Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinticinco (25) de abril de dos mil veinticinco (2025) Procede la Sala a dictar sentencia de segunda instancia dentro de la acción de tutela incoada por Sara Luz Gómez Smith contra el Tribunal Administrativo del Atlántico, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia.
ANTECEDENTES Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la actora frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2 La demanda de tutela.
Sara Luz Gómez Smith, quien actúa mediante apoderado judicial, interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala A. Por consiguiente, solicitó «[…] revocar la sentencia de segunda instancia de fecha 19 de junio de 2024 emitida por los accionados que confirmo (sic) la sentencia proferida en primera instancia por el juzgado 13 administrativo [y] [c]omo consecuencia de la anterior declaración se ordene a los accionado (sic) emitir un nuevo pronunciamiento en la cual se tenga en cuanta (sic) la interrupción de la prescripción». 1.3 Hechos.
Relata la accionante que, laboró como docente nacional en la Institución Educativa Técnica Dolores María Ucros, del municipio de Soledad (Atlántico), hasta la fecha en que fue reconocida su cesantía definitiva mediante resolución No. 356 del 5 de septiembre de 2018, emitida por la Secretaría de Educación de Soledad. Que, la resolución fue notificada y quedó ejecutoriada el 13 de septiembre de 2018, y la Fiduciaria La Previsora S.A. puso el pago del auxilio a disposición el 4 de diciembre de 2021, siendo efectivamente cancelada el 15 de diciembre del mismo año. Aduce que, presentó reclamaciones administrativas por sanción moratoria (un día de salario por cada día de retardo) los días 29 de agosto del 2022 ante el Ministerio de Educación – FOMAG, y el Municipio de Soledad; y el 30 de agosto de 2022 ante la Fiduciaria la Previsora.
Que, la Fiduciaria y el Ministerio no respondieron la solicitud, y solo el municipio dio respuesta el 13 de octubre de 2022, mediante memorial notificado el día siguiente, con lo cual, se agotó la actuación administrativa; que, por lo anterior, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Juzgado 13 Administrativo de Barranquilla, con radicado 08-001-33-33-013-2013-00093-00, autoridad judicial que negó las pretensiones, argumentando que, la acción estaba prescrita.
Contra la decisión anterior, interpuso recurso de apelación, el cual fue conocido por la Sala A del Tribunal Administrativo del Atlántico, y en providencia del 19 de junio de 2024 (notificada el 24 de julio), confirmó la sentencia de primera instancia, basándose en jurisprudencia unificada del Consejo de Estado sobre prescripción de la sanción moratoria. 1.4 Argumentos de la tutela.
La accionante afirma que, la interrupción de la prescripción sí operó válidamente, dado que reclamó antes de que se cumplieran tres años desde la exigibilidad del derecho, es decir, el 28 de agosto de 2022, lo cual, cobijaría los periodos desde el 28 de agosto de 2019 hasta el 4 de diciembre de 2021, como soporte de lo anterior, afirmó que: « 11.- Por otra parte, como se puso a disposición el pago de las cesantías definitivas el día 4 de diciembre de 2021, se causó la sanción moratoria desde el 11 de agosto de 2017, hasta el 3 de diciembre de 2021, sanción que corresponde a un día de salario por cada día de retardo, no obstante por haber reclamado la sanción moratoria mediante oficio radicado ante los demandados el 28 de agosto del año 2022 interrumpe la prescripción 3 años hacia atrás ósea que el término del 2019 – 08 – 28 al 2021-12 - 04 se encuentra interrumpido la prescripción, por no haber superado la reclamación dentro de los 3 años tal como lo dispone la sentencias del consejo de estado que sirvió como jurisprudencia que utilizo el Tribunal Administrativo del Atlántico, en este sentido» II.
TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, a través de auto de 13 de enero de 2025, admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión se (i) ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Atlántico; y (ii) dispuso vincular a la Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la Fiduprevisora S.A. y al municipio de Soledad, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 La Alcaldía de Soledad - Atlántico solicitó que, se declare improcedente la acción, porque contra dicha entidad no existe legitimación en la causa por pasiva, dado que, de los hechos y pretensiones de la misma no se desprende alguna actuación que pueda desplegar. 2.1.2 Fiduprevisora S.A. pidió que se declare improcedente la acción de tutela por no haber invocado las causales específicas de procedibilidad contra providencias judiciales, o en su defecto, que se niegue el amparo deprecado, en razón a que «[…] no es dable afirmar que se haya presentado trasgresión alguna en contra de las garantías fundamentales de la accionante, pues se han observado las normas en garantía al principio del debido proceso, es decir, que las actuaciones judiciales fueron adelantadas en debida forma y atendiendo los procedimientos legales, tanto así que los jueces hoy accionados, teniendo las facultades para decretar alguna tipo nulidad y/o revocar las decisión adoptada, no lo hizo, situación que de contera evidencia un control de legalidad a la actuación desplegada en dicha instancia, razón por la cual se concluye que no existe una supuesta vulneración de los derechos fundamentales». 2.1.3 El Ministerio de Educación pidió que se declare improcedente la acción de tutela, teniendo en cuenta que, la parte accionante no cumplió con la carga de demostrar que, las providencias atacadas poseen relevancia constitucional para ser analizadas en este punto; por lo demás, indicó que, no se avizoraba vulneración alguna a los derechos fundamentales de la accionante. 2.2 Sentencia de primera instancia. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante providencia del 21 de febrero del 2025, declaró improcedente la acción constitucional al considerar que la actora no cumplió con el requisito de subsidiariedad, al respecto concluyó que: «18.
En el caso objeto de estudio, la señora Gómez Smith le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales al Tribunal accionado, por supuestamente desatender las reglas fijadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado en una sentencia de unificación, referida a la sanción moratoria, y concretamente a la prescripción de dicha prestación. No obstante, la accionante no agotó el mecanismo judicial idóneo y eficaz que el ordenamiento jurídico le otorga para proteger sus derechos, esto es, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia que se encuentra regulado por los artículos 256 a 268 de la Ley 1437 de 2011 y procede “cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado”.
En este punto, vale recordar que según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 257 ibidem, “en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y pensional procederá el recurso extraordinario sin consideración de la cuantía”. 19. Asimismo, se observa que la parte actora tampoco acreditó la configuración de un perjuicio irremediable que habilite al juez constitucional a intervenir como mecanismo transitorio en asuntos que no son de su competencia, pues, no hizo manifestación alguna al respecto y tampoco esbozó ninguna justificación para no haber interpuesto en las oportunidades procesales respectivas el referido recurso extraordinario». 2.3 Impugnación. Inconforme con la decisión, la accionante se reafirmó en los argumentos principales de la acción de tutela, reiterando así el motivo de su inconformidad.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. En virtud de los artículos 32 del Decreto ley 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo 80 de 12 de marzo del 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 3.2 La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que, resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que, no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que, se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.
Le corresponde a esta Subsección determinar, si la acción bajo estudio cumple con los requisitos de procedibilidad; de ser así, se deberá establecer si el fallo de 29 de julio de 2024, mediante el cual, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala A, confirmó la providencia del 19 de diciembre de 2023, en la que, el Juzgado Trece (13) Administrativo Oral de Barranquilla negó las pretensiones de la demanda ante la prescripción de los derechos reclamados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 08001-33-33-013-2023-00093-01, incurrió en un desconocimiento del precedente. 3.4 La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o transgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos respecto a particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que, se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
El perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien se analizan en cada caso concreto, deben hallarse presentes, a saber: (i) que su ocurrencia sea inminente, es decir, no resulta suficiente que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que cause un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (iv) que la acción sea impostergable, esto es, que de configurarse el perjuicio no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales. El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991.
Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho. La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues, no obstante, el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que, desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual, sostuvo que, esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, se destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales, deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir que, la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible;
(vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Igualmente, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que, la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012, en el sentido de disponer que, la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos. 3.5 El debido proceso.
El artículo 29 de la norma Superior, establece que este derecho se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. La garantía en comento implica que tanto las autoridades administrativas como los jueces, se encuentran compelidos a ceñirse a las normas constitucionales y legales, con lo cual se garantizan a su turno, la protección y realización de los derechos de las personas.
El debido proceso ha sido reconocido por distintos instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre. Conforme a lo conceptuado por la Corte Constitucional, el debido proceso comprende plurales órbitas de incidencia: El derecho a la jurisdicción, que a su vez implica los derechos al libre e igualitario acceso ante los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo.
El derecho al juez natural, identificado este con el funcionario que tiene la capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley. El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando se requiera, a la igualdad ante la ley procesal, el derecho a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso. El derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables.
El derecho a la independencia del juez, que solo tiene efectivo reconocimiento cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo. El derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, de acuerdo con los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.
Este derecho es una garantía de sujeción, que permite que, se desarrollen otros derechos como el de la igualdad ante la Ley o la dignidad humana, mientras que, despliega una serie de principios relacionados con la celeridad, la previsibilidad de las actuaciones estatales y el acceso a la administración de justicia, por lo que, su quebrantamiento afecta uno de los núcleos esenciales que caracteriza al Estado de Derecho y en consecuencia tiene la capacidad de justificar la intervención del juez de tutela. 3.6 Acceso a la administración de justicia. La justicia, en el ordenamiento jurídico colombiano, posee una triple entidad como valor, principio y derecho, cada una de ellas tiene una faceta teleológica diferenciada, es decir, su finalidad es distinta dependiendo del enfoque usado para interpretarlo, en particular, cuando se trata del acceso a la justicia como derecho, pues esta es una garantía en doble sentido que obliga y limita al Estado.
Lo obliga, por cuánto establece el deber de fijar una estructura institucional que le permita a los asociados dirimir los conflictos que se generen, así pues, someter a juicio de un tercero imparcial bajo reglas de juego claras y con la posibilidad de controvertir el resultado, siendo parte de la esencia de los Estados democráticos modernos. Ahora, el límite impuesto radica en que, el Estado debe abstenerse de impedir el acceso a la justicia por los particulares, sea imponiendo obstáculos formales o materiales, de modo que hagan imposible para cualquier persona obtener justicia frente a sus conflictos, esto puede ser por ejemplo imponer costos al ejercicio judicial, o requisitos formales inflexibles y discordantes con la realidad material de la sociedad.
En esos términos, la Corte Constitucional ha identificado que: «En efecto, la obligación de garantía respecto del derecho de acceso a la justicia se refiere al deber que tiene el Estado de hacer todo lo que esté a su alcance para el correcto funcionamiento de la administración de justicia. Es decir, se trata de lograr el buen gobierno de la función y la provisión de infraestructura para que los jueces puedan ejercer su importante labor.
Entonces, la realización de dicho derecho no se limita a la posibilidad que debe tener cualquier persona de plantear sus pretensiones ante las respectivas instancias judiciales, sino que se trata de una garantía que se extiende a dotar de infraestructura a las juezas y jueces para que puedan acceder al ejercicio de administrar justicia y de esta forma garantizar la eficiente prestación de este servicio público».
Debe entonces el Estado proveer todas las garantías para que cualquier persona, ciudadano o no, pueda acceder a la justicia, es decir, pueda ejercer los mecanismos jurídicos para la defensa de sus intereses, cualquiera que estos sean. 3.7 Caso concreto. Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que: el asunto planteado comporta relevancia constitucional, por cuanto recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la tutelante; contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; el requisito de inmediatez se satisface, en la medida en que la providencia atacada fue notificada el 29 de julio de 2024 y la solicitud de amparo se presentó el 16 de diciembre de 2024, es decir, dentro de los 6 meses; y la sentencia acusada no desató una acción de tutela.
Se advierte que, si bien el A-quo indicó que, la acción de tutela no cumplía con el requisito de subsidiariedad, porque la actora pudo haber acudido a el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en los términos del artículo 256 de la Ley 1437 del 2011, para la Sala, este mecanismo es facultativo y no impide el ejercicio de la acción de tutela para cuestionar una providencia judicial, cuando esta ha desconocido el precedente de unificación de esta Corporación. Por lo anterior y teniendo en cuenta que se colman presupuesto mencionados, se analizará el fondo del asunto, dado que, de los hechos y pretensiones se desprende que lo alegado corresponde a la causal específica denominada desconocimiento del precedente. 3.5.1 Desconocimiento del precedente.
Al respecto, se precisa que, el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia, y la segunda, hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que, lleva a concluir que, la providencia adolece de un defecto sustantivo en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe.
En el caso sub examine la demandante sostiene que, la decisión reprochada incurre en desconocimiento del precedente, comoquiera que, aplicó erróneamente los postulados jurisprudenciales contenidos en la sentencia de unificación del 2 de noviembre de 2023, respecto del conteo del término de prescripción de la sanción moratoria por pago tardío o no pago de cesantías definitivas.
Frente a ello, la accionante indicó que: «10.- El Tribual Administrativo en conocimiento de la segunda instancia, mediante providencia de fecha 19 de junio del año 2024, notificado el día 24/07/2024, confirma la sentencia de primera instancia soportando la misma en las sentencias “Sentencia de unificación CE- SAJ004 de 25 de agosto de 2016, aclarada mediante sentencia de unificación CE-SUJ- SII-022- 2020.
Sentencia de unificación del 2 de noviembre de 2023. Y sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ004 de 2016 de 25 de agosto de 2016” 11.- Por otra parte, como se puso a disposición el pago de las cesantías definitivas el día 4 de diciembre de 2021, se causó la sanción moratoria desde el 11 de agosto de 2017, hasta el 3 de diciembre de 2021, sanción que corresponde a un día de salario por cada día de retardo, no obstante por haber reclamado la sanción moratoria mediante oficio radicado ante los demandados el 28 de agosto del año 2022 interrumpe la prescripción 3 años hacia atrás ósea que el término del 2019 – 08 – 28 al 2021-12 - 04 se encuentra interrumpido la prescripción, por no haber superado la reclamación dentro de los 3 años tal como lo dispone la sentencias del consejo de estado que sirvió como jurisprudencia que utilizo el Tribunal Administrativo del Atlántico, en este sentido 12.- El accionado para respaldar su pronunciamiento sostuvo “Para zanjar la discusión en torno a la aplicabilidad en relación con la prescripción de la sanción moratoria derivada del pago tardío o no pago de las cesantías definitivas, el Consejo de Estado, en Sentencia de Unificación de fecha 2 de noviembre de 2023, consideró lo siguiente: […] 13.-como se puede apreciar la sentencia de unificación del Consejo de Estado fue mal interpretada por el accionado por cuanto desconoce: “114.
(ii) El término de la prescripción extintiva de la sanción moratoria derivada del pago tardío o no pago de las cesantías definitivas se interrumpe por una sola vez con la reclamación oportuna, y por un lapso igual de tres años, que no puede ser entendido como un término que habilita al beneficiario para presentar múltiples solicitudes, sin que opere la prescripción.“ 14.- Al haber desconocido la interpretación de la jurisprudencia, viola el debido proceso por una errónea interpretación de la jurisprudencia al desconocer un derecho que se encontraba vigente al momento de su reclamación habida cuenta que no habían transcurrido los 3 años de prescripción».
Con el propósito de determinar si el anterior argumento tiene o no asidero jurídico, cabe anotar que, la prescripción es una figura jurídico-procesal que tiene como fin «[…] extinguir derechos u obligaciones, como resultado de su no reclamación, alegación o defensa durante el tiempo determinado por la ley, por cualquier razón subjetiva que motive la inacción de su titular, dejando salvas las suspensiones determinadas por la ley en favor de ciertas personas», con lo que, se materializa el principio de seguridad jurídica.
De cara a la prescripción extintiva, en el caso de la sanción moratoria por pago tardío o no pago de cesantías definitivas, el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social prevé un término de 3 años para que prescriba este derecho. El tenor de la mencionada norma establece que: «ARTICULO 151. PRESCRIPCION. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el {empleador}, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción pero sólo por un lapso igual». Por otra parte, esta Sala en pronunciamiento previo ha indicado que, a los servidores públicos le son aplicables las normas relativas a la naturaleza y causación de las cesantías anualizadas, incluso, se ha indicado de manera expresa que aquellos tendrán derecho a la liquidación de este auxilio al finalizar la relación laboral con el Estado: «Posteriormente, la Ley 344 de 1996, dispuso en su artículo 13 que las personas que se vinculen a los órganos y entidades del Estado tendrán un régimen anualizado de cesantías, cuya liquidación se hará el 31 de diciembre de cada año, sin perjuicio de la que debe realizarse cuando finalice la relación laboral».
En virtud del citado mandato, esta Corporación unificó la jurisprudencia del asunto mediante sentencia del 2 de noviembre del 2023, en la que, determinó como regla de unificación que la contabilización del término se debía dar desde el vencimiento del plazo legal para el pago, que, para el caso de la actora, corresponde a la terminación del vínculo laboral: «(i) El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.
Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total» (negrillas fuera del texto original). Ese término es relevante, por cuanto nos remite al concepto de exigibilidad, que no es otra cosa, sino el momento a partir del cual el derecho surge para el interesado, y frente a ello no ha existido controversia interpretativa en la jurisdicción, porque la norma jurídica surge clara y de ella se derivan al menos dos momentos en que se hace exigible el pago de las cesantías anualizadas, uno primero desde el 14 de febrero de cada año, y un segundo a partir de la desvinculación laboral del trabajador: «Ahora bien, la exigibilidad de la sanción moratoria se refiere a la capacidad o prerrogativa que tienen los empleados o trabajadores de reclamar la penalidad por incumplimiento por parte del empleador en el pago de las cesantías.
En ese orden de ideas, el derecho a reclamar la penalidad aludida se hace exigible al día siguiente en el que vence el plazo del que dispone el empleador para sufragar las cesantías definitivas. A partir de ese momento, el trabajador puede reclamar el pago de la sanción moratoria correspondiente. […] Dicho lo anterior, es importante destacar que sobre la exigibilidad de la sanción moratoria por el pago tardío o no pago de las cesantías parciales o definitivas, no existe controversia al interior de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y tampoco se considera necesario aclarar aspectos en torno a ello.
Por lo tanto, deben observarse las reglas fijadas en la mencionada sentencia de unificación CE-SUJ-012-S2 del 18 de julio de 2018». En vista de lo anterior, la misma sentencia citada indicó de manera explícita que, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago de las cesantías definitivas, está ligado al mismo criterio de exigibilidad de las cesantías, es decir, desde la causación del derecho al pago de las mismas, sin que hayan sido entregadas al extrabajador.
Pero en esa misma línea, quedó claro que dicho derecho prescribe en caso de no hacerse el reclamo en el tiempo ordenado para tal efecto, por lo que, cuando se pretenda el reconocimiento de la sanción por mora se tiene la obligación de acudir ante la administración pública y la jurisdicción de manera diligente y oportuna, al respecto la sentencia de unificación indicó: « La Sala advierte que la sanción moratoria no se causa de manera indefinida y, por ello, el legislador en el parágrafo del artículo 2.° de la Ley 244 de 1995, dispuso que «En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas [ ]» (Negrilla de la Sala).
Esta norma se hizo extensiva en el parágrafo del artículo 5.° de la Ley 1071 de 2006 para cesantías definitivas y parciales. […] Por consiguiente, si el auxilio no se reclama en tiempo y expira la oportunidad de solicitarlo, también se pierde la posibilidad de reclamar el reconocimiento y pago de la sanción. De acuerdo con ello, en el evento en el que el empleador reconozca las cesantías definitivas después de extinguido el derecho, esa circunstancia no revive la oportunidad para reclamar la sanción moratoria.
Además de lo expuesto, el derecho a reclamar la sanción moratoria radica en que no haya fenecido la posibilidad de exigir la ejecución o la declaración del reconocimiento de esta penalidad, con lo cual se impone considerar que será un deber del beneficiario el actuar proactivamente para que esta penalidad no se pierda. En lo que tiene que ver con este aspecto, se enfatiza que el interesado disipa la posibilidad de obtener el reconocimiento y pago de la sanción cuando reclama ante la administración de forma extemporánea o acude tardíamente a la administración de justicia, escenario que acarrea la ocurrencia del fenómeno de la prescripción extintiva, tal como se expondrá a continuación. En suma, la sanción moratoria se extingue automáticamente con el pago de las cesantías definitivas; con la pérdida de exigibilidad de la prestación social y cuando el interesado reclama la penalidad después de estar afectada por prescripción».
Al respecto, se observa que, el Tribunal Administrativo del Atlántico en la sentencia del 19 de junio del 2024, indicó de manera clara y contundente que la accionante acudió de manera tardía a reclamar sus pretensiones, teniendo en cuenta que, la sanción moratoria se hizo exigible desde el 11 de agosto de 2017 y la petición se radicó el 28 de agosto del 2022, por fuera del término de los 3 años fijado en la Ley, en efecto indicó: «En el caso presente, la demandante radicó solicitud de reconocimiento y pago de cesantías definitivas el día 25 de abril de 2017, ante lo cual la entidad expidió la Resolución No. 356 del 5 de septiembre de 2018, pese a ello, tal como lo contempla el artículo 4º de la ley 1071 de 2006 el término que tiene la entidad para expedir el acto administrativo de reconocimiento y liquidación de cesantías parciales o definitivas es de 15 días hábiles contados a partir del día siguiente al que fue presentada la petición de reconocimiento de las mismas, vale decir, 25 de abril de 2017, por lo cual, contados 15 días hábiles desde el día siguiente de la presentación de la petición la entidad debió expedir el acto administrativo en tal sentido a más tardar el día 17 de mayo de la citada anualidad.
Ahora bien, dicho acto administrativo debió quedar ejecutoriado el día 1° de junio de 2017, por lo cual, tal como lo estipula la citada Ley 1071 de 2006, desde esa fecha debe comenzar el conteo del término de 45 días que contempla el artículo 5º de ese apartado legal, plazo con que cuenta la entidad para hacer efectivo el pago de las cesantías definitivas de la actora, so pena que se genere la sanción moratoria.
Teniendo en cuenta lo anterior, contados 45 días desde la fecha en que debió quedar ejecutoriado el acto administrativo de reconocimiento de cesantías definitivas, la entidad demandada tenía hasta el 10 de agosto de 2017 para hacer efectivo el pago de dicha obligación; sin embargo, se tiene que a partir del día 4 de diciembre de 2021 se puso a disposición de la demandante el pago de sus cesantías definitivas por valor de $6.932.546, tal como consta en la certificación de pago de cesantías expedida por la Vicepresidencia del Fomag-Fiduprevisora.
Por otra parte, como se puso a disposición el pago de las cesantías definitivas el día 4 de diciembre de 2021, se concluye que, se causó la sanción moratoria desde el 11 de agosto de 2017, hasta el 3 de diciembre de 2021, sanción que corresponde a un día de salario por cada día de retardo. Agregando a lo anterior, frente a la prescripción en el presente asunto, debe tomarse en consideración lo señalado por el Consejo de Estado en las sentencias de unificación referidas en líneas precedentes y lo reglado en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, entendiendo que, el término al que hace alusión (3 años) empieza a contabilizarse desde el vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social que aquí se reclama.
Ahora bien, observa la Sala que la petición realizada por la actora por la cual solicitó el reconocimiento y pago de la sanción por mora en las cesantías definitivas reconocidas, fue radicada el 28 de agosto de 2022 ante el Fondo Nacional de Prestaciones SocialesFiduprevisora y la Secretaría de Educación del Municipio de Soledad; sin embargo, como se sentó previamente, la exigibilidad de la sanción devino en el momento mismo en que se hizo exigible el pago, es decir, el día 11 de agosto de 2017.
En tal orden de ideas, dicha petición se hizo por fuera del término fijado por la Ley de 3 años desde el momento mismo en que se hace exigible el pago de la sanción, habiendo operado el fenómeno de la prescripción por exceder el plazo. Finalmente, resulta oportuno mencionar, que, ante la existencia de un criterio unificador zanjado por el consejo de estado en el mes de noviembre de 2023, no resulta oportuno, dar aplicación a la sentencia indicada en el recurso de apelación, como quiera, que el criterio ahí expuesto, fue revaluado por la misma Corporación, adoptado una posición distinta, razón por la cual, se confirmará la sentencia de primera instancia que declaro la excepción de prescripción total del derecho».
La Sala coincide con el planteamiento antes descrito, en razón a que, dentro de este se dio aplicación explícita a las reglas jurisprudenciales antes planteadas, por lo que no puede predicarse un desconocimiento del precedente como lo argumentó la accionante en este trámite constitucional. Así las cosas, se concluye que, la providencia censurada no incurre en desconocimiento del precedente, por el contrario, se reitera, atendió las posturas del Consejo de Estado, contenida en la Sentencia de unificación SUJ- 034 - CE-S2 -2023, la cual, corresponde al criterio vigente de esta Corporación sobre la materia.
Por último, esta Sala reitera, su criterio en cuanto a que el razonamiento que efectúa el juez natural, al construir la decisión judicial, forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el de tutela cuando no observa vulneración de derechos fundamentales que haga necesaria su intervención. IV. DECISIÓN Aunque en este caso, el análisis efectuado supera el requisito de subsidiariedad, siendo lo procedente revocar la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud, para en su lugar negar el amparo; debido a que los efectos prácticos son los mismos, la Sala confirmará la sentencia del 21 de febrero del 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A; en el entendido que se negarán las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 21 de febrero del 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.