CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: Néstor Raúl Correa Henao Bogotá D. C., cuatro (4) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Expediente N° 110010325000201601169 00 Número interno: 5246 - 2016 Demandante: Clara Adriana Montañez Hernández Acto demandado: Decretos 382, 383 y 384 de 2013, Decreto 22 de 2014 y 1269 de 2015 Demandado: Gobierno Nacional, Departamento Administrativo de la Función Pública, Fiscalía General de la Nación y otros Medio de control: Nulidad simple AUTO QUE AVOCA CONOCIMIENTO PARA PROFERIR SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL SOBRE LA BONIFICACIÓN JUDICIAL En el marco del presente proceso correspondiente al medio de control de nulidad simple, y en virtud de las facultades que le confiere la Constitución, la Ley 1437 de 2011 (Cpaca) y el numeral 2° del artículo 14 del Reglamento del Consejo de Estado, esta Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado avoca el conocimiento del proceso de la referencia con el propósito de proferir sentencia de unificación jurisprudencial.
Para dar trámite al presente asunto se procede a establecer si en el presente caso se reúnen los presupuestos exigidos por el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para asumir el conocimiento del proceso con el objeto de proferir una sentencia de unificación jurisprudencial. Para ello la Sala a continuación procede a estudiar, en primer lugar, la necesidad de unificar la jurisprudencia; en segundo lugar, las facultades para proferir sentencia de unificación jurisprudencial; y, en tercer lugar, la justificación para unificar la jurisprudencia en el presente caso.
De la necesidad de unificar la jurisprudencia Es necesario unificar la jurisprudencia porque el derecho es un discurso o ficción construido por palabras, palabras que no tienen un sentido único sino que admiten varias lecturas al momento de ser interpretadas por los jueces, quienes gozan de autonomía para ello; pero si no se unifica la interpretación se corre el peligro de que existan muchas versiones de una misma norma, generando desigualdad de trato e inseguridad jurídica.
Esta idea síntesis exige una explicación más detallada, así: El derecho puede ser leído de dos maneras: desde adentro (lógica autónoma) y desde afuera (lógica política), como se explica a continuación. Según la lógica autónoma, el derecho es el estudio de sus componentes internos por parte de los abogados, el estudio de su dogmática. Así se aprecia en las siguientes concepciones doctrinarias: para el antiguo derecho natural, el derecho es el conjunto de normas que contenía las libertades y prerrogativas de toda persona, en tanto que sujeto digno, por el solo hecho de nacer, abstracción hecha de si estaban o no reguladas en las leyes.
Para Kelsen, por el contrario, el derecho es el conjunto de normas jurídicas que ha sido válidamente expedido, vigente, positivo, existente, sin importar su contenido. Al sentir de Bobbio y los pensadores más recientes, el derecho tiene tres aristas a la vez, bajo una mirada de convergencia: contenido (digno), como lo predicaba el derecho natural; vigencia (norma positiva y coercitiva), como lo subrayaba Kelsen; y eficacia (norma que se aplica en el mundo real) como lo destaca el derecho anglosajón. Esta mirada integradora es la prevalente hoy en día. Pero las tres lecturas siguen siendo elaboradas desde el mundo de lo jurídico.
Se trata de grandes unidades de categorías conceptuales, normativas, independientes del contexto socio político en el que se expresan. El derecho, como las religiones y otras creaciones del espíritu, es una idea que solo existe en la mente de las personas: el derecho no es una cosa perceptible por los órganos de los sentidos, sino que es un relato, son palabras; son nociones que existen “en la fértil imaginación de los sapiens”, según Harari, y que hacen parte de un “orden imaginado”, sin el cual una comunidad muy grande de personas no podría vivir sin matarse como salvajes.
El derecho, en esta lógica, es un conjunto de palabras, una narrativa, un código, en fin, un discurso autónomo, que es necesario interpretar. En cambio, según una lógica política, desde las ciencias sociales se podría afirmar que todo lo anterior es apenas una parte del derecho, orientada a establecer fronteras simbólicas que delimitan lo permitido y lo prohibido.
La otra parte está en la forma como el derecho incide a través de sus prácticas sociales en el ejercicio y reproducción del poder, que es el mundo real. Las normas y prácticas jurídicas, a fuerza de ser puestas en escena, ordenan el mundo, lo sujetan, lo disciplinan. El derecho, en esta lógica, es una manifestación del poder. Para efectos de este proceso interesa permanecer en la primera lectura, la que concibe el derecho como una ficción o discurso construido por palabras.
Ahora bien, las palabras no tienen un sentido único, sino que se prestan a varias interpretaciones. Las palabras tienen esa magia. Los jueces son los llamados a aplicar la ley, lo cual deben realizar con independencia, como lo dispone el artículo 228 de la Constitución. Es decir, el juez debe desplegar una labor hermenéutica según su leal saber y entender.
Esa independencia judicial es un elemento estructural del derecho al debido proceso y de la separación de poderes. Pero si cada juez interpreta una norma de una manera diferente, se llegaría al caos y a la inseguridad jurídica, pues unos usuarios de la justicia serían tratados de una forma, mientras que otros usuarios serían tratados de una manera diferente.
Y ello generaría desigualdad de trato entre los usuarios de la justicia. Por razones de coherencia y para evitar ese caos, esa discriminación de trato y esa inseguridad jurídica se hace necesario entonces unificar la jurisprudencia por parte del órgano superior. Y el máximo tribunal de lo contencioso administrativo en Colombia es el Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción. Así lo disponen el artículo 237 de la Constitución Política y el artículo 34 de La Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, modificado por el artículo 9° de la Ley 1285 de 2009.
Por esta razón, la labor unificadora del Consejo de Estado surge necesaria y trascendental para fijar criterios interpretativos de cierre que unifiquen las interpretaciones de todos los niveles de esta jurisdicción. La Corte Constitucional, en el Auto 208 de 2006, hizo referencia a la importante labor de unificación jurisprudencial de las Altas Cortes en sus respectivas jurisdicciones para proteger los principios de igualdad y seguridad jurídica.
En aquella providencia dijo la Corte: … la interpretación del artículo 230 de la Carta Política, en cuanto consagra el principio de la autonomía judicial, hace inferir que la fuente primaria para la decisión judicial está conformada por las normas que integran bloque de constitucionalidad y las previsiones del derecho ordinario, por lo que la jurisprudencia y la doctrina toman la forma de fuentes auxiliares de la interpretación de tales textos.
No obstante, el contenido y alcance del principio mencionado debe comprenderse en armonía con las previsiones contenidas en la misma Carta Política, que adscriben a las altas cortes la función de unificación jurisprudencial dentro de cada una de sus jurisdicciones. Por esta razón, sus precedentes adquieren fuerza vinculante. Además, como ya se indicó, el seguimiento de dichas reglas jurisprudenciales adquiere especial relevancia al momento de definir la coherencia interna del sistema de justicia, la defensa de la seguridad jurídica y la protección del derecho a la igualdad de quienes concurren a la jurisdicción. De la facultad para unificar jurisprudencia Existe expresa facultad legal del Consejo de Estado para proferir sentencias de unificación jurisprudencial.
En efecto, la Ley 1437 de 2011, que contiene el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Cpaca) establece en el artículo 270 la facultad del Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de la jurisdicción, para unificar la jurisprudencia. Esta norma fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-588 de 2012.
La norma señala que son sentencias unificadoras las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las que emite al decidir los recursos extraordinarios; y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, en lo referente a las acciones populares y de grupo. 2.
De la justificación de la unificación jurisprudencial en el presente caso En este proceso existe la necesidad proferir una sentencia de unificación jurisprudencial, con fundamento en la primera de las causales señaladas en el artículo 270 del Cpaca: “por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia”.
Esta causal, a su vez, contiene cinco hipótesis diferentes: (i) importancia jurídica, (ii) trascendencia económica, (iii) trascendencia social, (iv) necesidad de unificar jurisprudencia, y (v) necesidad de sentar jurisprudencia. Observa la Sala que este proceso, a falta de una causal, encaja en varias de ellas, como se expone a continuación. Primero, este proceso reviste gran transcendencia social: se trata de establecer si constituye o no salario la bonificación judicial que se reconoce a más de cincuenta mil empleados que hay entre la Fiscalía General de la Nación (Decreto 382 de 2013), la Rama Judicial, la Justicia Penal Militar (Decreto 383 de 2013), y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (Decreto 384 de 2013).
Esas más de cincuenta mil personas de manera directa, y sus familias de manera indirecta, se verán concernidas por la decisión de fondo que se adopte. Segundo, este proceso reviste gran trascendencia económica: la decisión que aquí se asuma tendría un eventual efecto en la liquidación de las prestaciones sociales de esas más de cincuenta mil personas, lo que impactaría de manera importante tanto el erario como las finanzas particulares de esas personas.
Y tercero, la necesidad de unificar jurisprudencia: en la actualidad existen más de cinco mil procesos a nivel nacional, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, resultantes de las reclamaciones judiciales que han hecho los empleados de la Rama Judicial, de la Fiscalía y de la Justicia Penal Militar. Más de mil de esos procesos ya han sido fallados en dos instancias.
A nivel del Consejo de Estado también existe un antecedente: en sentencia de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, del día 6 de abril de 2022, expediente 76001233300020180041401, Conjuez Ponente Dra. Carmen Anaya de Castellanos, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se resolvió lo siguiente, a propósito del Decreto 382 de 2013: “… SEGUNDO: INAPLÍCASE para el caso concreto de la demandante la frase ‘… a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993 y que vienen rigiéndose por el Decreto 875 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan’, contenidas en el artículo 1º del Decreto 382 de 2013, así como el contenido del artículo 2º del mismo Decreto, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”.
Y entonces se hace necesario unificar esas decisiones. Por las razones anteriores, la Sala concluye que en este caso se justifica proferir una sentencia de unificación jurisprudencial. En mérito de lo expuesto, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Resuelve: AVOCAR el conocimiento del presente asunto con el objeto proferir sentencia de unificación jurisprudencial.
Notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente NESTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Ponente Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Firmado electrónicamente MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el conjuez en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.