Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Actores: Teresa Alejandra Das Neves Barón, Carlos Guillermo Chamorro, Carlos Mario Escobar Angulo, Keilly Andrea Fuertes Bucheli y Fabián Yesid Quijano Díaz Demandados: Corporación Autónoma Regional del Cauca – CRC y Municipio de Popayán Coadyuvante: Defensoría del Pueblo Regional Cauca1 Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en un proceso de protección de los derechos e intereses colectivos SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el MUNICIPIO DE POPAYÁN2 contra la sentencia proferida el 27 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo del Cauca3.

I.

ANTECEDENTES La demanda 1. Los señores Teresa Alejandra Das Neves Barón, Carlos Guillermo Chamorro, Carlos Mario Escobar Angulo, Keilly Andrea Fuertes Bucheli y Fabián Yesid Quijano Díaz presentaron demanda, en ejercicio del respectivo medio de control, contra la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CAUCA - CRC4 y el MUNICIPIO con el objeto de que se protejan los derechos e 1 Mediante auto de 31 de agosto de 2018 proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo de Popayán se admitió la coadyuvancia de la Defensoría del Pueblo Regional Cauca.

Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 12ED_1CUADERNOPRINCIPAL1(.pdf) NroActua 2 […]”. 2 En adelante el MUNICIPIO. 3 En adelante el TRIBUNAL. 4 En adelante la CRC. 2 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intereses colectivos previstos en los literales a, c, d y l del artículo 45 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19986.

Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones7: “[…] “4.1 DECLÁRESE la vulneración por parte del MUNICIPIO DE POPAYÁN y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CAUCA de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, y al goce de un ambiente sano. 4.2.

A consecuencia de lo anterior ordénese al MUNICIPIO DE POPAYÁN (CAUCA) Y A LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CAUCA: 4.2.1. Ordénese la realización de un muro de contención a los costados de la vía de ingreso al barrio portal de la colina, para evitar el continuo derrumbe de ésta y accidentes ocasionados por los derrumbes. 4.2.2. Ordénese la restauración y pavimentación de la vía de ingreso al barrio Portón (sic) de la Colina, para evitar la erosión y así mismo la contaminación de la quebrada por sedimentación. 4.2.3.

Ordénese la señalización y demarcación de la vía de ingreso al barrio portal de la colina, de acuerdo a los parámetros de seguridad y prevención vial, exponiendo e identificando claramente el punto de la vía en peligro de derrumbe. 4.2.4 Ordénese la identificación de las causas de erosión hídrica y la consecuente creación o adecuación de desagües para eliminar todo riesgo por esta causa u otra que se llegara a detectar. 4.2.5.

Ordénese el mantenimiento periódico de la vía de ingreso al barrio portal de la colina, para prevenir perjuicios futuros […]”. Presupuestos fácticos 3. La parte actora manifestó que la vía de acceso al barrio Portal de la Colina en el Municipio de Popayán se encuentra sin pavimentar, sin señalización, en grave deterioro y genera riesgo para los transeúntes que se movilizan a pie y en vehículos automotores por ese sector, debido a los constantes deslizamientos por uno de los 5 “[…] ARTÍCULO 4º.- Derechos e Intereses Colectivos.

Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; […] c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; […] l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente […]”. 6 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 7 Cfr. Índice 1 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 2_002DEMANDA(.pdf) NroActua 1 […]”. 3 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co costados de la vía que limita con la quebrada La Chirria, lo que adicionalmente, genera contaminación del recurso hídrico y tiene la potencialidad de producir inundaciones en los barrios contiguos.

Contestaciones de la demanda 4. La CRC8 contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Señaló que no ha amenazado ni vulnerado ninguno de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda. 5. Indicó que lo pretendido con la demanda es que se construya la vía de acceso al barrio Portal de la Colina, así como el mantenimiento y construcción de un muro de contención, obras que, a juicio de la entidad, son competencia del MUNICIPIO, de conformidad con lo previsto en el artículo 76 de la Ley 715 de 2001. 6.

Adujo que los alcaldes son responsables directos de la implementación de la gestión del riesgo en su jurisdicción, según lo previsto en el artículo 14 de la Ley 1523 de 2012 y, en consecuencia, la función de la autoridad ambiental se limita a apoyar la realización de estudios necesarios para la reducción del riesgo. 7. Afirmó que la entidad ha participado en jornadas de limpieza a la quebrada La Chirria; sin embargo, advirtió que en visita realizada a la quebrada y al humedal Pomona, se pudieron identificar afectaciones ambientales, por lo que la CRC ha adelantado acciones para identificar y vincular a los presuntos responsables a procesos sancionatorios, asimismo ha ejecutado actividades para la recuperación del humedal. 8.

Finalmente, formuló las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de la afectación. 9. El MUNICIPIO contestó la demanda en el sentido de oponerse a las pretensiones. Asimismo, señaló que no ha vulnerado ni amenazado los derechos colectivos invocados9. 10. Manifestó que en respuesta al derecho de petición presentado por la parte actora, el MUNICIPIO informó que en el lapso de cinco años ha realizado tres jornadas de limpieza en la quebrada La Chirria. 8 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 12ED_1CUADERNOPRINCIPAL1(.pdf) NroActua 2 […]”. 9 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 12ED_1CUADERNOPRINCIPAL1(.pdf) NroActua 2 […]”. 4 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.

Aseguró que de acuerdo con lo reportado por la Secretaría de Infraestructura del MUNICIPIO la vía no hace parte de su inventario, por lo que no pueden asignarse partidas presupuestales para su intervención mediante la construcción de obras civiles, concretamente, la construcción de un muro de contención, la restauración, pavimentación, señalización y demarcación de la vía. 12.

Adicionalmente, afirmó que la parte actora no cumplió con la carga de la prueba que le correspondía para demostrar la responsabilidad del MUNICIPIO o la existencia de un peligro para la comunidad. 13. Finalmente, formuló la excepción de inexistencia de afectación de los derechos colectivos. Otras actuaciones 14. El JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DE POPAYÁN mediante auto de 4 de mayo de 201810 admitió la demanda dentro del proceso de la referencia. Asimismo, celebró la audiencia especial de pacto de cumplimiento el día 11 de julio de 201811, la cual fracasó porque las partes no llegaron a ninguna fórmula de acuerdo. 15.

El JUZGADO profirió auto de 31 de agosto de 201812 en el que admitió la coadyuvancia de la Defensoría del Pueblo y, mediante auto de 12 de diciembre de 201813, advirtió un impedimento para continuar conociendo del proceso, por lo que remitió el expediente al juzgado que seguía en turno. 16. El JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DE POPAYÁN profirió auto de 12 de febrero de 201914, mediante el cual declaró la falta de competencia para conocer del proceso y ordenó la remisión del expediente al TRIBUNAL. 17.

El TRIBUNAL mediante auto de 5 de diciembre de 202315 avocó conocimiento del asunto, señaló que lo actuado ante el JUZGADO conservaría validez, y dispuso el recaudo de las pruebas válidamente decretadas. 10 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 12ED_1CUADERNOPRINCIPAL1(.pdf) NroActua 2 […]”. 11 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 12ED_1CUADERNOPRINCIPAL1(.pdf) NroActua 2 […]”. 12 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 17ED_02CUADERNOPRINCIPAL2(.pdf) NroActua 2 […]”. 13 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 17ED_02CUADERNOPRINCIPAL2(.pdf) NroActua 2 […]”. 14 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 17ED_02CUADERNOPRINCIPAL2(.pdf) NroActua 2 […]”. 15 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 17ED_02CUADERNOPRINCIPAL2(.pdf) NroActua 2 […]”. 5 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.

El TRIBUNAL profirió auto de 11 de julio de 202416 en el que corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. 19. La CRC17 y el MUNICIPIO18 presentaron escritos en los que reiteraron los argumentos expuestos en las contestaciones de la demanda. 20. El MINISTERIO PÚBLICO emitió concepto en el que solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda, lo cual fundamentó en que de acuerdo con lo probado en el proceso, la vía objeto de la controversia sirve de acceso a un barrio en el que se asienta una comunidad y, por lo tanto, constituye un bien de uso público. 21.

Asimismo, solicitó que se ordenara al MUNICIPIO realizar las gestiones necesarias para el registro de la Escritura Pública 2130 de 20 de noviembre de 2007, mediante la cual, entre otras cosas, se cedió a la entidad territorial el terreno en el que se encuentra la vía de acceso al barrio Portal de la Colina. Sentencia de primera instancia 22.

El TRIBUNAL profirió sentencia el día 27 de febrero de 2025, en la que resolvió lo siguiente19: “[…] PRIMERO.- Amparar los derechos colectivos al goce al espacio público, realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes y la seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles de manera técnica y la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, los cuales están siendo actualmente transgredidos por el MUNICIPIO DE POPAYÁN como por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CAUCA, como ha quedado expuesto.

SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE POPAYÁN, que determine jurídicamente las acciones que adelantará respecto de la cesión que se hiciera en su favor, concediéndole el término de diez (10) días para que realice el estudio y decida el paso a seguir con la misma. 16 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 17ED_02CUADERNOPRINCIPAL2(.pdf) NroActua 2 […]”. 17 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 17ED_02CUADERNOPRINCIPAL2(.pdf) NroActua 2 […]”. 18 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 17ED_02CUADERNOPRINCIPAL2(.pdf) NroActua 2 […]”. 19 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 6ED_39_Sentencia1ai_2018(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2 […]”. 6 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El ente territorial cerrará definitivamente el paso para vehículos, de la vía de ingreso al barrio Portal de la Colina, concediéndole el término de tres (3) meses para que lo efectúe. Así mismo, establecerá el mecanismo para garantizar el ingreso seguro de los moradores y visitantes de la urbanización Portal de la Colina, en un lapso que no podrá superar seis (6) meses.

TERCERO. - ORDENAR a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CAUCA, adelantar las acciones tendientes a preservar el área de protección de la quebrada La Chirria, ya sea reforestando, cercando, limpiando y demás actividades en pro de su salvaguarda, para evitar que continúen los procesos erosivos que afectan su cauce. Para el cumplimiento de esta orden, se concederá el término de ocho (8) meses, contado a partir de los seis meses siguientes de la ejecutoria de la sentencia. CUARTO.- Para vigilar el cumplimiento de las órdenes emanadas de esta Corporación, se conformará un comité de verificación, integrado por un representante del municipio de Popayán, la Procuraduría 40 Judicial II de Popayán, un representante CRC, un representante de la JAC del Barrio Portal de la Colina y el magistrado sustanciador, quien lo presidirá, el cual se reunirá dentro de los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, para la planeación de las actividades y luego dentro de los seis (6) meses siguientes, para el respectivo informe de cumplimiento.

QUINTO. - NOTIFICAR a las partes en los términos de la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021. SEXTO.- REMITIR copia de esta providencia a la Defensoría del Pueblo, para lo de su competencia. SÉPTIMO.- Contra esta providencia procede el recurso de apelación, en los términos dispuestos en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998.

OCTAVO. - Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente […]”. 23. El TRIBUNAL consideró que de conformidad con lo probado en el proceso la vía de ingreso al barrio el Portal de la Colina se encuentra en mal estado, es angosta y se dificulta el paso de vehículos por la vía, especialmente, porque los taludes se derrumban dada la alta escorrentía que cae a la quebrada La Chirria. 24.

El TRIBUNAL destacó que debido a los procesos erosivos que se presentan en la vía de acceso al barrio es necesaria la intervención del MUNICIPIO con el objeto de prevenir el riesgo de desastre que se puede presentar en la zona. 25. Por otro lado, el TRIBUNAL consideró que al estar la vía ubicada en la zona de protección de la quebrada La Chirria, es evidente la vulneración del derecho colectivo a la existencia del equilibrio ecológico, toda vez que se está afectando el recurso hídrico, lo que impacta el ecosistema y puede generar consecuencias irreversibles a la fuente hídrica. 7 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recurso de apelación 26.

El MUNICIPIO presentó escrito de 13 de marzo de 202520, por medio del cual interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos: El MUNICIPIO no ha vulnerado o amenazado los derechos e intereses colectivos protegidos 26.1. Afirmó que no se demostró técnicamente el daño o la amenaza por parte del MUNICIPIO a los derechos colectivos que fueron objeto de amparo constitucional, así como tampoco se precisaron las normas que fueron vulneradas. 26.2.

Señaló que contrario a lo manifestado por la parte actora, el MUNICIPIO al contestar un derecho de petición el día 31 de marzo de 2018, informó a la señora Keilly Andrea Fuertes que en el transcurso de cinco años se han efectuado tres jornadas de limpieza a la quebrada, por lo que se evidencia que el MUNICIPIO si ha intervenido la quebrada La Chirria.

Imposibilidad de cumplir la orden impartida por el TRIBUNAL 26.3. Sostuvo que de acuerdo con lo señalado en el oficio de 4 de abril de 2018 suscrito por el secretario de infraestructura municipal, la vía de acceso al barrio Portal de la Colina no está dentro del inventario vial del MUNICIPIO, razón por la cual es imposible realizar obras civiles relacionadas con la construcción de un muro de contención en la zona, la restauración y pavimentación, y la señalización y demarcación de la vía. 26.4.

Advirtió que de conformidad con lo manifestado por la Ingeniera Vilma Duymovic García en la audiencia de 11 de julio de 2024, quien intervino en calidad de perito dentro del proceso, se puede concluir que la vía a la que se refiere la parte actora no hace parte del inventario vial del MUNICIPIO, por lo que no es posible que el ente territorial adelante trámites de cesión de un predio que no le pertenece, así como tampoco le corresponde realizar el cierre de la vía. 20 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 16ED_03CUADERNOPRINCIPAL3(.pdf) NroActua 2 […]”. 8 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La acción popular no es el mecanismo idóneo para ordenar un trámite de cesión ni el cierre de una vía 26.5.

Afirmó que la acción popular no es el mecanismo idóneo para ordenar un trámite de cesión de un bien al MUNICIPIO y tampoco para ordenar el cierre de una vía. No se probó el riesgo en que supuestamente se encuentra la comunidad 26.6. Sostuvo que no se allegaron pruebas al proceso que permitieran concluir que la comunidad del sector se encuentra en riesgo, por lo que señaló que la parte actora no cumplió la carga probatoria que le correspondía. 26.7.

Manifestó que la parte actora se limitó a aportar al expediente unas fotografías que, a juicio del apoderado del MUNICIPIO, no son suficientes para demostrar que se esté ocasionando detrimento para la salud. Asimismo, no se demostró que se esté impidiendo el goce de los derechos e intereses colectivos señalados como vulnerados. Concesión del recurso de apelación 27.

El magistrado sustanciador del TRIBUNAL profirió auto de 8 de mayo de 202521, mediante el cual concedió el recurso de apelación presentado por el MUNICIPIO contra la sentencia proferida en primera instancia. Actuaciones en segunda instancia 28. El Despacho sustanciador profirió auto de 26 de junio de 202522 mediante el cual admitió el recurso de apelación interpuesto por el MUNICIPIO contra la sentencia proferida en primera instancia. Asimismo, se advirtió al procurador delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado que podía emitir concepto y a las partes procesales que podían solicitar el decreto de pruebas y pronunciarse en relación con el recurso de apelación interpuesto hasta la ejecutoria del auto admisorio. 29.

Las partes guardaron silencio en esta etapa procesal. 21 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 16ED_03CUADERNOPRINCIPAL3(.pdf) NroActua 2 […]”. 22 Cfr. índice 4 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 18Autoqueadmite_APa20198201TeresaAle(.pdf) NroActua 4 […]”. 9 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30.

El PROCURADOR QUINTO DELEGADO ANTE EL CONSEJO DE ESTADO23 presentó concepto en el que solicitó confirmar la sentencia proferida en primera instancia, con fundamento en que se demostró en el proceso la existencia de un riesgo para las personas que transitan por la vía de acceso al barrio el Portal de la Colina, lo que hace necesaria la protección constitucional de los derechos colectivos invocados en la demanda.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 31. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; viii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y ix) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 32. De acuerdo con lo previsto en el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; en el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201924, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y en el 15025 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, se precisa que esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares. 23 Cfr. índice 13 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] Memorial_JCU_26Concepto(.pdf) NroActua 13 […]”. 24 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. Modificado por el artículo 1.º del Acuerdo 434 de 10 de diciembre de 2024 “por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 25 Artículo modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 y por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. 10 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33.

Asimismo, de conformidad con los artículos 32026 y 32827 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201228, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso interpuesto por el MUNICIPIO. 34. Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente.

Problemas jurídicos 35. La Sala deberá determinar, con fundamento en el recurso de apelación: 35.1. Si está demostrada la amenaza y vulneración de los derechos colectivos que fueron protegidos por el TRIBUNAL con ocasión del estado de la vía de acceso al barrio Portal de la Colina en el Municipio de Popayán. 35.2. Si el MUNICIPIO es responsable de la amenaza de los derechos colectivos protegidos en la sentencia proferida en primera instancia y, en consecuencia, si es competente el ente territorial para cumplir las órdenes que le fueron impartidas. 35.3.

Si es cierto que las órdenes impartidas al MUNICIPIO en la sentencia de primera instancia son de imposible cumplimiento o, por el contrario, son proporcionales y se ajustan al ordenamiento jurídico. 36. Y, en ese sentido, establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 27 de febrero de 2025 proferida por el TRIBUNAL.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 37. De conformidad con el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la 26 “[…] Artículo 320.

FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 27 “[…] Artículo 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 28 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 11 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 38.

El artículo 2 de la Ley 472 define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 39.

Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 40. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 41.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […] ”29. 42.

La Sala resalta que conforme a los artículos 1, 2, 4 y 9 de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). 12 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co control, el procurador general de la nación, el defensor del pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales 43. La Constitución Política de 1991 es una Constitución Ecológica comoquiera que más de 30 disposiciones Constitucionales desarrollan la materia, entre las cuales se destacan los artículos 8, 58, 79, 80 y 95 que prevén: i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. 44.

El medio ambiente es entendido como un bien jurídico superior que se analiza desde tres perspectivas: i) como un derecho de las personas; ii) un servicio público; y iii) un principio que permea el ordenamiento jurídico en su integridad, dado que asigna facultades e impone compromisos a las autoridades, así como a los particulares, en aras de su protección adquiriendo, de esa forma, un carácter de objetivo social. 45.

El marco legal en materia ambiental encuentra sus inmediatos orígenes en la Ley 23 de 19 de diciembre de 197330 y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 197431, cuyos artículos 1 y 2, establecen respectivamente que i) el medio ambiente 30 “[…] Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones […]”. 31 “[…] Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente […]”. 13 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es un patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares y ii) el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos y regular la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva así como la actividad de la administración en lo que se refiere a las relaciones que emanan del aprovechamiento y conservaciones del medio ambiente. 46.

La Ley 99 prevé como principios que la política ambiental debe seguir haciendo remisión específica a los postulados universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Adicionalmente, procura la protección de la biodiversidad en Colombia como patrimonio nacional y de interés de la humanidad, el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, resaltando que la formulación de políticas ambientales debe tener en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. 47.

Acerca del medio ambiente sano como derecho colectivo, la Corte Constitucional32 ha resaltado su importancia "[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer, toda vez que la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público 48. Antes de la Constitución política de 1991, el marco normativo sobre los bienes de uso público se encontraba contenido en el Código Civil, así, el artículo 674 establece que son bienes de uso público aquellos cuyo "[…] uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos; se llaman bienes de la unión de uso público o bienes públicos del territorio […]”. 32 Corte Constitucional, Sentencia C-699/15.

Referencia: Expediente D-10610. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 53, 54 (parcial) y 55 (parcial) de la Ley 13 de 1990 “Por la cual se dicta el Estatuto General de Pesca”. Demandante: Diego López Medina. Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera, 18 de octubre de 2017. 14 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49.

Por su parte y en relación con el espacio público, el artículo 5 de la Ley 9 del 11 de enero de 198933, señala lo siguiente: “[…] [A]rtículo 5º. Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.

Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación, y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.

PARÁGRAFO 1. (adicionado artículo 22 de la Ley 2044 de 30 de julio de 202034) El espacio público resultante de la adopción de instrumentos de planeamiento o de gestión o de la expedición de licencias urbanísticas se incorporará con el solo procedimiento de registro de la escritura de constitución de la urbanización o la parcelación en la Oficina de Instrumentos Públicos, en la cual se determinen las áreas públicas objeto de cesión y las áreas privadas, por su localización y linderos.

La escritura correspondiente deberá otorgarse y registrarse antes de la iniciación de las ventas del proyecto respectivo.

PARÁGRAFO 2. (adicionado artículo 22 de la Ley 2044) El espacio público resultante del desarrollo de proyectos de infraestructura se incorporará mediante el registro de la escritura de entrega o cesión en la oficina de instrumentos públicos. Así mismo, previo procedimiento de desenglobe y apertura del folio de matrícula inmobiliaria en la escritura de cesión se debe determinar su localización, cabida y linderos.

La escritura correspondiente deberá otorgarse y registrarse antes de la puesta en funcionamiento de la infraestructura construida.

PARÁGRAFO 3. (adicionado artículo 22 de la Ley 2044) Luego de la suscripción de la escritura del espacio público generado mediante cesión o entrega de infraestructura, se notificará por parte de la oficina de instrumentos públicos a las entidades territoriales como representantes del patrimonio inmueble municipal o distrital, quienes en un término máximo de 15 días hábiles verificarán su concordancia con las normas y estándares del espacio público establecidas en los instrumentos de ordenamiento territorial de cada municipio o distrito si la encuentran acorde, manifestarán su aceptación, caso contrario solicitarán al notario los ajustes y aclaraciones respectivas y radicarán las escrituras ajustadas a la respectiva oficina de Registro de Instrumentos Públicos […]" (Destacado fuera del texto). 33 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”. 34 “Por el cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones”. 15 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50.

El artículo 63 de la Constitución Política señala que “[…] [L]os bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables […]”. (Destacado fuera del texto). 51.

El artículo 82 de la Constitución Política, prevé que el derecho al goce del espacio público implica el deber del Estado de “[…] velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. […]”. (Destacado fuera del texto). 52. El derecho constitucional al espacio público, examinado en su dimensión autónoma, es de carácter colectivo y puede ser protegido por medio de las acciones populares.

Dicho derecho está instituido expresamente en los artículos 82 y 88 de la Constitución Política bajo el título de los “Derechos Colectivos y del Ambiente”. 53. De allí que para los efectos de esta providencia, sea pertinente enunciar los rasgos relevantes del espacio público, conforme a los ya citados artículos 82 y 88 de la Constitución Política, así: 53.1.

Es deber del Estado, por ende, de sus autoridades, velar por la protección de la integridad del espacio público. 53.2. Es deber del Estado y de sus autoridades, velar por su destinación al uso común. 53.3. Es deber de las autoridades asegurar la efectividad del carácter prevalente del uso común del espacio público sobre el interés particular. 53.4.

Es deber de las entidades públicas ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial, en relación con la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común, entre otros. 53.5. Es un derecho e interés colectivo. 53.6. Así las cosas, el buen uso, el libre acceso y la preservación del espacio público son aspectos que en una sociedad contribuyen a mejorar la calidad de vida y a garantizar la existencia de un escenario de convivencia libre que acerca a todos los habitantes de una ciudad en condiciones de igualdad. 16 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54.

Se destacan los artículos 1, 6, 7, 20 y 21 de la Ley 2044, sobre el objeto de la norma, la declaratoria de espacio público, el contenido del acto administrativo de declaratoria de espacio público, la titulación de predios de uso público a favor de entidades territoriales ubicados en zonas legalizadas urbanísticamente, y la titulación de predios de uso público a favor de entidades territoriales ubicados en zonas sin proceso de legalización urbanística. 55.

El artículo 1 de la Ley 2044 establece que el objeto de esa norma es, entre otros, la titulación de predios de uso público a favor de entidades territoriales, a fin de materializar el principio de equidad que permita el cumplimiento de las garantías ciudadanas en el marco del Estado Social de Derecho. 56. Los artículos 20 y 21 de la Ley 2044 de 2020, prevén lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO

20. TITULACIÓN DE PREDIOS DE USO PÚBLICO A FAVOR DE ENTIDADES TERRITORIALES UBICADOS EN ZONAS LEGALIZADAS URBANÍSTICAMENTE. Los Registradores de Instrumentos Públicos, o las entidades que hagan sus veces, registrarán, mediante resolución administrativa que servirá de título, a favor de las entidades oficiales o entes territoriales, el derecho de dominio de los predios que están afectos al uso público, tales como vías, parques, plazoletas, edificaciones institucionales o dotacionales y de servicios públicos, siempre que dicha destinación y uso esté señalada en la cartografía oficial, aprobada por la entidad catastral y urbanística competente a nivel municipal, distrital, departamental o nacional, según corresponda.

PARÁGRAFO 1 o. La solicitud deberá estar acompañada de los siguientes documentos: a) Resolución o decreto aprobatorio del proyecto de legalización o urbanización de los predios, o documento que haga sus veces; b) Plano urbanístico aprobado, con la indicación de cada zona de uso público con áreas y mojones; c) Acta de recibo suscrita por el titular del derecho de dominio o por la Junta de Acción Comunal, o acta de toma de posesión practicada por el Alcalde Municipal o Distrital o la entidad competente o quien este delegue, de las zonas de cesión gratuitas obligatorias señaladas en la cartografía de planeación; o documento que haga sus veces; d) Manzana catastral de los predios o cartografía oficial que haga sus veces para sectores antiguos o consolidados.

PARÁGRAFO 2 o. El registrador de instrumentos públicos, en el evento de no lograr identificar el folio de matrícula inmobiliaria del globo en mayor extensión, dejará constancia de ello y procederá a la asignación de un folio de matrícula inmobiliaria para cada uno de los predios de uso público, registrando como titular de este a la entidad territorial solicitante.

PARÁGRAFO 3 o. La Superintendencia de Notariado y Registro en un término no superior a 3 meses de emitida la presente ley, deberá reglamentar el presente artículo por medio de un acto administrativo, el cual deberá contar con por lo menos, procedimiento, términos y tiempos de cada una de las actividades, áreas o funcionarios responsables, los requisitos establecidos en este artículo, y término total 17 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del trámite, sin perjuicio de aspectos adicionales que considere la Superintendencia deba tener dicha titulación […]”.

“[…]

ARTÍCULO

21. TITULACIÓN DE PREDIOS DE USO PÚBLICO A FAVOR DE ENTIDADES TERRITORIALES UBICADOS EN ZONAS SIN PROCESO DE LEGALIZACIÓN URBANÍSTICA. Los registradores de instrumentos públicos o las entidades que hagan sus veces, registrarán, mediante resolución administrativa que sirva de título, a favor de las entidades oficiales o entes territoriales, el derecho de dominio de los predios que están afectos al uso público, tales como vías, parques, plazoletas, edificaciones institucionales o dotacionales y de servicios públicos, que la comunidad utilice con tal fin, aun cuando no hayan sido objeto de un proceso de legalización o urbanización. Dicho trámite se adelantará previa solicitud del representante legal de la entidad oficial o ente territorial, o de quien este delegue.

PARÁGRAFO 1 o. La solicitud deberá estar acompañada de los siguientes documentos: a) Acta de recibo suscrita por el titular del derecho de dominio, o por la Junta de Acción Comunal, de las zonas de uso público, o documento que haga sus veces; b) Levantamiento topográfico, en donde se identifique mediante coordenadas geográficas, mojones y áreas de cada uno de los predios de uso público.

PARÁGRAFO 2 o. El registrador de instrumentos públicos, en el evento de no lograr identificar el folio de matrícula inmobiliaria del globo en mayor extensión, dejará constancia de ello y procederá a la asignación de un folio de matrícula inmobiliaria para cada uno de los predios de uso público, registrando como titular de este a la entidad territorial solicitante.

PARÁGRAFO 3 o. La Superintendencia de Notariado y Registro y en un término no superior a 3 meses de emitida la presente ley, deberá reglamentar el presente artículo por medio de un acto administrativo, el cual deberá contar con por lo menos, procedimiento, términos y tiempos de cada una de las actividades, áreas o funcionarios responsables, los requisitos establecidos en este artículo y término total del trámite, sin perjuicio de aspectos adicionales que· considere la Superintendencia deba tener dicha titulación […]”. 57.

Mediante la Resolución 09176 de 30 de octubre de 2020 expedida por el Superintendente de Notariado y Registro se reglamentaron los artículos 20 y 21 de la Ley 2044 de 2020. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas 58. La Constitución Política prevé varias disposiciones relacionadas con los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, entre las cuales se destacan los artículos 2, 22, 48, 49, 213, 303 y 315 que establecen: i) la convivencia pacífica y vigencia de un orden justo como fines esenciales del estado, aunado a la atribución de las autoridades de la República de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares; ii) la paz como derecho y deber de obligatorio cumplimiento; iii) la 18 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co seguridad social como servicio público de carácter obligatorio; iv) la atención en salud y saneamiento ambiental como servicios públicos a cargo del Estado; v) la declaración del estado de conmoción interior, por parte del Presidente de la República y con la firma de todos los ministros, cuando se presente una grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía; vi) la facultad asignada a los gobernadores como agentes del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público y; vii) la obligación de los alcaldes de conservar el orden público en el Municipio. 59.

En desarrollo de los mencionados preceptos constitucionales, el artículo 4 de la Ley 472, estableció en su literal g) los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, que se han entendido, por un lado, en el caso de la seguridad, como la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, por el otro, en el caso de la salubridad, como la garantía de la salud de los ciudadanos. 60.

Asimismo, los derechos bajo análisis guardan relación con las obligaciones que tiene el Estado de garantizar las condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad y con el concepto de orden público, entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que garanticen la satisfacción de las necesidades individuales y colectivas, así como la eficiencia de los derechos humanos35. 61.

En concordancia, la Corte Constitucional36 ha entendido este derecho colectivo como el mecanismo especializado para la protección del derecho a la paz, al señalar que: “[…] En efecto, el artículo 22 de la C.N., contiene el derecho a la paz y el deber de su obligatorio cumplimiento, derecho éste que por su propia naturaleza pertenece a los derechos de la tercera generación, y requiere el concurso para su logro de los más variados factores sociales, políticos, económicos e ideológicos que, recíprocamente se le pueden exigir sin que se haga realidad por su naturaleza concursal o solidaria.

Esta interpretación encuentra fundamento adicional en lo preceptuado en el Art. 88 de la C.N. que consagra las Acciones Populares como mecanismo especializado para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad (véase la paz) y la salubridad pública " y otros de similar naturaleza que se definen en ella".

Así lo entendió el legislador al expedir el Decreto 2591 cuando señaló la improcedencia de la Acción de Tutela para proteger derechos 35 En relación con el concepto de orden público, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia proferida el 28 de noviembre de 1996, M.P. Ricardo Hoyos Duque, núm. de radicación: 1996-9617 y Corte Constitucional, sentencia C-024 de 27 de enero de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 36 Corte Constitucional, Sentencia T-008 de 1992, M.P. Fabio Morón Díaz. 19 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co colectivos como la paz y los demás contemplados en el artículo 88 de la Constitución Política […]”. 62.

A manera de conclusión, resulta pertinente reiterar lo expuesto por esta Sección en sentencia proferida el 15 de mayo de 201437: “[…] dada la amplitud de su radio de acción, como ha sido subrayado por esta Corporación, los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas “se pueden garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública y de tranquilidad que permitan la vida en comunidad y, por consiguiente, faciliten la convivencia pacífica entre los miembros de la sociedad”38.

En consecuencia, es claro para la Sala que su vulneración también puede desprenderse tanto de una actitud activa (actuaciones, reglamentos, contratos, etc.), como pasiva (omisión administrativa) de parte de las autoridades responsables de su guarda y realización efectiva […]”. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente 63.

De conformidad con lo previsto en los artículos 1, 2, 5, 8, 9, 12, 13, 14 y 18 de la Ley 1523 de 24 de abril de 201239, sobre la definición de gestión del riesgo de desastres, la responsabilidad, el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, integrantes del Sistema Nacional, instancias de dirección, gobernadores y alcaldes, gobernadores en el Sistema Nacional, alcaldes en el Sistema Nacional, y las funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. 64.

La Gestión del Riesgo de Desastres está definida en el artículo 1 de la Ley 1523 en los siguientes términos: “[…] Artículo 1.º De la Gestión del Riesgo de Desastres. La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, núm. único de radicación: 25000-23-24-000-2010-00609-01(AP) 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 26 de noviembre de 2013, C.P.: Enrique Gil Botero, núm. único de radicación: 25000-23-24-000-2011-00227- 01(AP).

C.P.: Enrique Gil Botero. 39 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 20 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Parágrafo 1.º La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población.

PARÁGRAFO 2 o. Para todos los efectos legales, la gestión del riesgo incorpora lo que hasta ahora se ha denominado en normas anteriores prevención, atención y recuperación de desastres, manejo de emergencias y reducción de riesgos […]”. 65. De la norma transcrita se destaca que la gestión del riesgo es un proceso social ejercido a través de instrumentos de política pública que busca el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible.

Adicionalmente, se resalta que la gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar, entre otros, los derechos e intereses colectivos. 66. La Ley 1523 definió en el artículo 5 el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres como el “[…] conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país […]”. 67.

Asimismo, la precitada ley dispuso que integran el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, entre otras, las entidades públicas que tengan dentro de su misión y responsabilidad, la gestión del desarrollo social, económico y ambiental sostenible, en los ámbitos sectoriales, territoriales, institucionales y proyectos de inversión y en el marco de los principios desarrollados en el artículo 3 de la precitada ley, en especial, los de igualdad, protección, solidaridad social, autoconservación, participación, diversidad cultural, interés público o social, precaución, sostenibilidad ambiental, gradualidad, coordinación, concurrencia, subsidiariedad, entre otros.

Competencia de los municipios y departamentos en materia de gestión de riesgo 68. Según lo previsto en la Ley 1523 de 2012, en especial, los artículos 2, 9 y 12, sobre responsabilidad, instancias de dirección del sistema nacional de gestión del riesgo y los gobernadores y alcaldes, son instancias de dirección del sistema nacional, entre otros, el gobernador y el alcalde distrital o municipal, en su respectiva jurisdicción. Asimismo, los gobernadores y alcaldes son conductores del sistema 21 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. 69.

El artículo 14 de la Ley 1523, establece que los alcaldes: i) como jefes de la administración local, representan al Sistema Nacional en el respectivo distrito o municipio; y ii) como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Los alcaldes y, en general, la administración municipal, deben integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública. 70.

En relación con lo anterior, se debe recordar que, de conformidad con los artículos 8, 9, 12, 13, 14, 15 y 16 de la Ley 388 de 18 de julio de 199740, sobre acción urbanística, planes de ordenamiento territorial, contenido del componente general de los planes de ordenamiento, componentes urbano y rural del plan de ordenamiento, normas urbanísticas y planes básicos de ordenamiento, estos planes deben contener, en materia de gestión del riesgo: i) la clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana y dentro de ellas los suelos de protección, en especial, por riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos; ii) el inventario de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales o por condiciones de insalubridad; iii) la localización de “[…] las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística […]”. 71.

Ahora bien, en los términos del artículo 37 de la Ley 1523, sobre planes departamentales, distritales y municipales de gestión del riesgo y estrategias de respuesta, estas autoridades formularán y concertarán con sus respectivos consejos de gestión un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias en su respectiva jurisdicción, el cual deberá estar armonizado con el plan y estrategia nacional y deberán incorporar la gestión del riesgo tanto en la inversión pública, en la planificación del desarrollo y en el 40 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 22 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordenamiento territorial, en los términos de los artículos 38, 39, 40 y 41 de la Ley 1523. 72.

Adicional a lo anterior, los alcaldes tienen, en los términos de los artículos 121 de la Ley 388, 76 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200141 y de la Resolución 448 de 17 de julio de 201442, la obligación de: i) “[…] [p]romover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua […]”; ii) realizar y reportar ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el inventario de asentamientos localizados en zona de alto riesgo por inundaciones y deslizamientos que se hallen en suelo urbano, suelo rural y suelo de expansión urbana; y iii) evitar que las áreas catalogadas como de riesgo no recuperable que hayan sido desalojadas a través de planes o proyectos de reubicación de asentamientos urbanos no se vuelvan a ocupar con viviendas, entre otras. 73.

En materia de financiación de la gestión del riesgo, los artículos 47 y 54 de la Ley 1523 establecen, por un lado, la creación del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres “[…] como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística […]”, cuyos objetivos generales, de interés público, son “[…] la negociación, obtención, recaudo, administración, inversión, gestión de instrumentos de protección financiera y distribución de los recursos financieros necesarios para la implementación y continuidad de la política de gestión del riesgo de desastres que incluya los procesos de conocimiento y reducción del riesgo de desastres y de manejo de desastre […]”.

Asimismo, en los términos del parágrafo 2 del artículo 47, el precitado Fondo Nacional “[…] desarrollará sus funciones y operaciones de manera directa subsidiaria o complementaria, bajo esquemas interinstitucionales de cofinanciación, concurrencia y subsidiariedad […]”. 74. Por el otro, “[…] [l]as administraciones departamentales, distritales y municipales […] constituirán sus propios fondos de gestión del riesgo bajo el esquema del Fondo Nacional, como cuentas especiales con autonomía técnica y financiera, con el propósito de invertir, destinar y ejecutar sus recursos en la 41 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 42 Expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, “Por la cual se establecen los lineamientos para que los municipios y distritos recojan y suministren la información para conformar el inventario nacional de asentamientos en alto riesgo de desastres”. 23 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adopción de medidas de conocimiento y reducción del riesgo de desastre, preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción […]”. 75.

En relación con las apropiaciones presupuestales, el artículo 53 de la Ley 1523 establece que “[…] [l]as entidades del orden nacional, regional, departamental, distrital y municipal que hacen parte del sistema nacional, incluirán […] las partidas presupuestales que sean necesarias para la realización de las tareas que le competen en materia de conocimiento y reducción de riesgos y de manejo de desastres […]”. 76.

De esta manera, se resalta que, si bien, el principal responsable de la gestión del riesgo de desastres en el respectivo territorio es el ente municipal, en cabeza del alcalde y en el marco de sus funciones policivas, en los términos de la normativa anteriormente indicada y adicionalmente de las leyes 388 de 1997, 810 de 2003 y 1801 de 201643, en los eventos en que el municipio no esté en capacidad de asumir la respectiva competencia, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, podrá solicitar la concurrencia del departamento y de la Nación, con el objeto de garantizar una adecuada gestión del riesgo de desastres; lo anterior sin perjuicio de las responsabilidades atribuibles a las personas privadas, en los términos de la ley. 77.

Se debe resaltar que la normativa, en especial, los artículos 73, 7444 y 76 de la Ley 715, en los que se desarrolla la “Participación de Propósito General” y, en especial, las competencias de la Nación, departamentos y municipios en otros sectores, se establece, entre sus responsabilidades, los deberes de apoyo 43 “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”. 44 “Artículo 74.

Competencias de los Departamentos en otros sectores. Los Departamentos son promotores del desarrollo económico y social dentro de su territorio y ejercen funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas, corresponde a los Departamentos el ejercicio de las siguientes competencias: 74.1.

Planificar y orientar las políticas de desarrollo y de prestación de servicios públicos en el departamento y coordinar su ejecución con los municipios. 74.2. Promover, financiar o cofinanciar proyectos nacionales, departamentales o municipales de interés departamental. 74.3. Administrar los recursos cedidos por la Nación, atendiendo su destinación legal cuando la tengan. 74.4.

Promover la armonización de las actividades de los Municipios entre sí, con el Departamento y con la Nación. 74.5. Asesorar y prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los Municipios y a las instituciones de prestación de servicios para el ejercicio de las competencias asignadas por la ley, cuando a ello haya lugar. 74.6.

Realizar el seguimiento y la evaluación de la acción de los municipios y de la prestación de los servicios a cargo de estos e informar los resultados de la evaluación y seguimiento a la Nación, autoridades locales y a la comunidad. […]. 74.9 Desarrollar y ejecutar programas y políticas para el mantenimiento del medio ambiente y los recursos naturales renovables. 74.10.

Coordinar y dirigir con la colaboración de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades de control y vigilancia ambientales intermunicipales, que se realicen en el territorio del departamento. […]”. 24 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co financiero, técnico y administrativo, desde un eje de planificación multisectorial que permita la materialización del principio de coordinación. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes 78.

De conformidad con lo previsto en el literal m del artículo 4 de la Ley 472, sobre el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 79. De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación este derecho implica “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]”45. 80.

De igual forma, esta Sección mediante la sentencia proferida el 7 de abril de 201146, determinó que el núcleo esencial del derecho colectivo comprendía los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad47; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respeto de los derechos ajenos y no abusar del derecho propio48; y iv) atención de los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible49. 81.

Asimismo, esta Corporación ha establecido que comprende el acatamiento a los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2008, Rad.

No. AP-2005-00901. C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de siete (7) de abril de dos mil once (2011), Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 63001-23-31- 000-2004-00688-01(AP). 47 1 Inciso segundo del artículo 58 C.P. 48 Art. 95 numeral 1 C.P. 49 Art. 3º de la Ley 388 de 1997. 25 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co disposiciones político - administrativas y de organización física contenidas en los mismos50.

Así como, el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros51. 82.

Para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4 de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística es decir la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial, bien sea en sus zonas urbanas o rurales, con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población. En efecto, esta Sección52 ha manifestado al respecto que: “[…] [E]l derecho colectivo anteriormente enunciado abarca el respeto del principio de la función social y ecológica de la propiedad de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, la protección del espacio público, del patrimonio público y de la calidad de vida de los habitantes, el respeto de los derechos ajenos y el acatamiento a la ley de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo, alturas máximas de construcción y demás criterios y límites que determinan las autoridades para construir […]” 83.

En ese orden de ideas, la vulneración al derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes supone el desobedecimiento de la normativa en materia urbanística y de usos del suelo por parte de las autoridades y particulares.

Al tiempo, exige la demostración del daño o la amenaza al interés general53. 84. La finalidad de la gestión de riesgos de desastres se acompasa con el fin previsto en el literal m del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, relativo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las 50 Art. 5º ley 388 de 1997. 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de veintiuno (21) de febrero de dos mil siete (2007), C.P.: Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. número: 63001- 23-31-000-2004- 00243-01(AP). 52 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de noviembre de 2009, Consejero Ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, Radicación número: 17001-23-31-000-2004- 01492-01(AP). 53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 29 de noviembre de 2010, CP.

Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación 250002326000200401474-01. 26 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 85.

Ahora, el artículo 81 de la Ley 1523 prevé que el Gobierno Nacional podrá promover, ejecutar y financiar proyectos de desarrollo urbano en los que se definan, de común acuerdo con las autoridades de planeación de los municipios y distritos en el ámbito de sus respectivas competencias, el conjunto de decisiones administrativas y de actuaciones urbanísticas necesarias para la ejecución de operaciones urbanas que garanticen la habilitación de suelo para la ejecución de los proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender la declaratoria de situación de desastre. 86.

En este orden de ideas, la Ley 1523, define la intervención prospectiva como el “[…] proceso cuyo objetivo es garantizar que no surjan nuevas situaciones de riesgo a través de acciones de prevención, impidiendo que los elementos expuestos sean vulnerables o que lleguen a estar expuestos ante posibles eventos peligrosos. Su objetivo último es evitar nuevo riesgo y la necesidad de intervenciones correctivas en el futuro.

La intervención prospectiva se realiza primordialmente a través de la planificación ambiental sostenible, el ordenamiento territorial, la planificación sectorial, la regulación y las especificaciones técnicas, los estudios de prefactibilidad y diseño adecuados, el control y seguimiento y en general todos aquellos mecanismos que contribuyan de manera anticipada a la localización, construcción y funcionamiento seguro de la infraestructura, los bienes y la población […]”. 87.

De lo anterior, se colige que la adopción de los planes de ordenamiento territorial permite garantizar que no surjan nuevas situaciones de riesgo, en la medida que, de forma anticipada se determina la localización, construcción y funcionamiento seguro de la infraestructura, los bienes y la población. 88. De acuerdo con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 1523, los planes de ordenamiento territorial deben integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental.

Asimismo, considerar el riesgo de desastres, como condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando la forma de evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo. 89. Así las cosas, para la Sala el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, es transversal a otros derechos de la misma naturaleza, entre 27 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ellos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en la medida que, el primero tiene relación directa con los asuntos propios de la gestión del riesgo de desastres, a través del plan de ordenamiento territorial.

En este instrumento deben incluirse aspectos de desarrollo urbano, ordenamiento ambiental del territorio y disposiciones para la gestión del riesgo, la prevención y atención de desastres, con el propósito de dar prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. Análisis del caso concreto 90. El TRIBUNAL profirió sentencia de 27 de febrero de 2025 en la que resolvió amparar los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; la seguridad y salubridad públicas; el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente que, a juicio del TRIBUNAL, fueron transgredidos por el MUNICIPIO y por la CRC. 91.

El TRIBUNAL impartió órdenes a las entidades demandadas y, concretamente, ordenó al MUNICIPIO que determine jurídicamente las acciones que adelantará respecto de la cesión que se hizo a su favor de la vía de acceso al barrio Portal de la Colina; cierre definitivamente el paso de vehículos en la vía, y establezca el mecanismo para garantizar el ingreso seguro de los moradores y visitantes a la urbanización Portal de la Colina. 92.

El MUNICIPIO interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el que expuso los siguientes argumentos: 92.1. Afirmó que la parte actora no probó el riesgo en que se encuentra la comunidad del barrio Portal de la Colina con ocasión del estado de la vía. 92.2. Sostuvo que el MUNICIPIO no ha amenazado ni vulnerado los derechos e intereses colectivos amparados en la sentencia proferida en primera instancia. 28 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 92.3.

Advirtió que las órdenes que le fueron impartidas en la sentencia apelada son de imposible cumplimiento, toda vez que recaen sobre una vía que no se encuentra en el inventario vial de la entidad territorial. 92.4. Finalmente, señaló que la acción popular no es el medio idóneo para ordenar que se adelante el trámite de cesión de un bien al MUNICIPIO. 93.

La Sala procederá a resolver los problemas jurídicos formulados supra, teniendo en cuenta los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 anteriormente indicados y los límites de los recursos de apelación. Solución a los problemas jurídicos Sobre la existencia del riesgo en que se encuentra la comunidad del barrio Portal de la Colina con ocasión del estado de la vía 94.

El MUNICIPIO sostiene que no se allegaron pruebas al proceso que permitan concluir que la comunidad del sector se encuentra en riesgo, por lo que señaló que la parte actora no cumplió la carga probatoria que le correspondía. 95. Manifestó que la parte actora se limitó a aportar al expediente unas fotografías que no son suficientes para demostrar que se esté ocasionando “detrimento para la salud”, o que se esté impidiendo el goce de los derechos e intereses colectivos señalados como vulnerados. 96.

Para resolver este argumento, la Sala analizará la totalidad del material probatorio allegado al proceso y destacará las siguientes pruebas con el objeto de resolver el caso concreto: 97. Copia del documento de 31 de marzo de 2018 suscrito por el secretario de infraestructura del MUNICIPIO y dirigido a la señora Kelly Andrea Fuertes Bucheli, en el que se lee lo siguiente54: “[…] En respuesta al oficio del asunto y en lo pertinente a la solicitud de limpieza de la quebrada LA CHIRRIA, que pasa cerca, entre otros barrios, al Portal de la Colina, me permito informarle que EN VIRTUD DEL ORDEN DE LLEGADA de las peticiones para el próximo mes de JULIO estaremos programando dicha limpieza y para lo cual en su debido momento los estaremos convocando a reunión previa para hablar de los COMPROMISOS de las Entidades y de la Comunidad. 54 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 12ED_1CUADERNOPRINCIPAL1(.pdf) NroActua 2 […]”. 29 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual manera me permito informarle que en dicho lugar ya hemos realizado tres (3) jornadas de limpieza en los últimos cinco (5) años y continuamos cumpliendo con nuestro deber de proteger y recuperar la Quebrada, el medio ambiente y los recursos naturales […]”.

(Destacado fuera de texto). 98. Copia del documento de 4 de abril de 2018 suscrito por el secretario de infraestructura del MUNICIPIO, dirigido a la señora Keilly Andrea Fuertes Bucheli, en el que se indicó lo siguiente55: “[…] En respuesta al oficio del asunto le manifiesto que una vez consultada la base de datos de inventario vial del Municipio, esta no hace parte de sus activos, es posible que la vía referenciada se encuentre en propiedad de un particular, razón por la cual no es posible asignar partidas presupuestales para intervenciones privadas […]”.

(Destacado fuera de texto). 99. Copia de la Escritura Pública 2130 de 20 de noviembre de 2007 protocolizada en la Notaria Tercera del Círculo de Popayán, en la que se lee lo siguiente: “[…] INMUEBLE OBJETO DEL ACTO: LOTE DE TERRENO No. 8 UBICADO EN LA CARRERA 2ª No. 5N-284 DE LA CIUDAD DE POPAYÁN. NÚMERO PREDIAL 000200061345000 […].

CUARTO. - Que mediante este instrumento procede a efectuar división material del predio en cinco lotes así: […] ÁREA DE CESIÓN VIAL. Se cede al Municipio de Popayán con destino para vías un área de 108 mts2, cuyos linderos son: Norte, con lote No. 5, Sur, con lote No. 1, Oriente, con lote No. 2 y Occidente, con calle proyectada y herederos de Alfonso Alonso Angulo, de conformidad con el plano adjunto.

PARÁGRAFO. - Cada uno de los lotes que resultan de esta división tendrá matrícula inmobiliaria y cédula catastral independiente. CUARTO.- La división material que aquí se efectúa tiene como destino principal la construcción de viviendas de acuerdo a la reglamentación legal vigente y ninguno de los lotes será destinado a la explotación agrícola.

QUINTO. - La presente división material fue aprobada por la Curaduría Urbana 1, según consta en el plano y la licencia que se adjunta, documentos que hacen parte de este instrumento. SEXTO.- Se anexa certificación emanada del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, donde se cita el número predial 000200061345000 y el área del terreno, la cual es de 95.750 mts2, tal como aparece en el certificado de tradición del inmueble y no como consta en el recibo de impuesto predial […]”.

(Destacado fuera de texto). 100. Copia del oficio 120-2018-EE-2127 de 18 de julio de 2018 suscrito por la registradora de instrumentos públicos de Popayán en el que precisó56: 55 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 12ED_1CUADERNOPRINCIPAL1(.pdf) NroActua 2 […]”. 56 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 17ED_02CUADERNOPRINCIPAL2(.pdf) NroActua 2 […]”. 30 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Me permito informarle que una vez revisada la base de datos, consultamos el folio de matrícula inmobiliaria 120-126098, verificado que la escritura #2130 de 2017 no ha sido radicada en la oficina para su debido registro […]”. 101.

Lo anterior fue reiterado en el oficio 223-120-EE-3421 de 15 de octubre de 202357 suscrito por la registradora de instrumentos públicos de Popayán. 102. Copia del dictamen pericial rendido por la Ingeniera Vilma Duymovic García, calendado el 6 de diciembre de 2018, en el que se expuso lo siguiente58: “[…] IDENTIFICACIÓN DEL INMUEBLE El predio es rural y se identifica con el código predial 000200061771000, con matrícula inmobiliaria No. 120- 1700469 y determinado como Lote No. 2 con un área de 20.000 m2.

El uso potencial del predio es agrícola, en la actualidad el lote está destinado a vivienda, con 149 usuarios, los cuales han adelantado algunas obras de urbanismo como lo son el alcantarillado, energía eléctrica y acueducto con recursos propios. En la visita se pudo constatar que el barrio Portal de La Colina, los propietarios están adelantando el proyecto para la legalización del mismo ante la Oficina de Planeación del Municipio de Popayán. Se consultó en las Curadurías 1 y 2 de Popayán por el Barrio Portal de la Colina, anexando el número de la matrícula inmobiliaria No. 120- 170469 del círculo de Popayán y no se encontró registro de trámite de licencia de construcción o desenglobe de predios.

Según la consulta realizada en el Geoportal IGAC y a la carta catastral consultada en los documentos en poder de La Junta del barrio se tiene que: La vía de ingreso no está incluida en el predio de propiedad de Asociación Mujeres Cabeza de Familia (ASCAF), dicha asociación en la actualidad se denomina ASOCIACIÓN BARRIO PORTAL DE LA COLINA con NIT 901224426-4. […] Se recorrió el predio se observó las construcciones en él levantadas, al lado occidente se encuentra el humedal Pomona el cual está cercado y con el aviso de la CRC que lo identifica como tal.

En la fecha de la visita se estaba realizando limpieza a los bordes de la vía de acceso retirando malezas y arreglando los cercos contiguos a la quebrada La Chirria. Hay un mal manejo de las aguas lluvias y de escorrentía que provienen de la parte alta del sector, se observó un canal en tierra que baja bordeando el lindero con el Liceo Alejandro de Humbolt y la vía principal de acceso al barrio, este llega hasta donde termina el predio y mediante tubería se descarga en la quebrada la Chirria. 57 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Archivo denominado: “[…] 17ED_02CUADERNOPRINCIPAL2(.pdf) NroActua 2 […]”. 58 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 17ED_02CUADERNOPRINCIPAL2(.pdf) NroActua 2 […]”. 31 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] La vía es muy angosta y se dificulta el transporte en vehículos, además hay dos sitios críticos al borde de la quebrada donde los taludes se han derrumbado y la comunidad ha tratado de estabilizarlos con muros levantados con costales llenos de tierra sin ningún control técnico.

La presencia de construcciones en la parte alta afecta al barrio Portal de La Colina debido a que las aguas lluvias no están canalizadas y pueden a futuro producir erosión desestabilizando los taludes con riesgos de remoción en masa. Se anexa copia del certificado de tradición donde aparecen las ventas registradas con porcentajes lo que indica que no se ha presentado un proyecto de división material y por lo tanto no hay cesión de vías al municipio de Popayán. No se pudo precisar el código predial y el nombre del propietario del inmueble donde se ubica la vía de acceso ya que en el IGAC hay una restricción para consultar la cartografía y nombres de los propietarios por solicitud del Comando General de Las Fuerzas Militares.

Seguridad Nacional. El método empleado es directo con información recopilada en el sitio y consulta de certificado de tradición 120-170469 de ORIP y escritura No. 2.399 del 1 de octubre de 2.010 de la Notaria Primera de Popayán. se anexan estos documentos. CONCLUSIONES 1. La vía de acceso al barrio Portal de la Colina se encuentra ubicada en un predio privado, por lo tanto esta carretera no pertenece al predio donde se localiza el barrio en mención. La vía no está cedida al municipio por lo tanto no está clasificada dentro del plan vial del ente territorial.

El Barrio Portal de la Colina está en proceso de legalización por lo tanto no hay concesiones al municipio hasta la fecha. Dicha vía se encuentra en mal estado es angosta y se dificulta el tránsito de vehículos por el sector. El mantenimiento de esta carretera lo han (sic) realizado los habitantes del sector con recursos propios. 2. Los taludes de la vía en colindancia con la quebrada La Chirria se han erosionado por la escorrentía presentando deslizamientos, se requiere de muros de contención para minimizar este impacto.

Se requiere de un plan para el manejo de las aguas de escorrentía con el fin de minimizar la erosión y daño a la estructura del suelo. Una vez se realice la legalización del Barrio se procede a la cesión y clasificación de las vías internas del proyecto. 3. El humedal Pomona se observó bien delimitado y cercado con postes, alambre de púas y en algunos sectores con polisombra.

Durante la visita no se apreció contaminación por basuras en el barrio, fue mínima la presencia de estas en las calles y en la quebrada. 4. La ubicación de la vía no cumple con los 15 metros que se deben dejar libres que corresponden a la zona de ronda o protección de la quebrada. 5. No se pudo consultar el nombre y la identificación catastral del inmueble donde inicia la vía de acceso por las restricciones impuestas por las fuerzas militares […]”.

(Destacado fuera de texto). 32 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 103. Copia del documento 120.22.5359 suscrito por la jefe de la oficina asesora jurídica de la CRC en la que relaciona las actuaciones realizadas por la entidad, principalmente refiere procesos sancionatorios ambientales, en materia de protección ambiental de la quebrada La Chirria y los cerros tutelares de Popayán. 104.

Testimonio rendido por el señor Jaime Eduardo Mauna de los Reyes, funcionario de la CRC encargado del proyecto de humedales, quien manifestó lo siguiente60: “[…] La quebrada es una quebrada relativamente angosta, digamos que en la parte superior tiene aproximadamente un metro de ancho y se va extendiendo y en el sector contiguo al Colegio Liceo tiene, aproximadamente unos dos metros de ancho.

La sola quebrada en condiciones normales, digamos, ¿no?, porque ella en épocas de mucha lluvia se ha crecido demasiado e incluso ha inundado algunas viviendas por el sector; […] el barrio Portales de la Colina es el que queda contiguo al barrio, perdón, al Colegio Liceo, es decir, en la vía que conduce de Tulcán hacia el tránsito a mano derecha, subiendo, junto al puente peatonal elevado que se encuentra ahí. […] Desde la Corporación Autónoma Regional de Cauca y la alcaldía de Popayán, porque debo mencionar que algunas de esas actividades se hicieron en conjunto con la alcaldía, se han hecho limpieza de la quebrada, se ha recogido una gran cantidad de basuras, se han hecho unas actividades de reforestación también con participación de la comunidad, se ha aislado la parte, digamos, de la franja de protección que aún está disponible, se apoyó una señalética, es decir, unas vallas llamando la atención sobre el cuidado de la quebrada, se han hecho actividades de educación ambiental también con habitantes del sector.

Y también se han hecho algunas actividades de protección en el sentido de parar algunas actividades que, digamos, han sido indebidas o no están acordes a la normatividad. Todas esas que recuerdo ahora, su señoría, son algunas de las actividades que se han realizado. […] […] En primera instancia, digamos que el proceso de urbanismo ha sido tal que muchas de las viviendas son prácticamente ubicadas sobre las franjas de protección de la quebrada.

Se ha visto a raíz de eso, procesos erosivos, por ejemplo, hacia la quebrada, porque las casas están muy encima. Una de las vías que conduce hacia los barrios internos, también está muy cerca a la quebrada y eso ha hecho que el suelo se desprenda fácilmente. Supongo que, para eso de los carros, más carros pesados y lo que ocasiona que, cuando la quebrada se crece, en ocasiones puede aumentar esta erosión y también incluso puede inundar algunas viviendas, como lo he mencionado; y también la presencia de muchos residuos sólidos, de muchas basuras en el sector.

Esos son principalmente los impactos que hemos observado, su señoría […] 59 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 17ED_02CUADERNOPRINCIPAL2(.pdf) NroActua 2 […]”. 60 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 11ED_19001233300220190008(.mp4) NroActua 2 […]”. 33 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sí, evidentemente, la quebrada de La Chirria en este sector y por los procesos de urbanismo, como en otras partes de la ciudad, porque no es exclusivo de La Chirria, pero en este sector especialmente han ocasionado problemas, no solamente a la fuente hídrica, sino a la franja de protección. Y esos temas, como los mencioné hace un rato, son de varios tipos, pero principalmente han sido por la acumulación de basuras, residuos sólidos, procesos erosivos de la quebrada, invasión de la franja de protección de la quebrada.

Y, entre otras dificultades, que en años anteriores ha habido una gran cantidad de inundaciones de esos barrios aledaños. Entonces, sí, es un problema recurrente expresado, principalmente en lo que he dicho, además de la pérdida de la cobertura vegetal y de otras consecuencias, digamos […]”. (Destacado fuera de texto). 105. En la audiencia de pruebas celebrada el 11 de julio de 2024 se llevó a cabo la contradicción del dictamen pericial en el que la perito manifestó lo siguiente61: “[…] en el dictamen se solicitaba arreglos de una vía que no estaban incluidos en el predio de la asociación. Ellos solicitaban el arreglo de una vía y hacer unos muros de contención y para poder pasar por una, digamos, con una servidumbre.

Y resulta que ese predio de esa servidumbre que ellos solicitaban que se arreglara estaba en un predio privado colindante con el predio de la asociación Barrio Portales de la Colina. […] Una identificación de ambos predios y determinar si era factible que el Municipio podía hacer unas inversiones allí, pero entonces la Asociación Barrio el Portal de la Colina cuando yo fui a visitar el inmueble, el barrio como tal no estaba legalizado, por lo tanto no cumplía con unas condiciones, entonces fue como hacer una investigación del estado en que estaba el barrio como tal y mirar el contexto de legalidad en que estaba y, entonces, ya una vez revisado eso, encontré que el barrio no cumplía con todas las condiciones que debe tener un barrio, porque no han hecho los trámites ante curaduría para solicitar los debidos permisos o presentar el proyecto arquitectónico como es requerido ahora, entonces es un barrio que estaba tratando de organizar y reunir los documentos para poder iniciar con la legalización, entonces ellos no tenían por dónde ingresar; entonces ingresaban por la vía que iniciaba en la carrera segunda, bordeaba el lindero del Liceo Alejandro de Humboldt y por el otro lado, colindaba con la quebrada La Chirria.

Ese era el ingreso que ellos tienen en el momento que pertenece a un predio privado. Entonces allí no le asistía en mi concepto ninguna obligación a la alcaldía de hacer inversiones porque es un predio privado. Eso en cuanto a lo que yo encontré. Y también manifiesto que la fecha de la visita, el humedal Pomona, la CRC lo tenía cercado, delimitado, protegido.

Eso fue lo que yo encontré. Y por eso le digo que es como una aclaración de una situación que de pronto en la demanda, no se tuvo o no se investigó debidamente y se vinculó a un predio que no debía vincularse. […] Señoría, como se presentó una demanda y me designaron como perito, el juzgado me comisionó para que verificara si era factible hacer o realizar esas mejoras o esa, digo, perdón, esa adecuación de esa vía por parte del municipio.

Pero como esa vía está en un predio privado, era identificar si ese predio pertenecía a la asociación o era privado o si ya estaba la vía entregada al municipio. Esta es una urbanización que llevaba varios años, normalmente las urbanizaciones o hacen todo el proyecto y se encargan de sus vías, como se hace ahora, o en su momento se hace la división dentro del proyecto y se entregan al municipio, como está vía no, por donde ellos ingresan o esta servidumbre, digámoslo así, por donde ellos ingresan está en predio privado, entonces, la alcaldía no puede invertir en un predio que no sea de su propiedad.

Tiene que haber estado cedida la vía al municipio para que pueda hacer su debida inversión. Esto era lo que me tocaba definir si el predio era privado o pertenecía a la alcaldía como tal, ya cedida la vía. Y no se encontró ninguna, yo no encontré 61 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 11ED_19001233300220190008(.mp4) NroActua 2 […]”. 34 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ningún, en mi investigación, pues, haciendo la debida consulta, no encontré que la asociación Barrio Portales de la Colina estuviese registrado ni en la alcaldía ni en ninguna curaduría como un proyecto urbanístico. […] En la fecha que yo estuve allá, estaban haciendo unas limpiezas allí al lado de la quebrada La Chirria.

En cuanto a la vía, la vía es muy angosta y se dificulta el transporte de vehículos. Además, pues que en la parte alta de donde se ubica el Portal de la Colina, hay otra urbanización que, en esa fecha, pues es una parte alta y cuando llueve, ellos mismos manifestaban que la escorrentía era muy abundante. Y eso venía y se depositaba acá en la quebrada La Chirria, y entonces eso era lo que estaba ayudando a dañar los taludes.

En cuanto a lo que yo tengo como conclusiones, que la vía de acceso al barrio Portal de la Colina se encuentra ubicada en predio privado. Por lo tanto, esta carretera no pertenece al predio donde se localiza el barrio en mención, o sea el Portal de la Colina. La vía no está cedida al municipio, por lo tanto, no está clasificada dentro del Plan Vial del ente territorial.

El barrio Portal de la Colina está en un proceso de legalización, por lo tanto, no hay cesiones al municipio hasta la fecha. Dicha vía se encuentra en mal estado, es angosta y se dificulta el tránsito de vehículos por el sector. […] El mantenimiento de esta vía, manifestaron los habitantes, que ellos mismos los hacen con sus recursos propios.

En cuanto a revisar la quebrada La Chirria, los taludes se encuentran erosionados generalmente por la escorrentía. Ahí sí se requiere unos muros de contención, que ya de pronto es dispositivo de sí la entidad lo hace o no lo hace. La CRC mantiene los cauces, entonces eso es como hacer un mantenimiento controlado del sector, para que no se dañe, de pronto arborizando, eso sí es algo muy de manejo de la CRC.

Sí, con lo que yo digo, un manejo de las aguas de escorrentía, que eso ellos sí lo pueden proponer como entes expertos en ello. El humedal Pomona, ya lo manifesté, se encuentra bien delimitado, cercado y cuidado. Yo en la fecha de la visita no encontré contaminación por basuras en el barrio y fue mínimo lo que yo encontré. En cuanto a la ubicación de la vía, en mi concepto no cumple con los 15 metros que se debe dejar libres.

Y si no estoy mal, en el momento son 30 metros los que hay que dejar. Entonces allí, esa quebrada, la carretera queda muy cerca o está incluida dentro de la ronda de protección de la quebrada La Chirria, esa carretera. Entonces no cumpliría con la norma ambiental porque se encontraría en terrenos de zona de protección. Lo que yo pude observar y atender en la fecha de la visita y lo de ahora, yo sé que son 30 metros que hay que dejar de un cauce, para la zona de protección o de conservación. […] Se puede ingresar por el barrio que queda por la entrada que va a la vía a Santa Barbara a la vía que sale a Coconuco, por donde está la zona rosa, simplemente que es muy pendiente, ellos por allá pueden ingresar también, si se llega a un consenso entre ellos, porque si las vías se ceden al Municipio y se vuelven públicas si se puede ingresar simplemente que es mucha pendiente […]”.

(Destacado fuera de texto). 35 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 106. De acuerdo con el material probatorio allegado al proceso, la Sala puede concluir que le asistió razón al TRIBUNAL para declarar vulnerados los derechos colectivos que fueron amparados en la sentencia proferida en primera instancia. 107.

Lo anterior, se desprende, entre otras pruebas, del dictamen pericial en el que se indicó que en la vía de ingreso al barrio “[…] hay dos sitios críticos al borde de la quebrada donde los taludes se han derrumbado y la comunidad ha tratado de estabilizarlos con muros levantados con costales llenos de tierra sin ningún control técnico […]”. 108.

Asimismo, en el dictamen pericial se advirtió sobre “[…] la presencia de construcciones en la parte alta [que] afecta al barrio Portal de La Colina debido a que las aguas lluvias no están canalizadas y pueden a futuro producir erosión desestabilizando los taludes con riesgos de remoción en masa […]”. 109. La vulneración a los derechos colectivos amparados en la sentencia de primera instancia, también se encuentra demostrada con el testimonio del biólogo Jaime Eduardo Mauna de los Reyes, funcionario de la CRC, quien sostuvo que “[…] una de las vías que conduce hacia los barrios internos, también está muy cerca a la quebrada y eso ha hecho que el suelo se desprenda fácilmente.

Supongo que, por eso de los carros, más carros pesados y lo que ocasiona que, cuando la quebrada se crece, en ocasiones puede aumentar esta erosión […]”. Asimismo, destacó que los “[…] procesos erosivos de la quebrada, la invasión de la franja de protección de la quebrada […] entre otras dificultades, que en años anteriores ha habido una gran cantidad de inundaciones de esos barrios aledaños […]”. 110.

Así las cosas, para la Sala no es de recibo el argumento del apoderado del MUNICIPIO según el cual en la acción de la referencia no se probó la existencia de un riesgo que afectara a la comunidad del barrio el Portal de la Colina. Por el contrario, lo que se evidencia es que en el proceso se practicaron pruebas que fueron valoradas de manera integral por el TRIBUNAL y que dan cuenta de la amenaza por riesgo de deslizamiento de la bancada de la vía de acceso a la urbanización, lo que afecta tanto a los habitantes del sector como a los transeúntes y visitantes que ingresan al barrio. 111.

En este punto, la Sala destaca las consideraciones del TRIBUNAL expuestas en la sentencia proferida en primera instancia: 36 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] También está demostrado que el predio N° 1 tiene una vía que limita al oriente con el lote N° 2, que corresponde a la carretera que los moradores del barrio antes mencionado utilizan como vía de acceso; que la misma fue cedida al municipio de Popayán, sin que a la fecha esta cesión se haya materializado por la ausencia de registro del instrumento, siendo entonces aún una vía privada.

Por obvias razones, el carreteable no iba a encontrarse dentro del inventario del municipio. De allí que le resulte imposible al municipio, efectuar trabajo alguno sobre la vía de acceso en este momento, sin contrariar la ley, que le impide adelantar obras públicas sobre predios particulares. En ese entendido, considera esta Corporación que los primeros derechos colectivos que aparecen vulnerados son el goce al espacio público, realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes y la seguridad y salubridad públicas, pues las autoridades no están eximidas de acatar la Constitución y la ley.

Esto retrasa o impide las posibles soluciones para los residentes del barrio Portal de la Colina, quienes reclaman la construcción y el mantenimiento de una de las vías de acceso al sitio. […] [E]ncuentra la Sala que deben ampararse estos derechos con el fin de conminar al municipio de Popayán a que determine jurídicamente las acciones que adelantará respecto de la cesión que se hiciera en su favor en el año 2007.

En relación con la vía que conduce al barrio Portal de la Colina, se advierten dos situaciones particulares que deben ser analizadas por este Tribunal: la primera, según el informe pericial y el dicho del testigo de la CRC, ésta se encuentra en mal estado, es angosta y se dificulta el paso de vehículos porque los taludes se derrumban dada la alta escorrentía que cae a la quebrada La Chirria, de los barrios que se encuentran arriba del que está siendo afectado por el mal estado de la vía. Esto es una prueba fehaciente de los procesos erosivos, que afectan no solo la vía de acceso sino el cauce de la quebrada La Chirria, hacen que esta provoque inundaciones.

La segunda, de acuerdo con la exposición del biólogo Jaime Eduardo Mauna de los Reyes e incluso del mismo dictamen, el carreteable del cual piden su intervención, hace parte de la zona de protección de la quebrada La Chirria y su uso como vía, la afectan de manera directa. Frente a la primera situación, es preciso indicar que los procesos erosivos que afectan la vía de acceso a Portal de la Colina, hacen indispensable que el municipio de Popayán en ejercicio de sus competencias dentro de las políticas prevención y atención del riesgo de desastres previsibles, establecidas en la Ley 1523 de 2012, adopte medidas tendientes a evitar situaciones que pongan en peligro a los usuarios de esa carretera. […] De acuerdo con lo probado, dicha vía no resiste el paso de vehículos no solo por su estrechez, también por la erosión que la afecta con ocasión de la escorrentía y en ese orden de ideas, mal hace el municipio de Popayán en permitir que la misma siga siendo utilizada, máxime cuando, al parecer, existe otra vía de acceso, según lo indicó la auxiliar de la justicia en su exposición. Es allí cuando conocido el riesgo, el municipio de Popayán debe prevenirlo y no esperar a que este ocurra, precisamente para impedir la exposición innecesaria a las consecuencias del peligro o amenaza; por tanto, el deber legal del ente territorial es 37 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adoptar medidas de intervención prospectiva o restrictivas, por ser el responsable directo de la implementación de estos procesos, según el artículo 14 de la Ley 1523 de 2012.

En ese hilo de ideas, está demostrado que el municipio de Popayán amenaza de manera directa el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles de manera técnica, pues a sabiendas de la existencia de un riesgo para la población payanesa que reside o visita el barrio Portal de la Colina, permite que se haga uso de una vía no apta para el tránsito de vehículos.

Esto torna en necesaria, la protección del mismo y la adopción de medidas tendientes a materializar dicha protección, las cuales se adoptarán más adelante […]”. (Destacado fuera de texto). 112. Asimismo, la Sala considera que tampoco le asiste razón al apoderado del MUNICIPIO cuando afirma que la parte actora no cumplió la carga probatoria y únicamente se valió de unas fotografías de la zona para demostrar la vulneración de los derechos e intereses colectivos, por el contrario, lo que evidencia la Sala es que el TRIBUNAL realizó una valoración integral de las pruebas para concluir que la vía de acceso al bario el Portal de la Colina se encuentra en mal estado y representa un riesgo para las personas que transitan por ese sector, caminando o en vehículos automotores. 113.

Finalmente, en este punto, la Sala destaca que el apoderado del MUNICIPIO adujo que no se está ocasionando un detrimento para la salud; sin embargo, en el recurso no precisó el alcance de su afirmación y, en todo caso, no se advierte que el proceso de la referencia gire en torno a la protección de este derecho. Sobre la responsabilidad del MUNICIPIO en la amenaza y vulneración de los derechos colectivos 114.

El MUNICIPIO afirmó que no se demostró técnicamente el daño o la amenaza por parte del MUNICIPIO a los derechos colectivos que fueron objeto de amparo constitucional, así como tampoco se precisaron las normas que fueron vulneradas. 115. Adicionalmente, señaló que contrario a lo manifestado por la parte actora, el MUNICIPIO al contestar el derecho de petición mediante escrito de 31 de marzo de 2018, informó a la parte actora que en el transcurso de cinco años se han efectuado tres jornadas de limpieza a la quebrada, por lo que, a juicio del apoderado del MUNICIPIO, la entidad territorial si ha intervenido la quebrada La Chirria. 116.

En este punto, la Sala resalta que el TRIBUNAL expuso los fundamentos fácticos y normativos por los cuales el MUNICIPIO es responsable de la vulneración de los derechos e intereses colectivos amparados. En concreto, luego de advertir 38 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que estaba demostrada la vulneración de los derechos colectivos y que era necesario el amparo constitucional, el TRIBUNAL trajo a colación los preceptos normativos contenidos en la Ley 1523 de 2012 y que, específicamente, se refieren a las obligaciones del MUNICIPIO en materia de gestión del riesgo en su jurisdicción. 117.

La Sala reitera que los alcaldes: i) como jefes de la administración local, representan al Sistema Nacional en el respectivo distrito y el municipio; y ii) como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Los alcaldes y, en general, la administración municipal, deben integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública. 118.

Adicionalmente, los alcaldes tienen, en los términos de los artículos 121 de la Ley 388, 76 de la Ley 715 de 2001 y de la Resolución 448 de 2014, la obligación de: i) “[…] [p]romover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua […]”; ii) realizar y reportar ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el inventario de asentamientos localizados en zona de alto riesgo por inundaciones y deslizamientos que se hallen en suelo urbano, suelo rural y suelo de expansión urbana; y iii) evitar que las áreas catalogadas como de riesgo no recuperable que hayan sido desalojadas a través de planes o proyectos de reubicación de asentamientos urbanos no se vuelvan a ocupar con viviendas, entre otras. 119.

Ahora bien, respecto de la mención a la respuesta al derecho de petición emitida por el MUNICIPIO a la parte actora, en la que se informa que la entidad territorial ha realizado tres jornadas de limpieza en la quebrada La Chirria, esa manifestación no es suficiente para entender que no existe vulneración de los derechos colectivos amparados o que el MUNICIPIO no sea responsable de la vulneración. 120.

Así las cosas, la Sala considera que el TRIBUNAL expuso de manera razonada los fundamentos probatorios y normativos para declarar responsable al 39 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co MUNICIPIO de la vulneración de los derechos e intereses colectivos, por lo que el argumento estudiado en este acápite no tiene vocación de prosperidad.

Sobre la imposibilidad de cumplir las órdenes impartidas en la sentencia por parte del MUNICIPIO 121. El MUNICIPIO afirmó que de acuerdo con lo señalado en el oficio de 4 de abril de 2018 suscrito por el secretario de infraestructura municipal, la vía de acceso al barrio Portal de la Colina no está dentro del inventario vial del MUNICIPIO, razón por la cual es imposible realizar obras civiles relacionadas con la construcción de un muro de contención en la zona, la restauración y pavimentación de la vía, y la señalización y demarcación de la vía. 122.

De la misma manera, advirtió que de conformidad con lo manifestado por la Ingeniera Vilma Duymovic García en la audiencia del 11 de julio de 2024, quien intervino en calidad de perito dentro del proceso, se puede concluir que la vía a la que se refiere la parte actora no hace parte del inventario vial del MUNICIPIO, por lo que no es posible que el ente territorial adelante trámites de cesión de un predio que no le pertenece, así como tampoco le corresponde realizar el cierre de la vía. 123.

El TRIBUNAL en la sentencia de 27 de febrero de 2025 impartió las siguientes órdenes al MUNICIPIO: “[…]

SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE POPAYÁN, que determine jurídicamente las acciones que adelantará respecto de la cesión que se hiciera en su favor, concediéndole el término de diez (10) días para que realice el estudio y decida el paso a seguir con la misma. El ente territorial cerrará definitivamente el paso para vehículos, de la vía de ingreso al barrio Portal de la Colina, concediéndole el término de tres (3) meses para que lo efectúe. Así mismo, establecerá el mecanismo para garantizar el ingreso seguro de los moradores y visitantes de la urbanización Portal de la Colina, en un lapso que no podrá superar seis (6) meses […]”. 124.

Como puede observarse, fueron tres las órdenes impartidas al MUNICIPIO, la primera relacionada con la determinación jurídica de las acciones que adelantará el ente territorial respecto a la cesión que se le hizo en la Escritura Pública 2130 de 2007. La segunda, consistente en cerrar definitivamente el paso de vehículos de la vía de ingreso al barrio Portal de la Colina, debido al riesgo de pérdida de bancada que quedó demostrado en el proceso.

Y, finalmente, establecer el mecanismo para garantizar el ingreso seguro de los moradores y visitantes de la urbanización. 40 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 125. La Sala considera que las órdenes que le fueron impartidas al MUNICIPIO se encuentran justificadas por la necesidad de proteger los derechos e intereses colectivos que fueron amparados en la sentencia de primera instancia y que, especialmente, giran en torno a prevenir el riesgo de desastre que se puede generar si se mantiene el paso de vehículos por la actual vía de acceso al barrio. 126.

Ahora bien, en el recurso de apelación, el apoderado del MUNICIPIO manifestó su reparo sobre las dos primeras órdenes referidas y fundamentó el argumento en que la vía está en un predio privado que no ha sido cedido a la entidad territorial y, en consecuencia, no se encuentra en el inventario vial de Popayán. 127. Al respecto, la jurisprudencia de esta Sección ha considerado lo siguiente62: “[…] la Sala considera que la orden impartida al Municipio de Villavicencio en el sentido de que realice todas las actividades necesarias, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, para que la vía de acceso a la Parcelación San Carlos sea considerada como de dominio público municipal, resulta adecuada para el fin de proteger la amenaza del derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, para lo cual, como lo advirtió el Tribunal, el Municipio puede acudir a lo previsto en la Ley 2044 de 2020, que faculta al representante legal de la Entidad Territorial a que inicie el procedimiento de titulación de predios de uso público a favor de la Entidad, tanto en zonas legalizadas urbanísticamente, como en zonas sin proceso de legalización urbanística.

La Sala destaca que el Tribunal en la sentencia apelada se refirió a las consideraciones previstas en la providencia proferida por esta Sección, el 10 de noviembre de 2016, concretamente para exponer argumentos relacionados con la prueba de la propiedad pública, en los siguientes términos: “[…] [A]hora bien, con respecto a la prueba de la propiedad pública, la Sala acoge el Concepto emitido el 18 de junio de 2014 por la Sala de Consulta y Servicio Civil, en el que se indicó: “[…] la propiedad de algunos de los bienes públicos en cabeza del Estado, en especial, de aquellos que están sometidos a un régimen similar al de los bienes pertenecientes a los particulares en tanto que se hallan en el comercio, se probará mediante el correspondiente título y el folio de matrícula inmobiliaria con la inscripción respectiva.

En relación con aquellos bienes públicos que están afectados al uso público, se ha indicado por parte de la doctrina, en un intento por conciliar la teoría del título y el modo con otras hipótesis respecto de las cuales no fue creada, que el título y el modo en relación con estos bienes se encuentran contenidos directamente en la Constitución y en la ley […]”63 Y más adelante señala la Sala de Consulta y Servicio Civil que la prueba de la “destinación al uso público o a la prestación de un servicio público” del bien puede provenir de: (i) disposición legal;

(ii) instrumentos de planeación, como el POT; (iii) acto administrativo de afectación del bien inmueble; (iv) inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente de la 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de noviembre de 2023, CP. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 500012333000201900305-01 63 Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 18 de junio de 2014, Radicación 11001-03-06-000-2013-00364- 00(2154).

Magistrado Ponente: Dr. Álvaro Namén Vargas. 41 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afectación y su vigencia, cuando haya lugar a ello; (v) certificación debidamente motivada expedida por la entidad en la que conste el uso específico que se le da al bien; o de (vi) otros documentos o medios probatorios idóneos en los que se evidencie el uso público o la destinación del bien a un uso o un servicio público.

En suma, la destinación al uso público de un bien no solamente es susceptible de probarse mediante el Plan de Ordenamiento Territorial, como erradamente lo afirma la parte demandada en su recurso de apelación; sino que ello puede darse por disposición legal o puede llegar a demostrarse con otros documentos o medios probatorios, cuando sea necesario.

Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala estima, conforme lo determinó el a quo, que el denominado camino La Bélgica es un bien de dominio y uso público, puesto que, de un lado, el artículo 674 del Código Civil establece que son bienes públicos y de uso público los caminos; y, de otra parte, porque el material probatorio que milita en el proceso da cuenta del uso constante y prolongado dado por los habitantes de la vereda San Peregrino del citado camino. […] De estas dos últimas pruebas debe precisar la Sala que aunque dan cuenta que el camino de La Bélgica no aparece en el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Manizales y en el inventario como “vía rural del municipio de Manizales”, lo cierto es que paradójicamente, tanto en el POT como en el oficio se reconoce la existencia del camino La Bélgica.

En efecto, en el artículo 34 del POT al describir la vía “La China-Camino La Bélgica”, se está haciendo referencia al mismo como un límite; y en el oficio se le reconoce como “un ramal que sirve de comunicación de la finca El Paisaje con la vía Departamental Quiebra del Billar – San Peregrino”. Como conclusión, se tiene que el denominado camino La Bélgica es un bien de uso público, en la medida que se demostró en este proceso que es una vía peatonal y vehicular y de uso permanente por la comunidad.

Además, no se acreditó que perteneciera a ningún particular o que fuera bien anexo a algún predio privado, ni tampoco se acreditó que respecto del camino existiera una servidumbre de paso […]”. (Destacado fuera del texto). La Sala considera que la referencia hecha por el Tribunal Administrativo del Meta a la sentencia proferida por esta Sección el 10 de noviembre de 2016, tuvo por objeto exponer argumentos jurisprudenciales en relación con la prueba de la propiedad pública, aspecto que tiene relación con el análisis realizado por el Tribunal en la sentencia apelada, sin que pueda entenderse que esa referencia resulte impertinente, todo lo contrario, fue orientadora de la decisión a la que arribó el Tribunal, por lo que no le asiste razón al apoderado del Municipio en este punto.

De conformidad con lo anterior, la Sala concluye que acertó el Tribunal al amparar la amenaza del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización de los bienes de uso público en razón a que se demostró en el proceso que la vía de acceso a la Parcelación San Carlos, es un bien con destinación pública situado en el Municipio de Villavicencio que no está debidamente calificada como vía de dominio público del Municipio y no está incluida en el inventario vial de la entidad territorial.

La anterior conclusión a la que llegó el Tribunal se fundamentó, por un lado, acudiendo al criterio establecido en la sentencia de 10 de noviembre de 2016 proferida por esta Sección, en materia de la prueba de la propiedad pública, a partir del uso permanente de la vía por parte de la comunidad y de lo previsto, entre otras normas, en el artículo 5.º de la Ley 9 de 1989, en el que se precisa que “[…] constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular […]”, y por otro lado, al encontrar probado en el 42 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expediente que la vía de acceso a la Parcelación San Carlos “[…] corresponde a un bien de dominio y uso público, por cuanto se desprende el uso constante y prolongado de los habitantes de la zona de la referida carretera […] a partir de las peticiones remitidas por los habitantes del sector, la manifestación que al respecto realizó el actor popular en los alegatos conclusivos y, sobre todo, que la misma entidad territorial municipal en ejercicio de labores ordinarias ha realizado mantenimiento a la vía, así como inversión de recursos para este efecto […]”..(Destacado fuera de texto). 128.

La jurisprudencia referida resulta pertinente al caso concreto en el sentido de que en el proceso de la referencia se probó que la vía sobre la cual recaen las órdenes judiciales es la que permite el acceso al barrio el Portal de la Colina, en el que existen 149 unidades familiares que utilizan esa vía para entrar y salir del barrio, y que lo hacen en condiciones de riesgo, toda vez que por lo menos en dos puntos de la vía se han producido desprendimientos de la bancada. 129.

Así las cosas, la vía de acceso al barrio resulta ser una vía con destinación pública a la que se le debe dar un tratamiento, de conformidad con lo previsto en el ordenamiento jurídico y en la jurisprudencia referida, de bien de uso público, sin que el MUNICIPIO pueda en este caso, en el que está de por medio la protección de los derechos colectivos de la comunidad, apartarse del cumplimiento de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias. 130.

En este orden de ideas, aunque en el dictamen pericial se concluyó que el terreno en el que se ubica la vía corresponde a un predio privado y que la vía no ha sido cedida al MUNICIPIO, teniendo en consideración la destinación pública de la vía, corresponde a la entidad territorial realizar acciones tendientes a evitar el riesgo de desastres en esa vía, en la que se ha alertado sobre la problemática de constantes deslizamientos de bancada y riesgo de remoción en masa. 131.

Lo anterior, aunado a que de acuerdo con el contenido de la Escritura Pública 2130 de 2007, en el acto se cedió el terreno de la vía al MUNICIPIO para el ingreso a la urbanización, por lo que se encuentra justificada la orden relacionada con que el ente territorial determine jurídicamente las acciones que adelantará respecto de la cesión que se hizo a su favor y que consta en la Escritura Pública. 132.

Adicionalmente, en la audiencia de 11 de julio de 2024, la perito advirtió sobre otra entrada al barrio que podría ser utilizada por los habitantes y transeúntes para ingresar y salir de la urbanización, lo que permite al MUNICIPIO analizar los diferentes mecanismos que tiene a disposición para garantizar el ingreso seguro de los moradores y visitantes a la urbanización. 43 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 133.

Lo anterior, permite a la Sala concluir que las órdenes impartidas por el TRIBUNAL al MUNICIPIO son proporcionales y se ajustan al ordenamiento jurídico, por lo que el argumento estudiado en este acápite carece de vocación de prosperidad. 134. Asimismo, la Sala considera que con lo expuesto en este acápite también se resuelve el argumento relacionado con la supuesta improcedencia de la acción popular para ordenar el trámite de la cesión, toda vez que como se precisó la orden impartida por el TRIBUNAL no consistió en ordenar una cesión, sino que el MUNICIPIO determinará jurídicamente las acciones que adelantará respecto de la cesión que se hizo a favor de la entidad territorial y que está contenida en la referida escritura pública.

Conclusiones 135. La Sala considera que el MUNICIPIO es competente para cumplir las órdenes que le fueron impartidas en la sentencia de primera instancia, las cuales son proporcionales y se ajustan al ordenamiento jurídico. 136. La Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia. 137. Finalmente, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1 y 8 del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 27 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 44 Núm. único de radicación: 19001-23-33-000-2019-00082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

CUARTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidenta Consejera de Estado PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.