Radicación: 73001-33-33-008-2018-00201-01 (1112-2023) Demandante: Gustavo Giraldo Osorio Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Magistrado ponente: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicación: 73001-33-33-008-2018-00201-01 (1112-2023) Demandante: GUSTAVO GIRALDO OSORIO Demandado: UGPP AUTO DE ÚNICA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio ASUNTO El señor Gustavo Giraldo Osorio interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 28 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Tolima.
Como fundamento del citado medio de impugnación, manifestó que el fallo recurrido desconoció la Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-11-2018, emitida por esta Corporación. CONSIDERACIONES • Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El control relativo a la admisión del recurso exige estudiar la sustentación de este a efectos de determinar que se acompasa con las exigencias del artículo 262 del CPACA.
Esta norma contempla su contenido mínimo y prevé que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe incluir: (i) la designación de las partes; (ii) la indicación de la sentencia recurrida; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y Tema: Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 2 Radicación: 73001-33-33-008-2018-00201-01 (1112-2023) Demandante: Gustavo Giraldo Osorio (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, junto con las razones que le sirven de fundamento.
En lo que se refiere al último de los requisitos anotados, es importante precisar que no todas las decisiones que profiere el Consejo de Estado, como máxima autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa, adquieren la naturaleza de sentencia de unificación, comoquiera que esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento […]», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria.
De allí se desprende, como es apenas lógico, la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi.
De acuerdo con ello, en caso de no satisfacerse esa exigencia, que podría denominarse de «unidad temática» entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencial, no será factible la admisión del recurso extraordinario. En este punto resulta pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, de manera que si resulta dable exceptuar el principio de la cosa juzgada como un efecto propio de este medio impugnatorio sea, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]»1. 1 Artículo 256 del CPACA. 3 Radicación: 73001-33-33-008-2018-00201-01 (1112-2023) Demandante: Gustavo Giraldo Osorio Explicados como están los requisitos legales que debe reunir la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, es importante aludir a las decisiones que, luego de aplicar el respectivo test de admisibilidad, puede adoptar el consejero ponente al que haya correspondido su conocimiento.
Este asunto se encuentra regulado en el artículo 265 del CPACA, en los siguientes términos: Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, señalará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen.
El recurso también será rechazado cuando fuere improcedente, pese a haberse concedido.
PARÁGRAFO. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso. […] Así las cosas, es plausible afirmar que el juez del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia puede: (i) admitirlo, cuando observa que cumple las exigencias de que trata el artículo 262 del CPACA.
Conclusión a la que puede llegar en el momento en que estudia por primera vez el recurso o con posterioridad, una vez el recurrente ha subsanado el o los requisitos que el consejero ponente encontró insatisfechos en ese primer análisis; y (ii) rechazar2 el recurso disponiendo que el expediente sea regresado al tribunal de origen, lo que puede tener lugar cuando no se subsanan oportuna y debidamente las falencias anotadas por el juez o bien, cuando se advierte que la sentencia no era pasible de este medio impugnatorio, a pesar de haberse concedido por el tribunal. • Análisis del despacho Se procede a estudiar si en el dossier están dadas las condiciones para admitir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. - Oportunidad en la interposición y sustentación En el caso sub examine, la sentencia del 28 de julio de 2022 se notificó a la parte demandada el 2 de agosto de 2022 y dado que el memorial de 2 El artículo 74 de la Ley 2080 de 2021 introdujo la figura del rechazo en el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 4 Radicación: 73001-33-33-008-2018-00201-01 (1112-2023) Demandante: Gustavo Giraldo Osorio sustentación se radicó el 8 del mismo mes y año, se concluye que el recurrente cumplió con la carga que le asistía dentro de la oportunidad que prevé el artículo 261 del CPACA. - Designación de las partes Se trata del señor Gustavo Giraldo Osorio y la UGPP, quienes intervinieron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantó en sede de instancias. - Providencia impugnada El recurrente manifestó que la sentencia objeto del recurso es la proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Tolima, el 28 de julio de 2022.
En dicha providencia el tribunal indicó que del recuento probatorio se advierte que el demandante se desempeñó como docente del sector oficial; que tuvo vinculación del orden territorial antes del 31 de diciembre de 1980; que cuenta con 50 años de edad; y, que tiene 20 años y 29 días de tiempo de servicios en entidades del orden territorial (departamental); sin embargo, de este lapso, 4 meses y 5 días fueron acumulados luego del proceso de descentralización de la educación, mediante el cual se incorporaron los docentes nacionales o nacionalizados a las plantas territoriales, que aunque cambiaron de empleador conservaron el régimen salarial y prestacional del que venían gozando.
Precisó que el tiempo de servicios del demandante después de la vigencia de la Ley 91 de 1989, aun cuando es del orden territorial, no es computable para el reconocimiento de la gracia, en virtud a que la finalidad principal de esa prestación, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio, por lo tanto, el tiempo de servicios desde que entró en vigor la mentada ley no constituye justo título para reclamar pensión. - Relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio El contexto fáctico en el que la parte demandante fundamentó el recurso interpuesto puede sintetizarse como sigue a continuación: 5 Radicación: 73001-33-33-008-2018-00201-01 (1112-2023) Demandante: Gustavo Giraldo Osorio 1.
El demandante fue nombrado mediante Decreto 266 del 22 de abril de 1975 como director de la Escuela Rural Mixta Polecito, del municipio de Ataco. 2. Fue trasladado mediante los siguientes actos administrativos: - Resolución 026 del 21 de enero de 1976 al Plantel Educativo Chilirco del municipio de Ataco-Tolima. - Resolución 178 del 18 de abril de 1978 al Plantel Educativo Coloradas del municipio de Planadas-Tolima. - Resolución 354 del 18 de julio de 1978 al Plantel Educativo Santa Bárbara del municipio de Anzoátegui-Tolima. - Decreto 263 del 06 de marzo de 1985 fue nombrado en el Plantel Educativo Nicanor Velásquez Ortiz del municipio de Ambalema-Tolima. - Decreto 118 del 13 de febrero de 1990 fue incorporado nuevamente en la misma institución. - Resolución 31 del 17 de septiembre de 1993 le fue otorgada comisión remunerada en el municipio de Ataco-Tolima. - Decreto 021 del 24 de febrero de 1994, a través del cual se dio continuidad en el Plantel Educativo Nicanor Velásquez Ortiz en el municipio de Ambalema, Tolima. - Decreto 043 del 08 de marzo de 1995 fue trasladado a la Institución Educativa Nicanor Velásquez del Municipio de Ambalema-Tolima. - Resolución 1012 del 18 de septiembre de 2007 fue nombrado en la Institución Educativa José de Caldas del municipio de Villahermosa-Tolima. - Decreto 2940 del 12 de mayo de 2010 fue nombrado nuevamente en la misma institución del municipio de Villahermosa. 3.
Nació el 27 de agosto de 1956, es decir, actualmente tiene 65 años. 4. Cumple con todos los requisitos para hacerse acreedor de la pensión gracia, habida cuenta que cumple 20 años de servicio y no ha sido sancionado o excluido del escalafón nacional docente. - Indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento El señor Gustavo Giraldo Osorio consideró que la providencia del 28 de julio de 2022 desconoció la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018, proferida dentro del expediente 25000-23-42-000-2013-04683- 01 (3805-2014). 6 Radicación: 73001-33-33-008-2018-00201-01 (1112-2023) Demandante: Gustavo Giraldo Osorio Al revisarse la naturaleza del referido fallo del 21 de junio de 2018, se observa que se trata de una decisión adoptada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido en vigencia del CPACA.
Esta Sección, en la aludida providencia, consideró pertinente abordar la problemática de la naturaleza jurídica de los fondos educativos regionales desde la perspectiva del situado fiscal, teniendo en cuenta, además, la incidencia de los dos extremos temporales delimitados por la jurisprudencia del Consejo de Estado, esto es, antes y después de la Constitución de 1991, frente al reconocimiento de la pensión gracia. En efecto, se fijaron las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación -situado fiscal- como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. 7 Radicación: 73001-33-33-008-2018-00201-01 (1112-2023) Demandante: Gustavo Giraldo Osorio v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
Por su parte, el señor Giraldo Osorio sustentó así el recurso: No existe norma que exija la continuidad del servicio docente o que prohíba su interrupción para cumplir el requisito del tiempo de servicios exigidos, por tanto el tiempo laborado por el señor Gustavo Giraldo supera los 20 años como mínimo exigidos para optar por la pensión gracia, tiempo acreditado en instituciones educativas de carácter territorial, departamental o municipal, siendo los mismos tenidos antes de 1980 y posteriores, ya que en los últimos nombramientos al haber sido bajo la vigencia de la Ley 812 del 2003 por esto solo hecho los aportes no se vuelven nacionales. […] El demandante con posterioridad a presentar su renuncia es nombrado como docente el 20 de septiembre de 2007 al 01 de diciembre de dicho año, y finalmente, se realiza otro nombramiento entre el 14 de mayo de 2010 al 06 de julio de 2010, el cual está regido por la ley (sic) 812 del 2003, pero, que fue certificado por la Secretaria (sic) de Educación y Cultura del Departamento (sic) 8 Radicación: 73001-33-33-008-2018-00201-01 (1112-2023) Demandante: Gustavo Giraldo Osorio del Tolima como tiempo de carácter nacionalizado; periodo con el cual acumuló 20 años, 02 meses y 28 días de trabajo al servicio activo de la docencia. Dichos nombramientos son cuestionados o debatidos por el juez de primera instancia y la sala mayoritaria del fallo de segunda instancia, por cuanto dichos nombramientos al ser regidos por la ley (sic) 812 de 2003, se configuran según ellos en una imposibilidad para ser tenidos en cuenta para efectos de acumular tiempo para el reconocimiento de pensión gracia, aunado a que las vinculaciones efectuadas con posterioridad al 31 de diciembre de 1989, su régimen prestacional es el aplicable a los servidores nacionales, tal como lo establece el artículo 15, inciso 2° del numeral 1° de la ley (sic) 91 de 1989.
El Despacho estima que el alegato propuesto por la parte recurrente en el presente recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe rechazarse, por los motivos que se exponen a continuación: a. Los argumentos del sub lite se basan, grosso modo, en que el Tribunal Administrativo del Tolima, al no tener en cuenta los nombramientos realizados con posterioridad a la renuncia radicada en la anualidad de 1995, desconoció la Sentencia de Unificación del 21 de junio de 2018, comoquiera que, según el juez a quo, al estar regidos por la Ley 812 de 2003, se presentaba una imposibilidad para acumular el tiempo con el objeto de acceder al reconocimiento de la pensión gracia. b. Bajo este hilo argumentativo, lo que se advierte de la sustentación del recurso extraordinario es que la parte debate la no inclusión de los tiempos posteriores a su renuncia para el cumplimiento del requisito de los 20 años en el orden territorial, argumento que no está encaminado demostrar una contradicción u oposición de las reglas jurisprudenciales trazadas en la sentencia de unificación, dado que en esta no se analizaron los efectos de las interrupciones durante la vinculación del servicio. c. En efecto, el despacho encuentra que los planteamientos propuestos por el recurrente están circunscritos a discutir la conclusión a la que llegó el tribunal frente al incumplimiento del requisito puntual de los 20 años para hacerse acreedor de la pensión gracia, como si la presente impugnación se tratara de una tercera instancia, y no con la presunta contradicción u oposición de la decisión de segunda instancia con respecto a las reglas jurisprudenciales unificadas. d. Así las cosas, en el presente asunto, el despacho advierte que el escenario excepcional que involucra el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no permite estudiar los planteamientos de reproche bajo la óptica de una tercera instancia, sino que se sujeta a los fines propuestos de manera específica en los artículos 256 y siguientes del CPACA. 9 Radicación: 73001-33-33-008-2018-00201-01 (1112-2023) Demandante: Gustavo Giraldo Osorio e. Aquí es importante destacar la finalidad que el artículo 256 del CPACA impone al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, que no es otra que «asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.» En ese orden de ideas, la decisión que se adoptará será la de rechazar el recurso extraordinario y, con ello, se ordenará devolver el expediente al tribunal de origen, en los términos del citado artículo 265 del CPACA.
Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Rechazar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el señor Gustavo Giraldo Osorio contra la sentencia de segunda instancia proferida el 28 de julio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Tolima. Segundo: Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente