1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 54-001-23-33-000-2019-00001-01 (70.400) Actor: Centrales Eléctricas del Norte de Santander (CENS S.A. E.S.P) Demandado: Nación - Congreso de la República- Referencia: Medio de control de reparación directa Temas: RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO POR EL HECHO DEL LEGISLADOR- no se acreditó la existencia de un daño antijurídico derivado de la expedición del artículo 352 de la Ley 1819 de 2016.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por Centrales Eléctricas del Norte de Santander, en adelante CENS S.A. E.S.P, contra la sentencia del 10 de agosto de 2023, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander negó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO 1. CENS S.A. E.S.P. solicita que se declare la responsabilidad patrimonial de la Nación - Congreso de la República-, como consecuencia del daño que afirma irrogado por la expedición del artículo 352 de la Ley 1819 de 2016, el cual dispone que los servicios o actividad de facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público no tendrá contraprestación alguna a quien lo preste, lo que, a su juicio, rompe el principio de equilibrio frente a las cargas públicas y le ocasiona un daño especial que debía ser indemnizado.
II.
ANTECEDENTES La demanda 2. El 11 de enero de 20191, CENS S.A. E.S.P., a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa, interpuso demanda contra la 1 Folio 19 del expediente digital, índice 2 de SAMAI. Radicación: 54-001-23-33-000-2019-00001-01 (70.400) Demandante: Centrales Eléctricas de Norte de Santander (CENS S.A E.S. P) Demandada: Nación - Congreso de la República Referencia: Medio de control de Reparación Directa 2 Nación - Congreso de la República-, con el fin de que se declare su responsabilidad patrimonial, en virtud del título jurídico de imputación del hecho del legislador, por cuanto considera que con la expedición del artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 se le irrogó un daño que rompe el principio de equilibrio frente a las cargas públicas y le ocasiona un daño especial que debe indemnizarse. 3.
En dicha demanda se formularon las siguientes pretensiones (se transcriben literalmente): “1. PRINCIPAL Se declare la responsabilidad administrativa extracontractual de la NACIÓN - CONGRESO DE LA REPÚBLICA por los daños antijurídicos sufridos por CENS S.A. E.S.P., consistentes en la privación de obtener una remuneración mensual y periódica como contraprestación por realizar el servicio de facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público facturado en conjunto con el servicio de energía eléctrica, por el hecho del legislador al expedirse la disposición contenida en el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016, como consecuencia del rompimiento del equilibrio de las cargas públicas y la violación de la confianza legítima, bajo el título de imputación del daño especial irrogado por tales causas a mi representada.
( ) 2. SUBSIDIARIA Se declare la responsabilidad administrativa extracontractual de la NACIÓN - CONGRESO DE LA REPÚBLICA por los daños antijurídicos sufridos por CENS S.A. E.S.P., consistentes en los costos administrativos de personal y de asunción del GMF (4*1000) en que incurre mi prohijada al prestar mensualmente el servicio de facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público facturado en conjunto con el servicio de energía eléctrica, sin poder recibir remuneración alguna por dicho servicio, debido al hecho del legislador al expedir la disposición contenida en el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016, como consecuencia del rompimiento del equilibrio de las cargas públicas y la violación de la confianza legítima, bajo el título de imputación del daño especial irrogado por tales causas a mi representada.” 4.
En síntesis, los hechos que justifican las pretensiones son los siguientes: 5. CENS S.A. E.S.P. es una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios que suministra el servicio de energía en el departamento de Norte de Santander y en algunos municipios del sur del Cesar y Bolívar. 6. Antes de la entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016, CENS S.A. E.S.P. celebró varios contratos interadministrativos con 44 municipios para la facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público, recibiendo una remuneración Radicación: 54-001-23-33-000-2019-00001-01 (70.400) Demandante: Centrales Eléctricas de Norte de Santander (CENS S.A E.S. P) Demandada: Nación - Congreso de la República Referencia: Medio de control de Reparación Directa 3 (comisión) por dicha labor.
Según indicó, para el año 2016, dicha retribución ascendió a la suma anual de $3.920.092.3502. 7. Aduce la demandante que, con la expedición de la Ley 1819 de 2016 - específicamente el artículo 352-, se le causaron daños patrimoniales, en la medida que dicha normativa estableció que el servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público debía realizarse sin contraprestación alguna a quien lo preste. 8.
Asimismo, afirmó que, en 2017 y 2018, además de dejar de recibir la comisión mencionada, incurrió en gastos y costos operativos extras para cumplir las obligaciones adquiridas en los referidos contratos. Para esto, suscribió otrosíes y nuevos contratos con los diferentes municipios, lo que implicó asumir cargas administrativas adicionales. 9.
Finalmente, manifestó que los cambios y gastos adicionales causados por la expedición del artículo 352 de la Ley 1819 de 2016, constituyeron daños antijurídicos que debían indemnizarse, por lo que solicitó que se declarara la responsabilidad patrimonial de la Nación - Congreso de la República, con fundamento en el hecho del legislador.
Contestación de la demanda 10. El Congreso de la República3, en la contestación a la demanda, se opuso a las pretensiones, para lo cual argumentó que el daño alegado no es antijurídico, por cuanto se trata de una carga pública derivada del sistema tributario. Además, indicó que no existe evidencia de un acuerdo municipal que estableciera que CENS S.A. E.S.P. era el recaudador del tributo. 11.
Finalmente, propuso a título de excepciones: (i) la inexistencia del daño, en tanto no se aportaron al proceso los acuerdos municipales que otorga a CENS S.A. E.S.P. el deber de facturar y recaudar el impuesto de alumbrado público y (ii) la antijuridicidad del daño, toda vez que el legislador cuenta con la libertad de configuración normativa en materia tributaria. 2 Folio 20 del expediente digital, índice 2 de SAMAI. 3 Folios 444 a 452 del expediente digital, índice 2 de SAMAI.
Radicación: 54-001-23-33-000-2019-00001-01 (70.400) Demandante: Centrales Eléctricas de Norte de Santander (CENS S.A E.S. P) Demandada: Nación - Congreso de la República Referencia: Medio de control de Reparación Directa 4 Sentencia de primera instancia 12. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del 10 de agosto de 20234, negó las pretensiones de la demanda, por cuanto consideró que no está acreditada la existencia de un daño antijurídico causado a la parte accionante con ocasión de la expedición del artículo 352 de la Ley 1819 de 2016, el cual establece que el servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público no tendrá ninguna contraprestación para quien lo preste. 13.
A juicio del a quo, CENS S.A. E.S.P. estaba en la obligación jurídica de soportar el supuesto daño irrogado, por cuanto proviene de una decisión del legislador en uso de sus competencias y el postulado normativo que indica que "El servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste" fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-088-18 del 19 de septiembre de 2018. 14.
Concluyó que no se configuraron los elementos necesarios para la imposición de costas a la parte accionante, en tanto que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la regla establecida en el artículo 188 del CPACA, no puede entenderse en el sentido que las costas se aplican de manera objetiva a la parte vencida, sino que debe valorarse la actuación de la misma, en términos de haberse actuado con temeridad o mala fe.
Además, conforme al numeral 8 del artículo 365 del CGP, solo se podrán imponer costas cuando en el expediente se evidencie que se causaron y se demuestre su comprobación. Recurso de apelación 15. Inconforme con la decisión anterior, la parte demandante formuló recurso de apelación5, en el cual manifestó que en los asuntos de responsabilidad del Estado por hechos del legislador, no importa si la norma jurídica que da origen al daño es inconstitucional o constitucional, puesto que lo único relevante es que la actuación del legislador cause un daño antijurídico a los asociados. 4 Expediente digital, Índice 2 de SAMAI.
“ED_33SENTENCIADEPRIME(.pdf) NroActua 2”. 5 Expediente digital, Índice 2 de SAMAI. “ED_36MEMORIALALLEGARE(.pdf) NroActua 2” Radicación: 54-001-23-33-000-2019-00001-01 (70.400) Demandante: Centrales Eléctricas de Norte de Santander (CENS S.A E.S. P) Demandada: Nación - Congreso de la República Referencia: Medio de control de Reparación Directa 5 16.
Señaló que el Congreso de la República, con la expedición de la Ley 1819 de 2016, causó un daño antijurídico a CENS S.A. E.S.P., en su condición de empresa comercializadora de energía, al imponerle la carga de facturar y recaudar gratuitamente el impuesto de alumbrado público, a su juicio, esta medida rompió el equilibrio de las cargas públicas y ocasionó un daño especial que debe indemnizarse.
II. CONSIDERACIONES 17. Como no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado y evidenciado el cumplimiento de los presupuestos procesales: jurisdicción, competencia, oportunidad de la demanda, legitimación en la causa y el agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial, procede la Sala a decidir la segunda instancia de la presente litis.
El objeto del recurso de apelación 18. En esta instancia, le corresponde a la Sala pronunciarse sobre los motivos de inconformidad formulados en el recurso de apelación contra la sentencia de primer grado, los cuales, por regla general, establecen la competencia del ad quem para ventilar la controversia, salvo situaciones que se deban auscultar y definir de manera oficiosa6. 19.
Bajo este contexto, la Subsección previo a resolver los puntos materia de impugnación, considera pertinente establecer el marco jurídico aplicable a la controversia. La Responsabilidad patrimonial por hecho del legislador 20. La responsabilidad del Estado por los actos del legislador ha seguido una trayectoria evolutiva en la cultura occidental, identificándose diversas etapas que 6 Al respecto, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, en sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, consideró: “Si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.
Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada” (se destaca).
Expediente 46.005, C.P. Danilo Rojas Betancourth. Radicación: 54-001-23-33-000-2019-00001-01 (70.400) Demandante: Centrales Eléctricas de Norte de Santander (CENS S.A E.S. P) Demandada: Nación - Congreso de la República Referencia: Medio de control de Reparación Directa 6 han acompañado los cambios en los conceptos de soberanía y derechos de las minorías.
Desde los inicios del constitucionalismo liberal, el principio de la mayoría se erigía como un pilar que protegía al legislador de cualquier responsabilidad patrimonial derivada de la ley. Según esta visión, se asumía que los intereses del ente soberano estaban alineados con los de sus miembros, lo que implicaba que el legislador no podía causarles daño a través de sus decisiones.
Así, la responsabilidad del legislador se limitaba al ámbito político, derivándose de la alternancia de sus miembros. 21. No obstante, esta concepción propia de las revoluciones burguesas de los siglos XVII y XVIII comenzó a cambiar cuando el Consejo de Estado francés reconoció que el poder legislativo podía ser responsable por los daños que, aunque causados en beneficio del interés general, recaían de manera desproporcionada sobre un particular7.
Sin embargo, para que esta responsabilidad fuera admitida, era necesario que el legislador no se hubiera opuesto a la reparación de dichos daños8. 22. Si bien en dicho régimen había “que excluir totalmente la falta como posible fundamento de la responsabilidad del Estado legislador, porque, por definición, en tal sistema, la ley no puede incurrir en falta, puesto que la norma jurídica se halla al margen de toda crítica directa o indirecta”9, lo cierto era que se abría la posibilidad de declarar la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador, lo que eliminaba su inmunidad, pero mantenía intacta su infalibilidad.
En concreto, esta infalibilidad comenzó a desvirtuarse con el desarrollo del control de constitucionalidad de las leyes después de la Segunda Guerra Mundial. 23. Situando ahora el análisis en el contexto colombiano, la Sección Tercera de esta Corporación, antes de la Constitución Política de 1991, sentó las bases para el reconocimiento de la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador en los mismos términos de la jurisprudencia francesa10.
Aunque en esta providencia no 7 Decisión “La Fleurette” de 14 de enero de 1938, en M. Long y otros, Grands Arrêts de la Jurisprudence Administrative, 16 éd., Dalloz, Paris, p. 326. 8 Según la decisión, la indemnización solo era procedente si “nada en el texto mismo de la ley, o en sus trabajos preparatorios, o en el conjunto de circunstancias en las cuales se discutió hiciera pensar que el legislador tuvo la intención de hacer recaer sobre los particulares una carga que, normalmente, no les incumbiera y que dicha carga, creada en miras del interés general, debiera ser soportada por la colectividad”, ibidem. 9 Sección Tercera, sentencia de 18 de octubre de 1990, exp. 5390, C.P. Julio Cesar Uribe Acosta, en la cual la Corporación estudió el régimen de responsabilidad del Estado por el hecho del legislador, tal como operaba en Francia. 10 Sentencia de 18 de octubre de 1990, ibídem.
Radicación: 54-001-23-33-000-2019-00001-01 (70.400) Demandante: Centrales Eléctricas de Norte de Santander (CENS S.A E.S. P) Demandada: Nación - Congreso de la República Referencia: Medio de control de Reparación Directa 7 se demandaba la responsabilidad del legislador sino la de un departamento por la expedición de un decreto y una ordenanza departamental, se estableció la posibilidad de solicitar dicha responsabilidad con fundamento en la violación del principio de igualdad frente a las cargas públicas.
Sin embargo, era imprescindible que el legislador consintiera, al menos tácitamente, en la reparación del daño, tal como lo estipulaba el Consejo de Estado en Francia. 24. Con el modelo de Estado adoptado en la Constitución de 1991, se consolidó que la cláusula general de responsabilidad, consagrada en el artículo 90 de la Constitución Política, faculta la exigencia de reparación por los daños antijurídicos causados no solo por quienes ejercen funciones administrativas y jurisdiccionales, sino también por aquellos que cumplen funciones legislativas.
Frente a lo anterior la Corte Constitucional señaló lo siguiente: “(…) la responsabilidad patrimonial del Estado por los hechos, acciones u omisiones imputables al Poder Legislativo está expresamente contemplada en el artículo 90 constitucional, pues cualquier otra posibilidad sería abiertamente inconstitucional desde la perspectiva del Estado Social de Derecho y de los principios y valores que rigen nuestro ordenamiento constitucional tales como la solidaridad, la igualdad, la justicia material y la supremacía de la Constitución. Principios que cristalizaron en el ordenamiento jurídico colombiano y que encontraron una de sus expresiones en la disposición constitucional en comento (…) Entonces, de conformidad con la interpretación que ha hecho el órgano judicial encargado de fijar el alcance del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, dentro de los supuestos de procedencia de la acción de reparación directa está comprendida la responsabilidad proveniente de hechos u omisiones imputables al poder legislativo, es decir, la así denominada responsabilidad del Estado legislador”11. 25.
Así, la sentencia C-038 de 2006, consolidó la posibilidad de comprometer la Responsabilidad de Estado por el hecho del legislador, e insistió que el fundamento de la Responsabilidad del Estado por hecho del legislador “estriba en la noción de daño antijurídico (…) y no en la actividad ilícita del legislador, entendida como tal las actuaciones contrarias a la Constitución”. 26.
Por lo anterior, en el ámbito de la responsabilidad estatal por el hecho del legislador, incumbe al juez evaluar, en cada caso particular y atendiendo a sus características específicas, las pruebas contenidas en el expediente. Esta evaluación debe permitir, en primer lugar, la verificación de la existencia de un daño antijurídico sufrido por la parte afectada y, en segundo lugar, si corresponde, la imputabilidad de dicho perjuicio al Estado legislador. 11 Corte Constitucional.
Sentencia C-038 de 2006. Radicación: 54-001-23-33-000-2019-00001-01 (70.400) Demandante: Centrales Eléctricas de Norte de Santander (CENS S.A E.S. P) Demandada: Nación - Congreso de la República Referencia: Medio de control de Reparación Directa 8 El daño 27. El artículo 90 de la Constitución Política establece que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión de las autoridades públicas.
Así, para que se configure la responsabilidad patrimonial del Estado, deben concurrir dos (2) presupuestos: (i) la existencia de un daño antijurídico; y (ii) que dicho menoscabo sea imputable al Estado por la acción u omisión de sus agentes. 28. En relación con el primer presupuesto, el daño en el ámbito del derecho se entiende como la disminución o alteración negativa de un interés humano protegido jurídicamente, de ahí que la jurisprudencia de la Sala ha sido pacífica en considerar que el daño debe tener dos características: i) que sea cierto y personal, es decir, que la lesión al bien jurídico tutelado tenga consecuencias ciertas y tangibles en el patrimonio económico o moral del titular; y ii) que sea antijurídico, esto es, que quien padece el daño no tenga el deber jurídico de soportarlo12.
En consecuencia, al juez administrativo, en el juicio de responsabilidad estatal, de manera preliminar le corresponde verificar la existencia del daño invocado en la demanda, para luego definir si ese menoscabo tiene el carácter de antijurídico, y así continuar con el examen de imputación. El caso concreto 29. El primer análisis que debe realizar la Sala es la verificación de la existencia de un daño. En el presente caso, se ha demostrado la afectación mencionada en la demanda, en tanto que CENS S.A. E.S.P. en 2016 e inicios de 2017 celebró 44 contratos interadministrativos con varios municipios13, cuyos objetos consistían en: “Facturación y recaudo conjunto con el servicio domiciliario de energía eléctrica del impuesto de Alumbrado Público establecida por el Municipio de (…)” en los que en la cláusula sexta se determinaba el valor a pagar por el servicio de facturación y recaudo del impuesto14, y en la cláusula séptima se establecía la forma de pago, dentro de la que se observa el literal “D”, en el que se evidencia que la demandante 12 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencia del 25 de abril de 2012, exp. 21861. 13 Folios 40 a 413 del expediente digital, índice 2 de SAMAI. 14“CLÁUSULA SEXTA: VALOR DE LOS SERVICIOS DE FACTURACIÓN Y RECAUDO CONJUNTO. El valor de los servicios objeto del presente contrato se establecerá con base en la siguiente fórmula: VCF_= [K * Co. (1+T)] + CAP- [MS x (1+T)]”. Radicación: 54-001-23-33-000-2019-00001-01 (70.400) Demandante: Centrales Eléctricas de Norte de Santander (CENS S.A E.S. P) Demandada: Nación - Congreso de la República Referencia: Medio de control de Reparación Directa 9 cobraba una contraprestación por el servicio de facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público15. 30.
No obstante, con la entrada en vigencia de la ley 1819 de 2016, en concreto el artículo 352, fue necesario formular otrosíes en treinta y siete (37) contratos interadministrativos, pues estos debían ajustarse a lo previsto a la nueva normativa, así como celebrar siete (7) contratos que se adaptaran a las nuevas disposiciones16, es decir, que el servicio de facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público no tendría ninguna contraprestación. 31.
En suma, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1819 de 201617, CENS S.A. E.S.P. dejó de recibir ingresos por la prestación del servicio de facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público, pues en la cláusula sexta que fue modificada a través de los otrosíes antes mencionados18 ya no se establece el valor 15 “CLÁUSULA SÉPTIMA: FORMA DE PAGO. - El valor de los costos de los servicios prestados por CENS al MUNICIPIO en virtud del presente contrato serán pagados mensualmente y se cancelarán mediante cruce directo de cuentas con los recursos recaudados cada mes.
Para el efecto. dentro de los doce (12) primeros días hábiles de cada mes CENS presentará. junto con la factura de cobro por los servicios prestados, un estado de cuenta de la ejecución del Contrato en el periodo anterior, en el que relacionara con base en la información remitida por el MUNICIPIO: A. Valor facturado por concepto del impuesto de alumbrado público: B. Valor recaudado por concepto del impuesto de alumbrado público: C. Valor de cartera vencida;
D. Valor de los servicios de facturación y recaudo prestados por CENS en el periodo respectivo. Este informe será revisado por el MUNICIPIO y. en caso de inconformidad o discrepancia, se procederá según lo establecido en la CLAUSULA DECIMA QUINTA del contrato. La EMPRESA trasladara al MUNICIPIO el valor del recaudo, deduciendo previamente el valor de los servicios prestados, dentro de los doce (12) primeros días hábiles de cada mes. transfiriéndolos a la cuenta bancaria que el MUNICIPIO haya dispuesto para tal fin.” 16 Folios 40 a 413 del expediente digital, índice 2 de SAMAI. 17 Diario Oficial No. 50.101 de 29 de diciembre de 2016. 18 “CLÁUSULA SEXTA: CENS entregará El MUNICIPIO un estado de cuenta de acuerdo a lo establecido en la cláusula séptima del presente contralo.
TERCERO: Modificar la cláusula SÉPTIMA del Contrato interadministrativo No. 1200- 037- 2016, la cual quedará de la siguiente manera: “CLÁUSULA SÉPTIMA: En el evento en que CENS o una empresa del Grupo EPM, suministre a EL MUNICIPIO la energía eléctrica necesaria para el funcionamiento del sistema de alumbrado público, así como los servicios asociados, o servicios de AOM y expansiones al sistema de alumbrado público, el valor correspondiente a estos, serán descontados de los valores recaudados cada mes por concepto del impuesto de alumbrado público, incluyendo en el estado de cuenta de ejecución del contrato, y en la factura respectiva, el valor del suministro de energía y los servicios asociados.
PARÁGRAFO PRIMERO: Dentro de los quince (15) primeros días hábiles de cada mes LA EMPRESA remitirá en medio físico o electrónico (archivos digitalizados), junto con la factura de cobro por los servicios prestados, un estado de cuenta de la ejecución del Contrato en el periodo anterior, en el que relacionará con base en la información remitida por EL MUNICIPIO: A. Valor facturado por concepto del impuesto de alumbrado público;
B. Valor recaudado por concepto del impuesto de alumbrado público; C. Valor de cartera vencida. Este Informe será revisado por EL MUNICIPIO y, en caso de inconformidad o discrepancia, se procederá según lo establecido en la cláusula décima quinta del contrato.
PARAGRAFO SEGUNDO: LA EMPRESA trasladará a EL MUNICIPIO el valor del recaudo, deduciendo previamente el valor de los servicios preciados aquí relacionados, dentro de los quince (15) primeros días hábiles de cada mes, transfiriéndolos a la cuenta bancaria que EL MUNICIPIO haya dispuesto para tal fin”. Radicación: 54-001-23-33-000-2019-00001-01 (70.400) Demandante: Centrales Eléctricas de Norte de Santander (CENS S.A E.S. P) Demandada: Nación - Congreso de la República Referencia: Medio de control de Reparación Directa 10 a pagar por la prestación de dichos servicios, sino la entrega a los municipios de un estado de cuenta en el que se relacionaría la factura de cobro por el funcionamiento del sistema de alumbrado público y los servicios de administración, operación y mantenimiento, así como el valor facturado por el concepto del impuesto de alumbrado público, y el valor de cartera vencida, los cuales no guardan relación con la prestación del servicio de facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público.
Adicionalmente, en los otrosíes realizados, se observa que la cláusula sexta -mediante la cual se modifica la séptima del contrato interadministrativo-, no se vislumbra el literal “D” en el que se establecía el “Valor de los servicios de facturación y recaudo prestados por CENS en el periodo respectivo”, lo que evidencia la contraprestación que por ese concepto recibía la demandante. 32.
Pese a lo anterior, el daño referido no tiene la connotación de antijuridico, por las razones que se exponen a continuación: 33. La parte actora atribuye responsabilidad a la Nación-Congreso de la República como consecuencia de la expedición del artículo 352 de la Ley 1819 de 2016, según el cual el servicio de facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público se prestará sin ninguna contraprestación a quien lo realice y, en su criterio, esta situación le causó un daño antijurídico, que rompe el equilibrio de las cargas públicas y que debe indemnizarse bajo el título jurídico de imputación de daño especial. 34.
Resulta pertinente señalar que la Corte Constitucional en sentencia C-088 de 2018 declaró exequibles las expresiones “comercializador de energía” y “el servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste”, contenidas en el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016, en los siguientes términos: “Primero. - Levantar la suspensión de términos decretada dentro del presente proceso mediante el Auto 305 de 21 de junio de 2017.
Segundo. - Declarar EXEQUIBLES, las expresiones “o Comercializador de energía” y “el servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste”, contenidas en el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016, “[p]or medio de la cual se adopta una Reforma Tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”19 (se resalta). 19 Sentencia de 19 de septiembre de 2018.
Radicación: 54-001-23-33-000-2019-00001-01 (70.400) Demandante: Centrales Eléctricas de Norte de Santander (CENS S.A E.S. P) Demandada: Nación - Congreso de la República Referencia: Medio de control de Reparación Directa 11 35. Para dar sustento a su decisión, la Corte expuso varios argumentos. En primer lugar, manifestó que, de conformidad con los artículos 150 (n.12) y 388 de la Constitución Política, el legislador cuenta con libertad de configuración normativa en el ámbito tributario, lo que incluye la potestad de elegir entre una amplia variedad de técnicas para llevar a cabo el cobro de tributos, reducir la evasión y elusión fiscales y asegurar, en la mayor medida posible, un recaudo efectivo. 36.
Adicionalmente, indicó que la expresión declarada exequible satisface el principio de eficacia tributaria, en la medida que “toda obligación fiscal debe ser recaudada en la época y forma que más convenga al contribuyente o, en términos jurisprudenciales, con el menor costo social posible para quien debe asumirla”. Así, la inclusión del impuesto de alumbrado público en la factura de servicios domiciliarios permite al contribuyente pagar en una única transacción habitual el cumplimiento de sus obligaciones.
De este modo, la administración se asegura de no imponer trámites engorrosos ni costos adicionales para el pago de la obligación, lo que podría desincentivar su cumplimiento, favoreciendo así el pago oportuno de la contribución. 37. Asimismo, la Corte sostuvo que la medida establecida no limita el derecho de las comercializadoras a obtener un beneficio razonable por su actividad económica, en tanto que su principal objetivo es la prestación del servicio de energía eléctrica.
En este contexto, aunque el Estado impone ciertas obligaciones a estas empresas, estas se ven compensadas por el beneficio económico que se les permite obtener como prestadores del servicio de energía eléctrica domiciliaria en la respectiva localidad. Esto se debe a que la medida adoptada no constituye una restricción a un derecho, sino una carga pública inherente al sistema tributario, conforme al principio de solidaridad consagrado en el Artículo 1 de la Constitución Política. 38.
En conclusión, para la Corte, los ajustes administrativos, de facturación y gestión que puedan ser necesarios para las comercializadoras del servicio de energía eléctrica domiciliaria, como consecuencia de la norma, no resultan desproporcionados ni injustificados. Dichos ajustes son inherentes al cumplimiento de su función económica y a la solidaridad a la que están constitucionalmente obligadas. 39.
Todo lo anterior permite desvirtuar la existencia del daño antijurídico referido por la demandante y, por lo tanto, no es viable declarar responsabilidad alguna en virtud Radicación: 54-001-23-33-000-2019-00001-01 (70.400) Demandante: Centrales Eléctricas de Norte de Santander (CENS S.A E.S. P) Demandada: Nación - Congreso de la República Referencia: Medio de control de Reparación Directa 12 del título jurídico de imputación de daño especial, en tanto que es evidente que la expedición del artículo 352 no establece un tratamiento discriminatorio entre empresarios o competidores que estén en la misma posición, por cuanto a todas las empresas de energía eléctrica que proporcionen el servicio domiciliario se les aplica la referida normativa. 40.
Además, como se ha destacado, la obligación de facturar y recaudar el Impuesto de alumbrado público es una carga pública, impuesta en virtud del principio de solidaridad (Artículo 1 de la C.P.) y de la responsabilidad de contribuir a las inversiones y gastos del Estado conforme a los principios de justicia y equidad (Artículo 95.9 de la C.P.). 41.
Al respecto, se debe tener en cuenta que la expresión "el servicio o actividad de facturación y recaudo del impuesto no tendrá ninguna contraprestación a quien lo preste" fue declarada exequible por la Corte Constitucional, toda vez que, a juicio del máximo órgano constitucional, la designación de los proveedores de energía eléctrica domiciliaria como recaudadores del impuesto de alumbrado público, sin contraprestación, se basa en mandatos constitucionales claros, específicamente en los principios de solidaridad, equidad y eficacia tributaria. 42.
En virtud de las condiciones expuestas, la Sala concluye que el daño invocado por la demandante no tiene el carácter de antijurídico, toda vez que, en primer lugar, no carece de un título jurídico válido, en tanto que la disposición contenida en el artículo 352 de la Ley 1819 de 2016 fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-088 de 2018 y, en segundo término, no se evidencia un desequilibrio o rompimiento injustificado de las cargas que la demandante tenga el deber jurídico de soportar, en la medida en que la prestación del servicio de facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público, sin compensación para quien lo realice, se fundamenta en principios de interés general y en la aplicación de los principios constitucionales de solidaridad, equidad y eficacia tributaria. 43.
En consonancia con lo expuesto, a la parte actora no se le está imponiendo una carga distinta o anormal a la que se le impone a otras comercializadoras o empresa prestadora del servicio de energía eléctrica domiciliaria. Por lo tanto, se observa una paridad en la imposición de dicha carga, lo cual asegura el cumplimiento de los principios constitucionales de equidad, justicia e igualdad frente a las cargas Radicación: 54-001-23-33-000-2019-00001-01 (70.400) Demandante: Centrales Eléctricas de Norte de Santander (CENS S.A E.S. P) Demandada: Nación - Congreso de la República Referencia: Medio de control de Reparación Directa 13 públicas.
Por consiguiente, no se puede configurar la Responsabilidad Patrimonial del Estado, en tanto no existe un perjuicio excepcional ni una desigualdad que afecte de manera singular a la parte demandante. 44. Lo anterior significa que el razonamiento expuesto por el tribunal de primera instancia resultó acertado al concluir que no se configuró el daño antijurídico alegado en la demanda, de ahí que los argumentos expuestos por el recurrente carecen de vocación de prosperidad, motivo por el cual se confirmará la sentencia apelada.
La condena en costas 45. Sobre este asunto, se advierte que la postura mayoritaria de la Subsección no es compartida por el Magistrado Ponente de esta decisión, por lo que éste suscribirá, de manera separada a este fallo, una aclaración de voto respecto de su misma ponencia. De conformidad con la remisión del primer inciso del artículo 188 del CPACA20, y según lo establecido en el artículo 365-1 del CGP21, se condenará en costas a la demandante.
Esas costas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal de origen, según lo previsto en los artículos 365 y 366 del CGP22. 46. Por otra parte, siguiendo23 las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura, mediante el Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 201624, vigente 20 Artículo 188. “Condena en costas: Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. 21 Artículo 365 “Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. (…)” (se destaca). 22 Artículo 366 “Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas ( ) 4.
Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas (…)” (se destaca). 23 CGP – Artículo 366, numeral 4: “Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas”. 24 Conforme al artículo 1 del Acuerdo, este “regula las tarifas para efectos de la fijación de agencias en derecho y se aplica a los procesos […] de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
Según Radicación: 54-001-23-33-000-2019-00001-01 (70.400) Demandante: Centrales Eléctricas de Norte de Santander (CENS S.A E.S. P) Demandada: Nación - Congreso de la República Referencia: Medio de control de Reparación Directa 14 para la fecha de presentación de la demanda, la Sala fijará agencias en derecho en un (1) salario mínimo legal mensual vigente al momento de esta providencia. 47.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 10 de agosto de 2023, del Tribunal Administrativo del Norte de Santander, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas de segunda instancia a la apelante, las cuales serán liquidadas por el Tribunal de primera instancia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso; e inclúyase la suma de un (1) salario mínimo legal mensual vigente, por concepto de agencias en derecho.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, a través de la Secretaría de la Sección Tercera, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Con aclaración de voto JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ AUSENTE CON PERMISO Nota: Esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF el artículo 3 de dicha normativa, cuando “se trate de la segunda instancia […] las tarifas se establecen en salarios mínimos legales mensuales vigentes”; y conforme al artículo 5, numeral 1, las tarifas de agencias en derecho en segunda instancia corresponden al margen comprendido entre 1 y 6 S.M.L.M.V.