2003-0631, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, precisó que: “… no constituye una nueva instancia, razón por la cual no es admisible en él la continuación del debate probatorio o sobre el fondo del asunto, debiendo circunscribirse únicamente a las precisas causales señaladas en la ley, cuyo examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo.

( )”. En ese mismo sentido, en sentencia de 11 de octubre de 2005. Rad. (REV) 2003-0794. M.P. Ligia López Díaz, se manifestó que con el recurso extraordinario especial de revisión "( ) No se trata de controvertir el juicio de valoración propio del juzgamiento, ni es otra instancia que permita a las partes adicionar o mejorar las pruebas y los argumentos ya expuestos y debatidos en las etapas anteriores del proceso, puesto que ello equivaldría a convertir el recurso especial de revisión en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada ( )".

Sobre la naturaleza taxativa del recurso extraordinario de revisión ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 29.04.2015, M.P. Danilo Rojas Betancourt; 25000-23-26-000-1999-00319-01(26239); Sección Primera, Sentencia de 26.11.2018, radicado 11001-03-24-000-2009- 00616-00(REV), M.P. Nubia Margot Peña Garzón Sala Cuarta Especial de Decisión, Sentencia del 13.10.2020, M.P. Alberto Montaña Plata, Rad. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV).

Esta última sentencia cuenta con la siguiente cita original “Al respecto consultar sentencias de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de: 17 de julio de 2013, rad. 11001- 03-15-000-2009-00062(REV); 26 de febrero de 2013, rad. 11001-03-15-000-2008- 00638-00(REV) y de 18 de octubre de 2005, rads. 11001-03-15-000-1998-00173- 00(REV) y 11001-03-15-000-1999-00226- 00(REV).” Demandante: María Beatriz Guerrero Ramírez Demandado: La Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental Radicado: 11001-03-15-000-2022-00663-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos, ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada; sino de la inobservancia de las reglas propias de la sentencia, que vician su validez.”12 56.

En virtud de lo expuesto, se advierte que este recurso tiene como finalidad principal la revisión de las decisiones adoptadas injustamente, es decir, por medios ilícitos o irregulares, pero no para tratar de enmendar los errores judiciales como los casos de inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), falta de aplicación de la norma correspondiente, o indebida aplicación de esta (error de derecho)13. 3.5.

La causal de revisión por nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso 57. Este supuesto corresponde a la causal consagrada en el numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la cual “Son causales de revisión: “5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”14. 58.

La causal en estudio ha sido objeto de diversos pronunciamientos que buscan circunscribir su alcance, para evitar que ella se emplee con la única finalidad de que el juez de la revisión se convierta en uno de instancia. Por ello, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha delimitado las circunstancias que pueden configurar la causal de revisión en estudio, para lo cual analizó cada uno de los supuestos consagrados en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil -hoy 133 del Código General del Proceso-, e incluyó aquellas que, no obstante, no estar consagradas en esa normatividad, igualmente, permiten interponer el medio de impugnación, por constituir violaciones al debido proceso. 59.

En efecto, sobre la nulidad originada en la sentencia como causal de revisión, la Sala Plena de esta corporación, en sentencia del 5 de abril de 201615, explicó: 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, Sentencia del 3.03.2015. M.P. Alberto Yepes Barreiro (E); Sala Veintisiete (27) Especial de Revisión, Sentencia del 3.04.2018, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV); 13 De cualquier forma, será forzoso analizar con cuidado los argumentos esgrimidos por la parte actora, con el fin de detectar si lo que se cuestiona es, realmente, una actuación contraria a la ley o carente de justificación o, si el propósito del demandante es que se revise la decisión, como si el proceso en sede de lo contencioso administrativo pudiera constituirse en una nueva instancia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 14.08.2008, Rad. 16.594 14 En cuanto al alcance de esta causal, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 26, Sentencia del 7.04.2015, M.P. Alberto Yepes Barreiro Rad 110010315000201300358-00;

Sala Décima Especial de Decisión, Sentencia del 1.11.2016, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. Sala Veintisiete (27) Especial de Revisión, Sentencia del 3.04.2018, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV); Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B”, Sentencia del 1º.03.2018, M.P. Cesar Palomino Cortés;

Rad. 11001-03-15-000-2012-00230- 00(REV); Sala Veintisiete Especial de Decisión, Sentencia del 3.03.2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-03970-00(REV). 15 Consejo de Estado, Sala Catorce Especial de Decisión, M.P. Danilo Rojas Betancourth, Rad. Radicación: Demandante: María Beatriz Guerrero Ramírez Demandado: La Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental Radicado: 11001-03-15-000-2022-00663-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “9.

El segundo requisito consiste en que la sentencia presente un vicio grave o insaneable que afecte su validez. La jurisprudencia de esta Corporación ha identificado los siguientes defectos como causantes de nulidad en la sentencia16: … 9.4. Pretermitir la instancia, por ejemplo: (i) al proferir una sentencia sin motivación; (ii) violar el principio de la non reformatio in pejus (como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada) o (iii) proferir sentencia condenatoria contra un tercero que no fue vinculado al proceso. 9.5.

Decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez. … (…).”17 60. Igualmente, se ha aceptado que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración directa del artículo 29 constitucional, evento en el cual corresponderá al juez determinar si el hecho que se considera vulnerador del debido proceso, puede configurar la causal de revisión en comento, circunstancia que se deriva de la exigencia de actuar como juez de constitucionalidad y de convencionalidad en garantía de los derechos fundamentales de quienes intervienen en un proceso judicial.18 61.

Así lo entendió la Sala Especial de Decisión Veintiséis (26) de esta Corporación, al indicar que “… las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo [hoy 133] y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29”19. 62.

Es importante aclarar que en estos casos, el juez no está creando una causal diferente de las legalmente reconocidas, en la medida en que la nulidad originada en el fallo se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial es el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para invalidar el fallo de instancia, pues no toda irregularidad tiene la capacidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que 110010315000 2008 00320 00. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencias de 11.05.1998, rad.

REV- 093; de 18.10,2005 rad. 2000-00239, de 20.10.2009, rad.REV-2003-00133; y de 7.04.2015, M.P. Jorge Octavio Ramírez; Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 11.06.2009, rad. 836-06; y Sección Primera, sentencia del 14.12.2009, rad. 2006-00123. 17 Si bien la sentencia citada hace referencia a las causales contempladas en el Decreto 01 de 1984, tiene plena vigencia en relación con la invocada por el recurrente que se encuentra contemplada actualmente en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, que consagra como supuesto de hecho la nulidad originada en la sentencia. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sentencia del 8.05.2018, M.P. Alberto Yepes Barreiro Rad.

Rad. 1998-153-01 (REV), unificó el criterio sobre el alcance de la causal, precisando que puede configurarse por evidenciarse una violación del artículo 29 Constitucional – debido proceso. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial No. 26., M.P. Olga Melida Valle de De la Hoz. Rad: 11001-03-15-000-2011-01639-00.

En la citada Sala, se aprobaron otras dos decisiones en igual sentido. Demandante: María Beatriz Guerrero Ramírez Demandado: La Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental Radicado: 11001-03-15-000-2022-00663-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ha puesto fin al proceso, sino únicamente aquellas que tengan un carácter sustancial, en la medida en que incidan en el sentido de la decisión, por afectar el núcleo esencial o contenido constitucionalmente vinculante del derecho al debido proceso. 63.

Cabe destacar que el legislador, en el artículo 255 de la Ley 1437 de 2011, previó que en aquellos eventos en que se llegare a encontrar acreditada esta causal se debe declarar la nulidad de la sentencia o de la actuación afectada con la circunstancia que originó la revisión, y se devolverá el proceso a la autoridad judicial que dictó la sentencia, para que rehaga lo actuado o dicte sentencia de nuevo, según corresponda. 64.

Bajo el anterior marco normativo y conceptual se analizarán los argumentos del recurso en el presente asunto, reiterando que se tendrá en cuenta el carácter sustancial de la irregularidad alegada, esto es, aquél que resulte determinante para el sentido de la decisión. 3.6. Principio de congruencia 65. La congruencia procesal se ha definido como, “el principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales que deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes (en lo civil, laboral, y contencioso- administrativo) o de los cargos o imputaciones penales formulados contra el sindicado o imputado, sea de oficio o por instancia del ministerio público o del denunciante o querellante (en el proceso penal), para el efecto de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o imputaciones y excepciones o defensas oportunamente aducidas, a menos que la ley otorgue facultades especiales para separarse de ellas”.23 66.

En virtud de este principio, el alcance y contenido de una providencia está delimitado por las pretensiones de la demanda y por los argumentos expuestos en las instancias del proceso, existiendo una correspondencia entre ésta y los hechos que se esgrimen en la demanda. 67. Se encuentra regulado en el artículo 281 del Código General del Proceso, norma aplicable por remisión a los procesos que se adelantan en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según lo dispuesto por el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.20 68.

En torno a esta disposición, el Consejo de Estado ha señalado que la congruencia debe ser interna y externa21. La primera obedece a la 20 Las citadas normas procesales establecen que “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieran sido alegadas si así lo exige la ley.

(…)” 21 Consejo de Estado, Sala 27 Especial de Decisión, Sentencia del 3.03.2020, M.P Rocío Araújo Oñate, 11001-03-15-000-2019-03970-00(REV). En esa sentencia se infirmó el fallo por el haberse incurrido en contradicción entre la parte motiva y la resolutiva del fallo de segunda instancia, por falta de comprobación Demandante: María Beatriz Guerrero Ramírez Demandado: La Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental Radicado: 11001-03-15-000-2022-00663-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia; y la segunda, esto es la externa, a que la decisión contenida en la parte resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda y en su contestación. 69.

En relación con este aspecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expresó: “El petitum, entonces deberá expresar claramente la modificación o reforma que se pretende de los actos acusados, y a él atañe la observancia por parte del juzgador del principio de la congruencia de las sentencias, que debe ser tanto interna como externa.

La externa, se traduce en la concordancia debida entre el pedido de las partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 170 del C.C.A. en concordancia con el 305 del C.P.C., [hoy 281 del C.P.G.] que señala que el juez en la sentencia debe analizar ‘los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, con el objeto de resolver todas las peticiones.”22 70.

Conforme con lo expuesto, este principio tiene como finalidad que la providencia tenga concordancia y armonía entre lo pretendido, lo pedido por las partes y lo decidido por el juez23, en ausencia de lo cual la providencia no es válida, porque el fallador excede su competencia, la que -se reitera- está determinada por los cargos y pretensiones de la demanda, lo cual ratifica que constituye un elemento de validez de esta24. 71.

Efectuadas las anteriores consideraciones sobre la causal de nulidad alegada, se analizarán las razones expuestas en la demanda, con el fin de establecer si encuadran en el supuesto de hecho de la causal invocada y los lineamientos que al respecto ha señalado la Sala Plena de esta Corporación, que de la coincidencia de las reglas y subreglas contenidas en la sentencia de unificación de jurisprudencia del 28 de agosto de 2018, aplicables al caso concreto, con lo resuelto en los actos administrativos demandados.

También se consideró que se incurrió en incongruencia externa porque no se examinaron las pretensiones de la demanda y se les dio a las mismas un alcance y finalidad que no tenían. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 16.08.2002, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, Rad. 12668. Ver igualmente, Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B, Sentencia del 28.05.2020, M.P. Cesar Palomino Cortés, Rad.

Rad. 11001-03-25-000-2013-00838-00, Sección Cuarta, Sentencia del 26.07.2013, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, Rad. 25000-23-27-000- 2008-00228-02(18380); Sentencia del 22.03.2013, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, Rad. 63001-23- 31-000-2010-00110-01(19136); Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia del 26.10.2017, M.P. Cesar Palomino Cortés, Rad: 25000-23-42-000-2014-01139-01(2458-15);

Sala Veintisiete (27) Especial de Revisión, Sentencia del 3.04.2018, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV); Sala Veintisiete Especial de Decisión, Sentencia del 3.03.2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03- 15-000-2019-03970-00 (REV). 23 Corte Constitucional, Sentencia T-961 de 2000, reiterada en la T-079 de 2018.

M.P. Carlos Bernal Pulido 24 Corte Constitucional, Sentencia T-455 del 25.10.2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. En esta sentencia la Corte precisó que “El juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso. Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento.

El principio de congruencia de la sentencia, además garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por parte de las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para ello.” En esa medida es parte del núcleo esencial del debido proceso. Demandante: María Beatriz Guerrero Ramírez Demandado: La Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental Radicado: 11001-03-15-000-2022-00663-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tienen carácter vinculante para las Salas Especiales y las Secciones al momento de resolver un recurso de esta naturaleza. 3.7.

Análisis del caso concreto con fundamento en la causal de revisión alegada y los supuestos fácticos y jurídicos en que se fundamenta 72. Cabe destacar que la parte actora argumentó que la sentencia debe ser invalidada, por desconocimiento del principio de congruencia, principalmente porque en la demanda pidió el reconocimiento y pago de los intereses moratorios correspondientes a la duración completa del procedimiento administrativo de homologación y nivelación de los cargos y (desde la incorporación de la demandante al cargo en la planta de personal del municipio) y, contrario a ello, en la sentencia se interpretó que el reconocimiento se circunscribía al mes que transcurrió entre la expedición del acto administrativo y el pago efectivamente realizado que correspondió a un mes y no a catorce años. 73.

Tal alegación impone examinar las pretensiones de la demanda, las excepciones propuestas por la parte demandada, la sentencia de primera instancia, el recurso de apelación y la decisión de segunda instancia, con el fin de determinar si existe correspondencia entre unos y otros, como lo exige el artículo 281 del C.G.P. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Pretensiones: 1.- Se solicitó la declaratoria de nulidad de la Resolución 26657 del 18 de diciembre de 2015, que negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial. 2.- Como consecuencia de lo anterior, solicitó que le reconocieran “los intereses moratorios efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, enero de 2013.” 3.- Los intereses moratorios “desde la fecha de causación hasta la fecha efectiva de pago; en consideración a que el pago de la nivelación salarial debe hacerse al igual que el salario, por períodos de treinta (30) días, por lo tanto, una vez ocurrido dicho vencimiento, su no pago genera automáticamente la obligación de pagar los intereses aludidos.” 4.- Se ordenen pagar los intereses reclamados “con base en el capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se reconoció.” Excepciones La parte demandada formuló las excepciones de inepta demanda y de prescripción de los derechos laborales en torno a las reclamaciones con respecto a las cuales hubiera transcurrido un término superior de tres (3) años.

Demandante: María Beatriz Guerrero Ramírez Demandado: La Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental Radicado: 11001-03-15-000-2022-00663-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Audiencia inicial y fijación del litigio En esta oportunidad se declaró no probada la excepción de inepta demanda que, según las entidades demandadas, se había configurado por no haberse aportado al proceso los actos administrativos proferidos con ocasión del proceso de homologación y nivelación salarial, en consideración a que lo pretendido es el pago de los intereses moratorios producto del reconocimiento del retroactivo que se ordenó en el citado trámite y no la validez de las resoluciones referidas por las entidades demandadas.

Sobre la excepción de prescripción, decidió que se resolvería en la sentencia, en el evento de prosperar las pretensiones de la demanda. Se fijó el litigio señalando que se circunscribía a “determinar la legalidad de los actos acusados, conforme a las causales y argumentos de nulidad planteados en la demanda, a efectos de establecer si le asiste el derecho a la demandante al reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación Departamental de Risaralda.” Las partes guardaron silencio sobre la fijación del litigio.

Sentencia de primera instancia Reiteró el objeto del litigio y precisó el trámite de la homologación, señalando que el reconocimiento de las diferencias salariales en favor de la demandante se realizó por medio de la Resolución 1853 del 31 de diciembre de 2012, modificada y adicionada por la N.o 1384 del 5 de septiembre de 2013, disponiendo el pago del retroactivo debidamente indexado.

Precisó que no se incurrió en dilación injustificada en el pago, por cuanto se tuvieron que surtir múltiples etapas que resultaban necesarias para efectuarlo y este se dispuso indexado, lo cual resulta incompatible con el reconocimiento adicional de intereses moratorios. El a quo decidió: “…el reconocimiento y pago del retroactivo se realizó a partir del año 1996 y hasta el año 2009, valores que fueron cancelados efectivamente en el mes de enero de 2013, tal como lo certificó el ente territorial demandado a través de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, sin embargo no puede perderse de vista que aunque los pagos fueron realizados de manera posterior, no significa per se la configuración de la mora, aunado a que estos fueron indexados, lo que hace inviable el reconocimiento de esta clase de intereses, dada la incompatibilidad que se causa con su concurrencia, esto es, resarcir el retardo en el pago de una obligación.” (Subrayas incluidas en el texto original) Recurso de apelación Se sustentó en los siguientes argumentos: i) no es cierto que el mayor porcentaje del pago realizado a su favor fuera por concepto de indexación; y ii) si bien el a quo acogió la posición adoptada por el Consejo de Estado en asuntos similares al presente, allí se encubre “el desgreño administrativo del Estado, la dispensa de Demandante: María Beatriz Guerrero Ramírez Demandado: La Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental Radicado: 11001-03-15-000-2022-00663-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tramitología […] para con ello blindar la irresponsabilidad estatal de cancelar sus acreencias laborales en tiempo, pues sencillamente conforme manda la ley, cuando las obligaciones no se pagan oportunamente incurren en sanción moratoria.” Argumentó que el debate jurídico no versa sobre la solicitud de pago de intereses moratorios adicionales a los valores indexados sino sobre el reconocimiento de los primeros, por haberse causado por la dilación injustificada en que incurrió la administración al realizar la homologación y nivelación salarial años después de haberse causado.

Sentencia de segundo grado (ratio decidendi) Previo recuento de cada una de las etapas del procedimiento administrativo de homologación, la autoridad que resolvió el recurso de apelación advirtiendo que los dineros fueron reconocidos a la actora el 31 de diciembre de 2012. Aclaró que esta es la fecha en la cual se hizo exigible la obligación y que el pago se realizó en el mes de enero de 2013, por lo que la administración no incurrió en mora.

También tuvo en cuenta que en las resoluciones administrativas que reconocieron la obligación se ordenó que los valores se pagaran debidamente indexados, sin que se ordenara el pago de intereses moratorios adicionales ni los mismos fueran solicitados en esa oportunidad. La conclusión quedó expuesta en la sentencia en los siguientes términos: “…la accionante, servidora administrativa al servicio de la educación oficial, que por cuenta de la descentralización del sector fue homologada y nivelada salarialmente en la planta de personal de la secretaría de educación de Risaralda, no puede reclamar intereses moratorios por el pago tardío a su favor de los dineros por concepto del correspondiente retroactivo, pues esa obligación que se hizo exigible el 31 de diciembre de 2012 (cuando se expidió el acto administrativo que reconoció los valores causados entre 1996 y 2009), fue pagada en enero de 2013, plazo que no resulta irracional o caprichoso dados los trámites administrativos que deben surtirse, cuando más si dicha sanción económica no quedó plasmada dentro del referido trámite o en alguna disposición legal 74.

El recuento procesal realizado por la Sala permite evidenciar que el problema jurídico que se resolvió en la sentencia de segunda instancia y la ratio de la decisión guardan absoluta correspondencia con las pretensiones de la demanda y encuentran su fundamento en los supuestos fácticos que se acreditaron, en la apreciación en su conjunto de las pruebas, en especial las que dan cuenta del trámite administrativo adelantado, así como en los argumentos expuestos por las partes.

Demandante: María Beatriz Guerrero Ramírez Demandado: La Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental Radicado: 11001-03-15-000-2022-00663-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 75. Asunto diferente es que la parte actora haya solicitado el reconocimiento de los intereses moratorios desde la “causación” del derecho, entendiendo como tal cada uno de los meses que fueron objeto de homologación y nivelación salarial posterior, y el operador jurídico le haya aclarado que estos solo procederían desde la exigibilidad de la obligación, en el evento de dilatarse el pago, situación que no acaeció en el sub examine. 76.

También se le precisó a la parte demandante que la obligación tan solo se hizo exigible el 31 de diciembre de 2012, con ocasión del proferimiento del acto administrativo definitivo25 que reconoció el derecho y, en consideración a que el pago se realizó en el mes de enero de 2013, esto es, solo un mes después no se puede predicar la existencia de mora por cuanto no se presentó una dilación injustificada de la que se originara el deber de indemnizar a la beneficiaria de la prestación económica. 77.

En efecto, la obligación de pagar las sumas de dinero que fueron reconocidas en forma retroactiva e indexada se hizo exigible cuando se expidió el acto administrativo definitivo que finalizó el trámite de homologación y nivelación26 el cual quedó ejecutoriado y, como lo aclaró el Consejo de Estado en la sentencia cuestionada en el mismo no se ordenó el pago de suma alguna por el concepto pretendido y la beneficiaria tampoco lo solicitó en esa oportunidad. 78.

Se destaca que la demandante solicitó el pago de un valor al que no tenía derecho, por cuanto con antelación a la ejecutoría de la resolución de reconocimiento de las prestaciones la obligación no era exigible, en consideración a que no se había determinado que la beneficiaria cumpliera con los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico para tener el derecho a la homologación y nivelación ni se habían liquidado los valores que le correspondían, como consecuencia de la aplicación de las normas al caso concreto. 79.

Cabe resaltar que una obligación es exigible cuando se puede demandar ejecutivamente y en este caso el mérito ejecutivo solo surgió con la ejecutoria de la Resolución N.o 1858 del 31 de diciembre de 2012. Por idéntica razón, no tenía la posibilidad de generar alguna sanción por su incumplimiento y los intereses moratorios tienen naturaleza indemnizatoria27. 25 De conformidad con lo dispuesto por el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo los actos definitivos son aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto y los que hacen imposible continuar la actuación. 26 La Corte Constitucional ha diferenciado entre causación del derecho y exigibilidad en materia de reconocimiento de prestaciones laborales, entre otras en la Sentencia SU-138 del 14.05.2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

Lo anterior al establecer que el requisito de la edad para tener derecho al reconocimiento de la pensión sanción es una condición de exigibilidad y no de causación, señalando que los dos fenómenos ocurren en momentos distintos. 27 Corte Constitucional, Sentencia C-604 del 1.08.2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En esta sentencia se aclaró que los intereses moratorios “son aquellos que se pagan para el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida.

La mora genera que se hagan correr en contra del deudor los daños y perjuicios llamados moratorios que representan el perjuicio causado al acreedor por el retraso en la ejecución de la obligación.” Demandante: María Beatriz Guerrero Ramírez Demandado: La Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental Radicado: 11001-03-15-000-2022-00663-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 80.

Lo anterior surge de la redacción del artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual, constituyen título ejecutivo las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria en los cuales conste el reconocimiento de un derecho. 81. No puede entenderse el principio de congruencia como la obligación del operador jurídico de conceder las pretensiones de la demanda en los términos precisos en los que estas son formuladas, sino que el mismo consiste en fijar el litigio de acuerdo con lo pedido y, finalmente, establecer si le asiste el derecho a la parte actora para acceder o no a ello, con fundamento en argumentos claros y precisos y eso fue lo que se hizo en la sentencia cuya infirmación se pretende. 82.

Efectivamente, se pidió el pago de intereses moratorios derivados de procedimiento administrativo de homologación y nivelación y sobre ello se resolvió, solo que fijando los extremos temporales de causación y exigibilidad de acuerdo con la naturaleza jurídica de la obligación laboral objeto de reconocimiento. 83. Tampoco puede considerarse que la motivación es insuficiente o defectuosa, como lo afirma la parte recurrente, porque en el fallo se explicó bajo el principio de razón suficiente y con fundamento en la línea jurisprudencial clara y univoca de la Sección Segunda del Consejo de Estado, porque no procedía el pago de intereses moratorios con ocasión del procedimiento de homologación y nivelación salarial, con fundamento en la exigibilidad de la obligación a partir del reconocimiento. 84.

Tal línea jurisprudencial está consignada en las sentencias que se citaron en el fallo que corresponden a las dictadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 28 de septiembre de 2017, el 7 de diciembre de la misma anualidad, el 23 de agosto de 2018 y el 25 de abril de 201928, cuyas principales consideraciones se transcribieron ampliamente. 85.

En esas sentencias se resolvieron casos con idéntica situación fáctica y en ellas se expresó que “transcurrió tan solo un mes entre el acto administrativo que reconoció el derecho y el que ordenó el pago, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para terminar el proceso de homologación y nivelación salarial.” 86.

Adicionalmente, para que la falta de motivación dé lugar a declarar la nulidad de la sentencia tiene que ser evidente, pues si se dejó de resolver algún extremo de la litis situación que aquí no ocurrió se cuenta con la figura jurídica de la adición del fallo. Así lo ha considerado esta Corporación, al precisar: 28 Consejo de Estado, Sentencia del 25.04.2919, César Palomino Cortés, Rad. 66001233300020160047100 (1731-18) Demandante: María Beatriz Guerrero Ramírez Demandado: La Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental Radicado: 11001-03-15-000-2022-00663-00 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “10.

En relación con la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación, la jurisprudencia de esta Corporación ha diferenciado la falta absoluta de motivación de la deficiente o errada, y ha señalado que únicamente la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión, es motivo de revisión bajo la causal sexta [corresponde a la causal 5ª de la Ley 1437 de 2011].

De manera que es improcedente, con fundamento en dicha causal, alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación derivadas, por ejemplo, de la estimación errada de las pruebas o de los hechos por parte del juez; de la indebida interpretación de las normas jurídicas aplicadas; o del desconocimiento del precedente judicial (…).”29 87.

Finalmente, contrario a lo afirmado por la parte recurrente, en la sentencia sí se aplicaron las normas jurídicas que fijaron los lineamientos para el procedimiento de homologación y nivelación y se estableció el tiempo que tardó el trámite hasta la decisión definitiva, solo que de ellas no podía derivarse el reconocimiento automático de intereses moratorios como lo pretendía la parte demandante. 88.

En virtud de lo expuesto, tal como lo afirmó el Ministerio de Educación Nacional lo pretendido por la parte actora es que se revise nuevamente lo decidido por la autoridad judicial que resolvió el caso en segundo grado, como si se tratara de una tercera instancia pues no se puede predicar que el fallo sea incongruente por el solo hecho de no haber accedido a las pretensiones de la demanda. 89.

Las razones anteriores son suficientes para declarar infundado el recurso por la causal descrita en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que la sentencia no incurrió en irregularidad alguna que pueda invalidarla ni vulnera el principio de congruencia externa, en la medida en que se pronunció sobre las pretensiones de la demanda, las excepciones y explicó bajo el principio de razón suficiente por qué no estaban llamadas a prosperar. 3.7.

Conclusiones y decisión 90. En el sub examine la parte actora no logró acreditar que se presentó una nulidad originada en la sentencia, pues lo alegado no corresponde a una circunstancia capaz de invalidar la providencia sino a la interpretación razonable de las normas sustanciales y a la valoración adecuada de las pruebas allegadas. 91.

Lo anterior, por cuanto el ad quem del proceso ordinario aplicó al caso las reglas normativas y jurisprudenciales que regulan la materia, dictó la providencia con pleno respeto de estas y en armonía con las pretensiones de la demanda, los argumentos del recurso de apelación. 29 Si bien la sentencia citada hace referencia a las causales contempladas en el Decreto 01 de 1984, tiene plena vigencia en relación con la invocada por el recurrente que se encuentra contemplada actualmente en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, que consagra como supuesto de hecho la nulidad originada en la sentencia. Demandante: María Beatriz Guerrero Ramírez Demandado: La Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental Radicado: 11001-03-15-000-2022-00663-00 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.8.

Costas y perjuicios 92. Sobre la procedencia de condenar en costas y perjuicios en el recurso extraordinario de revisión, la Sala advierte que el inciso final del artículo 255, con la modificación introducida por el 70 de la Ley 2080 de 2021, según cual “si se declara infundado el recurso se condenará en costas y perjuicios al recurrente”, es aplicable al sub examine, por haberse presentado el recurso en vigencia de la referida disposición. 93.

Sin embargo, dicha norma no consagra los parámetros para su procedencia y liquidación, por lo que corresponde realizar la integración normativa con el Código General del Proceso, que lo regula en el artículo 365, canon que en el numeral 8º establece que “Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.” 94.

Por su parte, el artículo 361 ejusdem prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados, causados durante el trámite de la controversia, así como por las agencias en derecho, las cuales, en virtud del numeral 4º del artículo 366 de la misma normativa, se deben fijar con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el artículo 6º del Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016. 95.

Adicionalmente, debe señalarse que, bajo las reglas del C.G.P., la condena en costas se soporta en un criterio netamente objetivo valorativo; en este caso, frente a la parte a la que se le declara infundado el recurso extraordinario de revisión y resultan procedentes, “siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley”30. 96.

Si bien no aparece en el expediente prueba de gastos y expensas si resulta de las agencias en derecho, por cuanto una de las entidades integrantes de la parte demandada –Ministerio de Educación Nacional– tuvo que contestar la demanda por intermedio de apoderada judicial. No se causan agencias en derecho en favor del departamento de Risaralda por cuanto no intervino en el presente trámite. 97.

En consecuencia, la parte actora será condenada al pago de agencias en derecho, dado que por virtud del artículo 253 del CPACA, en armonía con lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, opera en contra de la parte vencida en el 30 De acuerdo con la Corte Constitucional “La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365.

Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra”.

Sentencia C-157/13. MP. Mauricio González Cuervo. Demandante: María Beatriz Guerrero Ramírez Demandado: La Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Risaralda – Secretaría de Educación Departamental Radicado: 11001-03-15-000-2022-00663-00 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recurso. 98.

Se fija como agencias en derecho a cargo de la parte recurrente la suma equivalente a un (1) salarios mínimos legales vigentes (SMLMV), a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, a favor del Ministerio de Educación Nacional, que serán liquidados por la Secretaría General del Consejo de Estado. 99. Lo anterior en aplicación de los criterios contenidos en el artículo 2º del acuerdo previamente citado que hacen referencia a la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado de la parte que venció en el juicio.

La cuantía en este caso no está determinada, pero sería determinable a partir del monto del reconocimiento por concepto de nivelación salarial. 100. Al respecto, se encuentra acreditado que el Ministerio de Educación Nacional compareció al presente proceso por intermedio de apoderado judicial constituido desde el momento en que fijó el proceso en lista (17 de mayo de 2022), habiendo intervenido en la contestación de la demanda, extendiéndose su gestión durante el trámite del proceso que, por su naturaleza de recurso extraordinario, constituye un mecanismo célere. 101.

Se trata en consecuencia de una gestión que, en cuanto a su duración, no supera los tres (3) meses y en la que, por el diseño procesal, la intervención se limita a la contestación de la demanda y, eventualmente, al debate probatorio sin que resulte necesario alegar de conclusión o interponer recurso alguno al ser el trámite de única instancia. 102.

Con respecto a la calidad de la actuación profesional, se evidencia que la apoderada de la cartera ministerial presentó argumentos jurídicos serios encaminados a desvirtuar la configuración de la causal de revisión alegada, por lo que la suma fijada en esta oportunidad –que es igual al monto mínimo permitido-responde a criterios de idoneidad, razonabilidad, necesidad y proporcionalidad, según se analizó en precedencia31. 103.

No se condena por concepto de gastos y expensas ni por perjuicios por no haberse comprobado su causación. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión No 27, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 31 El monto de las agencias en derecho se realizó con la aplicación de un test leve de proporcionalidad con la utilización de los criterios de razonabilidad expuestos.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte recurrente en favor del Ministerio de Educación Nacional, en la modalidad de agencias en derecho, por la cantidad de un (1) salario mínimo legal mensual vigente, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, las que serán liquidadas por la Secretaría General del Consejo de Estado.

TERCERO: ABSTENERSE DE CONDENAR a la parte recurrente por concepto de gastos, expensas y perjuicios, por no aparecer causados y de condenar en costas en favor del Departamento de Risaralda. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Salvamento parcial de voto OSWALDO GIRALDO LÓPEZ MARÍA ADRIANA MARÍN Este documento fue firmado electrónicamente. Los interesados pueden consultar la providencia oficial con el número de radicación en http//relatoria.consejodeestado.gov.co.8081