1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2024-05072-00 Accionante: CARLOS ALBERTO VIDAL ALZATE Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA CUARTA DE DECISIÓN Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Se discute un aspecto legal como lo es el reconocimiento, aplicación y reliquidación de la ABM incluyendo la bonificación nacional docente como factor constitutivo y la orden de reliquidación de los salarios dejados de percibir correspondientes a las prestaciones legales y extralegales, los aportes al sistema de seguridad social, primas e incrementos salariales.
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la acción de tutela instaurada por el señor Carlos Alberto Vidal Alzate, de conformidad con lo consagrado en el Decreto 333 del 20211. I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1. El 20 de septiembre de 2024 el señor Carlos Alberto Vidal Alzate, a través de apoderado2, presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.
Hechos relevantes 2. El señor Carlos Alberto Vidal Álzate fue vinculado en calidad de maestro “T.C”, en el grado de escalafón 14 con vinculación de tipo Municipal recursos propios, en 1 Que ingresó para fallo el 4 de octubre de 2024. 2 El abogado es Víctor Alejandro Rincón Ruiz cuya tarjeta profesional es la No. 75.394. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05072-00 Accionante: Carlos Alberto Vidal Alzate Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 2 el entonces Municipio de Medellín desde el 4 de marzo de 1996, a través de una relación legal y reglamentaria que continúa vigente. 3.
El Ministerio de Educación Nacional expidió el Decreto Nacional No. 1566 del 19 de agosto de 2014, con efectos fiscales se generaron desde el 1° de junio de 2014, en el que se creó una bonificación constitutiva de factor salarial equivalente al 1% del salario mensual que devenga el Docente Nacional – Nacionalizado para el mismo grado de escalafón al Docente Municipal; bonificación que tiene incidencia para todos los efectos legales y aportes obligatorios sobre los pagos que se efectúan por ese concepto. 4.
A partir del 1° de junio de 2014, de acuerdo con la Bonificación Nacional Docente sin que las entidades demandadas lo reconocieran, el salario comenzó a variar legalmente. 5. Los Decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional regularon la bonificación como constitutiva de factor salarial y el Municipio de Medellín la venía cancelando, pero no como constitutiva del salario. 6.
El 17 de abril de 2018, el señor Vidal Alzate presentó efectuó la reclamación administrativa ante el Municipio de Medellín, con miras a obtener el reconocimiento y pago de la bonificación nacional docente contenida en los Decretos Nacionales 1566 de 2014, 1272 de 2015, 123 de 2016 y 983 de 2017 para la reliquidación de salarios y prestaciones sociales. 7.
A través de acto administrativo del 14 de junio de 2018, el Municipio de Medellín resolvió denegar la solicitud, toda vez que la gestión del ente territorial se circunscribió a i) agotar ante el Ministerio de Educación Nacional los trámites respectivos que conlleven al giro de los recursos necesarios para reajustar las prestaciones sociales causadas y los aportes obligatorios al Sistema General de Pensiones durante la vigencia; ii) realizar los ajustes necesarios al sistema de nómina SAP que permita integrar al salario de los docentes y directivos la bonificación Nacional Docente como factor constitutivo de salario para efectos de la liquidación y reconocimiento de las prestaciones sociales y aportes obligatorios al Sistema General de Pensiones iii) por tanto no era dable para el Municipio adicionar nuevamente la bonificación a la curva docente, porque significaría un pago doble y comprometer recursos no autorizados. 8.
Ante la negativa, 28 de septiembre de 2018, el señor Vidal Álzate, a través de apoderado presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara parcialmente el acto administrativo, para que en su lugar se concediera la reliquidación salarial y la reliquidación de los conceptos laborales sobre los cuales se tuviera incidencia. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05072-00 Accionante: Carlos Alberto Vidal Alzate Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 3 9.
El 12 de junio de 2019, el Municipio de Medellín resolvió el recurso mediante la resolución No. 201950056167. En esta resolución, se indicó que la Unidad de Administración de Personal ya había reconocido la bonificación nacional como un factor constitutivo del salario para el cálculo de las prestaciones sociales. Además, el equipo de nómina realizó el pago de la reliquidación de las prestaciones sociales en diciembre de 2018, adjuntando el certificado correspondiente.
En relación con la solicitud de reconocer y pagar la reliquidación de salarios desde el 1 de junio de 2014, así como las prestaciones sociales legales y extralegales, la Unidad de Administración de Personal negó esta petición. La razón es que los docentes regidos por el Decreto 2277 de 1979 y beneficiarios del Acuerdo Municipal 89 de 1987 reciben una asignación salarial superior a la de los docentes nacionales y nacionalizados.
De acuerdo con el artículo 45 de este decreto, se estableció una curva salarial para cada uno de los 14 grados del escalafón nacional, la cual es diferenciada de la asignación básica mensual fijada por el Gobierno. Por lo tanto, no es procedente considerar la bonificación como base para liquidar el incremento anual de la curva docente, ya que esta ya está incluida en la asignación básica mensual.
Sumarla implicaría un doble pago. Asimismo, no corresponde realizar aportes al Sistema General de Pensiones, dado que los docentes afiliados al FOMAG están sujetos a un régimen exceptuado según la Ley 100 de 1993. 10. El 13 de mayo de 2019, se presentó ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio una solicitud para que la bonificación nacional docente se considerara como factor constitutivo del salario en la liquidación de las prestaciones sociales correspondientes.
Sin embargo, mediante un acto administrativo del 23 de septiembre de 2019, la Alcaldía de Medellín respondió parcialmente a las solicitudes. Al verificar la situación laboral de los docentes, se determinó que estos se encontraban retirados del servicio y ya se había realizado el reconocimiento de sus derechos, procediendo con la liquidación de los ajustes a estas prestaciones, considerando los reajustes salariales efectuados por la Secretaría de Gestión Humana en el pago 26 del 2018.
En cuanto a los intereses de las cesantías, se aclaró que los servidores con régimen retroactivo de cesantías no los reflejan, por lo que no hubo pronunciamiento al respecto. Finalmente, en lo que concierne al reconocimiento de la bonificación nacional docente como factor constitutivo del salario, se aplicó el artículo 19 de la Ley 1755 de 2015, dado que ya se había proporcionado respuesta. 11.
Mediante acto administrativo del 8 de octubre de 2019, el Municipio de Medellín modificó el oficio fechado el 23 de septiembre de 2019, informando al señor Vidal Álzate que, aunque se tratara de un docente con régimen de cesantía retroactiva, no se había emitido el acto administrativo de cesantía definitiva. Se procuró que esta situación quedara acorde con los reajustes salariales previamente reconocidos, y dado que las cesantías definitivas no permitieron realizar ajustes, no se procedió con ninguna modificación. 12.
Presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del FOMAG y del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05072-00 Accionante: Carlos Alberto Vidal Alzate Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 4 con el fin de declarar la nulidad de los actos i) 201930322234 del 23 de septiembre de 2019 y 201930347062 del 8 de octubre de 2019, que ordenó la reliquidación parcial de cesantías y los intereses así como las restantes peticiones de tener como factor salarial y prestacional la bonificación nacional docente; ii) 201830160489 del 14 de junio de 2018 en el que se accedió parcialmente al reconocimiento de la bonificación como factor salarial, pero le negó el reajuste salarial y iii) 201950056167 del 12 de junio de 2019, que resolvió el recurso de apelación contra el acto anterior y por el cual se confirmaba la decisión. 13.
Mediante sentencia del 25 de octubre de 2023, el Juzgado Décimo Administrativo de Medellín negó la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados y condenó en costas a la parte actora. Concluyó que la pretensión de la parte actora no tiene base jurídica para solicitar un reajuste salarial y prestacional, ya que su argumento se fundamenta en un yerro al considerar la bonificación nacional docente como un componente separado de la asignación mensual cuando ya está incluida en el monto establecido por el Gobierno Nacional.
Además, argumentó que elevar la asignación mensual representaría un reconocimiento doble de la bonificación, que ya está contemplada en el decreto vigente. Agregó que no hay diferencias en las asignaciones mensuales entre los docentes del Gobierno Nacional y aquellos pagados por las entidades territoriales, ya que ambos están regidos por el mismo decreto, aunque el Concejo de Medellín puede reconocer un mayor valor salarial. 14.
Inconforme con esta decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, Corporación que mediante providencia del 15 de marzo de 2024, confirmó la sentencia de primera instancia, al considerar que no era procedente sumar la bonificación en los términos reclamados, pues en el caso de los docentes municipales con recursos propios, el reajuste salarial se prevé en la curva salarial establecida por el Concejo Municipal para los empleados territoriales.
Las asignaciones salariales de los docentes municipales son señaladas por las autoridades territoriales y a partir del año 2015, las asignaciones salariales prescritas por el Gobierno Nacional, con cargo al Sistema General de Participación, incluyen el valor de la bonificación creada por cada Decreto anterior y se tiene incorporada en el monto.
Pretensiones 15. Solicita la parte accionante lo siguiente: “PRIMERA: TUTELAR los derechos fundamentales vulnerados por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE ANTIOQUIA – SALA CUARTA DE DECISIÓN, PRESIDIDA POR EL MAGISTRADO ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ, a mi representado, el señor HECTOR AUGUSTO CANO, al DEBIDO PROCESO (Art. 29 C.N.) que consigna que: “ el debido proceso se aplicará a toda clase actuaciones judiciales… observando la plenitud de las formas propias de cada juicio…”, a la Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05072-00 Accionante: Carlos Alberto Vidal Alzate Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 5 IGUALDAD (Art. 13 C.N.) que señala: “Todas las personas nacen… iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos…”, en concordancia con el artículo 2 de la Constitución Nacional que dispuso “Garantizar la efectividad de los principios, derechos… consagrados en la Constitución…las autoridades la República están instituidas para proteger a todas las personas en…demás derechos y libertades…”, en concordancia con los artículos 228, 229 y 230 de la Constitución Nacional, el primero de los cuales reza: “…en ellas prevalecerá el derecho sustancial…” y el segundo indica: “se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia…”; el tercero refiere: “ los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley… la jurisprudencia, los principios generales del derecho…”, incluso desconociendo los derechos mínimos e irrenunciables de mi poderdante.
SEGUNDA: DECLARAR, que la sentencia de segunda instancia, emitida por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE ANTIOQUIA – SALA CUARTA DE DECISIÓN, PRESIDIDA POR EL MAGISTRADO ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ, fue expedida por vías de hecho, al incurrir en una infracción directa de la Ley o defecto material por la inaplicación de la Constitución, la Ley, la interpretación irracional y desproporcionada y la Infracción indirecta de la Ley o defecto fáctico por el desconocimiento de las pruebas.
TERCERA: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia emitida por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE ANTIOQUIA – SALA CUARTA DE DECISIÓN, PRESIDIDA POR EL MAGISTRADO ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ y en consecuencia se le ordene al accionado, proceda a proferir sentencia de reemplazo en la cual se respeten los derechos fundamentales tutelados a favor de mi poderdante, consignados en la petición No. 1.
CUARTA: Así mismo, se ordene al H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE ANTIOQUIA – SALA CUARTA DE DECISIÓN, PRESIDIDA POR EL MAGISTRADO ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ, dar aplicación a la ley y se pronuncie de fondo a todos y cada uno de los argumentos expuestos en el recurso de alzada, incluyendo los de carácter matemático, a fin de que remplace y deje sin efectos la sentencia emitida en segunda instancia, en contra de los intereses de mi representado, emitiendo una sentencia de acuerdo a la competencia que le otorga la ley, no excediéndola, profiriendo en forma congruente una sentencia, de acuerdo con lo deprecado en la demanda y conforme a los artículos 280 y subsiguientes del C.G.P. y 187 del C.P.A.C.A. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05072-00 Accionante: Carlos Alberto Vidal Alzate Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 6 QUINTA: Como consecuencia de lo anterior, ORDENE al H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE ANTIOQUIA – SALA CUARTA DE DECISIÓN, PRESIDIDA POR EL MAGISTRADO ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ, dejar sin efectos la sentencia emitida en segunda instancia y dar aplicación a la C.N. y la ley, esto es que el Accionado emita una nueva sentencia, en la cual se ordene a los demandados, hoy terceros intervinientes, reconocer, aplicar y reliquidar la Asignación Básica Mensual de mi mandante incluyendo la Bonificación Nacional Docente como factor constitutivo de salario y que en consecuencia, se ordene la reliquidación de los salarios dejados de percibir por mi mandante desde junio de 2014, esto es, las prestaciones legales y extralegales, los aportes al Sistema de Seguridad Social, primas e incrementos salarias año a año, conforme el incremento autorizado por el Gobierno Nacional, la indexación a que haya lugar.” Fundamentos de la demanda de tutela 16.
La parte accionante argumentó que el presente caso tiene relevancia constitucional debido a su contenido social, económico y político, así como a la violación de los derechos fundamentales de los docentes municipales del país, quienes han sufrido discriminación, en especial los del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín. A su juicio, la sentencia generó un trato desigual en comparación con los docentes nacionales y nacionalizados, quienes sí perciben la bonificación nacional docente como parte de su salario, lo que se suma a la asignación básica mensual para calcular el incremento salarial anual. 17.
Afirmó que, hasta la fecha, no existe ningún pronunciamiento sobre este asunto ni una línea jurisprudencial interpretativa. Esto llevó al Tribunal a incurrir en vías de hecho, ya que i) tomó decisiones basadas en una tesis no consagrada en ninguna norma, y ii) no consideró adecuadamente las pruebas presentes en el acervo probatorio, omitiendo la referencia y análisis de todos los argumentos expuestos en el recurso de alzada. 18.
Además, señaló que se demostró matemáticamente, a través de ejemplos presentados en la demanda y en el recurso de apelación, las diferentes hipótesis; sin embargo, el despacho omitió pronunciarse de fondo, limitándose a absolver a los demandados sin realizar cálculos y reiterando simplemente lo expuesto en primera instancia, ignorando el Decreto 1566 de 2014 y posteriores, que no contemplan excepciones para su aplicación en relación con la calidad del docente, la naturaleza del nombramiento, la entidad en la que labora, ni el salario que percibe, ni ningún límite salarial o la entidad que determina los incrementos salariales. 19.
Precisó que, tras la creación de la bonificación nacional docente como parte del salario mediante el Decreto Nacional 1566 del 19 de agosto de 2014, el salario debería haber variado legalmente a partir del 1 de junio de 2014. Sin embargo, hasta Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05072-00 Accionante: Carlos Alberto Vidal Alzate Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 7 la fecha esto no ha ocurrido, ya que nunca se ha sumado dicha bonificación como factor constitutivo del salario a la asignación básica mensual. 20.
Manifestó que el Tribunal ignoró su función como garante de los derechos laborales, salariales y prestacionales, los cuales son irrenunciables, incurriendo en un defecto sustantivo del Decreto 1566 de 2014, al no someterse al imperio de la ley. 21. Añadió que no se aplicaron las disposiciones establecidas en los decretos nacionales que crean y regulan anualmente la bonificación nacional docente, a diferencia de lo que se hace con los docentes nacionales y nacionalizados, quienes ven sumados el ABM y el BND como base para calcular el incremento salarial, sin que se presenten excepciones relacionadas con la calidad del docente, la naturaleza del nombramiento, la entidad donde trabaja o el salario que percibe. 22.
Destacó que es extraño que el Tribunal, al dictar la sentencia, aceptara que el dinero correspondiente a la bonificación nacional docente fue entregado al ente municipal con fondos exclusivos del Sistema General de Participaciones, pero no contemplara que la entidad territorial no destinó esos recursos enviados por el Gobierno Nacional para aplicar la norma salarial a los docentes con recursos propios, insistiendo en que dicha bonificación no se considera un factor constitutivo del salario. 23.
Mencionó un defecto fáctico, señalando que resulta incomprensible que en el procedimiento interno del Distrito Especial de Medellín no se realizaran ajustes en 2018 para contabilizar la bonificación creada por los Decretos Nacionales 1566 de 2014, 1272 de 2015, 123 de 2016 y 983 de 2017 como factor de liquidación de prestaciones sociales para los docentes financiados con recursos propios y del sistema general de participaciones, que no forman parte de la asignación básica mensual del docente.
A pesar de ello, el Distrito Especial de Medellín nunca sumó la bonificación nacional docente a la asignación básica mensual ni combinó ambos conceptos laborales, que deberían conformar el salario base para calcular el incremento salarial anual, como lo estipula la normativa nacional. 24. Finalmente, subrayó que no puede existir la figura del doble pago, ya que los Decretos que otorgan la bonificación nacional docente no tienen un valor fijo en pesos, sino que se determinan a través de un porcentaje, lo cual no puede ser utilizado como argumento, dado que no existe prueba que lo respalde.
Trámite en primera instancia 25. A través de auto del 26 de septiembre de 2024, el despacho sustanciador admitió la tutela de la referencia; ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión como accionado; al Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Medellín, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y al Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05072-00 Accionante: Carlos Alberto Vidal Alzate Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 8 Distrito de Ciencia y Tecnología e Innovación de Medellín como terceros interesados en las resultas del proceso.
Además, requirió al Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Medellín para que allegara copia digital del expediente con radicado 05001-33-33-010-2020-00030-00/01 y reconoció personería adjetiva al abogado Víctor Alejandro Rincón Ruiz. Intervenciones 26. El Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Medellín remitió el expediente 05001-33-33-010-2020-00030-00/013. 27.
El Tribunal Administrativo de Antioquia manifestó que al momento de valorar el fallo de primera instancia junto con los argumentos presentados en el recurso de apelación, se analizó de conformidad con la norma procesal de trámite y bajo un tema sustancial de fondo. Argumentó que a partir de los hechos probados se procedió a dar respuesta al problema jurídico y decidir si debía o no reconocer la bonificación nacional docente creada en el Decreto 1566 de 2014 a los educadores con vinculación municipal, como factor para el incremento salarial actual o si dicha prestación se incluía o no en los respectivos salarios decretados para los docentes vinculados por parte del Municipio de Medellín. Indicó que el juez de primera instancia determinó que no era adecuado incluir la bonificación en el cálculo del salario, ya que los reajustes salariales para docentes municipales se rigen por la curva salarial establecida por el Concejo Municipal.
En contraste, el apelante argumentó que la bonificación no estaba explícitamente incorporada en el aumento salarial ni en el salario base para los docentes de entidades territoriales. Informó que el Tribunal llevó a cabo un examen exhaustivo de la normativa vigente, incluyendo varias leyes y decretos que regulan las asignaciones salariales y al efecto concluyó que las asignaciones básicas de los docentes municipales ya se encuentran incluidas en la bonificación reconocida por los decretos correspondientes.
Destacó que corresponde a los Concejos fijar las escalas salariales dentro de los límites establecidos por el Gobierno Nacional. El análisis determinó que se había aplicado correctamente la normativa en la determinación de las asignaciones salariales para los docentes de Medellín. 3 El enlace es el siguiente: https://etbcsj- my.sharepoint.com/personal/adm10med_cendoj_ramajudicial_gov_co/_layouts/15/onedrive.aspx?i d=%2Fpersonal%2Fadm10med%5Fcendoj%5Framajudicial%5Fgov%5Fco%2FDocuments%2FEX PEDIENTES%2FEXPEDIENTES%20FINALIZADOS%2DARCHIVO%2FN%20Y%20R%20LABOR AL%2FAÑO%202020%2F05001333301020200003000EV&ga=1&LOF=1 Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05072-00 Accionante: Carlos Alberto Vidal Alzate Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 9 Finalmente, argumentó que sumar la bonificación nacional al salario ya establecido generaría un reconocimiento doble, toda vez que dicha prestación ya estaba incorporada en la asignación básica mensual, lo que implicaría una carga adicional sobre el erario, lo cual no es procedente. 28.
La Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y administradora del FOMAG solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela y se desvinculara a esta entidad, ya que de conformidad con la naturaleza jurídica se trata de una sociedad de economía mixta de carácter indirecto y del orden nacional, que se encuentra sometida al régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia, motivo por el cual no tiene la competencia respecto de la prestación de servicios de salud o de administrar planes de beneficios, ni tiene la estructura financiera, organizacional, técnica y como entidad promotora de servicios de salud. 29.
El Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín solicitó que se desestimaran las pretensiones de la demanda, pues fue formulada con la finalidad de reabrir un debate meramente legal, de carácter privado y con efectos estrictamente económicos que ya fueron definidos en dos ocasiones por jueces de instancia. 30. La Nación – Ministerio de Educación Nacional expresó, en similares términos, que la parte accionante pretende que el juez constitucional realice una nueva revisión del problema jurídico que sometió a la jurisdicción contenciosa administrativa, cuando fue resuelto con el debido cumplimiento de las formas propias del procedimiento y con las decisiones que ostenta fuerza de la cosa juzgada y la presunción de acierto y legalidad que puede proferir el juez natural del asunto.
En el escrito se refirió a la inaplicabilidad de la sentencia SU-098 de 2018, referida al reconocimiento de la sanción moratoria de que trata la Ley 50 de 1990 a los docentes no afiliados al FOMAG. II. C O N S I D E R A C I O N E S 31. En el presente asunto, la Subsección considera que no se cumple con los requisitos de relevancia constitucional. 32.
La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces4. 4 Sentencia T–422 de 2018.
Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05072-00 Accionante: Carlos Alberto Vidal Alzate Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 10 33. Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber5: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 34.
En el caso bajo estudio, lo primero que advierte la Sala es que la controversia versa sobre un asunto meramente legal. Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal relativas a un derecho de esta naturaleza deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, puesto que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”, so pena de “involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones”6. 35.
Además, la Corte Constitucional ha considerado que un asunto carece de relevancia constitucional (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general”7. 36.
En el caso concreto, la Sala constata que el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión denegatoria de las pretensiones de la demanda formulada por la parte actora, atendiendo las siguientes consideraciones: 51. El señor Carlos Alberto Vidal Álzate se vinculó al Municipio de Medellín en el cargo de Docente. 52. De acuerdo con lo establecido en la Ley 60 de 1993, el régimen de remuneración y las escalas salariales de todos los docentes de los servicios educativos estatales, de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen y los reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992. 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 Sentencia SU-173 de 2019. 7 Ibidem Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05072-00 Accionante: Carlos Alberto Vidal Alzate Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 11 53.
Según el art. 3 del Decreto – Ley 2277 de 1979, los educadores que presten sus servicios en entidades oficiales del orden Nacional, Departamental, Distrital o Municipal, son empleados públicos del régimen especial, lo cual comprende aspectos particulares referidos a la administración y situaciones administrativas que se regulan por las Leyes 91 de 1989 y 115 de 1994. 54.
En ejercicio de las competencias señaladas en la Ley 4 de 1992, el Gobierno Nacional expide anualmente los Decretos que contemplan la escala salarial para los docentes al servicio del Estado que se rigen por el Decreto Ley 1277 de 1979, que para los del Escalafón Grado 14 es: 49.1. Decreto No. 172 de 2014: $2.711.939 49.2. Decreto No. 1092 de 2015: $2.866.699 49.3.
Decreto No. 122 de 2016: $3.120.336 49.4. Decreto No. 982 de 2017: $3.397.579 49.5. Decreto No. 317 de 2018: $3.641.927 49.6. Decreto No. 1017 de 2019: $3.919.989 55. En los respectivos Decretos se indica en el parágrafo 1 del artículo 1 que las asignaciones básicas señaladas, incorporan los valores de la bonificación reconocida en los Decretos que crean esa prestación económica. 56.
Ahora bien, en ejercicio de las competencias asignadas a los entes territoriales en el caso de los municipios, corresponde a los Concejos, fijar dentro de los límites máximos salariales establecidos por el Gobierno Nacional, las escalas de remuneración correspondiente a las diferentes categorías de empleo en el municipio. 57. Para los docentes oficiales del Distrito de Medellín los salarios con el incremento para los clasificados en el escalafón 14 se realiza con la siguiente curva: 52.1.
Año 2014 Acuerdo 75 de 2013: $3.903.772. 52.2. Año 2015 Acuerdo 33 de 2014: $4.134.485. 52.3. Año 2016 Acuerdo 35 de 2015: $4.476.407. 52.4. Año 2017 Acuerdo 15 de 2016: $4.823.328. 52.5. Año 2018 Acuerdo 56 de 2017: $5.156.655. 52.6. Año 2019 Acuerdo 94 de 2018: $5.448.496. 58. Estos valores se desagregan de la siguiente forma, teniendo en cuenta que los decretados por el Gobierno Nacional se pagan con los recursos del Sistema General de Participaciones –SGP- y el mayor valor por la diferencia entre la asignación municipal y la legal con recursos propios del Distrito: Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05072-00 Accionante: Carlos Alberto Vidal Alzate Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 12 59.
De lo anterior, se concluye que en la asignación básica mensual correspondiente a los docentes oficiales del orden municipal se reconoce la totalidad de la asignación legal contenida en los Decretos del orden nacional, los cuales incorporan los valores de la bonificación reconocida en los Decretos que anualmente crean esa prestación económica. 60.
Por lo tanto, no resulta procedente que, a la asignación básica mensual decretada por Acuerdo para los docentes del orden municipal, la bonificación nacional se sume nuevamente al salario del año anterior y luego de haga el incremento, pues de hacerlo se generaría un reconocimiento doble pues aquella prestación ya se encuentra incorporada en la respetiva asignación. 61.
En consecuencia, se confirmará íntegramente la sentencia recurrida.” 37. La anterior transcripción es relevante para indicar que la autoridad judicial concluyó que en la asignación básica mensual se encuentran incorporados los valores de la bonificación reconocida en los Decretos que crean esa prestación económica, por eso no se puede sumar nuevamente al salario del año anterior porque eso generaría un reconocimiento doble. 38.
La parte actora consideró que la decisión adoptada adolece de defectos o causales específicas de procedibilidad contra decisiones judiciales. Puntualmente, (i) indicó que la sentencia vulnera el principio general de igualdad, por cuanto introduce un tratamiento injustificado entre los docentes de Medellín con los restantes docentes nacionales y nacionalizados, quienes sí perciben la bonificación nacional docente como parte de su salario, lo que se suma a la asignación básica mensual para calcular el incremento salarial anual;
(ii) tomó decisiones basadas en una tesis no sustentada en una norma de derecho positivo, (iii) no se pronunció en torno a todos los argumentos de la demanda y el recurso, en tanto demostró matemáticamente, a través de ejemplos, la situación desigual en la remuneración de los docentes, ya que nunca se ha sumado dicha bonificación como factor constitutivo del salario a la asignación básica mensual, (iv) incurrió en un defecto fáctico y/o error inducido, señalando que resulta incomprensible que en el procedimiento interno del Distrito Especial de Medellín no se realizaran ajustes en 2018 para contabilizar la bonificación creada por los Decretos Nacionales 1566 de 2014, 1272 de 2015, 123 de 2016 y 983 de 2017, como factor de liquidación de prestaciones sociales para los docentes financiados con recursos propios y del sistema general de participaciones, que no forman parte de la asignación básica mensual del docente. 39.
Sin embargo, cada uno de estos reproches no revisten relevancia desde el punto de vista constitucional, en tanto suponen que el juez de tutela efectúe una revisión integral de la actividad interpretativa de los jueces que ordinariamente conoce del asunto en cuestión, según las reglas generales de competencia. La Sala considera que los desacuerdos respecto a la valoración fáctica y sustantiva no son relevantes para la jurisdicción constitucional, sino que constituyen una carga que deben soportar los sujetos que acuden a la administración de justicia. Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05072-00 Accionante: Carlos Alberto Vidal Alzate Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 13 40.
En primer término, la Sala estima que la presunta omisión en la valoración probatoria no fue sustentada por el accionante en debida forma, a tal punto que no se logra colegir cuál elemento puntual de convicción fue desatendido o ignorado por el Tribunal, sino que la demanda pretende que el Juez de Tutela realice un nuevo estudio de la controversia, con miras que se determine la prosperidad de las pretensiones de la demanda ordinaria. 41.
A lo anterior, se suma que el estudio realizado por la autoridad judicial accionada contó con una base jurídica plausible, así las conclusiones adoptadas en la decisión no resultaran favorables al tutelante. No debe olvidarse que la acción de tutela contra providencias judiciales “es concebida como un ‘juicio de validez’ y no como un ‘juicio de corrección’ del fallo cuestionado8, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado, que dieron origen a la controversia”9, como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”. 42.
Ahora bien, si el accionante consideró que el operador judicial omitió pronunciarse sobre un asunto que fue presentado como argumento de inconformidad en el recurso de alzada, lo cierto es que tenía la posibilidad de interponer la solicitud de adición de la providencia con el propósito de que se resolvieran aquellos aspectos que se dejaron de decidir, de conformidad con el artículo 287 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo10. 43.
De otro lado, en lo que respecta al trato desigual e infundado, la Sala advierte que aunque se identificaron los sujetos o situaciones de hecho que se comparan, lo cierto es que no existen elementos de convicción a partir de los cuales pueda 8 Original de la cita: “Al respecto, la sentencia T-310 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) indicó: “(…) la acción de tutela contra sentencias es un juicio de validez de la decisión judicial, basado en la supremacía de las normas constitucionales.
Esto se opone a que la acción de tutela ejerza una labor de corrección del fallo o que sirva como nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado que dieron lugar al mismo. En cambio, la tutela se circunscribe a detectar aquellos casos excepcionales en que la juridicidad de la sentencia judicial resulte afectada, debido a que desconoció el contenido y alcances de los derechos fundamentales’.
Sobre el punto también se puede consultar la sentencia T-126 de 2018 (MP Cristina Pardo Schlesinger)”. 9 Corte Constitucional, Sentencia T-016 de 22 de enero de 2019. M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. 10 ARTÍCULO 287. ADICIÓN. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.
El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria. Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término. Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal.” Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05072-00 Accionante: Carlos Alberto Vidal Alzate Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 14 corroborarse que el análisis de la asignación salarial efectuada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, introdujo una distinción injustificada entre los docentes de Medellín respecto de los del resto del país. De ahí que el cargo planteado carezca de elementos persuasivos mínimos que hagan procedente la acción de tutela. 44.
De todo lo anterior, la Sala infiere que la tutela fue interpuesta con el propósito de someter a una instancia adicional al proceso ordinario el debate, lo cual claramente excede el carácter excepcional y subsidiario de esta acción constitucional, por cuanto no aboga verdaderamente por la defensa de una garantía constitucional ni la protección de algún derecho fundamental, ni tampoco busca profundizar en el alcance del núcleo esencial de tales derechos.
Lo que realmente busca es obtener en una instancia ordinaria adicional el reconocimiento y pago de un derecho de naturaleza prestacional. 45. Por tal razón, se estima que la tutela ejercida debe ser declarada improcedente, en atención a los argumentos planteados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: En caso de no ser impugnada esta decisión, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Radicación número: 11001-03-15-000-2024-05072-00 Accionante: Carlos Alberto Vidal Alzate Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Referencia: Acción de tutela (primera instancia) 15 Nota: este documento fue suscrito en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF