11001032400020250009500 — Consejo de Estado

Expediente: 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043) AC 11001-03-24-000-2025-00115-00 (30538) Demandante: Juan Carlos Bautista Gutiérrez y Edgardo Ignacio Torres Sáenz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Magistrado ponente: Wilson Ramos Girón Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad Simple con Suspensión Provisional Expediente: 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043) 11001-03-24-000-2025-00115-00 (30538) AC Demandante: Juan Carlos Bautista Gutiérrez y Edgardo Ignacio Torres Sáenz Demandados: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Actos acusados: Circular Externa 2025000000044 del 17 de enero de 2025 Asunto: Resuelve recurso de reposición y medida cautelar Se resuelve el recurso de reposición presentado contra el auto del 13 de abril de 2026, mediante el cual se ordenó estarse a lo dispuesto en el auto del 27 de febrero de 2026 que negó medida cautelar solicitada por el señor Juan Carlos Bautista Gutiérrez dentro del radicado No 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043).

ANTECEDENTES 1. El señor Juan Carlos Bautista Gutiérrez presentó demanda de nulidad simple contra la Circular Externa 2025000000044 del 17 de enero de 20251, expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante la cual, se establecieron los «lineamientos básicos en relación con los convenios de facturación conjunta de los servicios públicos de saneamiento básico; el cobro de conceptos no asociados a la prestación directa de los servicios públicos domiciliarios; y el cobro del impuesto de alumbrado público en la factura de servicios públicos».

En concreto, alegó vulneración de los artículos 83, 113, 287 y 338 de la Constitución política; la Ley 142 de 1994; la Ley 1819 de 2016; el Decreto 943 de 2018; y la Resolución GREC 101 de 2022. Explicó que la entidad excedió sus competencias al establecer lineamientos sobre la facturación del impuesto de alumbrado público sin contar con habilitación legal.

Además, afirmó que la circular se fundamentó en una interpretación errónea del Decreto 828 de 2007, careció de sustento técnico y generó inseguridad jurídica al modificar el modelo de facturación previsto en la Ley. 2. En escrito separado, solicitó la suspensión provisional del acto, argumentando que su aplicación genera efectos jurídicos adversos e irreparables, impone obligaciones sin sustento legal, altera el esquema de facturación del impuesto de alumbrado público (IAP), desfinancia el servicio y limita la autonomía tributaria de los entes territoriales al imponer la forma recaudo del tributo. 1 Demanda presentada el 20 de marzo de 2025, según consta en índice 2 SAMAI, Rad.

No 11001-03-24-000-2025- 00095-00 (30043). Expediente: 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043) AC 11001-03-24-000-2025-00115-00 (30538) Demandante: Juan Carlos Bautista Gutiérrez y Edgardo Ignacio Torres Sáenz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. El proceso le fue asignado a la sección primera de esta corporación, quien por auto de 25 de marzo de 20252, decidió remitirlo a esta sección, siendo asignado a este despacho bajo el radicado No 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043) que, por auto del 17 de junio de 2025 admitió la demanda3. 4.

Por su parte, el señor Edgardo Ignacio Torres Sáenz, presentó demanda de nulidad contra la misma circular externa4, invocando la vulneración de los artículos 189, numeral 11 y 370 de la constitución política de Colombia, el artículo 79 de ley 142 de 1994, los artículos 3 y el numeral 8 del artículo 8 del CPACA, así como el Artículo 2.1.2.1.2 del decreto 1081 de 2015.

Alegó falta de publicación del proyecto de la circular y extralimitación de funciones de la Superintendencia al imponer obligaciones ajenas a sus competencias regulatorias. 5. En su demanda, el señor Edgardo Ignacio Torres Sáenz solicitó la suspensión provisional. En concreto, explicó que la suspensión de la circular implicaría que los requisitos para el cobro de conceptos no relacionados con la prestación del servicio sean los expresamente establecidos en el artículo 8 del decreto 223 de 1996, modificado por el artículo 1 del decreto 828 de 2007 y que, se evitarían, restricciones injustificadas a la autonomía tributaria de los entes territoriales.

Además, la medida cautelar se sustentó principalmente en la expedición irregular de la circular por omisión del trámite de participación ciudadana previsto en el artículo 8 numeral 8 del CPACA y el artículo 2.1.2.1.23 del Decreto 1081 de 2015, así como en la extralimitación competencial de la SSPD. 6. Inicialmente, la demanda se repartió a la Sección Primera de esta corporación; sin embargo, mediante auto del 1 de agosto de 20255, se remitió por competencia a la Sección Cuarta.

El expediente correspondió por reparto al despacho de la consejera Claudia Rodríguez Velásquez, con radicado No 11001-03-24-000-2025-00115-00 (30538), que, a través de auto del 14 de octubre de 2025, lo remitió a este despacho para estudio de acumulación6. 7. Por auto del 29 de octubre de 2025, se dispuso la acumulación del proceso 11001-03 24-00-2025-00115-00 (30538) al proceso 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043)7, se admitió la demanda y se indicó que éstos se tramitarían de manera conjunta y se decidirán en la misma sentencia. En la misma data, se corrió traslado de la medida cautelar presentada por Edgardo Ignacio Torres Saénz8.

Luego, por auto del 27 de febrero de 2026, se negó la solicitud de medida cautelar presentada por el señor Juan Carlos Bautista Gutiérrez dentro del proceso 300439, sin resolver en esa oportunidad los argumentos del señor Torres Saénz. 8. Mediante auto del 13 de abril de 202610, se ordenó estarse a los dispuesto a lo resuelto en el proceso 30043 respecto del expediente 30538, al considerar que existía identidad sustancial entre ambas solicitudes de suspensión provisional. 2 Índice 4 SAMAI, Rad.

No 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043). 3 Índice 12 SAMAI, Rad. No 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043). 4 Demanda presentada el 03 de abril de 2025, según consta en el índice 2, SAMAI, Rad. No 11001-03-24-000-2025- 00115-00 (30538) AC. 5 Índice 5 SAMAI, Rad. No 11001-03-24-000-2025-00115-00 (30538) AC. 6 Índice 14 SAMAI, Rad. No 11001-03-24-000-2025-00115-00 (30538) AC. 7 Índice 36 SAMAI, Rad.

No 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043). 8 Índice 35 SAMAI, Rad. No 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043) 9 Índice 50 SAMAI, Rad. No 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043). 10 Índice 56 SAMAI, Rad. No 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043). Expediente: 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043) AC 11001-03-24-000-2025-00115-00 (30538) Demandante: Juan Carlos Bautista Gutiérrez y Edgardo Ignacio Torres Sáenz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.

Inconforme con dicha decisión, el señor Edgardo Torres interpuso recurso de reposición y en subsidio súplica11, al considerar que el auto del 13 de abril de 2026 incurrió en una descripción equivocada de sus argumentos, al declarar una identidad sustancial inexistente, lo que vulnero su debido proceso (artículo 29 de la Constitución Política). 10.

El traslado del recurso de reposición y en subsidio súplica, se surtió entre el 23 y el 27 de abril de 202612. Sin pronunciamiento de los sujetos procesales. CONSIDERACIONES De conformidad con el artículo 125, 150 y 233 del CPACA, la Sala Unitaria es competente para resolver el recurso de reposición interpuesto contra el auto del 13 de abril de 2026 y sobre la medida cautelar propuesta por el actor.

Asimismo, el artículo 318 del CGP, aplicable por remisión del artículo 242 del CPACA, señala que el recurso de reposición se interpone ante el mismo funcionario que dictó la providencia para que la “revoque o reforme”, esto es, reconsidere su decisión de forma total o parcial. En el sub examine, el recurrente cuestiona fundamentalmente que este despacho haya declarado una identidad sustancial entre los argumentos expuestos por el señor Juan Carlos Bautista y los suyos lo que habría impedido el examen individualizado de su solicitud de suspensión provisional, especialmente del cargo relacionado con la falta de publicación del proyecto de circular. 1.

Para decidir sobre los motivos de inconformidad, este despacho efectuó un análisis comparativo de los argumentos planteados por cada demandante al solicitar la medida cautelar, para determinar si hay un yerro en su apreciación: Aspecto principal Juan Carlos Bautista (30043) Edgardo Ignacio Torres Saénz (30538) Decreto 828 de 2007, cobros no autorizados en la factura de servicios públicos domiciliarios.

Interpretación errada del Artículo 1 del Decreto 828 de 2007, pues lo allí contemplado no es aplicable a tributos obligatorios, sino a costos asociados a cobros que pueden ser o no autorizado por los usuarios. Se pretende que los requisitos para el cobro de conceptos no relacionados directamente con la prestación del servicio sean los expresamente establecidos en el artículo 1 del decreto 828 de 2007, que modificó el artículo 8 del decreto 223 de 1996.

Extralimitación de funciones La Circular introduce una obligación de facturación separada que no se encuentra en la Ley 1819 de 2016, modificando de manera arbitraria el esquema financiero sobre el cual se soporta el alumbrado público en los municipios. La superintendencia incurrió en una manifiesta vulneración de lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 79 de la ley 142 de 1994, en tanto que en la citada circular se establecieron obligaciones y requisitos en cabeza de los prestadores de servicios públicos que nada tiene que ver con el cumplimiento de los numerales 4, 5 y 14 del artículo 79 y desbordan por 11 Índice 61 y 62 SAMAI, Rad.

No 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043). 12 Índice 63 SAMAI, Rad. No 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043). Expediente: 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043) AC 11001-03-24-000-2025-00115-00 (30538) Demandante: Juan Carlos Bautista Gutiérrez y Edgardo Ignacio Torres Sáenz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co completo la competencia contenida en el numeral 14 del artículo 6 del decreto 1369 de 2020 (Cargo principal de la demanda) Restricción de la autonomía tributaria de los entes territoriales.

La Circular extralimita las funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, al invadir competencias exclusivas del Congreso de la República y de los concejos municipales. Para el actor, esta injerencia afecta el ejercicio legítimo de la autonomía tributaria de que gozan los entes territoriales, pues, los municipios tienen la facultad de administrar sus tributos y definir la forma en que se realiza su recaudo.

Se busca garantizar que las entidades territoriales puedan ejercer sin restricciones injustificadas la autonomía tributaria que les ha sido reconocida para fijar los elementos del impuesto de alumbrado público, especialmente en un tema tan importante como lo es la escogencia del mecanismo de recaudo. Falta de publicación del proyecto de circular.

No Violación del numeral 8, artículo 8 de la ley 1437 de 2011 y los plazos establecidos en el artículo 2.1.2.1.23 del decreto 1081 de 2015, toda vez que no se publicó el proyecto de la circular para que los ciudadanos hicieran los comentarios a que hubiera lugar. (Cargo principal de la demanda) Necesidad y urgencia de la medida cautelar Perjuicio irreparable: Se pone en riesgo la sostenibilidad del servicio de alumbrado púbico, por desfinanciación de este, impactando directamente la seguridad y bienestar de los ciudadanos. (La facturación conjunta garantiza el recaudo eficiente del tributo).

No Si bien, existe coincidencia sustancial en varios cargos13, le asiste razón al señor Edgardo Ignacio Torres, pues, planteó de manera expresa y autónoma el cargo por falta de publicación del proyecto de la circular y la consecuente violación al derecho de participación ciudadana. Por lo tanto, en aras de garantizar la efectiva protección de principios y derechos de rango constitucional, se revocará la providencia del 13 de abril de 2026 y, se procederá a realizar el examen de la solicitud de medida cautelar presentada por el señor Torres Sáenz. 2.

Conforme con lo anterior, a continuación, el despacho verificará si la solicitud de suspensión provisional cumple los requisitos de los artículos 229 y siguientes del CPACA. Como primera medida, conviene recordar que, conforme con el artículo 229 CPACA, el propósito de las medidas cautelares es proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia para así evitar que el transcurso del tiempo produzca perjuicios de reparación imposible o difícil y, de paso, se afecte la justicia de la sentencia. 13 Extralimitación de funciones y afectación a la autonomía territorial.

El artículo 231 ibidem prevé que en el proceso de nulidad simple es procedente la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto demandado, cuando la ilegalidad surja: (i) de la confrontación con las normas superiores invocadas o (ii) del estudio de las pruebas aportadas con la solicitud. Respecto del cargo relacionado con la presunta vulneración del numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011 y de las disposiciones reglamentarias contenidas en el Decreto 1081 de 2015, el demandante sostiene que la Circular Externa 2025000000044 del 17 de enero de 2025 debió publicarse previamente para comentarios de la ciudadanía antes de su expedición y que la omisión de dicho trámite constituye una infracción manifiesta que justifica la suspensión provisional del acto demandado Sin embargo, del examen preliminar propio de esta etapa procesal no surge de manera evidente la vulneración alegada.

En efecto, el numeral 8 del artículo 8 del CPACA prevé mecanismos de participación ciudadana respecto de proyectos específicos de regulación y el Decreto 1081 de 2015 desarrolla ese deber en relación con la expedición de actos administrativos de carácter general que incorporan decisiones regulatorias susceptibles de afectar a los administrados.

No obstante, la sola invocación de tales disposiciones no permite concluir, de manera inmediata, que toda circular expedida por una autoridad administrativa deba someterse necesariamente a dicho procedimiento En el caso concreto, el acto acusado se presenta formalmente como una circular externa mediante la cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios fija lineamientos y criterios de interpretación acerca de la aplicación de disposiciones previamente existentes relacionadas con la facturación conjunta, el cobro de conceptos no asociados a la prestación del servicio público domiciliario y el recaudo del impuesto de alumbrado público.

De una revisión inicial del contenido del acto no se evidencia, de forma palmaria, que la entidad hubiera creado una regulación autónoma, innovado el ordenamiento jurídico o establecido obligaciones sustancialmente diferentes a las previstas en normas legales o reglamentarias preexistentes. La discusión propuesta por el actor supone determinar si las directrices impartidas por la Superintendencia tuvieron un alcance meramente interpretativo y orientador o si, por el contrario, incorporaron auténticas reglas regulatorias con fuerza innovadora, cuestión que requiere un estudio integral de la naturaleza jurídica de la circular, de su contenido material y de las competencias atribuidas a la entidad demandada.

Adicionalmente, no se avizora de manera manifiesta una extralimitación grave de las competencias de la Superintendencia ni una restricción arbitraria a la autonomía tributaria de los entes territoriales. La circular parece orientada a establecer parámetros de facturación conjunta y claridad en el recaudo, sin que se demuestre prima facie que imponga cargas adicionales desproporcionadas o que desconozca las facultades de los concejos municipales en materia tributaria.

En igual sentido, no se acreditaron elementos concretos que permitan concluir la existencia de un perjuicio irremediable, grave, cierto e inminente y, de las pruebas Expediente: 11001-03-24-000-2025-00095-00 (30043) AC 11001-03-24-000-2025-00115-00 (30538) Demandante: Juan Carlos Bautista Gutiérrez y Edgardo Ignacio Torres Sáenz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aportadas al proceso, no se evidencia la urgencia en la intervención del juez en esta etapa del proceso.

Por el contrario, se requiere un estudio y análisis pormenorizado del asunto, a fin de establecer si le asiste o no razón al demandante al afirmar que el aparte acusado incurre en una violación directa de las normas acusada, por cuánto de la simple confrontación de la Circular Externa 2025000000044 del 17 de enero de 2025, con normas de superior categoría, no surge la infracción manifiesta a que alude el demandante, lo que hace improcedente la suspensión pedida.

Por lo que antecede, el despacho considera que no están cumplidos los requisitos para la suspensión provisional de los efectos de la norma demandada. Si bien, la suspensión provisional no implica prejuzgamiento, lo cierto es que tampoco es el escenario de anticipar el control definitivo de legalidad del acto demandado. Finalmente, se observa que el recurrente interpuso de manera subsidiaria el recurso de súplica.

No obstante, dado que se accedió a lo pretendido por el actor y se efectuó el estudio autónomo y completo de solicitud de suspensión provisional, el despacho no concederá la súplica interpuesta. En mérito de lo expuesto, la sala unitaria RESUELVE 1. Reponer el auto del 13 de abril de 2026, por medio del cual se ordenó estarse a lo dispuesto a lo resuelto en auto del 27 de febrero de 2026, que negó la solicitud de medida cautelar presentada por el señor Juan Carlos Bautista Gutiérrez, en su lugar: 2.

Denegar la solicitud de suspensión provisional presentada por Edgardo Ignacio Torres, por las razones expuestas en esta providencia. Los escritos con las intervenciones, conceptos, respuestas, documentos y demás que requieran ser allegados al proceso, deberán ser enviados por medio del link: Ventanilla virtual | JCA del Consejo de Estado.

Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN La validez e integridad de este documento puede comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador