Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., tres (3) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 52001-23-33-000-2016-00118-01 (3742-2017) Demandante: Elizabeth Quintero Molina Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden nacionalizado y nacional.
Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veintitrés (23) de junio de dos mil diecisiete (2017) por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora ELIZABETH QUINTERO MOLINA instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones, (i) RDP 012384 del 27 de marzo de 2015, (ii) RDP 044826 del 29 de octubre de 2015, y (iii) RDP 045762 del 4 de noviembre de 2015, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante, y se confirmó tal decisión 1 Folios 4 a 5. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00118-01 (3742-2017) respectivamente.
Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prestación conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, así como el retroactivo de las mesadas adeudadas por dicho concepto. Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones del artículo 192 del CPACA, ello junto a la indexación de los valores adeudados, y con la condena en costas a la parte accionada.
HECHOS 2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que la demandante nació el 5 de mayo de 1962 y fue nombrada como directora de la Escuela Rural El Salado del municipio de Rivera (Huila) desde el 29 de enero de 1979 hasta el 31 de julio de 1989, esto en virtud del nombramiento efectuado por el departamento del Huila a través del Decreto 044 del 22 de enero de 1979.
Que durante este lapso, tuvo una licencia de 60 días en el año 1988, por lo que finalmente laboró un total de 10 años, 4 meses y 2 días. Que mediante el Decreto 057 del 5 de noviembre de 1993, el alcalde del municipio de Yacuanquer (Nariño) nombró a la accionante en el cargo de profesora de tiempo completo para desempeñarse como tal en la Concentración de Desarrollo Rural de dicha entidad territorial, esto desde el 16 de octubre de 1993 hasta el 29 de febrero de 2004, cuando se aceptó su renuncia a la mencionada plaza que finalmente ejerció por traslado desde 2002 en el Colegio de Promoción Social Cristo Obrero de Ipiales (Nariño).
Que el 6 de mayo de 2012, la señora Quintero Molina radicó ante la UGPP una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio. Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 012384 del 27 de marzo de 2015, por lo que la referida educadora interpuso recursos de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron resueltos desfavorablemente a través de las Resoluciones RDP 044826 del 29 de octubre de 2015 y RDP 045762 del 4 de noviembre del mismo año, esto en el sentido de confirmar la decisión inicial.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 14 de abril de 20163 y notificada a la 2 Folios 2 a 4. 3 Folios 61 a 65. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00118-01 (3742-2017) UGPP4, quien presentó memorial de contestación5 en el cual manifestó que el período de servicio que pretende acreditar la reclamante entre el 29 de enero de 1979 y el 30 de junio de 1989, no puede ser tenido en cuenta para efectos del reconocimiento pensional, toda vez que este no fue demostrado a través del Formato Único del FOMAG que es el medio de prueba exclusivo para ello.
Que adicionalmente, una vez revisados los certificados obrantes en el expediente administrativo, se pudo establecer que los tiempos de labor oficial prestados por la actora desde el 16 de octubre de 1993 en adelante, son de carácter nacional. Que como este lapso es el único que sí fue relacionado en el mencionado formato del Fondo del Magisterio, y en este se indica claramente que su vinculación fue por parte del Ministerio de Educación debido a que el nombramiento tuvo lugar con posterioridad al 1° de enero de 1990, no resulta viable computar dicho período y por lo tanto tampoco puede configurarse el derecho reclamado.
Propuso las excepciones que denominó, (i) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, (ii) cobro de lo no debido, (iii) prescripción y (iv) la genérica o innominada. En la audiencia inicial6 se definió que las excepciones propuestas eran de mérito y por lo tanto serían resueltas en la sentencia. Se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011, y finalmente se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión en orden de dictar sentencia escrita con posterioridad.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo de Nariño dictó sentencia escrita el 23 de junio de 2017, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de condenar a la UGPP a reconocer a favor de la accionante la pensión gracia efectiva a partir del 5 de mayo de 2012, así como al respectivo pago de las costas.
Para ello se refirió al régimen especial de dicha prestación dispuesto por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, para posteriormente analizar la aplicación de los requisitos previstos en estas normas en el caso específico de la actora. Sobre el caso particular aseguró que según el artículo 2° del Decreto 196 de 1995, la modalidad de vinculación en las plazas cofinanciadas con recursos del orden nacional, como lo es el caso que es objeto de estudio, no implica un cambio de la 4 Folios 67 a 68. 5 Folios 180 a 184. 6 Folios 221 a 225. 7 Folios 269 a 279. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00118-01 (3742-2017) naturaleza territorial del nombramiento como docente que detentaba la señora Elizabeth Quintero Molina, por lo que dicha situación tampoco afecta su derecho a acceder a la pensión gracia que solicita.
Que al respecto debe acogerse el criterio jurisprudencial expuesto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el concepto del 27 de agosto de 2015 (Rad. 2014-00287), en el sentido de que los dineros girados a las entidades territoriales provenientes del situado fiscal (hoy Sistema General de Participaciones) con el propósito de cubrir pasivos pensionales de salud, educación y otros sectores, hacen parte de los recursos propios de dichas autoridades.
Que, por lo tanto, como la accionante se vinculó como educadora territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y acreditó tener más de 50 años de edad, no queda duda de que cumple los requisitos necesarios para obtener la prestación en litigio, la cual debe reconocerse de manera indexada con base en los factores percibidos por la demandante durante su último año de servicio y con efectividad desde el 5 de mayo de 2012.
Que procede la condena en costas a cargo de la UGPP con fundamento en el artículo 188 del CPACA, toda vez que esta entidad resultó vencida en un proceso sobre una materia en relación con la cual se han emitido innumerables pronunciamientos que se deberían aplicar por la administración. EL RECURSO DE APELACIÓN8 La parte demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia por considerar que no se encuentra acreditada la vinculación de la reclamante en el período anterior al 31 de diciembre de 1980, pues en relación con los tiempos de servicio laborados por los docentes, estos tienen que ser reportados en el Formato Único del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el cual es el documento idóneo para el efecto, más aún cuando no fueron allegados todos los decretos de nombramiento y actas de posesión que den cuenta de la clase de relación legal y reglamentaria de la actora.
Que, una vez revisados los certificados obrantes en el expediente administrativo, se pudo establecer que los tiempos de labor oficial prestados por la actora desde el 16 de octubre de 1993 en adelante, son de carácter nacional. Que como este lapso es el único que sí fue relacionado en el mencionado formato del Fondo del Magisterio, y en este se indica claramente que su vinculación fue por parte del Ministerio de Educación debido a que el nombramiento tuvo lugar con posterioridad al 1° de enero de 1990, no resulta viable computar dicho período y por lo tanto tampoco puede configurarse el derecho reclamado. 8 Folios 283 a 285. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00118-01 (3742-2017) Que si bien los tiempos laborados por la demandante en su calidad de docente del departamento de Nariño desde el 1 de octubre de 1994, fueron certificados por el ente territorial para el cual prestó sus servicios, debe tenerse en cuenta que dicho lapso corresponde a una nueva vinculación que se considera para todos los efectos nacional, independientemente de lo que figure en el documento expedido por el nominador o pagador, toda vez que cuando un educador presenta retiro y posterior nombramiento, pierde el tipo de relación legal inicial y adquiere el de la nueva.
Que frente a la condena en costas resulta necesario verificar que la oposición de la parte pasiva no ha sido temeraria, puesto que la actuación se acomoda a un adecuado ejercicio del derecho de la entidad a acceder a la administración de justicia, sin que la defensa haya implicado un abuso del derecho. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Ambas partes presentaron alegaciones finales con las que ratificaron los argumentos expuestos en la demanda, su contestación y el recurso de apelación.9 POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público no rindió concepto.10 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter de territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio.
Asimismo, en el eventual caso de confirmar la decisión de primera instancia, será necesario determinar si procedía o no la condena en costas a cargo de la entidad demandada. Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» 9 Folios 353 a 361. 10 Folio 362. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00118-01 (3742-2017) Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»11. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se 11 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00118-01 (3742-2017) desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199712 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00118-01 (3742-2017) Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201813 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera 13 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00118-01 (3742-2017) inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202214 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 14 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00118-01 (3742-2017) En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan a verificar si para acreditar en el caso de la demandante la satisfacción del requisito de 20 años de servicio como docente a fin de acceder a la prestación debatida, pueden ser tenidos en cuenta los tiempos laborados por aquella entre el 29 de enero de 1979 y el 31 de julio de 1989, así como del 16 de octubre de 1993 hasta el 29 de febrero de 2004.
Pues bien, frente al primer requisito en mención relacionado con la edad, se observa que la señora Elizabeth Quintero Molina nació el 5 de mayo de 196215, de modo que cumplió los 50 años el 5 de mayo de 2012. 15 De conformidad con la copia de la cédula de ciudadanía visible a folio 15 del expediente. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00118-01 (3742-2017) Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se advierte en primer lugar que en el expediente reposa el certificado de información laboral expedido el 4 de septiembre de 2014 por la Secretaría de Educación Departamental del Huila en el formato del Ministerio de Hacienda,16 al igual que el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido por la referida autoridad el 27 de abril de 2016,17 a partir de los cuales se indica que la demandante laboró al servicio de dicha entidad territorial desde el 22 de enero de 1979 hasta el 31 de julio de 1989 bajo una vinculación como educadora oficial nacionalizada.
Ahora, respecto de esta relación legal y reglamentaria se destaca que, en efecto, en virtud del Decreto 000044 del 22 de enero de 1979,18 el gobernador y el secretario de educación del departamento del Huila nombraron a la accionante en el cargo de directora de la Escuela Rural El Salado del municipio de Rivera, ello bajo las consideraciones que se extraen de las siguientes imágenes, 16 Folio 18. 17 Folios 167 a 168. 18 Folios 22 a 24. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00118-01 (3742-2017) De hecho, a partir de la respectiva acta de posesión19 se verifica que la actora se vinculó directamente con el departamento del Huila desde el 29 de enero de 1979, ello conforme al aludido acto administrativo en el que se destaca únicamente la decisión autónoma de dicha entidad territorial para nombrar a la docente en dicho cargo.
Al respecto se coloca de presente el mencionado documento. 19 Folio 26. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00118-01 (3742-2017) Ahora, si bien de la documentación traída a colación no se verifica cuál fue el sustento normativo de competencia del gobernador del Huila para efectuar el nombramiento de la señora Quintero Molina, o para determinar la identificación clara del tipo de plaza, sí es posible inferir que, i) la posición a ocupar está prevista para desarrollarse en una escuela rural del municipio de Rivera, es decir, por fuera de la zona urbana municipal, lo cual es indicativo de que el servicio educativo estaría a cargo de la entidad territorial; y además, ii) no se verifica intervención, autorización o señalamiento alguno de que el empleo en el que la demandante fue designada, correspondía a uno de los de la planta de personal de planteles educativos nacionales del Ministerio de Educación. Por tal razón, atendiendo lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989,20 es posible inferir válidamente que el nombramiento de la demandante para el período comprendido entre el 22 de enero de 1979 y el 31 de julio de 1989, lo fue en calidad de docente territorial, pues no se advierte que la plaza ocupada haya sido prevista como nacional, o que la referida cartera gubernamental hubiese adoptado la decisión de vinculación directa o indirectamente, así como tampoco en calidad de nacionalizada, pues no se cumplió lo señalado en el artículo 6° de la Ley 43 de 1975, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los FER con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, intervención que tampoco se advierte en el acto.
En todo caso, para poder fijar aquel vínculo en alguna clasificación concreta, se estima que lo propio puede inferirse a partir de las certificaciones laborales relacionadas con anterioridad, las cuales, contario al argumento de impugnación de la entidad apelante, sí reposan en el expediente y son plenamente conducentes junto al acto administrativo de nombramiento y el acta de posesión, para afirmar que la señora Quintero Molina fue educadora territorial durante el lapso en mención. 20 ARTÍCULO 1.
Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00118-01 (3742-2017) Posteriormente, respecto al tiempo de servicio cumplido por la accionante entre el 16 de octubre de 1993 y el 29 de febrero de 2004 (el cual esta asegura que fue como docente nacionalizada, mientras que la UGPP sostiene que se desarrolló como nacional), lo primero que habrá de indicarse es que del Decreto 057 del 5 de noviembre de 1993 expedido por el alcalde de Yacuanquer (Nariño),21 se extrae que esta autoridad efectivamente nombró a la actora como profesora de tiempo completo en la Concentración de Desarrollo Rural de dicha entidad territorial, ello bajo una nueva vinculación diferente a la inicial con el departamento del Huila, pero en virtud de las facultades previstas en el artículo 9° de la Ley 29 de 1989 y en los Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989, tal como se aprecia a continuación. 21 Folios 27 a 30. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00118-01 (3742-2017) De igual forma, en el acta de posesión de la señora Quintero Molina suscrita el 9 de noviembre de 1993,22 pero con efectos fiscales desde el 16 de octubre del mismo año, se indica lo siguiente.
Como se observa, en el referido acto administrativo expresamente se indica que este nombramiento efectuado por el alcalde del municipio de Yacuanquer, se hacía en virtud de lo previsto en el artículo 9° de la Ley 29 de 1989, el cual consagra que, «[…] Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes. […]» Adicionalmente, a partir del aludido decreto también se concluye que la vinculación de la reclamante tuvo lugar con el fin de dar cumplimiento al Acuerdo 09 de 1993 22 Folio 31. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00118-01 (3742-2017) expedido por el FER de Nariño, con el que se autorizó el paso de los docentes que estaban en el programa de horas cátedra, a un nombramiento en propiedad en las respectivas plazas que estuvieran disponibles, las cuales, según ambos documentos referenciados anteriormente, se deduce sin duda alguna que eran del orden nacional (ello al menos para el caso puntual de la demandante y otros educadores allí enlistados), pues así se indica de manera precisa al manifestar que estos ocuparían los cargos existentes en planteles educativos del Ministerio de Educación ubicados en Yacuanquer (Nariño).
En tal sentido, resulta adecuado estimar que el nombramiento y diligencia de posesión llevadas a cabo por el alcalde de dicha entidad territorial, se dieron por autorización legal del artículo 9° de la Ley 29 de 1989, en orden de que este administrara el personal de maestros oficiales nacionales de aquel municipio, pero en nombre y representación de la mencionada cartera del Gobierno Central, y no como si se tratara de empleados de su propia planta.
Incluso, la naturaleza jurídica del cargo ocupado por la accionante como educadora nacional, también se deriva del hecho de que, como se indicó previamente, su vínculo obedeció a una conversión del programa de apoyo educativo de horas cátedra a cargo del Ministerio de Educación, hacia la formalización de estas relaciones laborales mediante nombramientos en propiedad de las respectivas plazas que venían desempeñando los profesores en virtud de la mencionada forma de trabajo transitoria.
Ahora, lo cierto es que al margen del referido cambio, este no conllevó la transformación de las características, condiciones y esencia de los cargos docentes disponibles para designación, y mucho menos el nominador de estos, pues aquel proceso de conversión no consistía en una transferencia de empleos a una entidad territorial, así como tampoco en una incorporación o traslado de funcionarios, sino en la estructuración de nuevas vinculaciones formales en empleos vacantes de la planta de personal educativo de la Nación, las cuales venían siendo ejercidas de manera temporal.
Al respecto, basta con verificar la Resolución 00556 del 18 de enero de 1989 proferida directamente por el Ministerio de Educación Nacional,23 en la que se observa que esta misma entidad en atención a su facultad nominadora derivada de los Decretos 406 de 1989 y 74 de 1990,24 nombró a la señora Quintero Molina como 23 Folio 141. 24 «Por el cual se fijan las asignaciones correspondientes para los distintos grados del Escalafón Nacional Docente y se dictan otras disposiciones sobre remuneraciones en el sector educativo oficial. […] Artículo 2o.
La hora cátedra es la hora clase dictada por un profesional no vinculado a la administración en ninguna jornada o nivel educativo, como profesor de tiempo completo; corresponde a un servicio prestado para suplir la carga académica que no pueda ser asumida por docentes de tiempo completo en educación básica secundaria, media vocacional o media diversificada y técnica profesional. 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00118-01 (3742-2017) maestra oficial bajo el sistema de hora cátedra en una de las plazas de su planta de personal prevista en la Concentración de Desarrollo Rural de Yacuanquer (Nariño), ello para el período lectivo 1989 a 1990, tal como se verifica de la siguiente imagen.
Artículo 3o. La vinculación por el sistema de hora-cátedra, se hará por parte de la autoridad nominadora previo estudio de necesidades y disponibilidad presupuestal refrendada por el Delegado Permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el Fondo Educativo Regional, presentados por el Rector o Director de los Institutos Docentes al Delegado Permanente del Ministerio de Educación Nacional, para ser aprobados por las Juntas Administradoras de los Fondos Educativos Regionales.
La vinculación por el sistema de hora-cátedra, será por la totalidad o fracción del respectivo año lectivo, que para el efecto se cuenta a partir del primer día de clases. Para los Institutos Docentes Nacionales, dependientes del Ministerio de Educación Nacional, el estudio de necesidades debe ser elaborado por los respectivos Rectores, previa disponibilidad presupuestal refrendada por el Delegado Permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el Fondo Educativo Regional». 18 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00118-01 (3742-2017) Por consiguiente, para la Sala no existe duda de que la vinculación de la demandante sostenida entre el 16 de octubre de 1993 y el 29 de febrero de 2004, lo fue en calidad de educadora del orden nacional, pues precisamente el cargo en el que fue nombrada en propiedad en la primera fecha en comento, corresponde al mismo que esta desempeñaba en la modalidad de hora cátedra cuando el Ministerio de Educación la había designado directamente en 1989, cuya naturaleza jurídica, se insiste, no cambió por el hecho de que se haya formalizado su nombramiento ante la terminación del sistema de trabajo temporal aludido.
En suma, la accionante ejerció un cargo previsto para la planta de personal educativo de dicha cartera en la Concentración de Desarrollo Rural de Yacuanquer, que para todos los efectos se determinó precisamente como nacional por indicarse lo propio de manera expresa en al acto administrativo de nombramiento, el cual si bien fue proferido por el alcalde de aquella entidad territorial, se entiende que este lo hizo en virtud de la autorización legal del artículo 9º de la Ley 29 de 1989 que le permitía administrar empleos de la Nación, situación que se ratifica además en el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido por la Secretaría de Educación Departamental de Nariño el 25 de julio de 2014.25 Ahora bien, en el presente caso se precisa que no es dable asumir como lo hizo el tribunal de primera instancia, que como el pago de las acreencias laborales de la actora provenían del antiguo Situado Fiscal (hoy Sistema General de Participaciones), administrado por el respectivo Fondo Educativo Regional de Nariño, la naturaleza jurídica de su vínculo desde 1993 era nacionalizado por considerar que dichas rentas exógenas al ingresar al presupuesto de la respectiva entidad territorial se volvían propias, toda vez que si bien lo anterior es cierto en cuanto a la condición que adquirían tales ingresos, no lo es en lo referente a la esencia del nombramiento del docente.
Lo anterior se afirma en la medida en que, como se planteó en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por el Consejo de Estado, «[…] Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada […]», la cual en el asunto bajo estudio se demostró que era nacional, ello sin que sea relevante el origen de los recursos con los que se financió a la educadora demandante, puesto que, así estos se derivaran del SGP a través del FER, podían destinarse para el pago de docentes del Gobierno Central, tal como se precisó en la providencia en comento cuando se adujo que, «[…] los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya 25 Folios 19 a 20. 19 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00118-01 (3742-2017) que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. […]».
(Subrayado fuera de texto). En tal sentido, si para el caso de los docentes oficiales no es dable inferir que estos son del orden nacional solo por el hecho de que se advierta la intervención del delegado del Ministerio de Educación ante el FER, o porque los pagos de salarios y prestaciones se realicen con recursos del SGP, tampoco sería dable asumir que por esa misma circunstancia los educadores necesariamente son territoriales o nacionalizados, habida cuenta de que, como se planteó en la regla unificadora precitada, lo verdaderamente importante para tener en cuenta un tiempo de servicio a efectos de reconocer la pensión gracia, es establecer el tipo de nombramiento y plaza ocupada por el respectivo maestro estatal, que en este litigio se comprobó que era del orden nacional.
Conforme a lo expuesto hasta este punto, se deduce que la demandante se desempeñó en un primer momento como docente territorial desde el 22 de enero de 1979 hasta el 31 de julio de 1989, y luego, debido a la terminación de dicha relación legal y reglamentaria, se encuentra que aquella volvió a ingresar al servicio del magisterio, pero esta vez como educadora claramente del orden nacional a partir del 16 de octubre de 1993 y hasta el 29 de febrero de 2004.
Bajo este contexto, lo considerado por el tribunal de origen relacionado con el hecho de que el lapso de labor oficial de la reclamante como profesora durante más de 20 años solo lo fue en el orden nacionalizado, y que por lo tanto ello le permitía acceder al derecho a la pensión gracia, resulta inadecuado en la medida en que, por la naturaleza de su vinculación entre el 16 de octubre de 1993 y el 29 de febrero de 2004, no es legalmente viable computar tal período para efectos de colmar el requisito del tiempo de servicio como educador territorial o nacionalizado indispensable a fin de configurar a su favor el derecho pretendido, razón por la que solo se habilitaría acumular en su caso un total de 10 años y 6 meses que no satisfacen la exigencia en comento.
Por lo tanto, al no cumplirse el requisito bajo estudio resulta inane verificar los siguientes presupuestos, y en consecuencia, habrá de revocarse la sentencia de primera instancia a fin de denegar las pretensiones de la demanda, incluida la condena en costas de primera instancia, respecto de la cual, si bien fue objeto de apelación, no será necesario efectuar estudio alguno dado que no se está confirmando el fallo recurrido.
Condena en costas de segunda instancia 20 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00118-01 (3742-2017) Esta Subsección, en sentencia del 7 de abril de dos mil dieciséis (2016),26 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Conforme a las anteriores reglas, y en atención a que el Consejo de Estado ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto se procederá a estudiar dicha situación a la luz de la normativa vigente. En el caso bajo estudio, de la revisión de la demanda y de la oposición a la misma, no se observa que sea manifiesta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.
Contrario a ello, ambas partes en sus escritos manifestaron razones en defensa jurídica de sus intereses. Por tal razón, al no encontrarse acreditado tal presupuesto normativo, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el veintitrés (23) de junio de dos mil diecisiete (2017) por el Tribunal Administrativo de Nariño que accedió a las pretensiones de la demanda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Elizabeth Quintero Molina contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, SEGUNDO: DENEGAR las pretensiones de la demanda. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), demandante: José Francisco Guerrero Bardi. 21 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2016-00118-01 (3742-2017)
TERCERO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa, identificado con cédula de ciudadanía No. 1.136.883.951 y portador de la tarjeta profesional 291.382 del Consejo Superior de la Judicatura, esto como apoderado de la UGPP conforme al poder que le fue otorgado mediante memorial visible en el índice 30 de la plataforma SAMAI.
CUARTO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ