Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., primero (01) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-01821-01 Accionante: Faisy Llerena Martínez Accionado: Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de actos de trámite o definitivos.
Subtema 1: Requisito general de subsidiariedad. Decisión: Modifica el fallo de primera instancia para declarar la improcedencia del amparo. La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 18 de mayo de 2023 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 10 de abril de 2023 Faisy Llerena Martínez interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de petición, a la igualdad y de acceso a los cargos públicos, en conexidad con los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y buena fe, que consideró vulnerados con la Resolución No. CJR23-0061 del 8 de febrero de 2023 y el Oficio CJO23-1223 del 14 de marzo de 2023 proferidos por el Consejo Superior de la Judicatura, mediante los que le fue comunicada su inadmisión de la Convocatoria 027 para la provisión de cargos de funcionarios en la Rama Judicial y se confirmó tal decisión, respectivamente. 1.1.- Hechos 1.1.1.- Faisy Llerena Martínez se inscribió en la Convocatoria 027 para la provisión de cargos de funcionarios en la Rama Judicial iniciada por el Consejo Superior de la Judicatura mediante el Acuerdo No. PCSJA18- 11077 del 16 de agosto de 2018, trámite en el que aspiró al cargo de magistrada de Consejo Seccional de la Judicatura. 1.1.2.- A través de la Resolución No. CJR22-0351 del 1 de septiembre de 2022 le fue notificado el resultado aprobatorio de la prueba de aptitudes y conocimientos realizada, lo cual le permitió continuar a la siguiente etapa del concurso de méritos. 1.1.3.- Sin embargo, el Consejo Superior de la Judicatura resolvió, mediante la Resolución No. CJR23-0061 del 8 de febrero de 2023, inadmitir a la señora Faisy Llerena Martínez del concurso por no acreditar el requisito de título de especialista en alguna de las áreas relacionadas en el numeral 2.4.5. de la convocatoria o contar con tres años de experiencia específica adicional en los mismos campos. 1.1.4.- El 13 de febrero de 2023 presentó una solicitud de verificación de requisitos de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 del Acuerdo No. PCSJA18- 11077 de 2018.
En esta, detalló que sí cumplía con el requisito de estudio, con la compensación de experiencia y con el requisito de experiencia específica. 1.1.5.- El pedimento fue negado mediante Oficio CJO23-1223 del 14 de marzo de 2023. La entidad accionada resaltó que el numeral 1.2. del artículo 3 del mencionado acuerdo estableció como requisitos específicos para acceder al cargo de magistrado de Consejo Seccional de la Judicatura (i) tener título de especialización en ciencias administrativas, económicas o financieras expedido por una universidad reconocida oficialmente o convalidado conforme a la ley;
(ii) acreditar experiencia específica en áreas administrativas, económicas o financieras por un lapso no inferior a cinco (5) años; y (iii) no tener antecedentes disciplinarios. A partir de lo anterior, verificó que los estudios de posgrado y maestría en derecho que la accionante solicitó tener en cuenta correspondían al núcleo básico de conocimiento de derecho y afines y al área de conocimiento de ciencias sociales y humanas, mas no al de ciencias administrativas, económicas o financieras como fue plasmado en la convocatoria y lo exigía la Ley 270 de 1996.
Además, la señora Martínez no acreditó los 1080 días de experiencia específica adicional en los campos administrativo, económico o financiero para compensar el requisito de contar con título de especialización en las mismas áreas; así como tampoco demostró haber ejercido funciones de docente o en educación superior con dedicación de tiempo completo. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela La accionante invocó los siguientes argumentos: 1.2.1.- El Acuerdo PCSJA18-11077 de 2018 no estableció taxativamente cuáles eran las carreras o títulos clasificados como especialización en ciencias administrativas, económicas o financieras, además de que una vez consultado el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior – SNIES, no existe un título denominado de esa manera en el país. 1.2.2.- El mencionado acuerdo no reglamentó que el título de especialización que se presentara para aspirar al cargo de magistrado de Consejo Seccional de la Judicatura debía corresponder a un determinado núcleo básico de conocimiento o área de conocimiento.
Agregó que la especialización y la maestría en derecho público se encuentran en la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación CINE F 2013 AC dentro del campo de administración de empresas y derecho, cumpliéndose así los presupuestos contemplados en el Acuerdo PCSJA18-11077 de 2018. 1.2.3.- El Consejo Superior de la Judicatura transgredió sus derechos fundamentales al regular aspectos sustanciales, como los requisitos para la aspiración al cargo, durante el proceso de selección, lo que causó su inadmisión del concurso sin sustento normativo o fáctico alguno sino amparándose en las atribuciones que tiene como órgano administrador de la carrera judicial. 1.2.4.- No se tuvo en cuenta la experiencia docente acreditada por la Institución Educativa Peniel que equivale a 125 días laborados, ni la experiencia como oficial mayor de la Sala Disciplinaria equivalente a 167 días a pesar de que entre sus funciones se encontraba la realización de labores que desarrollan las áreas administrativas, económicas o financieras; ni la de la Procuraduría Regional de Bolívar correspondiente a 75 días.
Por último, agregó que la entidad accionada concluyó erróneamente que había laborado un total de 2666 días cuando en realidad eran 2696. 1.2.5.- Su derecho de petición resultó vulnerado toda vez que la solicitud de verificación, en la que requirió valorar la experiencia no tenida en cuenta inicialmente, no fue resuelta de forma clara, completa y oportuna, motivo por el que suplicó que se “reconozca la experiencia acreditada en el cargo de Profesional Universitario grado 17, para un total de 75 días comprendido entre el 23-07-2018 y la fecha en que se expidió la certificación para el concurso se dio el 10-10-2018.”. 1.2.6.- Las decisiones proferidas en el desarrollo de un concurso de méritos para la provisión de empleos generalmente constituyen actos de trámite y “contra estos no proceden los recursos de la vía gubernativa ni los medios de control que regula la Ley 1437 de 2011 –CPACA-”, por lo que no cuenta con medios de defensa judiciales para lograr la continuidad en el concurso. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela La interesada solicitó el amparo de sus derechos fundamentales, ordenar a la Unidad de Administración de la Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura corregir la decisión de verificación de los requisitos mínimos de estudio y experiencia dentro de la Convocatoria 027 y, como consecuencia de ello, modificar la Resolución CJR23-0061 del 8 de febrero de 2023 “pasando a la suscrita como admitida en el citado concurso de méritos, al haberse acreditado el cumplimiento de los requisitos mínimos para la aspiración al cargo de Magistrada de Consejo Seccional de la Judicatura.”. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 19 de abril de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenaron las notificaciones de rigor. 2.1.- Contestaciones 2.1.1.- La Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura refirió que expidió el Acuerdo PCSJA18-11077 de 16 de agosto de 2018 en ejercicio de sus funciones y advirtió que este es de obligatorio cumplimiento tanto para la administración como para los concursantes debido a que no ha sido anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Posteriormente, procedió a reiterar los argumentos que plasmó en el Oficio CJO23-1223 del 14 de marzo de 2023 para tener por inválida la experiencia acreditada por la accionante. Finalmente, aseveró que la inconformidad de la accionante radica en la condición establecida en el Acuerdo PCSJA18-11077 de 2018 que sirvió de fundamento para expedir la Resolución CJR23-0061 del 8 de febrero de 2023, el cual es un acto administrativo de carácter general susceptible de ser demandado a través del medio de control de nulidad.
A partir de lo expuesto, aseguró que la acción de tutela no puede ser utilizada como un mecanismo paralelo a los medios previstos en el CPACA para debatir asuntos como el que en esta oportunidad se cuestiona. 3.- Fallo de tutela de primera instancia El 18 de mayo de 2023 la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado rechazó por improcedente la acción de tutela respecto de la verificación de requisitos contenidos en el Acuerdo PCSJA18-11077 del 16 de agosto de 2018; y negó el amparo en lo relacionado con la pretensión de modificar la Resolución CJR23-0061 de 8 de febrero de 2023 y el Oficio CJO23-1223 de 14 de marzo de 2023. 3.1.- En cuanto a la verificación de los requisitos contenidos en el Acuerdo PCSJA18-11077 de 2018, el a quo estimó que el cargo era improcedente en tanto la accionante tiene a su alcance el medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA para cuestionar el referido acto a fin de que sea el juez natural de la causa quien determine si las decisiones allí adoptadas se ajustaron al ordenamiento jurídico.
También aseguró que el conocido Acuerdo es un acto administrativo definitivo en tanto contiene la manifestación de voluntad de una entidad pública, se expidió en ejercicio de la función administrativa y produce efectos jurídicos, por lo que es susceptible de ser controvertido a través del referido medio de control. Por último, señaló que no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera necesaria la intervención del juez constitucional. 3.2.- Frente a los reproches endilgados a la Resolución CJR23-0061 de 8 de febrero de 2023 y al Oficio CJO23-1223 de 14 de marzo de 2023, advirtió que la tutela sí procede, pues a pesar de que existe el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertirlos, este resultaría ineficaz para amparar los derechos fundamentales cuya protección invoca y de no ser garantizados, se configuraría un perjuicio irremediable.
Luego, verificó los requisitos previstos en el numeral 1.2. del artículo 3 del Acuerdo PCSJA18-11077 de 2018 para acceder al cargo de magistrado de Consejo Seccional de la Judicatura y los estudios acreditados por Faisy Llerena Martínez en el conocido concurso para concluir que, en efecto, la actora no demostró el título de especialización en las áreas de ciencias administrativas, económicas o financieras ni los 3 años de experiencia específica adicionales para compensar la ausencia de cumplimiento del requisito de contar con el título de especialización en los referidos temas.
Por otra parte, sostuvo que la interesada no allegó copia de los certificados expedidos por la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico ni de la Procuraduría Regional de Bolívar para efectos de determinar si acreditaba o no la experiencia en tales ciencias. Por lo anterior, concluyó que los actos administrativos expedidos por la accionada no vulneran los derechos fundamentales invocados ya que estos fueron debidamente motivados conforme al ordenamiento jurídico y, además, la accionante no acreditó los requisitos específicos para acceder al cargo de magistrada de Consejo Seccional de la Judicatura, lo que resultó en su inadmisión del concurso. 4.- Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la parte accionante presentó escrito de impugnación mediante el que: 4.1.- Aseguró que no está controvirtiendo el contenido del Acuerdo PCSJA18- 11077 de 16 de agosto de 2018 sino que el Consejo Superior de la Judicatura ha aplicado reglas no establecidas en tal acto, tales como que el título viable para la aspiración del cargo de magistrada del Consejo Seccional de la Judicatura debía encuadrarse en determinado Núcleo Básico de Conocimiento – NBC conforme al registro en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior – SNIES.
Así, agregó que tal requisito solo fue dado a conocer con ocasión de su inadmisión del concurso de méritos a través del Oficio CJO23-1223 del 14 de marzo de 2023. 4.2.- Contrario a lo manifestado por el Consejo Superior de la Judicatura, el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior – SNIES no debe ser tenido en cuenta ya que este solo empezó a regir a partir del 1 de enero de 2020, fecha en la que reemplazó a la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación- Campos de Educación y formación adaptada para Colombia- CINE F 2013 AC.
Adicionalmente, refirió que el Acuerdo PCSJA18-11077 de 2018 no estableció ni reglamentó ningún criterio para la definición de las disciplinas académicas y las especializaciones que se presentarían para la aspiración al cargo de magistrada del Consejo Seccional de la Judicatura ni indicó el método de identificación que se utilizaría. 4.3.- La accionante sí allegó copia de los certificados expedidos por la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico y la Procuraduría Regional de Bolívar para efectos de determinar que acreditaba la experiencia en ciencias administrativas, económicas o financieras, los cuales obran a folios 49 a 51 del documento anexo a la tutela.
También refirió que, sin perjuicio de la presentación o no de las certificaciones, lo enjuiciado por ella se centra en la interpretación arbitraria del Acuerdo PCSJA18-11077 de 2018 a través de la Resolución CJR23-0061 y el Oficio CJO23- 1223 de 2023. 4.4.- Finalmente solicitó, a título de medida cautelar, la suspensión de los efectos jurídicos de la Resolución CJR23-0061 de 8 de febrero de 2023 y del Oficio CJO23-1223 de 14 de marzo de 2023 con fundamento en que si para la fecha del inicio de inscripciones para el concurso de formación judicial no se le ha tenido como admitida en el concurso, quedaría excluida de tal. 5.- Trámite de la acción de tutela en segunda instancia 5.1.- Mediante auto del 13 de junio de 2023 el a quo concedió la impugnación. 5.2.- A través de proveído del 6 de julio de 2023 el sustanciador resolvió la medida cautelar solicitada por la accionante a través del escrito de impugnación en el sentido de negarla.
II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 18 de mayo de 2023 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si la entidad accionada transgredió los derechos fundamentales invocados. 3.- Consideraciones generales sobre la acción de tutela 3.1.- La acción de tutela, contemplada en el artículo 86 de la Constitución, faculta a toda persona para reclamar ante cualquier juez, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, dentro de un plazo razonable, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que así se autoriza. 3.2.- Conforme con la disposición referida y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es un mecanismo subsidiario que solo procede cuando el afectado no tiene otro medio de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales. 3.3.- Tal situación, en todo caso, se rige bajo el presupuesto general de que excepcionalmente procede la solicitud de amparo si el mecanismo disponible no salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental o este no es idóneo, por no ofrecer una solución integral y no resolver el conflicto en toda su dimensión. Así también, cuando el tutelante se encuentra ante la presencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la tutela funge como mecanismo transitorio. 4.- Análisis del caso concreto 4.1.- En el caso bajo estudio se advierte que las inconformidades de la accionante se centran en la interpretación que hizo la Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura del Acuerdo No. PCSJA18- 11077 del 16 de agosto de 2018 al proferir la Resolución No. CJR23-0061 del 8 de febrero y el Oficio CJO23-1223 del 14 de marzo de 2023, actos que declararon su inadmisión del concurso y confirmaron tal decisión, respectivamente. 4.2.- En ese sentido, la accionante tiene la posibilidad de acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para debatir, en primera medida, si la Resolución No. CJR23-0061 del 8 de febrero de 2023 y el Oficio CJO23-1223 del 14 de marzo de 2023 son actos definitivos o de trámite, y a partir de lo anterior, verificar si aquellos son legales o no. Lo contrario, llevaría a desnaturalizar el mecanismo tutelar, volcando al juez constitucional en una intromisión en causas que no son de su competencia, máxime cuando lo pretendido por la accionante es que este juez ordene la modificación de tales actos para figurar como admitida al concurso de méritos. 4.3.- Adicionalmente, esta Subsección encuentra que la solicitud de amparo tampoco es procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, comoquiera que no se cumplen los requisitos establecidos para su configuración, sobre todo porque, las situaciones planteadas por la accionante, no pueden ser óbice para desconocer las reglas establecidas por el legislador para estas materias, además, porque en los medios ordinarios también se pueden pedir medidas cautelares.
En ese orden, el mecanismo constitucional deviene improcedente por no satisfacer el requisito de subsidiariedad. 5.- En consecuencia, es menester modificar la decisión emitida el 18 de mayo de 2023 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado para declarar la improcedencia de la totalidad de la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de tutela del 18 de mayo de 2023 dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado para DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión, conforme con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala