Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Demandante: CONSEJO COMUNITARIO DE ALTO MIRA Y FRONTERA Demandados: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, CONSEJERÍA PRESIDENCIAL PARA LA ESTABILIZACIÓN Y LA CONSOLIDACIÓN Y LA AGENCIA DE RENOVACIÓN DEL TERRITORIO Temas: Tutela contra autoridad administrativa.
Cumplimiento del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS). Protección constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y vida digna y “del interés prevalente de las personas pertenecientes a comunidades campesinas” SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por el señor Ricaurte Ocampo, quien actúa en calidad de representante legal del Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera, contra la Presidencia de la República - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación y la Agencia de Renovación del Territorio, con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y vida, y “el interés prevalente de las personas pertenecientes a comunidades campesinas”, los cuales considera vulnerados por el incumplimiento del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) creado en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante Acuerdo Final) entre el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -FARC-.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos El actor relató que en el marco de lo establecido en el punto cuatro del Acuerdo Final se creó el Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) por medio del Decreto Ley 896 de 2017, que consiste en la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito y el establecimiento de alternativas productivas lícitas para los campesinos que derivan su subsistencia de esos cultivos.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Explicó que el programa se encuentra conformado por cuatro estrategias de atención: • Plan de Atención Inmediata (PAI -individual o familiar) que consiste en el pago de doce millones de pesos ($12.000.000), desembolsado en cuotas de ($2.000.000) cada dos meses, por concepto de asistencia alimentaria.
Finalizado este desembolso se iniciaría el programa de seguridad alimentaria y luego los proyectos productivos de corto y largo plazo. • Plan de Atención Inmediata comunitario (PAI- comunitario) que tiene como propósito proporcionar a las personas que están “arrancando la coca”, servicios de restaurantes escolares, hogares infantiles, programa de atención a la tercera edad y acceso a la información sobre empleo. • Planes de Sustitución con Desarrollo Alternativo (PISDA), cuyos componentes son educación, salud, vías, vivienda y tierras. • Tratamiento penal diferencial.
Indicó que dicho programa se debió ejecutar en las siguientes fases: (i) socialización, (ii) suscripción de acuerdos colectivos con las comunidades, (iii) firma de acuerdos individuales o por familia, (iv) primer pago correspondiente a la asistencia alimentaria ($2.000.000) que daba inicio al plazo de 60 días para que las familias erradicaran completamente los cultivos, (v) verificación del levantamiento de los cultivos por parte de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), (vi) continuación de los pagos de asistencia alimentaria hasta completar $12.000.000 y finalizado este desembolso, (vii) se iniciaría el programa de seguridad alimentaria y la ejecución de proyectos productivos de corto y largo plazo.
Señaló que el 4 de marzo de 2017, se firmó el Acuerdo Colectivo entre el Gobierno Nacional, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FARC y líderes sociales del departamento de Nariño, con el fin de implementar el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos en los municipios de Leiva, Rosario, Cumbitara, Policarpa, Peñol, Sotomayor, Linares, Ancuya, Samaniego, Santa Cruz, Cumbal, Ricaurte, Tumaco, El Charco, Olaya Herrera, Magüi Payán, Roberto Payan, Barbacoas, Iscuande, La Tola, Mosquera y Francisco Pizarro.
Además, se incluyeron a los resguardos indígenas Mallasquer, el Gran Cumbal, el Sande y al pueblo Awá. Agregó que el 29 de mayo de 2017 se firmó el acuerdo denominado “Por el Bienestar y Desarrollo un Tumaco sin coca”, para promover la sustitución voluntaria de cultivos en ese municipio. Afirmó que el 12 de septiembre de 2017, se suscribió el acuerdo colectivo para la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito entre el Gobierno Nacional y el Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera que contempla la atención a 4.810 familias y 5.156 hectáreas sembradas de coca.
Agregó que este incluye el Plan de Atención Inmediata a cultivadores, no cultivadores y recolectores. Por último, mencionó que la fase de vinculación individual y por familias se realizó entre el 20 y el 24 de noviembre de 2017, para lo cual diligenciaron el “formulario de vinculación de núcleos familiares y establecimiento de compromisos para la sustitución voluntaria y concertada de cultivos de uso ilícito del programa nacional integral sustitución (PNIS) y desarrollo territorial, en el marco de la implementación del punto 4 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
Manifestó que en total fueron 4.949 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 familias del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera bajo el perfil cultivador, no cultivador y recolector de cultivos de uso ilícito. 2.
Fundamentos de la acción La parte actora formuló acción de tutela contra la Presidencia de la República - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación y la Agencia de Renovación del Territorio, con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y vida, los cuales consideró vulnerados por el incumplimiento del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), creado en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera entre el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -FARC-.
En primer lugar, se opuso a que se aplicaran las reglas de reparto de la acción de tutela establecidas en el Decreto 333 de 2021 que establece que cuando se dirige contra la Presidencia de la República la decidirá el Consejo de Estado. Consideró que el Tribunal Administrativo de Nariño a quien dirigió la solicitud de amparo, debía inaplicar por inconstitucionalidad esa norma, porque se está modificando sustancialmente la competencia de los jueces en materia de tutela que se determina, a prevención, de acuerdo con la jurisdicción donde ocurriere la violación de los derechos fundamentales.
En segundo término, se refirió al cumplimiento de los presupuestos de procedencia de la acción de tutela. Al respecto, señaló que como representante legal del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera se encuentra legitimado para formular la acción de tutela para reclamar la garantía de los derechos fundamentales de la comunidad. También adujo que se cumplen los presupuestos de inmediatez porque la vulneración ius fundamental permanece en el tiempo y es actual, y de subsidiariedad en tanto no existe otro mecanismo idóneo para reclamar la garantía inmediata de los derechos fundamentales vulnerados por el incumplimiento del Gobierno Nacional de los compromisos pactados en el acuerdo colectivo para la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito entre el Gobierno Nacional y el Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera.
Sobre el requisito de la subsidiariedad precisó que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en muchos casos no procede porque las exclusiones del programa se han ejecutado sin que medie acto administrativo definitivo sino de trámite. En todo caso, aun en los eventos en que sí procede, el mismo no es idóneo para proteger de manera inmediata el derecho fundamental al mínimo vital de la comunidad que se encuentra en situación de vulnerabilidad por el impacto que se originó en el conflicto armado en las comunidades negras del pacífico nariñense, la cual ha sido reconocida por la Corte Constitucional (Autos 005 de 2009 y 073 de 2014), a lo que agregó que no existe juez administrativo en Tumaco, por lo que deben dirigirse hasta Pasto para presentar la demanda por lo que al estudiar el presupuesto de la subsidiariedad debe tenerse en cuenta la distancia y las condiciones del territorio.
En ese orden, aseveró que la vulneración ius fundamental alegada deviene del incumplimiento por parte del Gobierno Nacional de los compromisos adquiridos con las familias de la comunidad Alto Mira y Frontera, con la suscripción del acuerdo colectivo de 12 de septiembre de 2017. En ese sentido, indicó que desde la vinculación individual al programa (i) 3.389 familias, para el año 2021, habían recibido la totalidad de los pagos por asistencia alimentaria, 481 personas no Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 habían recibido el primer pago, a 341 les debían cinco pagos, a 174 cuatro pagos, a 243 tres pagos, a 150 dos pagos y a 141 personas un pago, (ii) se entregaron los recursos de seguridad alimentaria a 4.719 familias excluyendo a 114 y (iii) los proyectos de ciclo corto y largo no se han ejecutado.
En el caso del primero, los reportes sobre el programa dan cuenta de que 165 familias han recibido recursos por ese concepto y (iv) de las 4.919 familias o personas inscritas en el programa se han excluido a 1.871 1. Relató que los retiros y suspensiones de los núcleos familiares se han ejecutado con desconocimiento del debido proceso, al fundamentarse en causas que no fueron pactadas en los acuerdos colectivos tales como el hecho de vincularse al régimen contributivo del sistema de seguridad social (124 familias), por falta de actualización de la información en el SISBEN, también por errores en el diligenciamiento de los formularios de vinculación individual o por familias que no son imputables a los miembros de la comunidad sino a quienes participaron en la organización del proceso de inscripción que delegaron está actividad a personas que no estaban capacitadas y que resolvieron dificultades de manera desacertada originando errores en la inscripción, por ejemplo: por la falta de formularios fotocopiaron otros cubriendo información importante, reportaron como cultivador a quien no lo era y viceversa, entre otros.
Indicó que el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito (PNIS) es el principal mecanismo de intervención estatal para disminuir los cultivos de uso ilícito y su funcionamiento parte de la necesidad de intervenir bajo un enfoque diferencial los distintos eslabones en la producción de drogas, en este caso, los cultivadores como los más débiles de esa cadena.
Explicó que de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley 896 y el Decreto 362 de 2018, el Gobierno Nacional tiene un alto nivel de participación en la ejecución de dicho programa en todo el territorio nacional, a través de distintos órganos creados para tal efecto: en el orden nacional, la Junta de Direccionamiento Estratégico, el Consejo Permanente de Dirección y la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, y a nivel regional los Consejos Asesores Territoriales, las Comisiones municipales de planeación participativa, los Consejos municipales de evaluación y seguimiento y las Asambleas comunitarias.
Aseveró que las autoridades demandadas han vulnerado el derecho fundamental a la igualdad en el procedimiento administrativo que se ha adelantado contra los inscritos en el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito (PNIS), pues en casos similares se adoptan decisiones diferentes 2. Indicó que la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos expidió la Resolución No. 24 de mayo 2020, en la cual se modificó el protocolo para suspender o excluir a usuarios del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito (PNIS) y se estableció una etapa previa al inicio de la investigación formal con el objeto de que el programa persuadiera a los usuarios a cumplir con sus compromisos, sin embargo, adujo que esa etapa ha sido omitida.
Señaló que existen procedimientos administrativos contra usuarios del programa, que fueron abiertos en el año 2018 y a la fecha no se han decidido de fondo y de manera definitiva, lo que constituye una mora injustificada, pues aunque no se previó un término para adelantarlo se entiende que el mismo debe atender a criterios de razonabilidad. 1 Debe advertirse que en el escrito de demanda estas cifras se muestran con imprecisión porque en distintos apartes se expresan diferentes por el mismo concepto.
Se incluyen aquí las más recientes que hacen referencia, según el relato de la demanda a corte del año 2022. 2 No especificó cuáles. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Finalmente, consideró que se han vulnerado los derechos fundamentales de defensa y contradicción, pues no se les ha permitido conocer el resultado de los informes de verificación de la UNODC que además es el único medio probatorio que han admitido para decidir si debe o no excluirse a una persona del programa y no se les ha permitido incorporar pruebas. 3.
Pretensiones La parte accionante formuló las siguientes: “Solicito Señor Juez, con fundamento en la Constitución Política, las anteriores consideraciones- y teniendo en cuenta que la acción de tutela tiene como fundamento la protección inmediata de los derechos fundamentales constitucionales por entidades públicas, tal y como se configura en el presente caso, así como que no existe vía judicial alternativa para su protección, acceda a las siguientes protecciones: PRIMERA-.
Tutelar los derechos fundamentales de Orden Constitucional consagrados en los artículos 11, 13 y 22, como lo son: El derecho fundamental a la vida, a la igualdad, al debido proceso, en conexidad con el derecho al mínimo vital. Así como la protección del interés prevalente de las personas pertenecientes a comunidades campesinas, los cuales están siendo vulnerados en las circunstancias de modo, tiempo y lugar, precisados en esta acción por parte de la CONSEJERÍA PRESIDENCIAL PARA LA ESTABILIZACIÓN Y LA CONSOLIDACIÓN- DIRECCIÓN PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS ILÍCITOS, AGENCIA DE R ENOVACIÓN TERRITORIAL, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA al Consejo Comunitario Alto Mira.
SEGUNDA-. Ordenar a la CONSEJERÍA PRESIDENCIAL PARA LA ESTABILIZACIÓN Y LA CONSOLIDACIÓN- DIRECCIÓN PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS ILÍCITOS, AGENCIA DE RENOVACIÓN TERRITORIAL, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, en forma imperiosa y urgente a que se cumplan con los procedimientos de asistencia técnica y el desarrollo del proyecto de seguridad alimentaria del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito en un plazo razonable al Consejo Comunitario Alto Mira.
Todo esto, con el fin de EVITAR UN PERJUICIO IRREMEDIABLE. TERCERA-. Ordenar a la CONSEJERÍA PRESIDENCIAL PARA LA ESTABILIZACIÓN Y LA CONSOLIDACIÓN- DIRECCIÓN PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS ILÍCITOS, AGENCIA DE RENOVACIÓN TERRITORIAL, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA a cumplir en un plazo razonable con los pagos bimensuales de seguridad alimentaria del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito con respecto a las familias del Consejo Comunitario Alto Mira.
CUARTO-. Ordenar a la CONSEJERÍA PRESIDENCIAL PARA LA ESTABILIZACIÓN Y LA CONSOLIDACIÓN- DIRECCIÓN PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS ILÍCITOS, AGENCIA DE RENOVACIÓN TERRITORIAL, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA a cumplir activamente en un plazo razonable con el desarrollo de los proyectos de ciclo corto y largo del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito a las familias inscritas del Consejo Comunitario Alto Mira.
QUINTO-. Ordenar a la CONSEJERÍA PRESIDENCIAL PARA LA ESTABILIZACIÓN Y LA CONSOLIDACIÓN- DIRECCIÓN PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS ILÍCITOS, AGENCIA DE RENOVACIÓN TERRITORIAL, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA a reintegrar a las personas y familias del Consejo Comunitario Alto Mira que fueron suspendidas y/o retiradas del programa, o en a reiniciar los procedimientos de retiro con respeto al debido proceso, debido a las cotizaciones que realizaron al sistema de seguridad social, por no hacer parte de los requisitos del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito.
SEXTO-. Ordenar a la CONSEJERÍA PRESIDENCIAL PARA LA ESTABILIZACIÓN Y LA CONSOLIDACIÓN- DIRECCIÓN PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS ILÍCITOS, AGENCIA DE RENOVACIÓN Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 TERRITORIAL, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA a realizar la inscripción de las personas y familias del Consejo Comunitario Alto Mira, en tiempo razonable, que no firmaron los formularios individuales por las diferentes barreras administrativas explicadas, pero que se encuentran dentro del acuerdo colectivo firmado con el Gobierno Nacional, que da cuenta de la vinculación al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito.
SÉPTIMO-. Ordenar a la CONSEJERÍA PRESIDENCIAL PARA LA ESTABILIZACIÓN Y LA CONSOLIDACIÓN- DIRECCIÓN PARA LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS ILÍCITOS, AGENCIA DE RENOVACIÓN TERRITORIAL, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA a cumplir, en un tiempo razonable, el cumplimiento total del Acuerdo Colectivo suscrito entre el Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera y el Estado el día 12 de septiembre de 2017, y con todos los formularios individuales de las familias e individuos inscritos que se encuentran dentro del marco del acuerdo colectivo al tener un carácter de vinculatoriedad”. 4.
Pruebas relevantes Obra copia de los siguientes documentos: • Certificación del registro del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera, expedida por la Secretaría de Gobierno del departamento de Nariño. • Oficio OFI19-00151855 / IDM 1207000 de 30 de diciembre de 2019, dictado por la Presidencia de la República. • Oficio MEM19-00021615 / IDM 1207001 de 27 de diciembre de 2019. 5.
Trámite procesal 5.1. La acción de tutela fue radicada ante los jueces penales del circuito especializados de Pasto. Por auto de 3 de junio de 2022, el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Pasto remitió el expediente al Consejo de Estado atendiendo las reglas de reparto fijadas en el Decreto 333 de 2021. 5.2. Por auto de 6 de junio de 2022 el despacho de la Magistrada Sustanciadora, previo a decidir sobre la admisión de la acción de tutela, requirió al actor para que acreditara la calidad de representante legal del Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera. 5.3.
Posteriormente, a través del auto de 24 de junio de 2022 se admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a las autoridades administrativas demandadas. La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 73886 a 73891 de 7 de julio de 2022 3, con el fin de notificar a las partes. 6. Oposición 6.1. Respuesta de Presidencia de la República – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República - Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación A través de apoderado, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicitó que se desvincule del trámite de la acción de tutela al 3 La parte accionante, la autoridad judicial demandada y los terceros interesados fueron notificados a las siguientes direcciones de correo electrónico: observatoriodetierras@gmail.com, notificacionesjudiciales@presidencia.gov.co; contacto@presidencia.gov.co; notificacion@renovacionterritorio.gov.co; enlaceciudadano@renovacion.gov.co; tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co; estabilizacion@presidencia.gov.co, notificacionesjudiciales@presidencia.gov.co; contacto@presidencia.gov.co.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y a la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación por existir falta de legitimación en la causa por pasiva o, en su defecto, se declare improcedente al considerar que la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio es la entidad competente para dar respuesta a los hechos y las pretensiones de la solicitud de amparo.
Al respecto, manifestó que conforme con el artículo 1° del Decreto 1784 de 2019, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República tiene como función principal “asistir al presidente de la República en su calidad de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales y prestarle el apoyo administrativo necesario para dicho fin”.
Indicó que hasta diciembre de 2019, la implementación del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) estuvo a cargo de Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación hasta que por Decreto 2107 de 2019 se dispuso que la Agencia de Renovación del Territorio asumiría la función de desarrollo y ejecución del programa y de otras alternativas de sustitución y se creó la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito como una dependencia con autonomía administrativa y financiera en los términos del literal j) del artículo 54 de la Ley 489 de 1998.
Para terminar, explicó que dichos cambios obedecieron al Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia. Pacto por la Equidad”, consolidado en la Ley 1955 de 2019. 6.2. Respuesta de la Agencia de Renovación del Territorio El Jefe de la Oficina Jurídica pidió que se declare improcedente la acción de tutela o, en su defecto, se nieguen las pretensiones de la demanda.
Consideró que existe falta de legitimación en la causa por activa, porque en su criterio el Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera actúa como agente oficioso y no se demostró la imposibilidad física de los “agenciados” para actuar directamente y las circunstancias que refiere como causas de la vulneración ius fundamental invocada no afectan a la persona jurídica representada legalmente por quien formuló la acción de tutela.
Manifestó que no se cumple el presupuesto de la subsidiariedad por cuanto la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para controvertir las decisiones administrativas adoptadas por la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI), pues para ello procede el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a lo que agregó que aun cuando se invoque la protección de los derechos fundamentales aparentemente vulnerados deben agotarse las herramientas ordinarias de defensa judicial.
Del mismo modo, afirmó que en torno al reclamo sobre el cumplimiento de los compromisos del Acuerdo Final procede la acción popular para garantizar el derecho colectivo a la paz. Adicional a ello, consideró que no se cumple el presupuesto de la inmediatez teniendo en cuenta que es en un asunto que involucra hechos acaecidos en el año 2017 cuando se realizó la inscripción al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito (PNIS).
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En ese orden, manifestó que el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito (PNIS) fue creado por medio del Decreto Ley 896 de 2017, en cumplimiento de lo establecido en el punto 4 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, como un instrumento de política pública para dar solución al problema de las drogas ilícitas en el país, que tiene como principio fundamental el de la “sustitución voluntaria”.
Es decir, que parte de la decisión de los cultivadores de abandonar dicha actividad y del deber de brindar la información real en torno a la actividad relacionada con cultivos de uso ilícito del que depende su subsistencia, por lo que la Corte Constitucional ha indicado que el acceso al programa depende de la constatación de tres componentes “situacional, volitivo y temporal”.
Señaló que inicialmente se diseñó una hoja de ruta que contemplaba unas etapas previas de ejecución del programa “a las que se les llamó alistamiento, cuyo propósito fue el de generar acercamientos con las comunidades de los territorios que se establecieron como objeto de posible intervención, presentando una socialización de los distintos componentes del programa y obteniendo una percepción de las comunidades frente a la intencionalidad de hacerse partícipes de la estrategia”.
Afirmó que en esta fase se suscribieron acuerdos colectivos cuya naturaleza ha sido definida en el Acuerdo Final y el Decreto Ley 896 de 2017, como instrumentos o medios a través de los cuales se socializa el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito (PNIS). Informó que, posteriormente, se llevó a cabo la vinculación individual o por familias, y en esta fase se vincularon al programa 99.097 núcleos, a través del diligenciamiento de los formularios de vinculación individual.
Resaltó que el diseño del programa permite garantizar su sostenibilidad fiscal a partir de la focalización en territorios priorizados, en el sistema de financiamiento a través del “Marco de Gasto de Mediano Plazo”, y en la fijación del componente temporal para ser beneficiario. Aseveró que ello exige que de conformidad con lo establecido en el artículo 6 del Decreto Ley 896 de 2017 y en la Sentencia C-493 de 2017, no se vinculen familias que presenten cultivos ilícitos posteriores al 10 de julio de 2016, teniendo en cuenta el elemento temporal del programa.
Puntualmente, sobre el caso del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera señaló que se inscribieron 4.851 familias de las cuales 3.322 se encuentra activas teniendo en cuenta que por el incumplimiento permanente y continuo de los requisitos de Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), 452 núcleos se encuentran suspendidos y 1.077 han sido retirados.
Al respecto, explicó que por tratarse de un programa de política pública es esencial el establecimiento de requisitos para delimitar los beneficiarios atendiendo un criterio diferencial, pues en efecto eso es lo que ha permitido priorizar a 3.140 familias para la entrega de proyectos productivos a través de distintos operadores tales como: (i) la Corporación para al Fomento Social de Colombia COFESCO que tiene asignadas 58 familias, (ii) la Federación Nacional de Cacaoteros con 23 familias, (iii) la Fundación Panamericana para el Desarrollo de Colombia FUPAD COL que atiene a 3.057 familias y (iv) la Organización de Estados Iberoamericanos OEI con 2 familias.
Enseguida, se refirió al procedimiento aplicable para las exclusiones y suspensiones del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS). Comenzó por señalar que la decisión proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Especializada en Restitución de Tierras, ordenó ajustar el protocolo de procedimiento administrativo que se adelanta en caso de inconsistencias o el incumplimiento de los núcleos familiares, a la que hizo Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 referencia la parte actora, no es vinculante para la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI) porque tiene efectos inter partes sobre hechos acaecidos antes de que asumiera el manejo del programa, sin embargo, adujo que la misma fue cumplida lo que fue confirmado en el trámite del incidente de desacato adelantado por el Juzgado Treinta y Ocho Civil del Circuito de Bogotá. Del mismo modo, precisó que actualmente ese protocolo no está vigente pues desde el 1 de enero de 2020 se dispuso a aplicar el procedimiento administrativo general, teniendo en cuenta que el Decreto Ley 896 de 2017 por medio del cual se creó el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), no contempló un procedimiento administrativo especial para el retiro o la suspensión de los beneficiarios y tampoco autorizó a la entidad encargada de la ejecución establecer uno. Bajo las anteriores precisiones, explicó que la actuación administrativa inicia de oficio con la suspensión preventiva y temporal de la entrega de los beneficios con el fin de no arriesgar la inversión de recursos públicos, advirtió que esa decisión no se notifica al no tratarse de una decisión de carácter definitivo, pero en todo caso el beneficiario conoce la medida al ser sustraído de la ruta de atención y con la constante comunicación entre las personas que apoyan en terreno la ejecución del programa y los particulares.
Afirmó que a través de la Resolución No. 24 de 2020, “por la cual se imparten lineamientos para la persuasión a la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos en el marco de la implementación del PNIS”, expedida por la Agencia de Renovación del Territorio, se incorporó un trámite denominado “conminatorio” que permite realizar comunicaciones en los territorios para persuadir a los beneficiarios del programa a cumplir los compromisos y que aquellas familias que se encuentran suspendidas hayan cumplido con los requerimientos necesarios para subsanar la novedad o presentar las pruebas que consideren pertinentes y conducentes para controvertir las circunstancias de incumplimiento que se le endilgan.
Manifestó que en caso de que se logre establecer el incumplimiento injustificado, se profiere acto administrativo de contenido particular y concreto debidamente motivado, en el cual se resuelve la cesación de los beneficios del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS). Estas decisiones son notificadas como lo dispone la Ley 1437 de 2011 y contra la misma procede el recurso de reposición. Indicó que la implementación y ejecución del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), ha estado a cargo de distintas entidades y cada una ha establecido parámetros concretos para adelantar los procedimientos administrativos de seguimiento al cumplimiento de los compromisos del programa, siempre respetando las garantías del debido proceso.
Al respecto, refirió que la Corte Constitucional en la Sentencia C-493 de 2017 consideró que para el desarrollo del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) deben establecerse reglamentos que regulen casos concretos y atiendan a la realidad social de cada comunidad y a las circunstancias de cada núcleo familiar por lo que los cuestionamientos sobre el cumplimiento de los compromisos no pueden analizarse a partir de hechos tan generales como los presentados por la parte actora.
De otra parte, explicó cada una de las estrategias de atención que conforman el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS): Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 • Plan de atención inmediata para los núcleos familiares cultivadores y no cultivadores que se encuentra integrado por los componentes de (i) asistencia alimentaria inmediata que consiste en la entrega en efectivo de $12.000.000, (ii) proyecto de auto sostenimiento y seguridad alimentaria, que consiste en la entrega de la suma $1.800.000, (iii) proyecto productivo de ciclo corto, en el que se garantiza la suma de $9.000.000, (iv) proyecto productivo de largo plazo, que garantiza recursos por la suma de $10.000.000 y (v) se garantiza servicios de asistencia técnica integral. • Plan de atención recolectores, a través de la búsqueda de opciones de empleo temporal asentados y no asentados en la región y el acceso priorizado a los empleos que surjan de la Reforma Rural Integral.
Sobre el particular, señaló que “la implementación del PNIS no implica una ejecución inmediata de los diferentes componentes del Programa ya que esto depende de los trámites que se vayan surtiendo, los cuales son propios de la ejecución de un programa de Gobierno que desarrolla una política pública”, en ese marco, todas las estrategias se encuentran conectadas a la Reforma Rural Integral que previó el punto 1 del Acuerdo Final. • Realización de visitas de verificación, concretamente se refirió al caso del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera evidenciando lo siguiente: ➢ En la visita realizada de 17 a 20 de noviembre de 2020, se encontró 26.648 hectáreas erradicadas. ➢ En la visita que se efectuó entre el 20 de noviembre y 10 de diciembre de 2021, se encontró que 9 familias más cumplieron con el compromiso de erradicación, en total 6.362 hectáreas. ➢ En la visita del 25 al 28 de enero de 2022, se comprobó la erradicación voluntaria de 16.642 hectáreas por 31 familias. ➢ En la visita de 28 de febrero a 3 de marzo de 2022, se constató la erradicación de 1.943 hectáreas por 6 familias. ➢ En la visita de 28 de mayo de 2022 realizada a dos familias, se comprobó la erradicación de 0.788 hectáreas. • Visitas de verificación por la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito UNODC.
Al respecto, puntualmente respecto al Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera señaló que se han realizado seis entre el año 2018 y el 2022. • Certificaciones complementarias expedidas por el Consejo Comunitario Alto Mira para verificar el cumplimiento de los compromisos de erradicación de las familias que se encuentran en veredas a las que por razones de seguridad la UNDODC no ha podido acceder.
En el marco de lo expuesto, aseveró que la Administración ha permanecido activa en la ejecución del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), y que en las irregularidades que originan las exclusiones y suspensiones del programa pueden ser subsanadas por los beneficiarios, a lo que agregó que los procedimientos administrativos que se adelantan en esa materia responden a la noción de plazo razonable teniendo en cuenta los siguientes aspectos: Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 • Complejidad del asunto, para lo cual debe tenerse en cuenta que en el programa se encuentran vinculadas 99.097 familias y la verificación debe realizarse individualmente ateniendo particularidades de cada caso.
Adujo que en el municipio de Tumaco se ha realizado una inversión de $379.644.000.000 y que para enero de 2020 se evidenciaron 2.573 núcleos suspendidos y a través de un plan de choque para atender tales casos se redujo a 751. Resaltó que en el caso del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera es pertinente resaltar que “no pudo evidenciar el cumplimiento del compromiso de sustitución de cultivos ilícitos por parte de los beneficiarios inscritos como cultivadores y a su vez se presentó una alternativa de subsanación del incumplimiento con la certificación complementaria expedida por el Consejo Comunitario, y sin embargo a la fecha no la han allegado”. • Actividad procesal del interesado, pues a pesar de las continuas comunicaciones enviadas a los miembros de la comunidad no se ha logrado la subsanación de las circunstancias que deviene en incumplimiento de los compromisos del programa, por ejemplo 365 personas a quienes se les permitió validar el compromiso de erradicación a través del certificado expedido por el Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera, no lo han enviado. • Conducta de las autoridades, sobre ese particular, afirmó que la Agencia de Renovación del Territorio recibió la ejecución del programa en el año 2020 ha efectuado actuaciones tendientes a disminuir el número de suspendidos, maximizar los recursos en relación con la atención a los núcleos familiares atendidos por el programa, comunicarse efectivamente con los consejos comunitarios en aras de lograr la subsanación de la situación de los núcleos familiares frente al PNIS, sin que se pueda evidenciar inactividad por parte del programa.
Al respecto, puso de presente que se han publicado distintos comunicados conminatorios para que los beneficiarios que se encuentran suspendidos del programa en los siguientes términos: “1. Oficio de fecha 9 de diciembre de 2020 por el cual que: “COMUNICA A los beneficiarios del PNIS vinculados en el municipio de Tumaco, que en su momento fueron suspendidos preventivamente por la causal de Multiafiliación, esto es, que el beneficiario inscrito en su formulario de vinculación, se encontraba inscrito también bajo la misma calidad en otro CUB, que la Dirección de Sustitución de Cultivos ilícitos con el fin de poder realizar el cambio de estado de suspendido a activo de dichos núcleos familiares, en el marco del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos -PNIS, procedió a eliminar el registro que originó la multiafiliación, es decir, los beneficiarios que generaban duplicidad en el sistema de información SISPNIS, razón por la cual se CONMINA a estos núcleos familiares para que procedan, si lo desean, a adelantar el trámite correspondiente con el fin de incluir un nuevo beneficiario conforme a las consideraciones y condiciones que se señalan por el programa”. 2.
Oficio del 8 de marzo del 2021 por el cual: “Se CONMINA a los beneficiarios del PNIS vinculados en el municipio SAN ANDRÉS DE TUMACO - NARIÑO, que tengan alguna dificultad para el cumplimiento de los compromisos establecidos en el programa, por circunstancias especial, caso fortuito o fuerza mayor debidamente justificada y que deseen hacer el cambio de Beneficiario o ingresar un nuevo beneficiario para que lo hagan antes del 31 de marzo del 2021.” Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 3.
Oficio del 29 de julio 2020, por el cual: “COMUNICA a los beneficiarios del PNIS vinculados en el municipio SAN ANDRÉS DE TUMACO que no han sido visitados para la verificación del compromiso de erradicación de los cultivos ilícitos, así como a aquellos que se encuentran suspendidos por no haber acompañado la misión de verificación, no haber levantado totalmente o haber levantado parcialmente los cultivos ilícitos comprometidos en sustitución, o que tienen otro tipo de suspensión, que se CONMINAN para que procedan al cumplimiento de los compromisos adquiridos con el Gobierno Nacional en el marco del programa conforme a las consideraciones y condiciones que se señalan.” 4.
Oficio de fecha 11 de agosto de 2021, por el cual “COMUNICA A los beneficiarios del PNIS 1 vinculados en el Distrito de SAN ANDRÉS DE TUMACO con la finalidad de resolver su situación de suspensión que presentan en el PNIS, con ocasión al no cobro de giros por concepto de Asistencia Alimentaria Inmediata, se permite informarles que se procede con la CONMINACIÓN para que procedan al cumplimiento de los compromisos adquiridos con el Gobierno Nacional en el marco del programa”.
A manera de conclusión, señaló que no se ha vulnerado el derecho fundamental al debido proceso de los beneficiarios del programa por haber impedido supuestamente el ejercicio del derecho de contradicción y defensa, en tanto una vez se adopta la decisión sobre la permanencia en el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), se le comunica al afectado y contra esa decisión procede el recurso de reposición. Precisó, que no se tiene previsto un procedimiento administrativo especial ni sancionatorio para la suspensión o exclusión. Indicó que se aplica el procedimiento administrativo general, sin que se tenga prevista una etapa de descargos previa, que consiste en la verificación del cumplimiento de los compromisos aceptados por los beneficiarios del programa desde la vinculación, y frente la inobservancia se procede a la suspensión permitiendo subsanar la irregularidad y en caso de que ello no ocurra se procede a la exclusión. En relación con la presunta vulneración del derecho fundamental a la igualdad, consideró que no se proporcionan en la demanda suficientes elementos que permitan determinar esa circunstancia, sin embargo, aseguró que la entidad nunca ha dado un trato discriminatorio y que ha permitido el acceso a los beneficios del programa a quienes atienden los compromisos adquiridos para tal efecto.
De igual modo, consideró que no se acreditó la vulneración del derecho al mínimo vital. En ese sentido, manifestó que la inversión de recursos del Estado no puede asegurarse hasta que no se verifiquen las personas que recibirían los beneficios no pueden asegurar su subsistencia por sus propios medios para lo cual se ha consultado el SISBEN como una herramienta que permite identificar de manera rápida la población en situación de pobreza y focalizar la inversión social, por lo que la solicitud de que se inaplique ese requerimiento es contraria al ordenamiento jurídico.
En ese marco, explicó que el punto 4 del Acuerdo Final tiene como objetivo brindar oportunidades a las personas cuyo sustento dependa del uso de cultivos ilícitos, pues este es un requisito subjetivo que deben atender las personas que deseen entrar en el programa. Finalmente aseveró que no es cierto que se hayan excluido beneficiarios del programa por estar inscritos en el Registro Único de Víctimas.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 7. Amicus Curiae de la Universidad del Rosario Mediante amicus curiae el director del Observatorio de Tierras, la directora y miembros de la Clínica Jurídica de Propiedad Agraria, Restitución de Tierras y Víctimas del plantel universitario, solicitaron que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital e integridad física del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera, y que se ordene cumplir los compromisos establecidos en los acuerdos colectivos y los formularios de vinculación individual al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS).
Para efectos de fundamentar esa solicitud aseveraron que la evidencia sobre el incumplimiento de los compromisos del Gobierno Nacional con el programa la han obtenido en el desarrollo del proyecto de investigación "Drugs and (dis)order: Building sustainable peacetime economies in the aftermath of war", financiado por el instituto “UK Research and Innovation”, sobre el incumplimiento sistemático y masivo del Gobierno Nacional del punto cuatro del Acuerdo Final.
Particularmente, se refirieron al caso de Tumaco a partir de estudios realizados en los años 2019 y 2021. Manifestaron que el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), se ha constituido en la estrategia de erradicación total de cultivos de uso ilícito y efectuaron una descripción general de las etapas en las que debía desarrollarse y los componentes principales.
En este punto, hicieron especial referencia a los acuerdos colectivos en los que participaron representantes de instituciones nacionales y locales, representantes de diferentes organizaciones y líderes comunitarios, así como también a los formularios de vinculación individual, respecto de los cuales señalaron que el Gobierno Nacional les ha dado un alcance que no tienen, esto es, el de “convenios instrumentales de derecho administrativo” que no son vinculantes para el Estado, lo que en su criterio, desconoce los principios de buena fe y legalidad.
Indicaron que en el departamento de Nariño la población inscrita en el programa ha demostrado la voluntad en cumplir los compromisos adquiridos en torno a la erradicación de los cultivos de uso ilícito, tal como lo demostró el Informe No. 23 de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) que da cuenta de un porcentaje de cumplimiento del 99%, en Tumaco de 99% y el porcentaje de resiembra es del 1%.
No obstante, a pesar de que las personas que basaban su sustento económico en esos cultivos renunciaron a esa actividad, el Gobierno no les ha cumplido con los pagos de los beneficios económicos acordados. En esa línea, se refirieron a los escenarios en los que se ha presentado el incumplimiento por parte del Gobierno Nacional en el departamento de Nariño, tales como: (i) en las inscripciones de formularios de vinculación individual solo se firmaron en los municipios de Tumaco e Ipiales, dejando 17 municipios por fuera los cuales habían sido incluidos en los acuerdos colectivos, (ii) no se han vinculado a todas las familias, pues de 61.651 núcleos identificados en ese departamento, 17.235 están vinculados, (iii) se han inobservado instancias de participación de las comunidades, (iv) no ha garantizado el cumplimiento integral del Plan de Atención Alimentaria PAI, en tanto por concepto de la asistencia alimentaria se han efectuado pagos parciales o no se ha realizado alguno, de acuerdo con la encuesta que realizaron los intervinientes el 70% de la población consultada no ha recibido el desembolso completo y no se ha cumplido con el componente de asistencia técnica, (v) se ha incumplido el tratamiento penal diferenciado, porque no se ha expedido la respectiva norma que regule esta temática respecto de los pequeños agricultores, (vi) incumplimiento a la política Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 antidrogas, en virtud de la cual solo se procederá a la erradicación forzada cuando la voluntaria ha fracasado, sin embargo, el Gobierno Nacional ha desconocido ese compromiso, (vii) se ha desprotegido a los líderes sociales que han apoyado el programa en distintas etapas y, en ese marco, entre el año 2016 y 2019, 47 líderes sociales fueron asesinados, (viii) se han presentado exclusiones injustificadas del programa y por razones que no fueron acordadas previamente, como no estar actualizada la información en el SISBEN.
Por último, indicaron que esos incumplimientos originan la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital y al debido proceso. En relación con este último, resaltaron que el procedimiento de exclusión y suspensión de beneficiarios se ha adelantado con desconocimiento de los parámetros fijados por la Alta Consejería para la Estabilización y Consolidación en cumplimiento a una orden judicial dada por la Sala de Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá en el año 2020.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico El Consejo comunitario Alto Mira y Frontera solicitó que se amparen los derechos fundamentales a la vida, igualdad, debido proceso en conexidad con el mínimo vital y la protección prevalente de las personas pertenecientes a comunidades campesinas, y que para materializar dicha protección constitucional se ordene a las autoridades demandadas cumplir con los componentes del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos -PNIS-, tales como (i) la asistencia técnica, (ii) desarrollo de proyectos de asistencia alimentaria, (iii) pagos completos de los beneficios económicos del plan de seguridad alimentaria, (iv) ejecución de los proyectos productivos de corto y largo plazo.
También, en el marco de la garantía del derecho fundamental al debido proceso solicitó que se ordene a las autoridades demandadas (i) reintegrar a las personas que han sido suspendidas y excluidas del programa por tener cotizaciones en el régimen contributivo del sistema de seguridad social o reiniciar los procedimientos administrativos que se adelantaron para efectos de adoptar esas decisiones y (ii) realizar la inscripción de núcleos familiares pertenecientes al consejo comunitario Alto Mira y Frontera que, por barreras administrativas que no le son atribuibles, no pudieron firmar los formularios individuales para vincularse al programa.
En ese marco, le corresponde a la Sala determinar si la Presidencia de la República - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación y la Agencia de Renovación del Territorio, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital, vida y “el interés prevalente de las personas pertenecientes a comunidades campesinas”, del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera por (i) el presunto incumplimiento de los citados compromisos del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), (ii) con las decisiones de suspender y excluir núcleos familiares sin garantías del debido Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 proceso y (iii) por las barreras administrativas que impidieron que algunas familias firmaran los formularios de vinculación individual al programa.
La Sala debe precisar que en la solución del caso concreto se tendrán en cuenta los argumentos expuestos por la Universidad del Rosario, a la manera de amicus curiae, cuya naturaleza es la de acompañar el desarrollo de la actuación judicial. El reglamento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su artículo 2 numeral 3°, define estas intervenciones como “la persona o institución ajena al litigio y al proceso que presenta a la Corte razonamientos en torno a los hechos contenidos en el sometimiento del caso o formula consideraciones sobre la materia del proceso, a través de un documento o de un alegato en audiencia”. 3.
Estudio de los presupuestos de procedencia de la acción de tutela 3.1. Sobre la legitimación en la causa por activa La Agencia de Renovación del Territorio consideró que el presente asunto no cumple los presupuestos de legitimación en la causa por activa, en tanto, a su juicio, el Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera actúa como agente oficioso de las familias que han sido suspendidas o retiradas del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), sin demostrar la imposibilidad de los directamente afectados para acudir directamente a la acción de tutela.
En contraste con ese argumento, la Sala encuentra que el representante legal del Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera está legitimado para formular la acción de tutela para reclamar el amparo de los derechos fundamentales de la comunidad, los cuales considera vulnerados por el incumplimiento de los compromisos derivados del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) que fueron expresados en el acuerdo colectivo suscrito entre ese Consejo Comunitario y el Gobierno Nacional el 12 de septiembre de 2017.
Al respecto, es preciso señalar que la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando sean vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza.
Este mecanismo constitucional tiene como una de sus características esenciales la informalidad al momento de presentar la acción, pues no limita su ejercicio a los sujetos de derecho que pretendan hacerla valer como solicitud de amparo constitucional. No obstante, se hace exigible como requisito indispensable la legitimación e interés del actor de acuerdo como lo estipula el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991, de la siguiente manera: “Artículo 10.
Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. En términos generales, la legitimación en la causa determina quiénes pueden obtener una decisión de fondo sobre las pretensiones formuladas en la demanda. Así, en caso de que actúe por medio de apoderado judicial, debe aportarse el Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 poder especial que lo faculta para actuar4, pues, de lo contrario, se configurará un auténtico caso de carencia de poder, y si se actúa en calidad de representante legal de una empresa, debe aportarse el respectivo certificado de existencia y representación. En conclusión, están legitimados para interponer la acción de tutela: i) el interesado directamente, ii) el representante legal o judicial y iii) el agente oficioso, siempre que se demuestre la imposibilidad de que el interesado ejerza su propia defensa.
En el caso bajo análisis, quien presenta la acción de tutela es el representante legal del Consejo Comunitario de la comunidad negra Alto Mira y Frontera. Al respecto, la Sala debe precisar que los Consejos Comunitarios “son entes colectivos que ejercen la máxima autoridad de administración interna dentro de las tierras de las comunidades negras, de acuerdo con los mandatos constitucionales y legales que lo rigen y los demás que le asigne el sistema de derecho propio de cada comunidad.
El Consejo Comunitario está integrado por la Asamblea General y la Junta del Consejo Comunitario” 5. Bajo esa naturaleza, la Corte Constitucional ha establecido que los Consejos Comunitarios se encuentran legitimados para ejercer la representación de las comunidades negras en los procesos administrativos y judiciales. En ese sentido, en la Sentencia T-925 de 2013 6, expresó lo siguiente: “En desarrollo de esas garantías constitucionales reconocidas a las comunidades negras, el legislador en el Decreto 1745 de 1995 estableció un modo de organización para asegurar la integridad cultural de estos grupos étnicos, que consiste en la conformación de Consejos Comunitarios, integrados por una Asamblea General, una Junta del Consejo Comunitario y un Representante legal de la comunidad en cuanto a persona jurídica, el cual puede ejercer la representación de la comunidad en los procesos administrativos y judiciales, que se inicien para obtener el reconocimiento o la protección de sus derechos” (subrayas y negrillas por fuera del texto original).
Así las cosas, el presupuesto de la legitimación en la causa por activa se encuentra cumplido, por lo que se abordará el análisis de la subsidiariedad y la inmediatez. 3.2. Análisis del requisito de la subsidiariedad 3.2.1. La Agencia de Renovación del Territorio indicó que no se cumple el requisito de subsidiariedad, toda vez que existe otro mecanismo de defensa judicial ordinario para controvertir las decisiones administrativas relativas a la exclusión del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), esto es, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
También consideró que para el reclamo sobre el cumplimiento del Acuerdo Final debe emplearse la acción popular, en tanto involucra el derecho a la paz. 4 Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T 531 de 2002, precisó que el acto por el que se confiere poder tiene las siguientes características: “(i) es un acto jurídico formal que debe realizarse por escrito;
(ii) se presume auténtico; (iii) debe ser especial con el fin de interponer una acción de tutela; (iv) es para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso, por lo que no se entiende conferido para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento tengan origen en un proceso ordinario; y (v) el destinatario del acto de apoderamiento solo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional”. 5 SU-011 de 2018.
MsPs Diana Fajardo Rivera y Gloria Stella Ortiz Delgado 66 M.P. Mauricio González Cuervo. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 3.2.2. El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en los siguientes términos: “(..) La acción de tutela no procederá: 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. Tanto la Constitución Política como el Decreto 2591 de 1991, dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción de tutela es procedente o, si por el contrario, existen otros medios jurídicos que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor.
Siguiendo estos parámetros, la jurisprudencia constitucional ha extendido los efectos del requisito de subsidiariedad, al considerar que el sólo hecho de que existan otros medios de defensa judicial, no hace que automáticamente la acción de tutela se torne improcedente, ya que bajo ciertas circunstancias el carácter subsidiario y residual de la misma puede llegar a tener algunas excepciones.
Así lo precisó la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia SU- 263 de 20157: “(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales.
(iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela”8. (Negrilla por fuera del texto) 7 Véase al respecto: Corte Constitucional, sentencia T-656 de 2006, M.P. María Victoria Calle Correa, sentencia T-435 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-768 de 2005 M.P. Jaime Araújo Rentería, sentencia T-651 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y T-1012 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 8Corte Constitucional, sentencia SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido para restringir su procedencia, como quiera que el sistema judicial permite a las personas valerse de diversas acciones ordinarias y extraordinarias que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos9, ya que si bien, la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa judicial o que a pesar de existir no es idóneo ni eficaz, cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad de la acción de amparo es la protección de los derechos fundamentales.
En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa judicial, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del otro medio, o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable, circunstancias que son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional. 3.2.3.
En el caso bajo examen, la Sala encuentra que se cumple el presupuesto de la subsidiariedad, en tanto no existe otro mecanismo de defensa judicial ordinario para reclamar el cumplimiento de los compromisos del Gobierno Nacional derivados del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), tales como: (i) la asistencia técnica, (ii) desarrollo de proyectos de asistencia alimentaria, (iii) pagos completos de los beneficios económicos del plan de seguridad alimentaria, (iv) ejecución de los proyectos productivos de corto y largo plazo.
Tampoco, dispone de otra herramienta judicial idónea para solicitar que en el marco de la garantía del derecho fundamental al debido proceso, se ordene a las autoridades demandadas (i) reintegrar a todos los núcleos familiares que han sido suspendidas y excluidas del programa por tener cotizaciones en el régimen contributivo del sistema de seguridad social o reiniciar los procedimientos administrativos que se adelantaron para efectos de adoptar esas decisiones y (ii) realizar la inscripción de núcleos familiares pertenecientes al consejo comunitario Alto Mira y Frontera que, por barreras administrativas que no le son atribuibles, no pudieron firmar los formularios individuales para vincularse al programa.
Además, resulta relevante que los accionantes son sujetos de especial protección constitucional. Al respecto, debe señalarse que en los casos que involucran garantías constitucionales de los pueblos indígenas y demás grupos étnicamente diferenciados, al analizar el presupuesto de subsidiariedad, la Corte Constitucional ha aplicado una perspectiva flexible teniendo en cuenta las condiciones de vulnerabilidad en las que estas comunidades han tenido que subsistir, en razón de varias circunstancias tales como “(i) la existencia de patrones históricos de discriminación en contra de los pueblos y personas indígenas;
(ii) la presión ejercida sobre sus territorios; (iii) la incomprensión de sus formas de ver el mundo, organización social y percepción del desarrollo, por parte de la sociedad no- indígena; (iv) los intereses económicos de la comunidad mayoritaria; (v) el especial impacto que el conflicto armado ha generado sobre sus territorios y forma de vida, y (iv) la marginalidad económica, política, geográfica y social que caracteriza su situación y que se traduce en amenazas serias y reales para su pervivencia", al punto que esta Corte ha reconocido que 30 de los 102 pueblos indígenas de Colombia enfrentan actualmente el peligro de extinción 10”. 9Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-301 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. 10 Sentencia SU-217 de 2017 M.P. María Victoria Calle Correa Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Como lo señaló recientemente esta Sala de Decisión 11, la jurisprudencia de la Corte Constitucional12 ha considerado que los campesinos y los trabajadores rurales son sujetos de especial protección constitucional en determinados escenarios, atendiendo a las condiciones de vulnerabilidad y discriminación que los han afectado históricamente, así como a los cambios profundos en materia de producción de alimentos y a los usos y la explotación de los recursos naturales.
La Corte Constitucional ha señalado que, teniendo en cuenta la estrecha relación existente entre el nivel de vulnerabilidad y la relación de los campesinos con la tierra, el ordenamiento jurídico colombiano también reconoce en el campo un “bien jurídico de especial protección constitucional, y establece en cabeza de los campesinos un Corpus iuris orientado a garantizar su subsistencia y promover la realización de su proyecto de vida”.
Que ese Corpus iuris está compuesto por los derechos a la alimentación, al mínimo vital, al trabajo, y por las libertades para escoger profesión u oficio, el libre desarrollo de la personalidad, y la participación, que se pueden interpretar como una de las manifestaciones del postulado de la dignidad humana. En sentencia SU-213 de 2021, la Corte Constitucional explicó que si bien el ordenamiento jurídico no reconoce a los campesinos y trabajadores agrarios, per se, como sujetos de especial protección constitucional, a nivel jurisprudencial se han establecido algunos criterios bajo los cuales adquieren esa condición. Esos criterios son los siguientes: (i) Cuando se encuentren en circunstancias de marginalización y vulnerabilidad.
(ii) Cuando formen parte de grupos de sujetos de especial protección constitucional, por ejemplo: población desplazada por la violencia, las madres cabeza de familia, los menores, el adulto mayor, y aquellas comunidades campesinas que dependen de los recursos naturales para su subsistencia y para su identidad cultural, teniendo en cuenta que se trata, en su mayoría, de personas con bajos ingresos.
También en sentencia C-077 de 2017, la Corte Constitucional enfatizó en que “una persona, familia o comunidad se encuentran en estado de vulnerabilidad cuando enfrentan dificultades para procurarse su propia subsistencia y lograr niveles más altos de bienestar, debido al riesgo al que están expuestos por situaciones que los ponen en desventaja en sus activos”.
En ese contexto, añadió que los riesgos podían surgir de la permanencia de las situaciones que les impiden a las personas garantizarse de manera autónoma su subsistencia, o de cambios que amenazan con sumergirlas en una situación de incapacidad para procurar su mantenimiento mínimo, y lograr niveles más altos de bienestar. 3.2.3.1.
En efecto, en relación con las pretensiones relacionadas con el cumplimiento de los compromisos del PNIS, la Sala resalta que las mismas involucran la protección efectiva de derechos constitucionales como la vida digna y el mínimo vital teniendo en cuenta que desde la vinculación al programa tuvieron que haber abandonado cualquier actividad relacionada con los cultivos de uso ilícito, siendo esta la principal exigencia que debían cumplir los núcleos familiares para acceder al programa y a los componentes que lo integran, la cual constituía su única fuente de ingresos para garantizar su subsistencia. 11 Sentencia de 6 de octubre de 2022, exp. 2022-02461-01, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 12 Sentencias C-077 de 2017, sentencia SU-213 de 2021 Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 De esa manera, el dinero que reciben por el componente Plan de Atención Inmediata se convirtió en la única forma de garantizar lo necesario para asegurar la manutención del hogar mientras erradicaban los cultivos.
Tal es el caso de la asistencia alimentaria inmediata consistente en el pago de $12.000.000 que según el acuerdo colectivo suscrito el 12 de septiembre de 2017, se pagaría en cuotas de 2.000.000 bimensuales 13. Del mismo modo, en el acuerdo colectivo se incluyeron compromisos estatales para el primer año, dirigidos a garantizar que las familias vinculadas al programa puedan autosostenerse, tales como, la inversión por una sola vez de $1.800.000 para un plan de seguridad alimentaria junto con el segundo desembolso, es decir, cuando debió haberse erradicado los cultivos en su totalidad, y de $9.000.000 para proyectos de ciclo corto “una vez se cuente con el plan de inversión técnica y ambientalmente avalado”.
De igual forma, dicho acuerdo indica que durante el segundo año se invertiría $10.000.000 para proyectos productivos de largo plazo, para lo cual se acordaría con la comunidad en las asambleas respectivas, la organización que recibiría el dinero, el cual contaría con asistencia técnica. También, en relación con los recolectores reconocidos y avalados por la asamblea comunitaria y el PNIS, el acuerdo colectivo establece para ellos la entrega de la asistencia alimentaria, esto es, el pago de los $12.000.000 dividido en 12 pagos de $1.000.000 previa vinculación en las actividades de interés comunitario de sustitución de cultivos de uso ilícito.
Asimismo, durante el segundo año se comprometió el Gobierno Nacional a buscar opciones de empleo temporal en obras comunitarias y otras que surjan de la implementación de la Reforma Rural Integral -RRI que deberán vincular miembros del programa de manera prioritaria. 3.2.3.2. Otra pretensión de la acción de tutela es que se reintegre a todas las familias suspendidas y excluidas del PNIS en tanto, a juicio de la parte actora, las autoridades administrativas accionadas habrían adelantado un procedimiento administrativo que no respetó las garantías fundamentales del debido proceso, en razón a las siguientes circunstancias: (i) Se endilgó el incumplimiento de requisitos que no fueron establecidos en el acuerdo colectivo, como el hecho de vincularse al régimen contributivo del sistema de seguridad social (124 familias).
(ii) Se fundamentó la decisión en la falta de actualización de la información en el SISBEN. (iii) La determinación de suspensión o exclusión se originó en errores en el diligenciamiento de los formularios de vinculación individual que no son imputables a los miembros de la comunidad sino a quienes participaron en la organización del proceso de inscripción que delegaron está actividad a personas que no estaban capacitadas y que resolvieron dificultades de manera desacertada originando errores en la inscripción, por ejemplo: por la falta de formularios fotocopiaron otros cubriendo información importante, reportaron como cultivador a quien no lo era y viceversa, entre otros.
(iv) Se omitió la etapa previa al inicio de la investigación formal con el objeto de que el programa persuadiera a los usuarios a cumplir con sus 13 Se precisa que el acuerdo no es claro dice que se pagaría $1.000.000 por 12 meses, pero en seguida dice 2.000.000 cada dos meses, se deja el segundo teniendo en cuenta que coincide con lo narrado en la demanda.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 compromisos, establecida en la Resolución No. 24 de mayo 2020, “por la cual se imparten lineamientos para la persuasión a la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos en el marco de la implementación del PNIS”, expedida por la Agencia de Renovación del Territorio, en la cual se modificó el protocolo para suspender o excluir a usuarios del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito (PNIS).
(v) En casos similares se adoptan decisiones diferentes 14 vulnerando el derecho a la igualdad. (vi) Existen procedimientos administrativos contra usuarios del programa que fueron abiertos en el año 2018 y a la fecha no se han decidido de fondo y de manera definitiva, lo que constituye una mora injustificada, pues aunque no se previó un término para adelantarlo se entiende que el mismo debe atender a criterios de razonabilidad.
(vii) No se ha garantizado el ejercicio de los derechos fundamentales de defensa y contradicción, en tanto no se les ha permitido conocer el resultado de los informes de verificación de la UNODC sobre el cumplimiento del compromiso de erradicación de los cultivos de uso ilícito. Además, aseveró que ese es el único medio probatorio que han admitido para decidir si debe o no excluirse a una persona del programa y no se les ha permitido incorporar pruebas.
Al respecto, la Sala encuentra que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no resulta idóneo en este caso, principalmente, porque no se controvierte la legalidad de un acto administrativo determinado. En efecto, de manera indeterminada la parte actora expresa varios reproches sobre las actuaciones ejecutadas por las autoridades demandadas en el procedimiento de suspensión y exclusión del programa de una familia.
Debe tenerse en cuenta también que aun en los casos en que existe acto administrativo que puede ser controvertido a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte actora señaló las dificultades que se presentan en la comunidad para el ejercicio de esa herramienta de defensa judicial, en tanto no existen jueces administrativos en Tumaco, por lo que deben dirigirse hasta Pasto para presentar la demanda lo que para ellos supone dinero y tiempo.
Tampoco resulta ser un mecanismo idóneo la acción popular prevista en la Ley 472 de 1998, toda vez que no se persigue la protección al derecho colectivo de la paz, como lo entendió la Agencia de Renovación del Territorio u otro de esa naturaleza. Lo que se persigue es el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y vida, y “el interés prevalente de las personas pertenecientes a comunidades campesinas”, cuyo medio procesal de protección idóneo es la acción de tutela, como lo señaló recientemente esta Sala 15. 3.2.4.
Por último, respecto del requisito de la inmediatez la Agencia Nacional del Territorio aseveró que no se cumple, toda vez que se invocan hechos que datan del año 2017. En contraste, la Sala encuentra que no se concreta una fecha de las circunstancias alegadas como causa de la vulneración ius fundamental invocada. En efecto, la parte actora reprocha el incumplimiento actual del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), pero no precisa la data de los hechos 14 No especificó cuáles. 15 Cfr. Sentencia de 4 de agosto de 2022, expediente 2022-00975-01.
Actor: Jomary Ortegón Osorio y otros. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 que originan la acción de tutela, además debe entenderse que la problemática que se pone de presente de manera generalizada es permanente y actual. 4.
El Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) El Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), es un programa gubernamental creado por medio del Decreto-Ley 896 de 2017, en cumplimiento del Punto Cuatro del Acuerdo Final que contiene compromisos para la “solución del problema de las drogas ilícitas” a partir del reconocimiento de que para la construcción de una paz estable y duradera es necesario encontrar una solución definitiva al problema de las drogas ilícitas, estrechamente relacionado con las condiciones de pobreza, marginalidad y falta de presencia institucional en las zonas afectadas de las cual se han aprovechado organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico para beneficiarse.
En ese marco, el Gobierno Nacional se comprometió a crear un nuevo Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos en el que se establezcan alternativas para los campesinos en situación de pobreza que derivan su subsistencia de los cultivos de uso ilícito. Ese programa busca promover la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito en aras de materializar los siguientes objetivos trazados con su implementación: “superar las condiciones de pobreza de las comunidades campesinas; promover la sustitución voluntaria de los cultivos de uso ilícito; generar políticas y oportunidades productivas para los cultivadores y cultivadoras; contribuir al cierre de la frontera agrícola; fortalecer la participación y las capacidades de las organizaciones campesinas; incorporar a las mujeres como sujetos activos de los procesos de concertación de sustitución voluntaria; fortalecer las relaciones de confianza, solidaridad y convivencia; contribuir al logro de los objetivos el sistema; lograr que el territorio nacional esté libre de cultivos de uso ilícito; fortalecer la presencia institucional del Estado en los territorios afectados; fortalecer las capacidades de gestión de las comunidades y sus organizaciones; asegurar la sostenibilidad del PNIS en los territorios; e impulsar y fortalecer proyectos de investigación, reflexión y análisis 16”.
Con fundamento en lo anterior, el Decreto Ley 896 de 2017, “Por el cual se crea el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS)”, determinó como destinatarios del mismo a las familias campesinas que derivan su sustento de los cultivos de uso ilícito, al señalar en el artículo 6º lo siguiente: “ARTÍCULO 6o.
BENEFICIARIOS DEL PNIS. Son beneficiarios del PNIS las familias campesinas en situación de pobreza que derivan su subsistencia de los cultivos de uso ilícito, que voluntariamente se comprometan a las sustituciones de los cultivos de uso ilícito, la no resiembra, ni estar involucradas en labores asociadas a estos, y que no hayan realizado siembras posteriores al 10 de julio de 2016”.
Al respecto, la Corte Constitucional en la Sentencia C-493 de 2017 17, indicó que la determinación de estos beneficiarios debe responder a tres elementos: “el situacional, el volitivo y el temporal”. Así, en virtud del primero, el núcleo familiar debe ser una familia campesina en situación de pobreza y que derive su subsistencia de los cultivos de uso ilícito.
El segundo, consiste en el ingreso voluntario y el compromiso de sustituir los cultivos, no resembrarlos y abandonar dicha actividad de manera definitiva. El tercero, consiste en no haber sembrado con posterioridad al 10 de julio de 2016. Asimismo, es preciso anotar que para garantizar las condiciones adecuadas en la ejecución del programa, en el artículo 7º del citado Decreto-Ley se establecieron 16 Sentencia C-493 de 2017 M.P. Alberto Rojas Ríos. 17 M.P. Alberto Rojas Ríos.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 los siguientes elementos mínimos que deben garantizarse: “1. Las condiciones de seguridad para las comunidades y los territorios afectados por los cultivos de uso ilícito. 2.
Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA). 3. Los acuerdos de sustitución celebrados con las comunidades. 4. Priorización de territorios. 5. Tratamiento Penal Diferencial”. En esa línea, en el artículo 8º también consagró la creación de planes integrales comunitarios y municipales de sustitución y desarrollo alternativo para promover la sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito cuyos componentes son los siguientes: “1.
Los Planes de Atención Inmediata y desarrollo de proyectos productivos (PAI) que desarrollan los acuerdos celebrados con las comunidades. 2. Obras de Infraestructura rápida. 3. Componente de sostenibilidad y recuperación ambiental. 4. Plan de formalización de la propiedad. 5. Planes para zonas apartadas y con baja concentración de población. 6.
Cronogramas, metas e indicadores”. (Negrilla fuera del texto original) Sobre este particular, la Corte Constitucional en la sentencia C-493 de 2017 señaló que aquellos componentes “permiten el despliegue de los acuerdos celebrados con las comunidades” y materializan el cumplimiento del punto 4.1.3.6 del Acuerdo Final del cual, la Sala considera conveniente resaltar que en el mismo se estableció que el acceso a esos beneficios depende del cumplimiento del compromiso principal de erradicación voluntaria de los cultivos de uso ilícito y el abandono definitivo de cualquier actividad relacionada.
En ese sentido, el Acuerdo Final expresa lo siguiente: “Las medidas de apoyo por parte del PNIS estarán condicionadas al cumplimiento del cronograma de compromisos adquiridos por los cultivadores y las cultivadoras en el marco de los acuerdos de sustitución y no resiembra. Lo anterior en el entendido de que el proceso de sustitución y su sostenibilidad requieren del apoyo del Gobierno en los términos acordados con las comunidades.
La manifestación voluntaria de renuncia a los cultivos de uso ilícito y a la permanencia en dicha actividad podrá darse de manera individual o en el marco de acuerdos o pactos de sustitución voluntaria con las comunidades. En todo caso deberá existir un compromiso pleno de no cultivar ni de estar involucrado en labores asociadas al cultivo, ni de participar en la comercialización ilegal de las materias primas derivadas de los cultivos de uso ilícito”.
(Negrilla fuera del texto original) Ahora bien, en el caso del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera que constituye el objeto del presente proceso, se observa que el 12 de septiembre de 2017 se suscribió con el Gobierno Nacional el acuerdo colectivo del cual se destacan los siguientes aspectos: • Cobertura. Se advierte que la comunidad reconoce que en el territorio hay cinco núcleos veredales integrados 5.500 familias que ejercen actividades relacionadas con cultivos de uso ilícito y 5.156 hectáreas dedicadas a dicha actividad. • Compromisos del Gobierno Nacional.
Se advierte que sobre la base del deber de la comunidad de realizar la sustitución voluntaria y concertada y abandonar cualquier actividad relacionada con cultivos de uso ilícito, se procedería con el primer pago del componente de asistencia alimentaria en un plazo máximo de cuatro semanas desde la Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 firma del acuerdo colectivo.
Del mismo modo, se comprometió a dar inicio a los proyectos productivos que serían concertados con la misma comunidad. Asimismo, se establecieron los siguientes compromisos concretos en relación con el componente Plan de Atención Inmediata -PAI- para recolectores y recolectoras: ➢ Durante el primer año realizar la entrega de la asistencia alimentaria inmediata a través de bancos y corresponsales bancarios para lo cual se realizaría previamente una concertación con la comunidad para la bancarización. También se pactó la inversión $1.800.000, por núcleo familiar, pagadero por una sola vez con el segundo desembolso de la asistencia alimentaria, para el proyecto de autosostenimiento y seguridad alimentaria y de $9.000.000 por concepto de proyecto productivo a corto plazo e ingreso rápido, para lo cual se acordó que debía contarse con el plan de inversión técnica y ambientalmente avalado de conformidad con lo acordado con las propias comunidades en las asambleas esto es a través de una organización seleccionada por la comunidad o directamente a la familia y se tendrán en cuenta los ciclos de siembra. ➢ Durante el segundo año, se buscarían opciones de empleo temporal para las recolectoras y recolectores asentados y no asentados en la región, se identificarían obras comunitarias y otras fuentes de empleo que surjan en el marco de la implementación de la Reforma Rural Integral -RRI- que vinculen de manera prioritaria a miembros integrantes de los núcleos de las familias de los recolectores y recolectoras.
Sobre los componentes del Plan de Atención Inmediata -PAI- para la comunidad en general: ➢ Desarrollar programas de guarderías para facilitar el acceso de oportunidades a madres cabeza de familia. ➢ Promover la permanencia en las escuelas para los niños en edad escolar. ➢ Facilitar acceso a oportunidades laborales que surjan en el marco de la implementación de la Reforma Rural Integral -RRI- y de los planes integrales de sustitución y desarrollo alternativo, aplicando enfoque diferencial de género. ➢ Implementar programas de superación de la pobreza y de generación de ingresos que deberán incluir familias no cultivadoras a través de proyectos productivos de largo plazo con asistencia técnica integral. ➢ Realizar brigadas de atención básica en salud. ➢ Poner en marcha los proyectos productivos de sustitución de cultivos de uso ilícito cuya viabilidad y sostenibilidad requieren de “los planes contemplados en el subpunto 1.3.3. de la Reforma Rural Integral -RRI- en materia de estímulos a la economía solidaria y cooperativa, asistencia técnica, subsidios, generación de ingresos, créditos y mercadeo”.
Del mismo modo, el Gobierno Nacional se comprometió a (i) promover y fortalecer las asambleas comunitarias como el centro y base del proceso de construcción participativa en el desarrollo de los planes de sustitución de cultivos de uso ilícito, (ii) garantizar las condiciones de seguridad y protección de los derechos humanos de la comunidad, (iii) establecer una estrategia de comunicaciones para promover los acuerdos de sustitución e incentivar su vinculación a las comunidades, dando prevalencia a los medios directos a través de encuentros Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 comunitarios o indirectos mediante el uso de medios locales, (iv) establecer una línea de comercialización y transformación de los productos campesinos. • Compromisos de las autoridades regionales.
Brindar el acompañamiento a los representantes de las comunidades para garantizar el cumplimiento del acuerdo colectivo, apoyar los procesos participativos en las comunidades, participar en el diseño de todas las políticas, planes y programas para garantizar el desarrollo y ejecución de los programas y proyectos de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito, acompañar la verificación del cumplimiento del programa, fomentar la participación comunitaria, articularse con las demás instituciones involucradas en el desarrollo de proyectos de desarrollo dirigidos a familias vinculadas al proceso de sustitución voluntaria de cultivos de uso ilícito. • Compromisos de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia FARC-EP.
Acompañar e impulsar el proceso de sustitución de cultivos de uso ilícito, en el marco de la reparación a las víctimas. • Compromisos de las comunidades. Realizar el levantamiento de los cultivos en un plazo de 60 días contados desde el primer desembolso del componente de asistencia alimentaria, no resembrar, ni cultivar, ni involucrarse en labores asociadas con los cultivos de uso ilícito, participar activamente en la ejecución del Plan Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito y Desarrollo Alternativo -PISDA- y en las instancias territoriales del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), en las actividades relacionadas con la asistencia técnica, en el censo de reconocimiento y validación de los recolectores y amedieros o aparceros y en la verificación del cumplimiento de las actividades que se les asigne para que puedan acceder al beneficio económico de la asistencia alimentaria inmediata, desarrollar las actividades que se requieran en el predio para la ejecución de los proyectos de productivos con visión a largo plazo económica y ambientalmente sostenible, promover y participar en las veedurías de control social y en pro del cumplimiento del acuerdo colectivo suscrito, suministrar información veraz en los procesos de vinculación al programa, informar oportunamente las situaciones que puedan afectar el cumplimiento de los compromisos del acuerdo, participar y promover el impulso de estrategias asociativas tales como cooperativas y redes de productores. • Obligaciones de las partes.
En este ítem se acordó poner en marcha un proceso de planeación participativa para la formulación, implementación y constitución de veedurías ciudadanas para el seguimiento de lo acordado en el Plan Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito y Desarrollo Alternativo -PISDA- y establecer un cronograma de trabajo para la realización de las asambleas comunitarias y con ello el desarrollo de los compromisos del acuerdo colectivo.
Asimismo, aseveró que en caso de que no exista un acuerdo con las comunidades el Gobierno Nacional procederá con la erradicación de cultivos de uso ilícito priorizando la erradicación manual, incluyendo la aspersión o los que considere efectivos, siempre que se respeten los derechos humanos, medio ambiente, salud y vida digna. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 5.
Estudio y solución del caso concreto 5.1. El Consejo comunitario Alto Mira y Frontera promovió acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales a la vida, igualdad, debido proceso, en conexidad con el mínimo vital y la protección prevalente de las personas pertenecientes a comunidades campesinas, y pidió que para materializar dicha protección constitucional se ordenara a las autoridades demandadas cumplir con los componentes del Programa Nacional de Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos tales como (i) la asistencia técnica, (ii) desarrollo de proyectos de asistencia alimentaria, (iii) pagos completos de los beneficios económicos del plan de seguridad alimentaria y (iv) ejecución de los proyectos productivos de corto y largo plazo.
También, solicitó que en el marco de la garantía del derecho fundamental al debido proceso, se ordene a las autoridades demandadas (i) reintegrar a las personas que han sido suspendidas y excluidas del programa por tener cotizaciones en el régimen contributivo del sistema de seguridad social o reiniciar los procedimientos administrativos que se adelantaron para efectos de adoptar esas decisiones y (ii) realizar la inscripción de núcleos familiares pertenecientes al consejo comunitario Alto Mira y Frontera que, por barreras administrativas que no le son atribuibles, no pudieron firmar los formularios individuales para vincularse al programa.
Conforme con lo anterior, en el planteamiento del problema jurídico la Sala se propuso determinar si la Presidencia de la República - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación y la Agencia de Renovación del Territorio, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital, vida y “el interés prevalente de las personas pertenecientes a comunidades campesinas”, del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera por (i) el presunto incumplimiento de los citados compromisos del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS), (ii) con las decisiones de suspender y excluir núcleos familiares sin garantías del debido proceso y (iii) por las barreras administrativas que impidieron que algunas familias firmaran los formularios de vinculación individual al programa. 5.2.
Las autoridades accionadas coincidieron en señalar que la entidad que tiene a su cargo el cumplimiento del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) es la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio. En ese orden, la Sala hará especial énfasis en la respuesta proporcionada por aquella.
En primer lugar, se refirió a las características generales del programa en donde afirmó que los acuerdos colectivos celebrados en el marco del desarrollo del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) son instrumentos de una política pública que no tiene carácter normativo vinculante y que responden al carácter programático de la misma, es decir, que hacen parte de un programa que se desarrolla de manera progresiva con el propósito de enfrentar el problema de drogas ilícitas en el país, el cual tienen como elemento esencial la erradicación voluntaria.
Del mismo modo, en relación con el incumplimiento alegado por la parte actora, afirmó que en el caso del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera se inscribieron 4.851 familias de las cuales 3.322 se encuentran activas, 452 núcleos se encuentran suspendidos y 1.077 han sido retirados. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 Explicó que como todo programa de política pública que se estructura a partir de un criterio diferencial, para el ingreso al Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) se deben establecer requisitos para la selección de los beneficiarios.
Bajo esa precisión, se refirió a los reproches relativos a las exclusiones y suspensiones ejecutadas hasta la fecha, respecto de lo cual señaló que esas decisiones se han fundamentado en el incumplimiento de los compromisos adquiridos por parte de las familias vinculadas, particularmente, el de erradicación voluntaria de los cultivos de uso ilícito y la no resiembra.
Aseveró que, para tal efecto, se ha aplicado el procedimiento administrativo general establecido en la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que el Decreto Ley 896 de 2017 no contempla uno especial o sancionatorio para esos eventos. Al respecto, afirmó que la actuación administrativa inicia con la suspensión preventiva del programa, circunstancia que conoce el núcleo familiar afectado desde el momento en que en terreno se verifica el incumplimiento y a través de distintos canales de comunicación que existe con la comunidad y las personas que apoyan la ejecución del programa, o cuando es sustraído de la ruta de atención. Manifestó que, posteriormente, se aplica un procedimiento conminatorio regulado en la Resolución No. 24 de 2020, “por la cual se imparten lineamientos para la persuasión a la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos en el marco de la implementación del PNIS”, expedida por la Agencia de Renovación del Territorio, en el que se persuade a las personas para que subsanen la irregularidad correspondiente.
Afirmó que en caso de que el núcleo familiar no subsane la irregularidad presentada, se expide un acto administrativo debidamente motivado disponiendo el retiro del programa, el cual es susceptible de recurso de reposición. También, en la contestación de la demanda la entidad da cuenta de que uno de los principales compromisos incumplidos por parte de las familias que voluntariamente se vincularon al programa, es el de la erradicación de los cultivos de uso ilícito, circunstancia que es verificada en terreno por medio de visitas realizadas por la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), sin embargo, advirtió que en el caso del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera no fue posible realizar esa verificación por lo que se presentó como alternativa la certificación complementaria expedida por ese consejo comunitario, sin embargo, adujo que no fue allegada.
Asimismo, en relación con la duración del procedimiento administrativo que se adelanta para definir el retiro del programa o levantar la suspensión, señaló que ello atiende a la noción de plazo razonable teniendo en cuenta la complejidad de las circunstancias y que cada núcleo familiar presenta circunstancias particulares que deben revisarse, caso a caso.
En torno a los proyectos productivos de corto y largo plazo expresó que los mismos se han desarrollado a través de las siguientes organizaciones: (i) la Corporación para al Fomento Social de Colombia COFESCO que tiene asignadas 58 familias, (ii) la Federación Nacional de Cacaoteros con 23 familias, (iii) la Fundación Panamericana para el Desarrollo de Colombia FUPAD COL que tiene a 3.057 familias y (iv) la Organización de Estados Iberoamericanos OEI con 2 familias. 5.3.
En relación con el primer grupo de pretensiones de la demanda dirigidas a que se ordene a las autoridades demandadas cumplir con los componentes del Plan de Atención Inmediata del Programa Nacional de Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos, tales como (i) la asistencia técnica, (ii) el desarrollo de proyectos Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 de asistencia alimentaria, (iii) los pagos completos de los beneficios económicos del plan de seguridad alimentaria y (iv) la ejecución de los proyectos productivos de corto y largo plazo, la Sala accederá a la misma de conformidad con los siguientes fundamentos: 5.3.1.
La parte actora indicó que desde la vinculación individual al programa (i) 3.389 familias para el año 2021, habían recibido la totalidad de los pagos por asistencia alimentaria, 481 personas no habían recibido el primer pago, a 341 les debían cinco pagos, a 174 cuatro pagos, a 243 tres pagos, a 150 dos pagos y a 141 personas un pago, (ii) se entregaron los recursos de seguridad alimentaria a 4.719 familias excluyendo a 114 y (iii) los proyectos de ciclo corto y largo no se han ejecutado.
En el caso del primer pago, los reportes sobre el programa dan cuenta de que 165 familias han recibido recursos por ese concepto y (iv) de las 4.919 familias o personas inscritas en el programa se han excluido a 1.871 18. Frente a esa afirmación, la Agencia de Renovación del Territorio indicó que los reproches constitucionales carecen de fundamento porque la entidad ha cumplido los compromisos establecidos en el acuerdo colectivo de 12 de septiembre de 2017.
Al respecto, explicó que del Consejo Comunitario de Alto Mira se vincularon 4.851 familias quienes perfeccionaron su vinculación a través del acuerdo individual de sustitución, de los cuales se encuentran activos 3.322 familias que han dado cumplimiento permanente y continuo a los requisitos y compromisos del programa. Indicó que 452 núcleos se encuentran suspendidos y 1.077 han sido retirados, es decir, que actualmente no hacen parte del PNIS por el incumplimiento de requisitos y compromisos del acuerdo colectivo, principalmente el de la sustitución de cultivos de uso ilícito, y como consecuencia de ello a estas personas se les cesó la atención y beneficios brindados por el Programa a través de la Dirección General, en este punto se resalta que el PNIS.
Sin embargo, para la Sala los argumentos expuestos por la autoridad demandada no logran desvirtuar los reproches constitucionales expresados por el Consejo Comunitario en relación con la vulneración del derecho fundamental al mínimo vital de las familias que pertenecen al Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera los cuales consisten en que, según la parte actora, a pesar de haber cumplido con el compromiso de erradicación se les ha negado el acceso a los componentes del PNIS, en particular los que integran el Plan de Atención Inmediata, frente a lo cual, la autoridad administrativa demandada aduce que esa circunstancia es producto del incumplimiento de los compromisos del acuerdo colectivo pero no lo demostró en cada caso concreto.
Es decir, correspondía a la autoridad demandada individualizar los núcleos familiares que por esas razones (incumplimiento de los compromisos) se les ha negado el acceso al Plan de Atención Inmediata, y además debió demostrar en cada caso que para la suspensión o exclusión del programa se respetaron las garantías mínimas del debido proceso administrativo, bajo el procedimiento conminatorio establecido para tal efecto.
Del mismo modo, en relación con los proyectos productivos la Agencia de Renovación del Territorio informó que existen cuatro operadores de proyectos productivo, tales como la Corporación para el Fomento Social de Colombia (COFESCO), Federación Nacional de Cacaoteros (FEDECACAO), Fundación Panamericana para el Desarrollo Colombia (FUPAD COL) Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) y el número de familias vinculadas a cada uno de 18 Debe advertirse que en el escrito de demanda estas cifras se muestran con imprecisión porque en distintos apartes se expresan diferentes por el mismo concepto.
Se incluyen aquí las más recientes que hacen referencia, según el relato de la demanda a corte del año 2022. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 los mismos, pero no establece en qué fases se encuentra de ejecución, por lo que para la Sala tampoco de esta manera se logró desvirtuar las acusaciones formuladas por la parte actora en torno al incumplimiento en relación con ese punto.
En definitiva, la Sala encuentra que la Agencia de Renovación del Territorio a través de la Dirección de Sustitución de Cultivos no desvirtuó lo afirmado por la parte actora en torno al número de familias que pese a haber cumplido con los compromisos (principalmente el de erradicación de cultivos de uso ilícito), no han accedido de manera completa a los componentes del Plan de Atención Inmediata en los términos pactados en el acuerdo colectivo suscrito el 12 de septiembre de 2017.
Al respecto, la Sala considera importante señalar que con fundamento en el artículo 167 del Código General del Proceso las afirmaciones indefinidas no requieren prueba, es decir, no puede exigirse a la parte actora, en tanto sujetos de especial protección constitucional, demostrar lo afirmado en torno a que a algunas familias que aun cumpliendo con los compromisos de erradicación y no resiembra del pacto colectivo de 12 de septiembre de 2017, se les ha negado el acceso a los componentes de Plan de Atención Inmediata del PNIS.
Además, resulta razonable que sea la Agencia de Renovación del Territorio la encardada de probar que en contraste con lo afirmado, se presentan razones válidas para que en este momento existan familias del Consejo Comunitario Alto Mira y Fronte que no están accediendo a dichos beneficios. En razón de lo expuesto, la Sala amparará los derechos fundamentales al mínimo vital y vida digna invocados por el Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera, los cuales se encuentran vulnerados en aquellos casos en los cuales los núcleos familiares habiendo cumplido con sus compromisos de erradicación y no resiembra no se les ha garantizado el acceso integral a los componentes del Plan de Atención inmediata.
En consecuencia, la Sala ordenará al representante legal de esa organización que dentro de treinta (30) días siguientes a la notificación, remita a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio un listado de los núcleos familiares que habiendo cumplido con sus compromisos de erradicación y no resiembra del acuerdo colectivo de 12 de septiembre de 2017, no han accedido al Plan de Atención Inmediata, ya sea de manera total o parcial.
Para tal efecto, deberá indicar nombre completo del jefe del hogar, ubicación y datos de contacto, así como especificar la calidad con la que ingresó al Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) y los componentes del Plan de Atención Inmediata a los que no ha podido acceder. En ese orden, dispondrá que dentro de los tres (3) meses siguientes al recibo de ese listado, la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio ejecute las siguientes actuaciones: 1.
Determine frente a cuáles de las familias incluidas en el listado referido, que habiendo cumplido con sus compromisos de erradicación y no resiembra, es procedente realizar los pagos por asistencia alimentaria inmediata. Asimismo, que dentro de ese mismo término efectúe las gestiones administrativas para que los instalamentos adeudados se empiecen a desembolsar efectivamente.
Los primeros pagos deberán empezar a entregarse en el mismo término aquí concedido, bajo su coordinación y supervisión. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 2. Con plena observancia del derecho al debido proceso administrativo, expida los actos administrativos motivados a que haya lugar en que explique las razones de la negativa al pago de tal compromiso.
Tales decisiones deberán ser notificadas tanto a la familia como al Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera, con el fin de que los excluidos del pago por asistencia alimentaria inmediata ejerzan su derecho de contradicción, si así lo consideran pertinente. 3. A partir de lo anterior se instará para que continúe adelantando las actividades necesarias con el fin de garantizar el cumplimiento material de la ejecución de los proyectos productivos de corto y largo plazo, respecto de las familias que han cumplido con sus compromisos de erradicación y no resiembra, a lo que debe darse prevalencia teniendo en cuenta que de los mismos se pretende garantizar a la comunidad que accedan a los recursos necesarios para garantizar la subsistencia del hogar vinculado al programa. 5.3.2.
La parte actora también solicitó, en el segundo grupo de pretensiones de la acción de tutela, que en el marco de la garantía del derecho fundamental al debido proceso, se ordene a las autoridades demandadas (i) reintegrar a todas las personas que han sido suspendidas y excluidas del programa, o que se reinicie el procedimiento administrativo adelantado para tal efecto, por razones que no fueron pactadas como condiciones de permanencia en el programa tales como tener cotizaciones en el régimen contributivo del sistema de seguridad social, no tener actualizada la información en el SISBÉN o por errores en los formularios individuales de vinculación en los que incurrió el personal de apoyo a la actividad de inscripción sin tener la suficiente capacitación para tal efecto y (ii) realizar una nueva jornada de inscripción para permitir que núcleos familiares pertenecientes al consejo comunitario Alto Mira y Frontera que, por barreras administrativas que no le son atribuibles, no pudieron firmar los formularios individuales para vincularse al programa.
En primera medida, la Sala advierte que la información proporcionada en la demanda de tutela no permite individualizar los casos concretos en los que se han presentado las circunstancias aludidas como causa de la vulneración de los derechos fundamentales respecto de los cuales la parte actora invoca la protección constitucional. Ello, resulta relevante para acreditar que la decisión administrativa de suspensión o de retiro de un determinado núcleo familiar se produjo sin existir una causal justificativa para ello, lo que puede ocurrir, por ejemplo, cuando el núcleo familiar afectado atendió el requerimiento de la entidad para subsanar la irregularidad endilgada y pese a ello se dispuso el retiro, se le exigió acreditar la erradicación voluntaria de cultivos de uso ilícito a pesar de que no pertenecía a la categoría de cultivador, o porque no tenía actualizado los datos en la encuesta del SISBEN o figuraba vinculado en el régimen contributivo del sistema seguridad social, entre muchas otras, que no son identificadas caso a caso en la demanda.
Es decir, a partir de afirmaciones generales expresadas en el escrito de tutela, la Sala no puede definir en qué casos la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio o, en su momento, la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación habrían desconocido las garantías del debido proceso durante el procedimiento administrativo impartido para decretar la suspensión o exclusión del programa, o para negar el ingreso al mismo, y no es factible presumir que en todos los casos en los que se ha adoptado una decisión en ese sentido, la autoridad encargada de la ejecución del programa vulneró las garantías fundamentales de los núcleos familiares afectados.
Entonces, el juez de tutela no cuenta con elementos suficientes para fundamentar Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 una orden dirigida a que la autoridad administrativa demandada (i) reabra la etapa de inscripción para que las familias que no por supuestas barreras institucionales no lo pudieron hacer en el momento fijado para tal efecto en el desarrollo del PNIS, diligencien los formulares de vinculación individual, (ii) reintegre al programa a todos aquellos hogares que fueron retirados y (iii) reanude la situación de todos los suspendidos.
Para la Sala, en dichos escenarios, cada núcleo familiar afectado deberá acudir al sistema judicial de manera individual exponiendo las particularidades de cada caso, para que el juez pueda evidenciar que la suspensión o exclusión o negativa de ingreso al programa obedeció a razones que no resultan válidas para tal efecto y, de esta manera, reivindicar los derechos de pertenecer al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos, en caso de encontrarlos vulnerados.
Justamente, esta Sala en reciente sentencia de 6 de octubre de 2022 19, accedió al amparo del derecho fundamental al debido proceso de una persona que había sido excluida del PNIS, sin la garantía del debido proceso administrativo, en concreto de las garantías de audiencia y contradicción. En esa decisión, la Sala pudo evidenciar con las pruebas aportadas por la parte demandada que la forma de restablecer el derecho fundamental vulnerado era ordenando a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia de Renovación de Tierras “que coordine la practica de una visita de monitoreo y verificación en el predio del señor (…), conforme con los compromisos que adquirió en el Formulario (…) y el Acuerdo Colectivo para la Sustitución Voluntaria de Cultivos Ilícitos”.
Por el contrario, asumir que todos los procedimientos de suspensión y de exclusión del PNIS puede comprometer el debido proceso de las familias que hacen parte del Consejo Comunitario, sin que haya pruebas en el expediente que así lo acrediten, pueden llevar a otorgar un amparo general que no solo desconoce la naturaleza de la acción de tutela, sino que puede suponer en que varios de esos casos se deban rehacer actuaciones que están ajustadas al marco jurídico contenido en la Ley 1437 de 2011.
En razón de lo expuesto, la Sala negará las pretensiones dirigidas a “reintegrar a las personas y familias del Consejo Comunitario Alto Mira que fueron suspendidas y/o retiradas del programa, o en a reiniciar los procedimientos de retiro con respeto al debido proceso, debido a las cotizaciones que realizaron al sistema de seguridad social, por no hacer parte de los requisitos del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso Ilícito”, y por los supuestos errores en los formularios que son atribuibles al personal que apoyó el proceso de inscripción sin estar capacitado para tal efecto.
Tampoco accederá a lo solicitado en torno a que se reabra una nueva etapa de inscripción para que las familias que durante el periodo establecido para tal efecto no pudieron hacerlo por barreras institucionales que no le son atribuibles. No obstante, la Sala no puede pasar por alto que de la descripción general que la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio sobre el procedimiento administrativo que ha sido adelantado para determinar la suspensión y la exclusión de un núcleo familiar, se evidencian graves carencias en la garantía del debido proceso administrativo, que pudieron haber originado decisiones injustas.
En efecto, en relación con la comunicación de las decisiones administrativas de suspensión del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), que profiere la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la 19 Expediente 2022-02461-01, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 Agencia Nacional del Territorio, la Sala pudo evidenciar que los canales de comunicación empleados por la autoridad demandada no son efectivos para garantizar a la comunidad del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera el conocimiento de las mismas, principalmente, porque ninguno permite comprobar que la información ha llegado a su destinatario, no tiene aspectos particulares de la comunidad como las condiciones de movilidad y el traslado al municipio de Tumaco y la visita recurrente a las entidades en donde se fijan las publicaciones respectivas, el acceso real y material a las tecnologías, inclusive el grado de alfabetización, como pasa a explicarse.
La Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito señaló que el legislador no estableció un procedimiento administrativo especial que se deba adelantar para adoptar una decisión relacionada con el ingreso y la permanencia del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), por lo que para determinar la suspensión o retiro se aplica el procedimiento administrativo general contenido en el artículo 34 de la Ley 1437 de 2011 20, lo que para la Sala es acertado.
Explicó que la actuación administrativa inicia “de oficio a través de la suspensión preventiva y temporal en la entrega de los beneficios con el fin de no arriesgar la inversión de los recursos públicos en los eventos en que se concluya el trámite administrativo con la cesación de beneficios. Es de anotar que, por no tratarse de una decisión de carácter definitivo, no requiere de notificación en los términos que establece la Ley 1437 de 2011”, a lo que agregó que, en todo caso, los beneficiarios conocen el estado actual de su vinculación en el programa “a través de actividades en territorio y de ejecución secuenciada”, y en todo caso siempre se entera cuando “se sustrae temporalmente de la ruta de atención a diferencia de las demás familias que se encuentran en la misma fase de implementación en el mismo territorio”.
Del mismo modo, indicó que en cumplimiento de la Resolución No. 24 de 7 de mayo de 2020, “Por la cual se imparten lineamientos para la persuasión a la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos en el marco de la implementación del PNIS”, se han expedido oficios conminatorios con el objeto de que los núcleos familiares del Consejo Comunitario, Alto Mira y Frontera, que se encuentran en situación de incumplimiento, subsanen las irregularidades respectivas.
En ese sentido, aportó las siguientes constancias de publicación en el municipio de Tumaco, de fecha 29 de julio y 9 de diciembre de 2020, 8 de marzo y 11 de agosto de 2021: 20 Esa disposición establece: “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.
En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código”. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 En relación con lo anterior, para la Sala, la efectiva comunicación de una decisión administrativa, aun cuando sea de trámite, no puede considerarse garantizada asumiendo que el afectado entiende que ha sido suspendido del programa a través de las diferentes actividades que ejecutan en terreno con la comunidad o cuando el hogar sale de la ruta de atención, así como tampoco con la fijación de los avisos conminatorios fijados en las instalaciones de distintas autoridades municipales de Tumaco cuya consulta por parte de los integrantes del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera no puede darse por hecho, por diversas razones: las dificultades que pueden tener para trasladarse desde su territorio hasta el municipio de Tumaco, la frecuencia con las que visitan esas instalaciones y revisan las carteleras e incluso el nivel de alfabetización, entre otras.
Es decir, la decisión de suspender a un núcleo familiar del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), aun cuando sea de trámite debe ser comunicada en debida forma al núcleo familiar afectado, principalmente, porque ello tiene un impacto directo en el acceso a recursos económicos de los cuales, teniendo en cuenta que al ingresar al programa abandonó la actividad económica de la que derivaba su subsistencia, los beneficios del programa constituyen su única fuente de ingresos para la manutención del hogar.
Más aún, por la particularidad del Programa que se está implementando entre el Estado y las familias que hacen parte del Consejo Comunitario y por las barreras geográficas que se pueden presentar, la mejor Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 forma de garantizar el debido proceso administrativo es realizando la notificación personal de esa decisión, aun cuando sea de trámite o preparatoria.
Ello, además, se puede entender como una expresión derivada del artículo 29 de la Constitución Política cuya aplicación se da para toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Refuerza lo anterior, el hecho de que las consecuencias de no subsanar o aclarar la irregularidad que se le endilga al núcleo familiar afectado, es la exclusión definitiva del programa.
En esa medida, resulta innegable que la efectiva comunicación a la familia suspendida del programa le permite, oportunamente, aclarar o subsanar la irregularidad que ha originado esa decisión y reanudar el acceso a los beneficios económicos del mismo sin tener que esperar a que se expida un acto administrativo debidamente motivado, lo cual también ha sido una problemática evidenciada por la autoridad demandada y a la que se ha dado una solución a través de los lineamientos fijados en la Resolución No. 24 de 2020, “por la cual se imparten lineamientos para la persuasión a la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos en el marco de la implementación del PNIS”, expedida por la Agencia de Renovación del Territorio, en la que se establece el procedimiento conminatorio o persuasivo.
En efecto, en el citado acto administrativo la Unidad de Renovación del Territorio estableció lineamientos dirigidos a que se ejecuten las actuaciones administrativas necesarias para conminar a quienes se encuentren en estado de suspensión por el presunto incumplimiento de los compromisos adquiridos al momento de vincularse voluntariamente al Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) a que subsanen o aclaren las irregularidades que se les endilga y motivarlos a que continúen vinculados al programa.
Al respecto, la Sala destaca que en la Resolución No. 24 de 2020,, “por la cual se imparten lineamientos para la persuasión a la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos en el marco de la implementación del PNIS”, expedida por la Agencia de Renovación del Territorio, se incluyó como fundamento de lo decidido allí, que “en consideración de los valores y fines constitucionales que persigue el PNIS, así como de las especiales circunstancias que definen a sus beneficiarios, las actuaciones administrativas que materialicen el desarrollo e implementación del programa deben observar el debido proceso administrativo tomando como referente de validez el Acuerdo Final al ser incorporado como política de Estado de obligatorio cumplimiento, debiéndose observar especialmente lo dispuesto en el punto 4.1.3.2. que exige en los casos en los que no haya acuerdos de sustitución, o se incumplan los compromisos derivados de estos sin que medie caso fortuito o fuerza mayor, persuadir a las comunidades mediante la promoción de la sustitución voluntaria antes de dar aplicación a otras estrategias de intervención en los territorios, como lo es la erradicación manual forzosa o cualesquiera que el Gobierno considere más efectivas”.
Nótese que el pilar fundamental de las pautas fijadas para definir la permanencia de un núcleo familiar en el Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) que ha sido suspendido, es la comunicación efectiva entre la Administración y quienes se encuentran suspendidos atendiendo siempre a las circunstancias especiales de la respectiva comunidad.
Además, más allá de un proceso sancionatorio o de juzgamiento para decretar la suspensión del programa, las actuaciones deben estar dirigidas a persuadir a las comunidades para que cumplan el principal compromiso, esto es, la erradicación voluntaria de los cultivos de uso ilícito y que no reanuden dicha actividad. Lo anterior significa que la gestión de conminación debe efectuarse (i) antes de la Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 suspensión frente a los usuarios del PNIS que aún siguen activos y (ii) antes de la exclusión respecto de los beneficiarios del Programa que ya se encuentran en estado de suspensión. Es decir, que la Agencia de Renovación del Territorio tiene la obligación de efectuar un ejercicio doble de conminación previo a la suspensión y a la exclusión. Sobre el particular, resulta relevante referir que la Corte Constitucional ha señalado que el debido proceso en sede administrativa se materializa a través de las siguientes garantías: “(i)ser oído durante toda la actuación,(ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso 21”.
Además, en el caso de los núcleos familiares que fueron excluidos del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) la parte actora adujo, en relación con la notificación del respectivo acto administrativo, que varias familias no conocían las razones a las que obedecía el retiro. Al respecto, teniendo en cuenta lo que se ha evidenciado en líneas precedentes, la Sala encuentra que no resulta extraño que los canales empleados por la entidad encargada de la ejecución del programa no hubiesen sido efectivos para garantizar a los núcleos familiares retirados del programa la debida notificación del acto administrativo de contenido particular y concreto que debe expedirse para tal efecto, lo que también les impidió presentar el recurso de reposición que resulta procedente.
En definitiva, la Sala encuentra que la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia Nacional del Territorio vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo de los núcleos familiares pertenecientes al Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera suspendidos y excluidos del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, respecto de los cuales no se garantizó las etapas del proceso conminatorio establecido en la Resolución No. 24 de 2020, “por la cual se imparten lineamientos para la persuasión a la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos en el marco de la implementación del PNIS”, expedida por la Agencia de Renovación del Territorio, y se omitió el empleo de canales efectivos de comunicación que les permitiera conocer el alcance de esa decisión y la irregularidad que se le endilga brindándole la oportunidad real para subsanarla o aclararla antes de que se expida el acto administrativo de exclusión. En consecuencia, la Sala ordenará a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso de la Agencia Nacional del Territorio que dentro de los tres meses siguientes contados a partir de la notificación de esta providencia, ejecute las siguientes actuaciones: (i) respecto de los 452 núcleos familiares que según la entidad se encuentran suspendidos, se adelanten las etapas del procedimiento conminatorio establecido en la Resolución No. 24 de 2020, empleando canales efectivos de comunicación que les permita conocer a cada hogar de manera directa, el alcance de esa decisión y la irregularidad que se le endilga brindándole la oportunidad real para subsanarla o aclararla antes de que se expida el acto administrativo de exclusión. Lo anterior, a partir del monitoreo y verificación de la erradicación de cultivos de uso ilícito y la no resiembra, y demás requisitos que deban cumplir las 21 Sentencia T-002 de 2019 M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 familias inscritas conforme con los acuerdos celebrados para su permanencia en el Programa Integral de Sustitución y (ii) en relación con 1.077 núcleos familiares que según la entidad han sido excluidos, se adelanten las etapas del procedimiento conminatorio establecido en la Resolución No. 24 de 2020, empleando canales efectivos de comunicación que les permita conocer a cada hogar de manera directa, el alcance de esa decisión y la irregularidad que se le endilga brindándole la oportunidad real de defensa y, únicamente, en los casos necesarios, rehaga las actuaciones administrativas que correspondan con plena observancia del derecho al debido proceso administrativo y los principios de la función administrativa establecidos en el artículo 209 de la Constitución Política.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- AMPÁRANSE los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al mínimo vital y a la vida digna de las familias que integran el Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera, por las razones expuestas. En consecuencia, Segundo. - ORDÉNASE al Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera que dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de esta providencia, remita a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio un listado de los núcleos familiares que habiendo cumplido con sus compromisos de erradicación y no resiembra del acuerdo colectivo de 12 de septiembre de 2017, no han accedido al Plan de Atención Inmediata, ya sea de manera total o parcial.
Para tal efecto, deberá indicar nombre completo del jefe del hogar, ubicación y datos de contacto, así como especificar el perfil cultivador, recolector u otro con el que ingresó al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) y los componentes del Plan de Atención Inmediata a los que no han podido acceder. Tercero.- ORDÉNASE a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio que dentro de los tres (3) meses siguientes al recibo del listado de que trata el ordinal anterior, determine frente a cuáles de las familias incluidas en el listado referido, que habiendo cumplido con sus compromisos de erradicación y no resiembra, es procedente realizar los pagos por asistencia alimentaria inmediata.
Asimismo, que dentro de ese mismo término efectúe las gestiones administrativas para que los instalamentos adeudados se empiecen a desembolsar efectivamente. Los primeros pagos deberán empezar a entregarse en el mismo término aquí concedido, bajo su coordinación y supervisión. Cuarto.- ORDÉNASE a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio que en los casos en que considere que no procede el desembolso por concepto de asistencia alimentaria inmediata, dentro de los tres (3) meses siguientes a la recepción del listado de que trata el ordinal segundo de esta providencia, con plena observancia del derecho al debido proceso administrativo, expida los actos administrativos motivados a que haya lugar, en los que explique las razones de la negativa al pago de tal compromiso.
Tales decisiones deberán ser notificadas tanto a la familia como al Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera, con el fin de que los excluidos del pago por Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 asistencia alimentaria inmediata ejerzan su derecho de contradicción, si así lo consideran pertinente.
Quinto.- ÍNSTASE a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio para que continúe adelantando las actividades necesarias con el fin de garantizar el cumplimiento material de la ejecución de los proyectos productivos de corto y largo plazo, respecto de las familias que han cumplido con sus compromisos de erradicación y no resiembra, a lo que debe darse prevalencia teniendo en cuenta que de los mismos se pretende garantizar a la comunidad que accedan a los recursos necesarios para garantizar la subsistencia del hogar vinculado al programa.
Sexto.- ORDÉNASE a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio que dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de esta providencia, se ejecuten las siguientes actuaciones: (i) Respecto de los 452 núcleos familiares que según la entidad se encuentran suspendidos, se adelanten las etapas del procedimiento conminatorio establecido en la Resolución No. 24 de 2020, “por la cual se imparten lineamientos para la persuasión a la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos en el marco de la implementación del PNIS”, empleando canales efectivos de comunicación que les permita conocer a cada hogar de manera directa, el alcance de esa decisión y la irregularidad que se le endilga brindándole la oportunidad real para subsanarla o aclararla antes de que se expida el acto administrativo de exclusión. Lo anterior, sujeto al monitoreo y verificación de la erradicación de cultivos de uso ilícito y la no resiembra, y demás requisitos que deban cumplir las familias inscritas conforme con los acuerdos celebrados para su permanencia en el Programa Integral de Sustitución. (ii) En relación con los 1.077 núcleos familiares que según la entidad han sido excluidos, se adelanten las etapas del procedimiento conminatorio establecido en la Resolución No 24 de 2020, empleando canales efectivos de comunicación que les permita conocer a cada hogar de manera directa, el alcance de esa decisión y la irregularidad que se le endilga brindándole la oportunidad real de defensa y, únicamente, en los casos necesarios, rehaga las actuaciones administrativas que correspondan con plena observancia del derecho al debido proceso administrativo y los principios de la función administrativa establecidos en el artículo 209 de la Constitución Política.
Séptimo.- ÍNSTASE al Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera para que emplee los medios alternativos que el Gobierno Nacional ha dado para facilitar la acreditación del cumplimiento del compromiso principal del acuerdo colectivo, esto es, la erradicación de cultivos de uso ilícito, como es la certificación expedida por esa organización. Octavo.- ÍNSTASE a la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia de Renovación del Territorio para que adelante las actividades necesarias para garantizar el cumplimiento de los compromisos del acuerdo colectivo respecto de los recolectores vinculados de manera individual al Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS).
Noveno.- NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda. Décimo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Décimo Primero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo Radicado: 11001-03-15-000-2022-03046-00 Actor: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38 de Estado.
Décimo Segundo.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA SALVA EL VOTO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO