Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022) CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA Radicación: 76001-2333-000-2022-00470-01 Solicitante: GUSTAVO CORRALES POSSE Accionado: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Tema: PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE LOS EDILES- RÉGIMEN DE INCOMPATIBILIDADES PREVISTO COMO CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA PARA LOS EDILES- LA CAUSAL PREVISTA EN EL NUMERAL 2º DEL ARTÍCULO 126 DE LA LEY 136 DE 1994- ELEMENTOS PARA SU CONFIGURACIÓN SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el solicitante, ciudadano Gustavo Corrales Posse, en contra de la sentencia de 11 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se denegó la solicitud de pérdida de investidura del edil de la Junta Administradora Local de la Comuna 19 del Distrito de Santiago de Cali, Jorge Antonio Garzón Escobar, elegido para el período constitucional 2020-2023.

I.

ANTECEDENTES I.1. La solicitud de pérdida de investidura 1. El ciudadano Gustavo Corrales Posee, actuando en nombre propio e invocando su calidad de coordinador de la Veeduría Ciudadana de Santiago de Cali, Distrito Especial «CONAD», de conformidad con lo dispuesto en la Resolución No. 56 de 17 de febrero de 2020, expedida por la Personería municipal de Santiago de Cali, presentó solicitud1 ante esta jurisdicción con el fin de que se decrete la pérdida de investidura del edil de la Junta Administradora Local de la Comuna 19 del Distrito de Santiago de Cali2, Jorge Antonio Garzón Escobar, elegido para el período constitucional 2020-2023, tras considerar que transgredió el régimen de incompatibilidades previsto como causal de pérdida de investidura de los ediles.

En tal sentido, formuló las siguientes pretensiones: […] PRETENSIONES 1 Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 76001-2333-000-2022-00470-01. 01. Pérdida de Investidura. Demanda. Expediente digital primera instancia. 01. Índice 3. 2 La Ley 1933 de 2018 «Por medio del cual se categoriza al municipio de Santiago de Cali como Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios», categorizó al municipio de Santiago de Cali como Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios. 2 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consecuente con lo anterior, solicito muy respetuosamente a la Sala Única del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, decrete la perdida (sic) de investidura del demandado, el señor edil JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR, por haber incurrido en violación del régimen de incompatibilidades, en la medida en que celebró dos (2) contratos de prestación de servicios, ostentando la calidad de edil y servidor público, en su propio nombre y representación, con el INSTITUTO PARA LA INVESTIGACIÓN Y LA PRESERVACIÓN DEL PATRIMONIO CULTURAL Y NATURAL DEL VALLE DEL CAUCA- INCIVA, Instituto que hace parte de la rama ejecutiva y administrativa de la Gobernación del Valle, entidad pública que tiene su domicilio en el respectivo municipio, fungiendo para la misma época de los contratos el cargo de edil, que viene ejerciendo desde su posesión en la Comuna 19 del Municipio de Santiago de Cali […].

I.1.1. Los hechos sustento de la solicitud 2. El solicitante, en apoyo a su pretensión, narró los siguientes hechos relevantes: 3. El ciudadano Jorge Antonio Garzón Escobar resultó elegido edil de la Junta Administradora Local de la Comuna 19 del Distrito de Santiago de Cali, para el período constitucional 2020 a 2023 por el Partido Liberal Colombiano -tal y como consta con el Formulario E26JAL- y tomó posesión de su investidura el día 22 de enero de 2020. 4.

El edil Jorge Antonio Garzón Escobar, dentro de los diez (10) meses posteriores a su elección, celebró dos contratos de prestación de servicios con el Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Cultural y Natural del Valle del Cauca, INCIVA, entidad que forma parte de la rama ejecutiva y administrativa de la Gobernación del Valle del Cauca.

Tales negocios jurídicos son los siguientes: i) contrato publicado en el portal único de contratación SECOP I, con el número 040.10.05.20.956 de 10 de noviembre de 2020, por un valor de $3.000.000, y ii) contrato publicado en el portal único de contratación SECOP I, con el número 040.10.05.21.329 de 17 de febrero de 2021, por un valor de $6.000.000. 5.

La prestación de los servicios fue realizada personalmente por el edil Jorge Antonio Garzón Escobar, de forma independiente, sin subordinación jurídica y sin vínculo laboral alguno con el Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Cultural y Natural del Valle del Cauca, INCIVA. 1.1.2. La causal de pérdida de investidura invocada en la demanda 6.

El solicitante invocó, como normas violadas, los artículos 2°, 127 y 291 de la Constitución Política; artículos 126 (numeral 2º), 127 y 128 de la Ley 136 de 1994; artículos 8º (literales a y f) y 41 de la Ley 80 de 1993 y; el parágrafo 2° del artículo 48° ley 617 de 2000. 3 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.

Sostuvo que el edil Jorge Antonio Garzón Escobar, al haber suscrito los contratos de prestación de servicios Nos. 040.10.05.20.956 de 10 de noviembre de 2020 y 040.10.05.21.329 de 17 de febrero de 2021, con el Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Cultural y Natural del Valle del Cauca, INCIVA, transgredió el régimen de incompatibilidades «[…] consagrado en el art. 127 de la Constitución Política; esto es: “… Los servidores públicos no podrán celebrar, por sí o por interpuestas personas, o en representación de otro, contrato alguno con entidades públicas o con personas privadas que manejen o administren recursos públicos…”, causal de incompatibilidad descrita, en el artículo 2°, 127° y 291 Constitucional; artículos 126°, numeral 2° y artículos 127° y 128° de la ley 136 de 1994; ley 80 de 1993, articulo (sic) 8°literal a) y f) y artículo 41°, parágrafo 2° del artículo 48° ley 617 de 2000».

Finalmente, reprodujo apartes de la Sentencia C- 307 de 1996 de la Corte Constitucional cuyas consideraciones, a su juicio, refuerzan la tesis sostenida. I.2. Trámite de la solicitud de pérdida de investidura 8. El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 18 de abril de 20223, admitió la demanda y ordenó la notificación personal de dicha decisión tanto al acusado como al agente del ministerio público, en la forma prevista en el artículo 199 del CPACA.

En la misma providencia judicial negó la vinculación del señor Jonathan Velásquez Alzate, en su calidad de director del Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Cultural y Natural del Valle del Cauca, INCIVA, por no estar legitimado en la causa por pasiva, según lo dispone el artículo 1º de la Ley 1881 de 2018, en consonancia con el artículo 143 del CPACA.

I.3. La contestación de la demanda por el acusado 9. El acusado, aun cuando fue notificado oportunamente el día 21 de abril de 20224, guardó silencio dentro del término de traslado, tal y como lo ratifica la constancia secretarial obrante en el expediente5. I.4. Trámite del proceso judicial en primera instancia 10. El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso, mediante providencia de 3 de mayo de 2022 abrió el proceso a pruebas y fijó para el día 9 de mayo de 2022, 3 3 Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 76001-2333-000-2022-00470-00.

Pérdida de Investidura. Auto admite la demanda. Índice 5. 4 Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 76001-2333-000-2022-00470-00. Pérdida de Investidura. Envío de notificación. Índice 11. 5 Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 76001-2333-000-2022-00470-00. Pérdida de Investidura. Constancia. Al despacho 03 de mayo de 2022.

Índice 12. 4 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la celebración de la audiencia pública de que trata el artículo 12 de la Ley 1881 de 2018. 11. En el día y hora señalada se celebró la audiencia pública, en cuyo desarrollo intervinieron el solicitante, el agente del Ministerio Público, el apoderado del acusado y el accionado, quedando consignado el resumen de lo acaecido en ella en la respectiva acta6.

El solicitante7 y el agente del Ministerio Público8 allegaron sus intervenciones por escrito. A su vez, el acusado allegó «[…] escrito de complementación de lo expuesto en la audiencia del 9 de mayo de 20229». 12. El solicitante10 adujo que, en el presente caso, quedó demostrado: i) que el ciudadano Jorge Antonio Garzón Escobar resultó elegido edil de la Junta Administradora Local de la Comuna 19 del Distrito de Santiago de Cali, para el período constitucional 2020 a 2023, y tomó posesión de su investidura el día 22 de enero de 2020 ante el alcalde municipal «[…] como requisito previo para desempeñar sus funciones», y ii) que el edil de la Junta Administradora Local de la Comuna 19 del Distrito de Santiago de Cali, Jorge Antonio Garzón Escobar, celebró los contratos de prestación de servicios 040.10.05.20.956 de 10 de noviembre de 2020 y 040.10.05.21.329 del 17 de febrero de 2021, con el Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Cultural y Natural del Valle del Cauca, INCIVA encontrándose incurso, en consecuencia, «[…] en la incompatibilidad de los servidores públicos, consagrado en el art. 127 de la Constitución Política; esto es: “… Los servidores públicos no podrán celebrar, por sí o por interpuestas personas, o en representación de otro, contrato alguno con entidades públicas o con personas privadas que manejen o administren recursos públicos…”, causal de incompatibilidad descrita, en el artículo 2°, 127° y 291 Constitucional; artículos 126°, numeral 2° y artículos 127° y 128° de la ley 136 de 1994; ley 80 de 1993, articulo 8°literal a) y f) y artículo 41°, parágrafo 2° del artículo 48° ley 617 de 2000». 6 Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 76001-2333-000-2022-00470-00.

Pérdida de Investidura. Acta de Audiencia. Índice 12. 7 Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 76001-2333-000-2022-00470-00. Pérdida de Investidura. Alegatos de conclusión parte actora. Índice 18. 8 Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 76001-2333-000-2022-00470-00. Pérdida de Investidura. Concepto rendido por el Ministerio Público.

Índice 20. 9 Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 76001-2333-000-2022-00470-00. Pérdida de Investidura. Recibe memoriales. Índice 21. 10 Minuto 00:10:00 a minuto 00:18:00. Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 76001-2333-000-2022- 00470-00. Pérdida de Investidura. Acta y grabación de la audiencia. Índice 22. 5 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.

El agente del Ministerio Público11, en primer lugar, se refirió a la naturaleza de la pérdida de investidura y planteó como problema jurídico el consistente en establecer si están dados los presupuestos fácticos y jurídicos para decretar la pérdida de investidura del edil de la Junta Administradora Local de la Comuna 19 del Distrito de Santiago de Cali, Jorge Antonio Garzón Escobar.

Precisó que el mandato prohibitivo contenido en el numeral 2º del artículo 126 de la Ley 136 de 1994 exige que el edil celebre contratos «[…] con entidades públicas del mismo municipio», requisito que en el presente caso no se cumple, pues los contratos se suscribieron con el Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Cultural y Natural del Valle del Cauca –INCIVA, esto es, con una entidad del orden departamental.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, el agente del Ministerio Público consideró que debían despacharse en forma desfavorable las pretensiones de la demanda. 14. El apoderado del acusado12 anotó que la interpretación de las causales de inhabilidad e incompatibilidad se encuentran regidas por el principio de taxatividad y de interpretación restrictiva.

En este orden de ideas, no hay lugar a realizar una interpretación extensiva de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2º del artículo 26 de la Ley 136 de 1994, la cual prohíbe al edil celebrar contratos con el mismo municipio. 15. El acusado13 se adhirió a los argumentos esgrimidos por su apoderado judicial. I.5.

La sentencia de primera instancia 16. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 11 de mayo de 202214, denegó la solicitud de pérdida de investidura del edil de la Junta Administradora Local de la Comuna 19 del Distrito de Santiago de Cali, Jorge Antonio Garzón Escobar. 17. El Tribunal refirió a las características de la acción de pérdida de investidura, a partir de los precisos lineamientos esbozados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-399 de 2012.

Igualmente, destacó que los ediles son servidores 11 Minuto 00:18:00 a minuto 00:30:40. Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 76001-2333-000-2022- 00470-00. Pérdida de Investidura. Acta y grabación de la audiencia. Índice 22. 12 Minuto 00:30:25 a 00:33:37. Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 76001-2333-000-2022-00470- 00.

Pérdida de Investidura. Acta y grabación de la audiencia. Índice 22. 13 Minuto: 00:33:46 a 00:34:44. Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 76001-2333-000-2022-00470- 00. Pérdida de Investidura. Acta y grabación de la audiencia. Índice 22. 14 Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 76001-2333-000-2022-00470-00. Pérdida de Investidura.

Sentencia de pérdida de investidura. Índice 24. 6 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co públicos pertenecientes a las corporaciones públicas, de conformidad con el artículo 122 de la Constitución Política; sin embargo, no tienen la categoría de empleados públicos (Corte Constitucional, Sentencia 715 de 1998 y concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 5 de julio de 2001, radicado: 1359). 18.

Anotó que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, en el numeral 2º del artículo 126 de la Ley 136 de 1994 y en el artículo 8º, numeral 1º, literal f) de la Ley 80 de 1993, la violación al régimen de incompatibilidades fue prevista por el legislador como causal de pérdida de investidura de los ediles, a diferencia de la transgresión al régimen de inhabilidades la cual no fue estatuida por el legislador como causal de desinvestidura. 19.

Procedió a analizar si, en efecto, el edil de la Junta Administradora Local de la Comuna 19 del Distrito de Santiago de Cali, Jorge Antonio Garzón Escobar, incurrió en la conducta descrita en el numeral 2º del artículo 126 de la Ley 136 de 1994, prevista como causal de pérdida de investidura de los ediles según la cual «[…] Los miembros de las Juntas Administradoras Locales no podrán: […] 2.

Celebrar contrato alguno en nombre propio o ajeno, con las entidades públicas del respectivo municipio, o ser apoderados ante las mismas, con las excepciones que adelante se establecen […]». 20. El Tribunal, luego de delimitado el problema jurídico a resolver y apoyado en el derrotero fijado por esta Sección en sentencia de 9 de diciembre de 201015, indicó que, para efectos de la configuración del supuesto prohibitivo de la conducta descrita en el numeral 2º del artículo 126 de la Ley 136 de 1994, la entidad pública debe corresponder al mismo municipio al que pertenece la junta administradora local. 21.

Anotó que en el presente caso, y según el caudal probatorio arrimado al expediente, quedó demostrado fehacientemente que el edil Jorge Antonio Garzón Escobar celebró los siguientes contratos de prestación de servicios con el Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Cultural y Natural del Valle del Cauca, INCIVA: i) contrato No. 040.10.05.956 del 10 de noviembre de 2020, con plazo de ejecución hasta el 30 de diciembre de 2020, por un valor de $3.000.000, el cual tenía como objeto «el Fortalecimiento de la cultura ambiental 2020-2023 Valle del Cauca», y ii) el contrato No. 040.10.05.21.329 del 17 de febrero de 2021, con plazo de ejecución hasta el 30 de mayo de 2021, por un valor de $6.000.000, el cual tenía como objeto «Aplicación acciones de Educación ambiental dentro del programa de Gestores ambientales 2021-2023 Valle del Cauca para acompañar a 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, actor: Marlon Castilla Huelgo y otros, demandado: Olga Lucia Rojas Gallego y otros, MP: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 7 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la comunidad por parte de los Gestores ambientales para el fortalecimiento de la educación ambiental en los 42 municipios del Valle del Cauca». 22.

Por otro lado, refirió que el Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Cultural y Natural del Valle del Cauca, INCIVA, es un establecimiento público del orden departamental creado mediante el Decreto 1937 del 23 de septiembre de 1979, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. 23.

Por lo anterior, sostuvo que: «[…] si bien el edil de la Junta Administradora Local del Distrito de Cali suscribió dos contratos de prestación de servicios con el INCIVA, dicha relación contractual no alcanza a configurar la causal de pérdida de investidura, dado que la entidad estatal contratante no tiene la condición de ser del orden municipal, siendo una entidad del orden departamental». 24.

Dando aplicación al principio de taxatividad según el cual solo las conductas previstas por la Constitución Política y la ley dan lugar al juicio de reproche de desinvestidura, concluyó que las pretensiones de la demanda estaban llamadas al fracaso, pues no se cumplió uno de los elementos para la configuración de la conducta, esto es, el referido al presupuesto espacial o territorial.

I.6. El recurso de apelación interpuesto por el solicitante 25. El accionante, inconforme con la decisión de primera instancia, presentó recurso de alzada16 con el fin de obtener su revocatoria. Fincó sus reparos en los argumentos de oposición que se sintetizan de la siguiente manera: 26. Señala que el Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Cultural y Natural del Valle del Cauca, INCIVA, de conformidad con el Acuerdo 001 de 5 de julio de 2000, es un establecimiento público del orden departamental, creado por el Decreto 1937 de 1979 (reformado por los Decretos 1837 de 31 de diciembre de 1987 y 0272 de 3 de mayo del 2000), dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito a la Secretaría de Cultura y Turismo del Departamento del Valle del Cauca, con domicilio en la ciudad de Santiago de Cali. 27.

Refiere que en el período comprendido entre los años 2013 a 2018, dicha institución ha obtenido logros importantes en materia científica de cara a la preservación del patrimonio cultural y natural del Valle del Cauca, prestando sus 16 Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 76001-2333-000-2022-00470-00. Pérdida de Investidura.

Recepción recurso de apelación. Índice 26. 8 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servicios a los 42 municipios que integran el departamento, incluyendo la ciudad de Cali. 28.

En atención a lo anteriormente expuesto, consideró que sí se configuró la causal de incompatibilidad descrita en el numeral 2º del artículo 126 de la Ley 136 de 1994, pues pese a que el Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Cultural y Natural del Valle del Cauca, INCIVA, es una entidad del orden departamental «[…] todos los servicios los presta a los 42 municipios incluyendo al de la ciudad de Cali, y el señor demandado JORGE ANTONIO GARZON ESCONAR (sic), ejecuto (sic) los 2 contratos en el municipio de Cali». 29.

En apoyo de lo dicho, el recurrente hace alusión al fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Valle de Cauca, sin especificar fecha (número de radicado 76001- 23-33-012-2019-01126-00, Magistrado Ponente, Víctor Adolfo Hernández Díaz17) y a la providencia de 6 de agosto de 2020, proferida por el Consejo de Estado (número de radicación: 44001-23-40-000-2019-00175-0118).

Ello, para señalar que «[…] el Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Cultural y Natural del Valle del Cauca INCIVA, es una entidad del orden departamental que tienen su domicilio en el Municipio de Cali, pero ejerce en esta circunscripción territorial por parte del Instituto Inciva, como se evidencia en el desarrollo de los dos (2) contratos ejecutados por el señor JORGE ANTONIO GARZON ESCOBAR, edil de la Comuna 19 en el Municipio de Santiago de Cali». 30.

Expresa que las normas que prevén las causales de pérdida de investidura son de derecho público y de interpretación restrictiva, por lo tanto, no cabe la analogía en esta clase de juicios. 31. Finalmente, refiere a que: «[…] las entidades territoriales (art. 286 de la CN) se refiere a las entidades político – administrativas públicas del orden territorial, tales como Departamentos, Municipios, Distritos y Territorios Indígenas, y es tanto así, que el art. 291 de la Carta Magna, dispuso las “incompatibilidades de los servidores públicos, funcionarios de las entidades territoriales”, así: “los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales no podrán aceptar cargo alguno en la administración pública (sic), y si lo hicieren perderán su investidura» (destacado es original del accionante) 17 Transcribió los siguientes apartes: «[…] “El elemento territorial sí concurre, porque la Contraloría Departamental del Valle del Cauca ejerce las funciones en todo el departamento, y ello incluye, el municipio de Santiago de Cali». 18 Transcribió los siguientes apartes: «[…] no le asiste razón al recurrente cuando alega que existe una diferenciación entre las circunscripciones departamentales y las municipales, las cuales son independientes entre sí para efectos del régimen de inhabilidades, en virtud de la jurisprudencia de esta corporación que, pacíficamente desde el año 2012, ha señalado que no es aceptable que se puedan escindirse los electores del departamento de los electores de sus municipios». 9 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.7.

Trámite del recurso de apelación 32. El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso en la primera instancia, mediante providencia de 2 de junio de 202219, concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por el solicitante en contra de la sentencia de primera instancia. 33. Repartido el proceso en segunda instancia20, mediante auto de 22 de junio de 202221, se admitió el recurso de apelación y se corrió traslado a las partes y al agente del Ministerio Público, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 1881 de 2018.

Una vez notificada a las partes la precitada providencia judicial22, todos los sujetos procesales guardaron silencio23. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 34. La Sala de Decisión, previamente a la resolución de fondo de la presente controversia, abordará el análisis de los siguientes ejes temáticos que conducirán a la solución del caso concreto: i) la competencia; ii) la acreditación de la condición de sujeto pasivo del presente mecanismo de control de pérdida de investidura para la época de los hechos juzgados; iii) la competencia del juez de segundo grado y la delimitación del problema jurídico en el presente caso; iv) la violación al régimen de incompatibilidades como causal de pérdida de investidura de los ediles pertenecientes a las juntas administradoras locales y la causal específica prevista en el numeral 2º del artículo 126 de la Ley 136 de 1994: presupuestos para su configuración; v) lo probado en el proceso y el estudio del caso concreto y, vi) conclusiones del caso.

II.1. La competencia 35. Esta Sala de Decisión es competente para decidir esta controversia en virtud de lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 48 de la Ley 617; en el artículo 13 del Acuerdo 80 expedido el 12 de marzo de 201924; y en el artículo 150 del CPACA25. 19 Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 76001-2333-000-2022-00470-00.

Pérdida de Investidura. Auto concede apelación sentencia. Índice 29. 20 Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 76001-2333-000-2022-00470-01. Pérdida de Investidura. Reparto y radicación. Índice 1. 21 Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 76001-2333-000-2022-00470-01. Pérdida de Investidura. Reparto y radicación. Índice 4. 22 Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 76001-2333-000-2022-00470-01.

Pérdida de Investidura. Envío de notificación y estado. Índices 6 y 7. 23 Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 76001-2333-000-2022-00470-01. Pérdida de Investidura. Al despacho para sentencia. Índice 8. 24 «Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado». 25 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 10 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.2.

La acreditación de la condición de sujeto pasivo del presente mecanismo de control de pérdida de investidura para la época de los hechos 36. El ciudadano Jorge Antonio Garzón Escobar aspiró a la Junta Administradora Local de la Comuna 19 del Distrito de Santiago de Cali, quien resultó elegido en las elecciones celebradas el 27 de octubre de 2019, para el período constitucional 2020-2023 por el Partido Liberal Colombiano, según lo confirma el Formulario E- 26JAL, contentivo del Acta Parcial de Escrutinio General, y tomó posesión de su investidura el día 22 de enero de 202026. 37.

Los miembros de las Juntas Administradoras Locales, dada su condición de servidores públicos de las corporaciones públicas en virtud de lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución Política son sujetos pasivos de este medio de control por las causales que el legislador previó como conductas que ameritan el juicio de reproche de desinvestidura, cumpliéndose así el requisito previsto en el literal b) del artículo 5° de la Ley 1881 de 201827. 38.

La Corte Constitucional, en sentencia C-715 de 199828, criterio a su vez prohijado por esta Corporación29, al analizar el carácter del vínculo de los ediles con el servicio público, expresó: […] 3.2 Ante todo, ha de precisarse que si bien es verdad que los ediles de las Juntas Administradoras Locales, como integrantes de estas Corporaciones Públicas son servidores públicos conforme a lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Nacional, no tienen, sin embargo, la categoría de empleados públicos, a los que se refiere el artículo 122 de la Carta Política, pues estos últimos son vinculados por una 26 Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 76001-2333-000-2022-00470-00. 01.

Pérdida de Investidura. Demanda. Expediente digital primera instancia. 01. Índice 3. 27 «ARTÍCULO 5. Cuando la solicitud sea presentada ante el Consejo de Estado por un ciudadano, esta deberá formularse por escrito y contener, al menos: […] b) Nombre del Congresista y su acreditación expedida por la Organización Electoral Nacional […]». 28 Sentencia C- 715 de 1998, MP: Alfredo Beltrán Sierra. 29 En relación con la naturaleza de los ediles como servidores públicos se pueden consultar las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 2350 de 6 de septiembre de 2017, actor: Ministerio del Interior, MP: Álvaro Namén Vargas.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de enero de 2016, radicado: 11001-03-24-000-2011-00218-00, actor: David Luna Sánchez, demandado: Presidencia de la República- Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de la Protección Social, MP: Guillermo Vargas Ayala. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 24 de abril de 2013, radicado: 07001-23-31-000-2002-00380-01 (26526), actor: Leyber Mina Meza y otros, demandado: Municipio de Arauca, MP: Enrique de Jesús Gil Botero.

Consejo de Estado, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 8 de septiembre de 2006, radicado: 25000-23-27-000-2004-01841-01 (AP), actor: Corporación Foro Ciudadano, demandado: Alcaldía Mayor de Bogotá, MP: Ramiro Saavedra Becerra. Entre otras. 11 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relación legal o reglamentaria, al paso que aquellos ostentan su investidura en virtud de una elección popular, aun cuando tienen en común que, unos y otros están al servicio del Estado y de la comunidad.

Es decir, los empleados públicos son una de las categorías de servidores públicos, así como también lo son los trabajadores oficiales, los de las entidades descentralizadas territoriales y por servicios y los miembros de las corporaciones públicas […]. II.3. El marco de la apelación y el planteamiento del problema jurídico en el presente caso 39.

Del tenor literal del artículo 320 del Código General del Proceso, aplicable en virtud de la remisión normativa prevista en el artículo 21 de la Ley 1881 de 2018, resulta sustancial destacar que el recurso de apelación es el instrumento encaminado a controvertir las sentencias de primera instancia proferidas por los magistrados y jueces con la finalidad de que: «[…] el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión»; disposición normativa que debe interpretarse en armonía con lo dispuesto en el artículo 328 ibidem, la cual dispone: «[…] [e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley». 40.

De conformidad con las normas antes transcritas, se tiene que la competencia del juez superior para pronunciarse sobre el recurso de alzada viene determinada por los reparos concretos o motivos de inconformidad expuestos en el recurso, lo que descarta la posibilidad de analizar argumentos que no fueron planteados en el escrito de impugnación. 41.

En el sub examine, el solicitante instauró demanda de pérdida de investidura en contra del edil de la Junta Administradora Local de la Comuna 19 del Distrito de Santiago de Cali, Jorge Antonio Garzón Escobar, por considerar que el citado servidor público de elección popular violó el régimen de incompatibilidades, previsto como causal de pérdida de investidura, por haber celebrado dos contratos de prestación de servicios con el Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Cultural y Natural del Valle del Cauca, INCIVA, el cual forma parte de la rama ejecutiva y administrativa de la Gobernación del Valle del Cauca, a saber: i) el 040.10.05.20.956 de 10 de noviembre de 2020, por un valor de $3.000.000 y, ii) el contrato 040.10.05.21.329 de 17 de febrero de 2021, por un valor de $6.000.000. 42.

El solicitante indicó que «[…] el señor edil JORGE ANTONIO GARZON ESCOBAR, incurrió en la incompatibilidad de los servidores públicos, consagrado en el art. 127 de la Constitución Política, esto es: “… Los servidores públicos no podrán celebrar, por si (sic) o por interpuestas personas, o en representación de otro, contrato alguno con entidades públicas o con personas privadas que manejen 12 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o administren recursos públicos …”, causal de incompatibilidad descrita, en el artículo 2°, 127° y 291 Constitucional; artículos 126°, numeral 2° y artículos 127° y 128° de la ley 136 de 1994, ley 80 de 1993, artículo 8° literal a) y f) y artículo 41°, parágrafo 2° del artículo 48° ley 617 de 2000». 43.

En el acápite titulado «[…]

FUNDAMENTOS DE DERECHO» afirmó que: «[…] 1. Los argumentos normativos y jurisprudenciales que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura son, en síntesis, los siguientes: 1.1. Cito el artículo 127 y 291 de la Constitución Política, así como los artículos 126, numeral 2°, el artículo 127 y 128 de la Ley 136 de 1994 y demás normas concordantes y complementarias. 1.2.

Manifiesto que conforme con el artículo 127 de la Constitución Política, “Los servidores públicos no podrán celebrar, por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato alguno con entidades públicas o con personas privadas que manejen o administren recursos públicos, salvo las excepciones legales». 1.3. Señalo que, los ediles tienen la condición de servidores públicos en tanto son miembros de “una corporación administrativa territorial” y, por el otro, que el artículo 123 de la Constitución Política establece que los servidores públicos son los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. 1.4.

Sentencia C-307 de 1996, Magistrado Ponente, Dr. Vladimiro Naranjo Mesa, que a letra dice […]». 44. Ante tal escenario, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en su sentencia de 11 de mayo de 2022 enfocó su análisis en establecer si, en efecto, el edil de la Junta Administradora Local de la Comuna 19 del Distrito de Santiago de Cali, Jorge Antonio Garzón Escobar, incurrió en la conducta descrita en el numeral 2º del artículo 126 de la Ley 136 de 1994, prevista como causal de pérdida de investidura de los ediles y según la cual «[…] Los miembros de las Juntas Administradoras Locales no podrán: […] 2.

Celebrar contrato alguno en nombre propio o ajeno, con las entidades públicas del respectivo municipio, o ser apoderados ante las mismas, con las excepciones que adelante se establecen […]». Ello significa que el a quo no analizó la prohibición contenida en el artículo 127 de la Constitución Política, pues si bien es cierto que el solicitante del presente mecanismo de control hizo alusión al citado canon normativo resulta claro que no bastaba con invocar la norma constitucional aparentemente infringida, pues era necesario identificar, de modo concreto, las razones por las cuales se configuraba, a su juicio, dicha conducta en orden a determinar en debida forma la controversia y así garantizar el ejercicio de los derechos de defensa y de contradicción del acusado. 45.

Así las cosas, el tribunal de primer grado, luego de contrastar el acervo probatorio obrante en el expediente con el marco jurisprudencial de la causal de pérdida de 13 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co investidura prevista en el numeral 2° del artículo 126 de la Ley 136 de 1994, encontró acreditado que, en efecto, el edil Jorge Antonio Garzón Escobar celebró dos contratos de prestación de servicios con el Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Cultural y Natural del Valle del Cauca, INCIVA, los días 10 de noviembre de 2020 y 17 de febrero de 2021, a pesar de ostentar la condición de servidor público de elección popular para la época de suscripción de los referidos contratos.

Sin perjuicio de lo anterior, el a quo resaltó que el citado instituto es un establecimiento público del orden departamental creado mediante el Decreto 1937 del 23 de septiembre de 1979, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Por ende, encontró que no se configura uno de los presupuestos exigidos por la norma, pues el citado ente no tiene la condición de entidad estatal del orden municipal sino del orden departamental. 46.

Ahora bien, la argumentación del solicitante, ahora recurrente, se edifica en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2° del artículo 126 de la Ley 136 de 1994. De hecho, fincó su reparo en que el Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Cultural y Natural del Valle del Cauca, INCIVA es una entidad del orden departamental que tiene su domicilio y presta sus servicios en el Distrito de Santiago de Cali.

Además, expuso que los contratos de prestación de servicios fueron ejecutados en el Distrito de Santiago de Cali, configurándose de esta manera los elementos de la conducta endilgada al acusado. Adicionalmente, solicitó la aplicación de dos decisiones judiciales que refuerzan la tesis concerniente a la configuración de la causal de pérdida de investidura.

Sin embargo, en ningún aparte del recurso de apelación existe referencia alguna en relación con el artículo 127 de la Constitución Política. 47. A partir de las consideraciones precedentes, en aplicación de los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso esta Sala de Decisión abordará, como problema jurídico, el relativo a definir si el edil de la Comuna 19 del Distrito de Santiago de Cali Jorge Antonio Garzón Escobar incurrió desde el punto de vista objetivo en la conducta prevista en el numeral 2º del artículo 126 de la Ley 136 de 1994, canon normativo que señala que «[…] Los miembros de las Juntas Administradoras Locales no podrán: […] 2.

Celebrar contrato alguno en nombre propio o ajeno, con las entidades públicas del respectivo municipio, o ser apoderados ante las mismas, con las excepciones que adelante se establecen […]», con ocasión de los contratos de prestación de servicios Nos. 040.10.05.956 del 10 de noviembre de 2020 y 040.10.05.21.329 del 17 de febrero de 2021, suscritos con el Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Cultural y Natural del Valle del Cauca, INCIVA.

Solo de superar el análisis del elemento objetivo de la conducta deberá escudriñarse si se demostró o no el elemento subjetivo, esto es, el atinente a la culpabilidad en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 1881 de 2018, modificada por la Ley 2003 de 2019. 14 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48.

En atención a la anterior premisa, esta Sala de Decisión no efectuará análisis alguno en relación con el artículo 127 de la Constitución Política, pues si bien el citado canon constitucional incorpora una prohibición autónoma30, aquella no solamente no fue objeto de discusión en el presente proceso31 sino que, además, el tribunal de la primera instancia no la valoró. Ello, sin asomo de duda, equivaldría a desconocer el marco de competencia del juez de segunda instancia el cual viene marcado por las referencias argumentativas que se esgrimen contra la sentencia de primera instancia y que aparecen contenidas en el escrito de impugnación, en detrimento del principio constitucional del debido proceso y de las garantías que lo integran como el derecho de defensa y de contradicción32.

II.4. La violación al régimen de incompatibilidades como causal de pérdida de investidura de los ediles las juntas administradoras locales y la causal específica prevista en el numeral 2º del artículo 126 de la Ley 136 de 1994 y los presupuestos para su configuración. El criterio hermenéutico de la expresión «entidades públicas del respectivo municipio» 49.

Precisado lo anterior, la causal de pérdida de investidura objeto de análisis en este proceso aparece contemplada en el numeral 2º del artículo 126 de la Ley 136 de 1994, norma que es del siguiente tenor: […]

ARTÍCULO 126. INCOMPATIBILIDADES. Los miembros de las Juntas Administradoras Locales no podrán: […] 2. Celebrar contrato alguno en nombre propio o ajeno, con las entidades públicas del respectivo municipio, o ser apoderados ante las mismas, con las excepciones que adelante se establecen […]. (destacado de la Sala). 30 En relación con dicho aspecto, pueden consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de febrero de 2022, número de radicación: 8001- 2333-000-2021-00181-01, MP: Nubia Margoth Peña Garzón. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, radicado: 50001-23-31-000- 1997-06093-01(21060), actor: Reinaldo Idárraga Valencia y otros, demandado: Nación - Ministerio De Defensa – Ejército, MP: Mauricio Fajardo Gómez. 31 Ni el señor agente del Ministerio Público y tampoco la defensa del acusado se refirieron al artículo 127 de la Constitución Política en la audiencia pública celebrada en la primera instancia. Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 76001-2333-000-2022-00470-00.

Pérdida de Investidura. Acta y grabación de la audiencia. Índice 22. 32Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, radicado: 50001-23-31-000- 1997-06093-01(21060), actor: Reinaldo Idárraga Valencia y otros, demandado: Nación - Ministerio De Defensa – Ejército, MP: Mauricio Fajardo Gómez. 15 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50.

La citada norma debe analizarse en consonancia con el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, que dispone: […]

ARTÍCULO 48. - Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses.

No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general. […] (destacado de la Sala). 51. Por su parte, el artículo 8°, numeral 1°, literal f), de la Ley 80 de 1993, prevé lo siguiente: […] Artículo 8o. De las inhabilidades e incompatibilidades para contratar. 1o.

Son inhábiles para participar en licitaciones y para celebrar contratos con las entidades estatales: […] f) Los servidores públicos […] (Negrillas y subrayas fuera de texto). 52. Siguiendo el lindero jurisprudencial se ha sostenido que las incompatibilidades constituyen «[…] una prohibición dirigida al titular de una función pública a quien, por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas actividades o ejercer, simultáneamente, las competencias propias de la función que desempeña y las correspondientes a otros cargos o empleos, en guarda del interés superior que puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por la confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar la imparcialidad y la independencia que deben guiar las actuaciones de quien ejerce la autoridad en nombre del Estado33». 53.

La incorporación del régimen de incompatibilidades previsto por el legislador como causal de pérdida de investidura para los integrantes de las juntas administradoras locales obedece a la necesidad de que estos servidores públicos, en el cumplimiento de la labor que están llamados a cumplir como voceros de representación de la ciudadanía a nivel local a la cual representan34 consulten el interés general y no transgredan el código de conducta que debe guiar el ejercicio de toda función pública. 33 Sentencia C-181 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.

Fuente tomada: C-903 de 2008, MP: Jaime Araujo Rentería. 34 En relación con la naturaleza y funciones que están llamadas a cumplir los ediles, se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 2350 de 6 de septiembre de 2017, actor: Ministerio del Interior, MP: Álvaro Namén Vargas. 16 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54.

De hecho, el legislador no contempló el régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura de los integrantes de las juntas administradoras locales35, pero no ocurrió lo mismo frente a la violación del régimen de incompatibilidades pues el Congreso, en ejercicio del amplio poder de configuración normativa previó de manera expresa que la comisión de dicha conducta conlleva la pérdida de investidura de los ediles. 55.

En relación con la causal específica prevista en el numeral 2° del artículo 126 de la Ley 136 de 1994, esta Corporación, mediante Sentencia de 9 de diciembre de 201036, precisó los elementos que deben concurrir para su configuración, en el siguiente sentido: […] La incompatibilidad que se le atribuye es del siguiente tenor: “ARTÍCULO 126.

INCOMPATIBILIDADES. Los miembros de las Juntas Administradoras Locales no podrán: 1. Aceptar cargo alguno de los contemplados en el numeral 2o., de las incompatibilidades aquí señaladas, so pena de perder la investidura. 2. Celebrar contrato alguno en nombre propio o ajeno, con las entidades públicas del respectivo municipio, o ser apoderados ante las mismas, con las excepciones que adelante se establecen.” En la situación expuesta no hay claridad ni precisión en su aspecto fáctico y jurídico, puesto que en lo primero falta puntualizar la forma de vinculación de la demandada a la Secretaría de Educación, ya que sólo se habla de vinculación provisional, sin que se indique si ésta fue por contrato, como lo aducen los accionantes o mediante nombramiento.

La expresión vinculación es genérica, de allí que tratándose de vinculación laboral o para prestación de servicios personales al Estado, puede darse mediante ambas formas. Por otra parte, el numeral 1º de la norma transcrita habla de cargos, que de por sí comporta vinculación laboral para su desempeño, sea mediante nombramiento o contrato; mientras que el numeral 2º se refiere a contrato y ser apoderado, por lo cual la remisión que el primero hace al segundo aparece poco concordante en cuanto a cargos se refiere.

Para superar las perplejidades que tales imprecisiones fácticas y jurídicas generan en la valoración de la inculpación que se le hace a la actora, habrá de interpretarse la norma de la forma como mejor conviene a la utilidad de la misma y a la inteligibilidad de su texto, de suerte que la Sala asume que la norma se refiere a cualquiera de las formas 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de diciembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 05001-23-33-000-2016-00738-01, decisión en la cual se indicó que «[…] para el caso de los ediles de las juntas administradoras locales, debe indicarse que el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no contempló la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura».

El anterior criterio fue reiterado: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicado: 25000-23-36-000-2017-01903-01(PI), MP: María Elizabeth García González. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de diciembre de 2010, radicación número: 25000-23-15-000-2010-01541-01(PI), actor: Marlon Castilla Huelgo y otros, demandado: Olga Lucia Rojas Gallego y otros, MP: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

Sentencia citada por el Tribunal de primer grado. 17 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de vinculación anotadas para estructurar la incompatibilidad, y que en ese son elementos de ésta los que a continuación se extractan: - Ser miembro de una junta administradora local. - Aceptar cargo, mediante contrato o nombramiento, en una entidad pública, o celebrar contrato en nombre propio o de tercero con una de tales entidades, o ser apoderado ante las mismas. - La entidad pública en referencia debe ser del mismo municipio al que pertenece esa junta administradora local, y - Que la aceptación del cargo, celebración del contrato o ejercicio del poder ante la referida entidad se dé dentro del periodo de la junta administradora local a la que se pertenezca, o de los 6 meses después de la renuncia a la condición de edil si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior (artículo 127, Ley 136 de 1994).

(destacado fuera de texto). 56. Del tenor gramatical de la incompatibilidad descrita en el numeral 2° del artículo 126 de la Ley 136 de 1994, se desprende que el supuesto normativo exige la concurrencia de los siguientes elementos: a) Un sujeto activo cualificado, es decir, el integrante de la junta administradora local como servidor público de una corporación pública de elección popular que se encuentre en el ejercicio de sus funciones como edil; b) Una conducta prohibida, esto es, la celebración de un contrato con una entidad pública del respectivo municipio, en nombre propio o de terceros. 57.

La causal de incompatibilidad prevista para los miembros de las Juntas Administradoras Locales en el numeral 2° del artículo 126 de la Ley 136 de 1994 según la cual «no podrán […] 2. Celebrar contrato alguno en nombre propio o ajeno, con las entidades públicas del respectivo municipio […]» se configura, entonces, cuando el edil, en su condición de miembro perteneciente de la junta administradora local, es decir, de servidor público celebra un contrato con alguna entidad pública del respectivo municipio en nombre propio o ajeno. 58.

Al respecto, se evidencia que la proposición «del» aparece integrada a su vez por la unión37 de dos proposiciones: «de» más el artículo «el», la cual significa «[…] material, pertenencia […]38». Así las cosas, luego de acudir al criterio de interpretación lingüístico o gramatical, que consiste en atribuir a los enunciados 37 La unión de dos proposiciones se conoce como contracción. 38https://www.juntadeandalucia.es/averroes/centros- tic/21003232/helvia/sitio/upload/29___conoce_la_lengua___preposiciones_1.pdf.

Fecha: 21 de julio de 2022. 18 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normativos el significado que usualmente se les da a las palabras39, resulta posible colegir que la expresión «entidad pública del respectivo municipio» hace referencia, en su sentido natural, a una entidad perteneciente al nivel municipal, o lo que es lo mismo, que se trate de una entidad pública del orden municipal. 59.

Ante tal supuesto, y a la luz de la citada disposición, para la configuración del supuesto prohibitivo previsto en la citada norma, contrario a lo sugerido por el recurrente, no interesa el lugar de ejecución del contrato o el domicilio de la entidad pública con quien se celebra el mismo, pues así se desprende de la interpretación de la norma.

Si esta hubiese sido la voluntad de legislador tal previsión normativa debió quedar contemplada de manera expresa en el citado canon normativo. 60. Nótese que la institución de pérdida de investidura se encuentra gobernada por los principios de taxatividad, de aplicación restrictiva y pro homine y en general por todas las garantías que integran el debido proceso.

En aplicación de dichos principios, el operador jurídico debe acoger aquella hermenéutica que más se adapte al supuesto normativo de la conducta, lo que impide incorporar elementos nuevos que no fueron previstos por el legislador al estatuir la causal de pérdida de investidura. Ello tiene una razón de ser, pues se trata de una acción de naturaleza sancionatoria que comporta la más gravosa limitación de los derechos políticos de los servidores públicos elegidos por voto popular por la transgresión del catálogo de conductas previstas por el constituyente y el legislador. 61.

Esta Sección, en sentencia de 11° de diciembre de 201540, resaltó la importancia que cumple el principio de interpretación restrictiva en la labor hermenéutica de las causales de incompatibilidad, consideraciones que si bien se dieron para el caso 39 La Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de agosto 13 de 2002, 11001-03-15-000-2001-0280-01 (REVPI-004), M. P. Dr. Ricardo Hoyos Duque.

Dijo: «[…] Esos métodos de interpretación son básicamente el lingüístico o gramatical, que consiste en atribuirle a los enunciados normativos el significado que usualmente se le da a las palabras, bien en el lenguaje común, técnico o científico, según de lo que se trate; lógico, por aplicación de métodos de razonamientos formal, entre estos la reducción al absurdo, es decir, de las interpretaciones posibles se descartan las que conduzcan a una decisión absurda; sistemático, de acuerdo con el cual los enunciados deben interpretarse en su contexto y no de manera aislada; teleológico o finalista, que consiste en identificar el fin de la norma, que puede ser subjetivo, cuando se busca el fin que perseguía el legislador al momento de dictarla u objetivo cuando se especula sobre el fin que éste le atribuiría a la disposición si la hubiera dictado en el momento en que el juez la aplica, y consecuencialista, según el cual de entre las interpretaciones posibles debe elegirse la que permita la obtención de mejores fines.

En síntesis, es admisible cualquier interpretación de una disposición jurídica que realice el juez, siempre que ella resulte de un método aceptado y constituya la consecuencia racional de su aplicación». 40Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicado: 23001-23-33-000- 2015-00023-01(PI), actor: Rafael José Almanza Solano, demandado: Martín Bautista Porto Hoyos MP: Guillermo Vargas Ayala. 19 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los concejales resultan extensibles a los miembros de las juntas administradoras locales, en el siguiente sentido: […] En efecto, por tratarse de una regla que establece una incompatibilidad, encuentra la Sala que la consideración de todos los aspectos que resalta la apelación como condición de aplicación de dicho precepto resulta improcedente.

A diferencia de lo que ocurre con las normas con estructura de principios o con los estándares, que por su apertura e indeterminación semántica reconocen al operador judicial y a su aplicador ámbitos notables de discrecionalidad en torno a su utilización, las reglas envuelven mandatos definitivos, que por su estructura más precisa y detallada (supuesto de hecho y consecuencia jurídica expresos y claramente determinados), implican su aplicación mediante la subsunción del caso bajo el enunciado fáctico que establece la norma, sin consideración de aspectos teleológicos, de la intencionalidad de la conducta o ponderación alguna.

Además, dado que en el caso concreto se trata de un enunciado legal que además de poseer estructura de regla fija una incompatibilidad, y que por lo mismo restringe derechos de las personas, como garantía del ciudadano y de la seguridad jurídica exigida por la comunidad se impone una interpretación literal y restrictiva del mismo. Entendidas las incompatibilidades como “una prohibición dirigida al titular de una función pública a quien, por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas actividades o ejercer, simultáneamente, las competencias propias de la función que desempeña y las correspondientes a otros cargos o empleos, en guarda del interés superior que puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por la confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar la imparcialidad y la independencia que deben guiar las actuaciones de quien ejerce la autoridad en nombre del Estado”, ellas presentan carácter excepcional y los enunciados que las establecen deben interpretarse con criterio restrictivo y aplicarse con sentido estricto.

Respecto a las normas que fijan el régimen de incompatibilidades de los parlamentarios, en consideraciones que resultan extensibles a los concejales, la Sala Plena de esta Corporación ha considerado que: “por razones de justicia y de seguridad jurídica, debe concluirse que dichas normas son de interpretación restrictiva, es decir, que únicamente se configura la incompatibilidad si se dan exactamente las situaciones jurídicas descritas en abstracto por el respectivo precepto.

Las incompatibilidades lo son solamente en los términos en que lo establezca la Carta Política o la ley, con las características y dentro de las condiciones que las normas hayan precisado, por lo cual quedan excluidas las interpretaciones analógicas y extensivas […] (destacado de la Sala). II.5. Lo probado en el proceso y análisis del caso concreto II.5.1.

Si se configuran o no los presupuestos normativos de la causal de incompatibilidad prevista en el numeral 2º del artículo 126 de la Ley 136 de 1994: confrontación de los medios de prueba con los elementos que integran la causal 62. Revisado el plenario constan los siguientes medios de prueba: - Formulario E26JAL contentivo del Acta Parcial de Escrutinio General que da cuenta que el edil Jorge Antonio Garzón Escobar, fue uno de los integrantes de la 20 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Junta Administradora Local de la Comuna 19 del Distrito de Santiago de Cali elegido en las elecciones celebradas el día 27 de octubre de 2019, por el Partido Liberal Colombiano41. - El Acta de Posesión de 22 de enero de 202042. - El Contrato de Prestación de Servicios de apoyo a la gestión No. 040.10.05.956 del 10 de noviembre de 2020, suscrito entre el Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Cultural y Natural del Valle del Cauca, INCIVA y el señor Jorge Antonio Garzón Escobar, cuyo objeto consistió en «[…] [c]ontratar una prestación de servicios de manera independiente, sin subordinación jurídica ni vínculo laboral alguno con el INCIVA con el fin de ejecutar el proyecto “Fortalecimiento de la cultura ambiental 2020-023 Valle del Cauca», por un valor de $3.000.000, con plazo de ejecución hasta el día 30 de diciembre de 202043.

El citado contrato señaló que el domicilio es la ciudad de Santiago de Cali, al señalar: «[…] CLÁUSULA VIGÉSIMA NOVENA. DOMICILIO: Para todos los efectos de presente contrato, se señala como domicilio el municipio de Santiago de Cali (Valle) […]44». - El Contrato de Prestación de Servicios de apoyo a la gestión No. 040.10.05.21.329 del 17 de febrero de 2021, suscrito entre el Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Cultural y Natural del Valle del Cauca, INCIVA y el señor Jorge Antonio Garzón Escobar, cuyo objeto consistió en «[…] [c]ontratar una prestación de servicios de manera independiente, sin subordinación jurídica ni vínculo laboral alguno con el INCIVA, con el fin de ejecutar el proyecto “Aplicación acciones de Educación ambiental dentro del programa de Gestores ambientales 2021-2023 Valle del Cauca para acompañar a la comunidad por parte de los Gestores ambientales para el fortalecimiento de la educación ambiental en los 42 municipios del Valle del Cauca», por un valor de $6.000.000 y un plazo de ejecución hasta el 30 de mayo de 2021.

El citado contrato señaló que el domicilio es la ciudad de Santiago de Cali, al señalar: «[…] CLÁUSULA VIGÉSIMA NOVENA. DOMICILIO: Para todos los efectos de presente contrato, se señala como domicilio el municipio de Santiago de Cali (Valle). […]45». 41 Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 76001-2333-000-2022-00470-01. 01.

Pérdida de Investidura. Demanda. Expediente digital primera instancia. 01. Índice 3. 42 Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 76001-2333-000-2022-00470-01. 01. Pérdida de Investidura. Demanda. Expediente digital primera instancia. 01. Índice 3. 43 Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. 76001-2333-000-2022-00470-01. 01.

Pérdida de Investidura. Demanda. Expediente digital primera instancia. 01. Índice 3. 44 Ibidem. 45 Ibidem. 21 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 63.

En esa medida, conforme se acreditó en el proceso quedó probado: (i) que el señor Jorge Antonio Garzón Escobar, mientras ostentaba la condición de edil integrante de la Junta Administradora Local de la Comuna 19 del Distrito de Santiago de Cali, esto es, de servidor público (sujeto activo), y ii) que celebró dos contratos de prestación de servicios con una entidad pública, específicamente con el Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Cultural y Natural del Valle del Cauca, INCIVA.

En tal contexto, debe la Sala entrar a analizar la naturaleza de dicho instituto, para efectos de comprobar si concurren todos los elementos que integran la causal de incompatibilidad objeto de estudio. 64. En tal sentido se tiene que, como acertadamente lo indicó el Tribunal de primera instancia y fue aceptado por el recurrente, el Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Cultural y Natural del Valle del Cauca, INCIVA, fue creado, mediante el Decreto 1937 del 23 de septiembre de 1979, a su vez reformado por los Decretos 1837 de 31 de diciembre de 1987, 0272 de 3 de mayo del 2000 y 0535 de 10 de agosto de 200046, como un establecimiento público del orden departamental, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito a la Secretaría de Cultura y Turismo del Departamento del Valle del Cauca, con domicilio en la ciudad de Santiago de Cali47. 46 Fuente de consulta: https://www.inciva.gov.co/institucion/quienes-somos.

Fecha de consulta: 21 de julio de 2022. Marco legal INCIVA. Fuente de consulta: https://www.inciva.gov.co/storage/Clientes/INCIVA/Principal/imagenes/contenidos/62202- marco%20legal%20inciva.pdf. Fecha de consulta: 21 de julio de 2022. 47 Conforme se desprende del Acuerdo No. 001 de 5 de julio de 2000 «Por el cual se expide el Estatuto del Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Cultural y Natural del Valle del Cauca, INCIVA», así: ARTICULO 1º.

El Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Cultural y Natural del Valle del Cauca INCIVA, es un establecimiento público del orden departamental, creado por Decreto Extraordinario número 1937 de septiembre de 1979, reformado por los decretos 1837 de diciembre 31 de 1987 y 0272 de Mayo 3 del 2000, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito a la Secretaría de Cultura y Turismo del Departamento del Valle del Cauca.

El Instituto cumplirá principalmente funciones de investigación, científica y tecnológica, de conservación del patrimonio histórico y natural del departamento, para ello cumplirá funciones administrativas y prestará servicios públicos, conforme a las reglas del derecho público. ARTICULO 2°. Adóptase para la entidad el nombre Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Cultural y Natural del Valle del Cauca, pudiendo utilizar la sigla INCIVA, de acuerdo a lo estipulado en el Decreto 0272 de mayo 3 del 2000 que reforma el Artículo 1 del Decreto Extraordinario 1937 de 1979.

ARTICULO 3 º. El domicilio principal de INCIVA será la ciudad de Santiago de Cali y son subsedes los municipios del departamento donde el instituto tenga centros de investigación y divulgación. Para el mejor cumplimiento de sus funciones, el Instituto podrá crear o establecer Centros de Investigación o Divulgación, subsedes, oficinas o agencias en otros municipios del Departamento.

Lugar de consulta: https://www.inciva.gov.co/storage/Clientes/INCIVA/Principal/imagenes/contenidos/12820- 1653-estatutos%20inciva.pdf. Fecha; 21 de julio de 2022. 22 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65.

La descentralización administrativa ha sido concebida como una forma de organización administrativa característica de los Estados Unitarios que «[…] atenúa la centralización permitiendo la transferencia de competencias a organismos distintos del poder central, que adquieren autonomía en la gestión de las respectivas funciones48». En virtud de la misma, se produce la transferencia de competencias a organismos distintos del poder central, quienes están dotados de autonomía para el cumplimiento de sus funciones49.

Dentro de dichas entidades, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 38 y 68 de la Ley 489 de 1998 se encuentran, entre otros, los establecimientos públicos. 66. Así las cosas, y evidenciada la naturaleza del Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Cultural y Natural del Valle del Cauca, INCIVA como un establecimiento público del orden departamental y no municipal, huelga concluir que no se cumple uno de los elementos del supuesto normativo de la causal de incompatibilidad prevista en el numeral 2° del artículo 126 de la Ley 136 de 1994. 67.

En definitiva, a partir de los argumentos ya expresados con anterioridad, en aplicación de los principios pro homine y de aplicación restrictiva de las causales de pérdida de investidura, el numeral 2° del artículo 126 de la Ley 136 de 1994 prohíbe la celebración de contratos con entidades públicas del nivel municipal sin que el legislador haya incorporado, como elemento definitorio de la causal o presupuesto para su análisis, el atinente al domicilio o el lugar de ejecución del contrato, pues si esa hubiese sido la voluntad del legislador, tal y como se indicó con anterioridad, dicha prescripción normativa hubiere quedado consignada de manera expresa, como sí ocurre por ejemplo, con la inhabilidad prevista en los artículos 33.450 y 40.351 de la Ley 617 de 2000 para los diputados y concejales. 48 Corte Constitucional, sentencia C- 727 de 2000. 49 Ibidem. 50 ARTÍCULO 33.- De las inhabilidades de los diputados.

No podrá ser inscrito como candidato ni elegido diputado: […] 4. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel departamental o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.

Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento. (destacado nuestro). 51 ARTÍCULO 40.- De las inhabilidades de los concejales.

El Artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así: "ARTÍCULO 43.- Inhabilidades. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: […] 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.

Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que 23 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 68. Es importante destacar que el legislador, en uso de la libertad de configuración normativa que tiene frente a la descripción de las causales que ameritan el juicio de reproche ético, previó como causal de pérdida de investidura la violación al régimen de inhabilidades, y dentro del catálogo de conductas aparece aquella que señala que los diputados de las asambleas departamentales y concejales, según el caso, no pueden celebrar contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros que deban ejecutarse en el respectivo departamento o municipio, dentro de los doce (12) meses anteriores a su elección, según el caso.

Es decir, a diferencia del supuesto normativo previsto en el numeral 2° del artículo 126 de la Ley 136 de 1994, el legislador sí estatuyó de manera expresa como uno de los presupuestos para la configuración de las inhabilidades antes descritas el referido al lugar de ejecución del contrato. 69. Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a considerar que el solicitante incurre en un error de interpretación pues confunde la noción de «entidad pública del respectivo municipio», con el de «lugar de ejecución del contrato».

En efecto, el término «entidad pública del respectivo municipio», en su sentido natural y obvio, hace alusión al conjunto de entidades pertenecientes al nivel municipal, mientras que el «lugar de ejecución del contrato» alude al lugar donde debe cumplirse el objeto contractual el cual, se insiste, no constituye un elemento de la esencia de la causal prevista en el numeral 2º del artículo 126 de la Ley 136 de 1994.

II.5.2. Si resultan aplicable las consideraciones consignadas en las decisiones proferidas dentro de los procesos identificados con los números de radicados 76001-23-33-000-2019-01126-00 y 44001-23-40-000-2019-00175-01 70. La Sala pasa a referirse a la aplicación de las decisiones proferidas dentro de los procesos identificados con los números de radicados 76001-23-33-012-2019-01126- 0052 y 44001-23-40-000-2019-00175-0153, providencias judiciales que, a juicio de la solicitante, refuerzan los argumentos esgrimidos en la solicitud sobre la configuración de la causal de incompatibilidad prevista en el numeral 2º del artículo 126 de la Ley 136 de 1994. administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito.

(destacado nuestro). 52 La Sala, luego de efectuar una revisión del número de radicado a que hace mención el recurrente pudo constatar que, en realidad, corresponde al siguiente: 76001-23-33-000-2019-01126-00 y no al número 76001- 23-33-012-2019-01126-00. 53 Transcribió los siguientes apartes: «[…] no le asiste razón al recurrente cuando alega que existe una diferenciación entre las circunscripciones departamentales y las municipales, las cuales son independientes entre sí para efectos del régimen de inhabilidades, en virtud de la jurisprudencia de esta corporación que, pacíficamente desde el año 2012, ha señalado que no es aceptable que se puedan escindirse los electores del departamento de los electores de sus municipios». 24 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 71.

Esta Sala, luego de efectuar la consulta por el sistema judicial de Gestión SAMAI pudo verificar lo siguiente: - Sentencia de 18 de febrero de 2021 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, número de radicado: 76001-23-33-000-2019-01126-01 72. Dentro del proceso identificado con el número de radicado 76001-23-33-000- 2019-01126-01, la Sección Quinta del Consejo de Estado, profirió sentencia el 18 de febrero de 202154 mediante la cual confirmó la decisión de 22 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en virtud de la cual se declaró la nulidad del acto de elección del señor Milton Fabián Castrillón Rodríguez como concejal del municipio de Santiago de Cali para el periodo 2020-2023. 73.

Con el fin de poder dilucidar si la ratio decidendi de esa decisión judicial resulta aplicable al presente caso, la Sala procede a analizar los principales aspectos analizados en aquella oportunidad: SENTENCIA DE 18 DE FEBRERO DE 2021 Causal de nulidad electoral invocada en la demanda La causal de nulidad electoral objeto de análisis en dicho proceso aparece prevista en el artículo 43.4 de la Ley 136 de 1994, modificada por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 según la cual […] No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: 4.

Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito; […]». Elementos de la causal Para la configuración de la causal de inhabilidad deprecada deben concurrir los siguientes elementos: i) elemento de parentesco: vínculo por matrimonio o unión permanente o parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil con un funcionario del municipio por el cual resultó electo el concejal; ii) elemento temporal: que el funcionario haya ejercido autoridad en cualquier momento dentro de los 12 meses anteriores a la elección; iii) elemento espacial: que la autoridad se haya ejercido en el respectivo municipio o distrito por el cual resultó electo el concejal y, iv) elemento objetivo: que haya un ejercicio de autoridad civil, política, administrativa o militar en las condiciones anteriores. «El señor MILTON FABIÁN CASTRILLÓN RODRÍGUEZ estaba inhabilitado (art. 275.5 CPACA) para ser elegido concejal de Cali por ser hermano de la señora Martha Rosmery Castrillón Rodríguez, quien 54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de 2021, radicado: 76001-23-33- 000-2019-01126-01, actora: Luz Lanery Montoya Restrepo, demandado: Milton Fabián Castrillón Rodríguez, MP: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

Cabe destacar que el recurrente hace alusión al fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca de 22 de octubre de 2020, decisión judicial que referirse al elemento territorial concluyó: «Elemento territorial: “la Contraloría Departamental del Valle del Cauca ejerce las funciones en todo el departamento, y ello incluye, desde luego, el municipio de Santiago de Cali […]». 25 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Hechos juzgados desde hacía aproximadamente 3 años se desempeña como Secretaria General de la Contraloría Departamental del Valle del Cauca, cargo de naturaleza directiva con toma de decisiones y ejercicio de autoridad administrativa y civil (art. 43.4 Ley 136 de 2000)».

Problema jurídico «Si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo de primera instancia. En tal sentido, se debe establecer, a partir de los argumentos plasmados en la alzada, si el demandado incurrió en la causal de inelegibilidad, en los términos del artículo 275.5 del CPACA, por haberse configurado los factores de ejercicio de autoridad administrativa, territorial y funcional de la causal de inhabilidad contenida en el artículo 43.4 de la Ley 136 de 1994, en razón del desempeño del cargo de Secretaria General de la Contraloría Departamental del Valle del Cauca por parte de su hermana Martha Rosmery Castrillón Rodríguez».

Análisis jurídico frente al elemento espacial «[…] Sobre este último punto, es oportuno profundizar en lo disertado por esta Sala Electoral en reciente pronunciamiento de 21 de enero de 2021, en el que decantó que el “departamento” para los fines de las inhabilidades aplicables a los “diputados” –cuyos elementos guardan identidad, mutatis mutandi con su equivalente para concejal en cuanto incluye como elemento espacial al municipio– no podía ser comprendida en el ámbito de la concepción “administrativa” del ente territorial y sus entidades descentralizadas, sino que debía atenderse en su acepción de “territorio”, ni siquiera cuando mismísimo Congreso de la República, por vía de interpretación legal, le había conferido aquel alcance.[…] Así las cosas, es claro que en materia de las inhabilidades de miembros de corporación pública la Sala ha optado por una comprensión geográfica o territorial del elemento espacial, lo cual se aplica sin ambages al caso de la estructurada a partir del parentesco, que rige lógicamente para la elección de concejales».

Decisión CONFIRMAR la sentencia proferida el 22 de octubre 2020 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró la nulidad del acto de elección del señor MILTON FABIÁN CASTRILLÓN RODRÍGUEZ como concejal del municipio de Santiago de Cali para el periodo 2020-2023- - Sentencia de 29 de julio de 2021 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, número de radicado: 44001-23-40-000-2019-00175-01 74.

Por otro lado, la Sala pudo constatar que dentro del proceso identificado con el número de radicado 44001-23-40-000-2019-00175-0155, la Sección Quinta del 55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de agosto de 2020, radicación No: 44001-23-40-000-2019-00175-01, demandante: Carlos Andrés Urbina Morales, demandado: Juan José Robles Julio, MP: Luis Alberto Álvarez Parra.

Cabe destacar que el recurrente hace alusión a la decisión de 6 de agosto de 2020, mediante la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado resolvió la medida cautelar consistente en la suspensión de los efectos jurídicos de la elección del señor Juan José Robles Julio como alcalde del Municipio de Manaure, Departamento de La Guajira, periodo constitucional 2020-2023, mediante la cual confirmó la decisión de primera instancia. Sin embargo, valga resaltar que en dicho proceso se profirió sentencia de segunda instancia. La providencia que resolvió la medida cautelar indicó: «[…] no es dable hacer distinciones entre el ejercicio de funciones en el departamento con la afectación de esta circunstancia en los municipios que lo conforman, en tanto ellos componen un todo con la entidad departamental. […] En este sentido, no le asiste razón al recurrente cuando alega que existe una clara diferenciación entre las circunscripciones departamentales y las municipales, las cuales son independientes entre sí para efectos del régimen de inhabilidades, en virtud de la jurisprudencia de esta corporación que, pacíficamente desde el año 2012, ha señalado que no es aceptable que se puedan “escindirse los electores del departamento de los electores de sus municipios”, razón por la cual este argumento no tiene vocación de prosperidad». 26 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado profirió fallo el día 29 de julio de 2021, mediante el cual se confirmó la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, en virtud de la cual se había declarado la nulidad del acto de elección del señor alcalde del municipio de Manaure (La Guajira) señor Juan José Robles Julio. 75.

Con el fin de poder dilucidar si la ratio dedidendi de esa decisión judicial resulta aplicable al presente caso, la Sala procede a analizar los principales aspectos analizados en aquella oportunidad: SENTENCIA DE 29 DE JULIO DE 2021 Causal de nulidad electoral invocada en la demanda La causal de nulidad electoral objeto de análisis en dicho proceso es la causal de inhabilidad prevista en el artículo 37, numeral 4º de la Ley 617 de 2000, que modificó el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, según la cual «[…].

No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital: […] 4. Quien tenga vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio.’ Elementos de la causal «Para la configuración de la causal de inhabilidad deprecada deben concurrir los siguientes elementos: «[…] a. Parentesco: que exista un vínculo por matrimonio o unión permanente o parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil con servidor público; b. Elemento temporal: que se haya constatado el ejercicio de autoridad en cualquier momento dentro de los 12 meses anteriores a la elección; c. Elemento espacial: que la autoridad se haya ejercido en el respectivo municipio o distrito por el cual se inscribió o resultó electo el alcalde y; d. Elemento objetivo: que haya un ejercicio de autoridad civil, política, administrativa o militar, conforme a las tres primeras condiciones».

Hechos juzgados «El señor Juan José Robles Julio se encontraba inhabilitado para inscribirse como candidato y para ser elegido alcalde del Municipio de Manaure (departamento de La Guajira), por hallarse incurso en la causal establecida en el numeral 4 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 del 2000, por presentar segundo grado de consanguinidad con su hermano el señor Carlos Arturo Robles Julio, quien detenta la condición de Rector de la Universidad de la Guajira, entidad que ejecuta el programa de Etno-educación a través del Centro Regional de Educación Superior "CERES" con sede en el Municipio de Manaure, dentro de los 12 meses anteriores a la elección de su hermano -Juan José Robles Julio-, ejercitando autoridad administrativa del ente Universitario Departamental, en el Municipio de Manaure.

Además, el señor Carlos Arturo Robles como representante legal de la Universidad de La Guajira y como ordenador del gasto ha administrado el impuesto territorial (tributo dentro de la especie de tasas parafiscales correspondiente a la estampilla Pro universidad, dentro de los 12 meses anteriores a la elección de su hermano Juan José Robles Julio».

El problema jurídico «[…] se contrae a determinar, de conformidad con los recursos de apelación interpuestos y sustentados oportunamente por (i) el demandado y por (ii) el actor señor Carlos Mario Isaza Serrano si 27 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Problema jurídico existe mérito para confirmar, revocar o modificar la sentencia de 15 de enero de 2021, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de La Guajira declaró la nulidad del E-26 ALC de 7 de noviembre de 2019, por el cual se declaró la elección del señor Juan José Robles Julio, al considerar que se encontraba incurso en la inhabilidad establecida en el numeral 4º del artículo 37 de la Ley 617 de 2000».

Análisis jurídico frente al elemento espacial «[…] Es más, sin pasar desapercibido que incluso para las elecciones para corporaciones por voto popular, la Sala Electoral es unívoca en la jurisprudencia actual y desde el año 2012, al reconocer la necesidad de compartir la posición de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa, en la que en la generalidad consideró que dentro de las conductas que se prevén dentro de la inhabilidad por parentesco, la circunscripción departamental incluye a los municipios que componen a la entidad territorial seccional, en tanto se busca evitar que ventajas electorales surjan a partir de las relaciones familiares cercanas y parentales.

Enfocándose en el caso de las universidades y su directivo más importante, deba acudirse a la máxima electoral que impone que se necesita que tal facultad que concreta la autoridad de que se trate, se ejerza al interior del territorio, esto es, que se ejerza dentro del municipio, en tanto se analiza la legalidad del acto declaratorio de la elección del burgomaestre de Manaure.[…] Así las cosas, retomando el texto de la norma del numeral 4 del artículo 37 de la Ley 617 de 2000 al utilizar la expresión en “el respectivo municipio”, el legislador solo exige que el ejercicio de la autoridad administrativa se ostente en el territorio».

Decisión CONFIRMAR la sentencia de 15 de enero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, por medio de la cual se declaró la nulidad del acto de elección del señor alcalde del municipio de Manaure (La Guajira) señor Juan José Robles Julio. 76. En este sentido, la ratio decidendi adoptada en dichas decisiones judiciales frente al análisis del elemento espacial no resulta aplicable al caso de autos, por las siguientes razones: 77.

En dichos procesos se analizaron las causales de inhabilidad de los concejales y alcaldes previstas en los artículos 40.4 y 37.4 de la Ley 617 de 2000, por tener vínculo de matrimonio, unión permanente o parentesco con familiares en los grados previstos en dichas normas con funcionarios que ejerzan autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección. Por el contrario, la conducta que se reprocha al edil acusado aparece prevista en el numeral 2º del artículo 126 de la Ley 136 de 1994, prevista como causal de pérdida de investidura de los ediles según la cual «[…] Los miembros de las Juntas Administradoras Locales no podrán: […] 2.

Celebrar contrato alguno en nombre propio o ajeno, con las entidades públicas del respectivo municipio, o ser apoderados ante las mismas, con las excepciones que adelante se establecen […]». 78. Según se observa, la causal de inhabilidad para los concejales y alcaldes por tener parentesco con familiares en los grados previstos en dichas normas con funcionarios que ejerzan autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio sí establece el elemento espacial como uno de los requisitos concurrentes que deben comprobarse para la configuración de las citadas causales 28 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de inhabilidad, a diferencia de la incompatibilidad aplicable a los ediles prevista en el numeral 2º de artículo 126 de la Ley 136 de 1994, en tanto que esta última causal, en la forma como quedó redactada por el legislador no previó el factor territorial como un elemento definitorio del supuesto normativo de la conducta. 79.

En tal contexto, la ratio decidendi de tales sentencias, la cual aparece integrada por los argumentos principales y necesarios que permiten llegar al sentido de la decisión no resulta aplicable al presente asunto, pues se trata de causales autónomas y diferentes. Pretender hacer extensibles las consideraciones esgrimidas por esta Corporación en dichas decisiones judiciales desconocería el carácter estricto y restrictivo en la interpretación de las causales de pérdida de investidura y la proscripción de la analogía56.

Ello, además, constituiría un atentado grave al principio de legalidad, al admitirse variaciones al alcance que quiso dar el legislador en la modulación y configuración de las causales de pérdida de investidura en detrimento de las garantías propias que deben regir en un Estado de Derecho y de la seguridad jurídica. 80. Por último, si bien el recurrente en el escrito de alzada hace alusión al artículo 291 Constitucional según el cual «[…] [l]os miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales no podrán aceptar cargo alguno en la administración pública, y si lo hicieren perderán su investidura», dicha conducta no guarda relación alguna con los hechos objeto de enjuiciamiento en este proceso, los cuales están relacionados con la celebración de negocios jurídicos con una entidad del orden departamental.

II.6. Conclusiones 81. Conforme quedó acreditado en el proceso, el edil de la Junta Administradora Local de la Comuna 19 del Distrito de Santiago de Cali, Jorge Antonio Garzón Escobar, elegido para el período constitucional 2020-2023 celebró los Contratos de Prestación de Servicios de apoyo a la gestión Nos. 040.10.05.956 de 10 de noviembre de 2020 y 040.10.05.21.329 de 17 de febrero de 2021, con el Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Cultural y Natural del Valle del Cauca, INCIVA, es decir, con una entidad del orden departamental y no municipal, no configurándose, entonces, los elementos definitorios de la causal de incompatibilidad prevista en el numeral 2º del artículo 126 de la Ley 136 de 1994.

En consecuencia y, de conformidad con el análisis precedente, la Sala confirmará la decisión de primera instancia mediante la cual se denegó la solicitud de pérdida de investidura del edil inculpado. 56 Corte Constitucional, Sentencia C- 625 de 2015. 29 RADICACIÓN: 76001-2333-000-2022-00470-01 SOLICITANTE: GUSTAVO CORRALES POSSE ACUSADO: JORGE ANTONIO GARZÓN ESCOBAR Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de de 11 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. P(5)