Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001 03 15 000 2026 02788 01 Accionante: Juan Ramón Muñoz Baracaldo Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Acción: Acción de tutela Tema: Tutela contra providencia judicial Decisión: Confirma la sentencia de tutela de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito general de relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el accionante en contra del fallo de tutela proferido el 29 de mayo de 2026 por la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo solicitado.

1. SÍNTESIS DEL CASO El señor Juan Ramón Muñoz Baracaldo, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela en contra del Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, y para ello formuló las siguientes pretensiones1: 1. Tutelar los derechos y principios fundamentales del accionante considerados vulnerados: vida digna, garantía a la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política, supremacía constitucional, igualdad, debido proceso, derechos de las personas de la tercera edad, derecho a la seguridad social, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, favorabilidad, pago oportuno de las pensiones legales, mínimo vital, derechos adquiridos, protección al patrimonio, derechos humanos y derecho internacional, prevalencia del derecho sustancial, y acceso a la administración de justicia, 2.

En virtud del amparo constitucional concedido, ORDENAR dejar sin efecto la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección “C” de 15 de marzo de 2023, mediante la cual declaró la existencia del fenómeno jurídico de cosa juzgada, y la dictada por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Adm Sección Segunda Subsección A de 28 de noviembre de 2025, que confirma la del tribunal, y en su lugar dictar una nueva decisión en la cual se concedan todas y cada una de las pretensiones formuladas en la demanda. 1 Aparte del escrito de tutela.

Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02788 00. Radicación: 11001 03 15 000 2026 02788 01 Accionante: Juan Ramón Muñoz Baracaldo Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

2. SITUACIÓN FÁCTICA El accionante manifestó que era beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Indicó que, mediante la Resolución núm. 112558 del 15 de julio de 2010, el Instituto de Seguros Sociales le reconoció una pensión de vejez en cuantía de $2.604.601, con efectividad a partir del 8 de abril de 2010.

Señaló que, para determinar el ingreso base de liquidación, la entidad aplicó la regla prevista en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el inciso tercero del artículo 36 de la misma normativa, esto es, el promedio de los ingresos de los últimos diez años. Expuso que interpuso recurso de apelación contra dicho acto administrativo, con el propósito de que la prestación fuera liquidada con el promedio de las últimas cien semanas, de conformidad con el parágrafo primero del artículo 20 del Decreto 758 de 1990.

Asimismo, solicitó el reconocimiento del incremento equivalente al 14% de la pensión mínima legal por cónyuge económicamente dependiente. Afirmó que esa solicitud no fue atendida y que, en virtud de lo anterior, promovió una demanda contra Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) con el propósito de obtener la reliquidación de su pensión con fundamento en la regla prevista en el parágrafo primero del artículo 20 del Decreto 758 de 1990.

Precisó que el asunto correspondió al Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, autoridad que, mediante sentencia del 20 de mayo de 2016, accedió a sus pretensiones y condenó a Colpensiones a reliquidar la pensión de conformidad con el artículo 20 del Decreto 758 de 1990, con fundamento en el principio de favorabilidad.

Anotó que Colpensiones interpuso recurso de apelación contra esa decisión y que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 9 de mayo de 2018, revocó el fallo de primera instancia. Relató que, posteriormente, promovió una segunda demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra Colpensiones. Explicó que, en esta oportunidad, aportó como nuevos elementos probatorios los certificados electrónicos de tiempos laborados (CETIL) correspondientes a los servicios prestados en las secretarías de Educación de Cundinamarca y de Bogotá D. C. Aseguró que dichos documentos demostraban que, antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, había acumulado 8.208 días de servicios, equivalentes, según sus cálculos, a 1.172 semanas cotizadas.

Por esa razón, sostuvo que había consolidado un derecho adquirido a que su pensión fuera liquidada conforme al régimen previsto en el Decreto 758 de 1990, pues únicamente se encontraba pendiente el cumplimiento del requisito de edad para hacer exigible la prestación. Señaló que en esa segunda demanda también formuló pretensiones que, a su juicio, no habían sido objeto del primer proceso.

Entre ellas, solicitó la nulidad de la Resolución SUB 250338 del 12 de septiembre de 2019, mediante la cual Colpensiones reliquidó su pensión en la suma de $3.288.271 mensuales, con efectividad a partir del 19 de febrero de 2016. Radicación: 11001 03 15 000 2026 02788 01 Accionante: Juan Ramón Muñoz Baracaldo Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, pretendió la nulidad parcial de la Resolución DPE 4675 del 25 de marzo de 2020, por medio de la cual la prestación fue reliquidada en $2.755.511, salvo en lo relacionado con el reconocimiento del reajuste pensional a partir del 8 de abril de 2010.

Agregó que solicitó que se declarara que había adquirido el derecho a pensionarse conforme al parágrafo primero del artículo 20 del Decreto 758 de 1990; que se reconocieran intereses moratorios sobre los reajustes pensionales, en los términos del artículo 141 de la Ley 100 de 1993; y que se ordenara el pago del incremento del 14 % por cónyuge económicamente dependiente previsto en el artículo 21 del Decreto 758 de 1990.

Asimismo, pidió que Colpensiones registrara en su historia laboral los aportes pensionales efectuados por el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) por valor de $13.379.790, correspondientes al período comprendido entre abril de 1994 y noviembre de 2006, así como aquellos que, según afirmó, no fueron cobrados a dicha entidad entre diciembre de 2006 y abril de 2010.

Manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia del 15 de marzo de 2023, negó las pretensiones de la segunda demanda al considerar configurado el fenómeno de la cosa juzgada respecto del proceso judicial anterior. La decisión fue objeto de recurso de apelación y el Consejo de Estado, mediante sentencia del 28 de noviembre de 2025, notificada el 20 de enero de 2026, confirmó la providencia del 15 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. El accionante cuestionó esta última decisión, pues estimó que las autoridades judiciales concluyeron equivocadamente que existía cosa juzgada, sin advertir que entre los dos procesos no concurría identidad de causa.

Al respecto, explicó que el primer proceso se sustentó en su condición de beneficiario del régimen de transición y en la aplicación integral del Decreto 758 de 1990, bajo el principio de favorabilidad. En cambio, aseguró que la segunda demanda tuvo como fundamento la existencia de nuevos elementos probatorios, particularmente los CETIL expedidos por las secretarías de Educación de Cundinamarca y de Bogotá D. C., con los cuales pretendió demostrar que había cotizado más de mil semanas antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993.

En ese sentido, sostuvo que tales documentos constituían hechos nuevos que modificaban la causa de la segunda controversia y demostraban, en su criterio, la consolidación de un derecho adquirido a pensionarse bajo las reglas del Decreto 758 de 1990. Asimismo, reprochó que la sentencia cuestionada hubiera extendido los efectos de la cosa juzgada a pretensiones que, según afirmó, no fueron objeto de decisión en el primer proceso.

Sobre este punto, aseveró que en la primera actuación judicial no se estudió la solicitud de reconocimiento de intereses moratorios sobre las diferencias originadas en la reliquidación de la pensión. Añadió que la pretensión relacionada con el incremento del Radicación: 11001 03 15 000 2026 02788 01 Accionante: Juan Ramón Muñoz Baracaldo Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 % por cónyuge económicamente dependiente había sido retirada de la reforma de la primera demanda, por lo que tampoco habría sido definida judicialmente.

Alegó que la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo por aplicación indebida del artículo 303 del Código General del Proceso, toda vez que declaró configurada la cosa juzgada pese a que, en su criterio, no existía identidad de causa entre las dos controversias judiciales. También sostuvo que se desconoció el artículo 281 del Código General del Proceso, pues la autoridad judicial no habría emitido un pronunciamiento de fondo respecto de las nuevas pretensiones formuladas en la segunda demanda.

Agregó que se configuró un defecto sustantivo por la falta de aplicación del artículo 141 de la Ley 100 de 1993, en relación con los intereses moratorios reclamados sobre las diferencias pensionales, así como del artículo 103 de la Ley 1437 de 2011 y de los artículos 20 y 21 del Decreto 758 de 1990, referentes a la liquidación de la pensión y al incremento por cónyuge a cargo.

De igual manera, argumentó que la sentencia incurrió en una contradicción entre su parte motiva y resolutiva. Al respecto, señaló que en las consideraciones se hizo referencia a que determinadas sumas correspondientes al retroactivo debían ser giradas al SENA, mientras que, según afirmó, esa circunstancia no tuvo correspondencia con lo finalmente decidido.

El actor también invocó el desconocimiento del precedente judicial, en particular, citó la Sentencia C-522 de 2009 de la Corte Constitucional, de la cual entendió que la cosa juzgada no puede constituirse en un obstáculo para la protección de los derechos fundamentales. Asimismo, mencionó la sentencia del 3 de diciembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado dentro del proceso con radicado núm. 25000 23 42 000 2016 00778 01.

Indicó que, en esa providencia, se explicó que, por tratarse de prestaciones periódicas, la cosa juzgada en asuntos pensionales puede ser objeto de relativización en determinadas circunstancias para garantizar los derechos fundamentales del pensionado. Igualmente, invocó la Sentencia T-534 de 2015. Afirmó que, de acuerdo con esa providencia, la aparición de nuevos elementos probatorios con posterioridad a una decisión judicial puede impedir la configuración de la cosa juzgada en un proceso posterior.

Con fundamento en esta última decisión, insistió en que los CETIL aportados en el segundo proceso constituían elementos nuevos que debían ser valorados para determinar si, antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, había completado las semanas necesarias para consolidar el derecho pensional que reclama. También citó las sentencias SU-072 de 2018, SU-230 de 2015 y SU-298 de 2015, relacionadas con la fuerza vinculante del precedente judicial y constitucional y con los principios de igualdad, seguridad jurídica y supremacía constitucional.

Adujo, además, que la sentencia del 25 de marzo de 2010, proferida por el Consejo de Estado dentro del proceso con radicado núm. 66001 23 31 000 2006 00452 01, respaldaba su postura acerca de que el derecho pensional se consolida cuando se Radicación: 11001 03 15 000 2026 02788 01 Accionante: Juan Ramón Muñoz Baracaldo Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co completa el número de semanas o el tiempo de servicios exigido, aunque su exigibilidad quede condicionada al cumplimiento posterior de la edad.

En ese sentido, señaló que antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 había completado 1.172 semanas y que, por ello, adquirió el derecho a que su prestación fuera reconocida bajo las condiciones previstas en el régimen entonces vigente. Igualmente, hizo referencia a la Sentencia SU-428 de 2024, de la cual destacó que los beneficiarios del régimen de transición pueden acudir al régimen anterior que les resulte más favorable, y a la Sentencia SU-273 de 2022, respecto de la configuración del defecto sustantivo cuando el juez omite aplicar la excepción de inconstitucionalidad.

En relación con el incremento pensional del 14% por cónyuge a cargo, citó la Sentencia SU-140 de 2019 y aseguró que ese beneficio tenía el carácter de derecho adquirido por haberse consolidado, según su postura, antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993. Respecto de los intereses moratorios reclamados, mencionó la Sentencia SU-063 de 2023.

Expuso que dicha providencia reconoció la posibilidad de causar los intereses previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 en determinados eventos de reajuste o reliquidación pensional cuando se configure mora en el pago oportuno y completo de la prestación. El actor también alegó la violación directa de la Constitución Política, afirmó que la providencia cuestionada desconoció los artículos 1, 2, 4, 13, 29, 46, 48, 53, 58, 93, 228 y 229 superiores y con ello, sus derechos a la dignidad humana, igualdad, debido proceso, seguridad social, mínimo vital y acceso a la administración de justicia, así como los principios de favorabilidad, irrenunciabilidad de los beneficios mínimos laborales, prevalencia del derecho sustancial y protección de los derechos adquiridos.

En particular, sostuvo que la aplicación del artículo 303 del Código General del Proceso desconoció la supremacía constitucional, pues, a su juicio, se privilegió la cosa juzgada sobre la efectividad de sus derechos pensionales. Asimismo, aseguró que se vulneró su derecho al debido proceso toda vez que no se valoró la diferencia existente entre las causas de los dos procesos, no se tuvieron en cuenta los nuevos elementos probatorios aportados y se extendió la cosa juzgada a pretensiones que no habían sido debatidas previamente.

En cuanto al derecho a la seguridad social, manifestó que la liquidación que considera incompleta de su pensión constituye una afectación permanente, pues cada mes recibe una mesada inferior a aquella que, según afirma, legalmente le corresponde. Frente a los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial, sostuvo que el asunto tiene relevancia constitucional, debido a que compromete sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad social, mínimo vital y acceso a la administración de justicia, además de involucrar la protección de derechos pensionales que considera adquiridos.

Respecto de la subsidiariedad, señaló que no cuenta con otro medio judicial pendiente de agotamiento, pues la controversia fue decidida en segunda instancia por el Consejo de Estado mediante la sentencia del 28 de noviembre de 2025. Radicación: 11001 03 15 000 2026 02788 01 Accionante: Juan Ramón Muñoz Baracaldo Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En relación con la inmediatez, indicó que la providencia cuestionada fue notificada el 20 de enero de 2026 y sostuvo que acudió al mecanismo constitucional dentro de un término razonable.

Finalmente, precisó que la decisión censurada no fue proferida dentro de otra acción de tutela y que los cuestionamientos formulados no se sustentan en una irregularidad procesal, sino en la configuración de un defecto sustantivo, el desconocimiento del precedente judicial y la violación directa de la Constitución.

3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 13 de abril de 20262 y correspondió por reparto a la Sección Tercera – Subsección C de esta Corporación que, por auto del 20 de abril de 20263 la admitió y dispuso notificar4 al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, como parte accionada; así como vincular Colpensiones, como tercero con interés en las resultas del proceso.

De igual forma, requirió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A para que allegara copia digital del expediente correspondiente al proceso identificado con el radicado núm. 25000 23 42 000 2021 00962 00/01, el cual fue remitido5. 3.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección C rindió informe6 y manifestó que, en la providencia del 15 de marzo de 2023, proferida dentro del proceso con radicado núm. 25000 23 42 000 2021 00962 00, expuso suficientemente las razones por las cuales declaró probada la excepción de cosa juzgada.

Indicó que dicha decisión fue confirmada por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado mediante sentencia del 28 de noviembre de 2025. Sostuvo que en el asunto no se configuran los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, pues el accionante pretende reabrir una controversia ya resuelta por los jueces naturales y convertir el mecanismo constitucional en una tercera instancia. Agregó que la decisión cuestionada se sustentó en una interpretación razonable de las normas aplicables y en la jurisprudencia vigente sobre la materia. 2 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02788 00. 3 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02788 00. 4 Esta orden se cumplió el 27 de abril de 2026.

Visto en el índice 7 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02788 00. 5 Visto en los índices 12 y 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02788 00. 6 Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02788 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2026 02788 01 Accionante: Juan Ramón Muñoz Baracaldo Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3. Colpensiones allegó escrito7 en el que solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, al considerar que el accionante pretende reabrir un debate judicial ya concluido y ejecutoriado, con el propósito de obtener una nueva decisión sobre el asunto.

Manifestó que no se configuró algún defecto o vulneración de derechos fundamentales atribuible a las autoridades judiciales cuestionadas, pues estas actuaron conforme con la Constitución, la ley y la jurisprudencia aplicable. En ese sentido, sostuvo que la acción de tutela no puede utilizarse como una tercera instancia para controvertir la interpretación jurídica efectuada por los jueces naturales.

Finalmente, indicó que Colpensiones ha actuado conforme a derecho y que no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante. Por lo anterior, reiteró su solicitud de declarar improcedente la solicitud de amparo. 3.4. La Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado guardó silencio.

4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado, mediante sentencia del 29 de mayo de 2026, declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional. Advirtió que las autoridades judiciales sí compararon los dos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho promovidos por Juan Ramón Muñoz Baracaldo.

Explicó que, aunque la segunda demanda incluyó nuevos actos administrativos y pretensiones relacionadas con intereses moratorios, el incremento del 14 % por cónyuge a cargo y el registro de aportes al SENA, los jueces ordinarios concluyeron que el núcleo de la controversia continuaba relacionado con la reliquidación de la pensión de vejez conforme al parágrafo primero del artículo 20 del Decreto 758 de 1990.

Señaló que el reproche por defecto sustantivo pretendía que el juez constitucional efectuara nuevamente la comparación entre ambas demandas y sustituyera la conclusión del juez natural respecto de la identidad de partes, objeto y causa. Agregó que los certificados CETIL y las pretensiones que el accionante calificó como nuevas fueron planteados y valorados dentro del proceso ordinario, por lo que su inconformidad con el alcance jurídico otorgado a esos elementos no configuraba, por sí sola, una controversia de relevancia constitucional.

Respecto del desconocimiento del precedente, sostuvo que el actor no demostró que la providencia cuestionada se hubiera apartado de una regla jurisprudencial vinculante aplicable al asunto con identidad fáctica y jurídica. Asimismo, consideró que la alegada violación directa de la Constitución se sustentó en la misma inconformidad con la declaratoria de cosa juzgada y con la negativa de estudiar nuevamente sus pretensiones pensionales.

Finalmente, concluyó que el accionante no formuló un verdadero juicio de validez constitucional contra la providencia cuestionada, sino que pretendió obtener una nueva revisión del litigio pensional y de la interpretación efectuada por los jueces naturales sobre 7 Visto en el índice 15 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02788 00.

Radicación: 11001 03 15 000 2026 02788 01 Accionante: Juan Ramón Muñoz Baracaldo Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la cosa juzgada. Por tanto, declaró improcedente la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional.

5. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN 5.1. Inconforme con el fallo de primera instancia, el accionante lo impugnó señalando lo siguiente: Manifestó que la controversia sí cumple el requisito de relevancia constitucional, pues no pretende reabrir el debate ordinario ni convertir la acción de tutela en una tercera instancia, sino obtener el control constitucional excepcional de unas providencias que, en su criterio, desconocieron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia. Sostuvo que el juez de primera instancia redujo indebidamente la controversia a una discrepancia sobre la aplicación de la cosa juzgada.

Explicó que su reproche se fundamentó en que las autoridades judiciales aplicaron dicha figura sin verificar integralmente los requisitos previstos en el artículo 303 del Código General del Proceso y extendieron sus efectos a pretensiones que no habían sido objeto del proceso anterior. Adujo que se configuró un defecto sustantivo, porque la segunda demanda incorporó elementos que, a su juicio, impedían predicar identidad de causa y objeto, entre ellos, nuevas resoluciones expedidas por Colpensiones, certificados CETIL, pretensiones relacionadas con intereses moratorios, el incremento del 14% por cónyuge a cargo y la corrección de aportes omitidos en su historia laboral.

Agregó que los certificados CETIL demostraban el cumplimiento de más de 1000 semanas de cotización antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 y, por ende, la existencia de un derecho adquirido respecto del régimen pensional aplicable. En ese sentido, sostuvo que la providencia cuestionada desconoció los artículos 48 y 58 de la Constitución Política.

Asimismo, alegó la configuración de un defecto fáctico, al considerar que las autoridades judiciales omitieron valorar adecuadamente las pruebas aportadas con la segunda demanda y, pese a ello, declararon probada la excepción de cosa juzgada. Respecto del desconocimiento del precedente, citó decisiones de la Corte Constitucional relacionadas con los límites de la cosa juzgada frente a los derechos fundamentales, la incidencia de pruebas o circunstancias nuevas y la aplicación del principio de favorabilidad en materia pensional.

También invocó la sentencia del 3 de diciembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado dentro del proceso con radicado núm. 25000 23 42 000 2016 00778 01, para sostener que en asuntos pensionales la cosa juzgada debe analizarse de manera flexible. Afirmó que la decisión cuestionada también desconoció la naturaleza periódica de la prestación pensional y el principio de prevalencia del derecho sustancial, pues la aplicación rígida de la cosa juzgada impidió estudiar de fondo las nuevas actuaciones administrativas y las pretensiones relacionadas con la reliquidación de su pensión. En consecuencia, solicitó revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, amparar sus derechos fundamentales, dejar sin efectos la providencia cuestionada del Consejo de Estado y ordenar que se profiera una nueva decisión en la que se analicen las nuevas Radicación: 11001 03 15 000 2026 02788 01 Accionante: Juan Ramón Muñoz Baracaldo Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resoluciones administrativas, las pretensiones formuladas, el artículo 303 del Código General del Proceso y el precedente aplicable sobre cosa juzgada en materia pensional. 5.2.

Por auto proferido el 24 de julio de 2026 se concedió la impugnación8 y la misma fue asignada a esta Sección por acta de reparto del 12 de agosto de 20269.

6. CONSIDERACIONES DE LA SALA

6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 199110, en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 201511, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202112, así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201913, modificado por el Acuerdo nro. 434 del 10 de diciembre de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.

HECHOS PROBADOS En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente14: 6.2.1. El señor Juan Ramón Muñoz Baracaldo promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, identificado con el radicado núm. 11001 33 35 024 2013 00479 00/01, en el que cuestionó la Resolución 112558 del 15 de julio de 2010, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales le reconoció la pensión de vejez, así como el acto ficto negativo derivado de la falta de respuesta al recurso de apelación presentado el 23 de septiembre de 2010.

En dicho proceso pretendió la reliquidación de su pensión de vejez conforme con el parágrafo primero del artículo 20 del Decreto 758 de 1990, con base en el promedio de las últimas 100 semanas. 6.2.2. Posteriormente, el señor Juan Ramón Muñoz Baracaldo promovió un nuevo medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, identificado con el radicado núm. 25000 23 42 000 2021 00962 00/01. 8 Visto en el índice 24 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02788 00. 9 Visto en el índice 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 02788 01. 10 El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.

El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.

Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará […]”. 11 Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. 12 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela". 13 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. 14 Lo que se desprende del expediente identificado con el radicado núm. 25000 23 42 000 2021 00962 00/01.

Radicación: 11001 03 15 000 2026 02788 01 Accionante: Juan Ramón Muñoz Baracaldo Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En esa oportunidad, además de cuestionar la Resolución 112558 del 15 de julio de 2010 y el acto ficto negativo, solicitó la nulidad de la Resolución SUB 250338 del 12 de septiembre de 2019 y la nulidad parcial de la Resolución DPE 4675 del 25 de marzo de 2020.

A título de restablecimiento del derecho, pretendió, entre otros aspectos, que se declarara que adquirió el derecho a pensionarse bajo los parámetros del Decreto 758 de 1990, se reliquidara la prestación con base en el promedio de las últimas 100 semanas, se reconocieran intereses moratorios y el incremento del 14% por cónyuge a cargo, y se registraran en su historia laboral los aportes asociados al SENA. 6.2.3.

El conocimiento del asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C que, mediante sentencia anticipada del 15 de marzo de 2023, declaró probada la excepción de cosa juzgada. 6.2.4. Inconforme con la anterior decisión, el señor Juan Ramón Muñoz Baracaldo interpuso recurso de apelación y la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, mediante sentencia del 28 de noviembre de 2025, la confirmó.

6.3. ANÁLISIS DE LA SALA Teniendo en cuenta lo que es motivo de impugnación, la Sala considera necesario resolver si, en este caso, frente a los reparos expuestos por el accionante en el escrito de tutela y analizado en el fallo de primera instancia, se reúne el requisito general de relevancia constitucional, y para ello, examinará: (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 6.3.1.

Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

En ese sentido, señaló que […] el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes […]15.

Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional. 15 Corte Constitucional.

Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Radicación: 11001 03 15 000 2026 02788 01 Accionante: Juan Ramón Muñoz Baracaldo Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades16: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.

(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 6.3.2. Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, analizará el tercer criterio que la compone, el cual busca impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Frente a este elemento, la Corte Constitucional ha dicho que17: […] la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal […].

(Se destaca). En la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.

En igual sentido anotó que “como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” (…)”.

(Se destaca). En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas 16 Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. 17 Corte Constitucional.

Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2026 02788 01 Accionante: Juan Ramón Muñoz Baracaldo Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.

La Sala considera que, tal como lo indicó el a quo, en este caso no se cumple el requisito general de relevancia constitucional, pues el accionante pretende reabrir el debate jurídico resuelto dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de reproche. Al efecto, se advierte que en el proceso ordinario se discutió si respecto de las pretensiones formuladas por el señor Juan Ramón Muñoz Baracaldo se configuraba la cosa juzgada, en atención a la existencia de un proceso anterior en el que también había demandado a Colpensiones con el propósito de obtener la reliquidación de su pensión de vejez conforme al parágrafo primero del artículo 20 del Decreto 758 de 1990.

En el primer proceso, identificado con el radicado núm. 11001 33 35 024 2013 00479 00/01, el accionante cuestionó la Resolución 112558 del 15 de julio de 2010 y el acto ficto negativo derivado de la falta de respuesta al recurso de apelación interpuesto contra aquella, y pretendió obtener la reliquidación de su pensión de vejez con fundamento en el Decreto 758 de 1990.

En dicho trámite, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, mediante sentencia del 9 de mayo de 2018, concluyó que, aunque el demandante era beneficiario del régimen de transición y podía pensionarse conforme al Decreto 758 de 1990 en cuanto a edad, tiempo de servicios y monto, el ingreso base de liquidación debía calcularse de acuerdo con la Ley 100 de 1993.

Posteriormente, el señor Muñoz Baracaldo promovió un nuevo medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el radicado núm. 25000 23 42 000 2021 00962 00/01. En esa oportunidad cuestionó, además, las Resoluciones SUB 250338 del 12 de septiembre de 2019 y DPE 4675 del 25 de marzo de 2020, y formuló pretensiones relacionadas con la reliquidación de su pensión, intereses moratorios, el incremento del 14% por cónyuge a cargo y el registro de aportes en su historia laboral.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, mediante sentencia anticipada del 15 de marzo de 2023, declaró probada la excepción de cosa juzgada. Inconforme con esa decisión, el demandante interpuso recurso de apelación y sostuvo, entre otros aspectos, que existían nuevas pruebas y hechos que impedían la configuración de dicha figura.

Al resolver la alzada, la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, mediante sentencia del 28 de noviembre de 2025, delimitó expresamente el problema jurídico en determinar si había operado la cosa juzgada o si, como lo alegaba el apelante, existían nuevas pruebas y hechos que impedían su configuración. Para resolverlo, explicó que la cosa juzgada exigía identidad de partes, causa y objeto y, tratándose del control de legalidad de actos administrativos, debía verificarse la coincidencia entre los actos enjuiciados y los aspectos sometidos a decisión judicial.

Al analizar el caso concreto, advirtió que en el proceso anterior ya se había definido el derecho del accionante a la reliquidación pensional con fundamento en el parágrafo Radicación: 11001 03 15 000 2026 02788 01 Accionante: Juan Ramón Muñoz Baracaldo Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primero del artículo 20 del Decreto 758 de 1990 y, particularmente, la forma en que debía calcularse el ingreso base de liquidación. Frente a los certificados CETIL invocados por el demandante como nuevas pruebas, la autoridad judicial señaló que estos no acreditaban hechos nuevos relacionados con el reconocimiento o la reliquidación de la pensión, sino tiempos de servicio que ya se encontraban acreditados.

Precisó que no existía discusión acerca de que el actor reunía los requisitos para ser beneficiario del Decreto 758 de 1990, pues su inconformidad se concentraba en el cálculo del ingreso base de liquidación, asunto que ya había sido resuelto mediante la sentencia del 9 de mayo de 2018. Asimismo, indicó que el hecho de que en el segundo proceso se demandaran actos administrativos posteriores no impedía reconocer la cosa juzgada, porque ya existía una decisión de fondo y ejecutoriada acerca de la forma de liquidación de la pensión del señor Muñoz Baracaldo.

Por ello, concluyó que existía identidad de objeto o materia juzgada y confirmó la sentencia del 15 de marzo de 2023. En la impugnación de la presente acción de tutela, el accionante insiste en que las autoridades judiciales aplicaron indebidamente la cosa juzgada, pues considera que los certificados CETIL, las resoluciones posteriores de Colpensiones y las demás pretensiones formuladas impedían predicar identidad de causa y objeto entre los dos procesos.

Sin embargo, esos planteamientos fueron precisamente examinados por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado al resolver el recurso de apelación. En efecto, la autoridad judicial no desconoció la existencia de nuevas pruebas ni de actos administrativos posteriores, sino que determinó el alcance que estos tenían frente a una controversia pensional que ya había sido decidida.

En ese contexto, acceder al análisis propuesto por el accionante implicaría que el juez constitucional efectuara nuevamente la comparación entre ambos procesos y determinara si los certificados CETIL, los actos administrativos posteriores y las demás pretensiones tenían la entidad suficiente para excluir la cosa juzgada. Ello supondría sustituir el criterio jurídico adoptado por el juez natural respecto del alcance de la materia juzgada.

Tampoco se advierte que la controversia adquiera relevancia constitucional por el defecto fáctico alegado en la impugnación. Como se explicó, la sentencia del 28 de noviembre de 2025 examinó expresamente los certificados CETIL y concluyó que no acreditaban hechos nuevos, sino tiempos de servicio que ya se encontraban demostrados, aspecto sobre el cual no existía controversia.

Respecto del desconocimiento del precedente, el accionante invocó distintas providencias relacionadas con la cosa juzgada, las pruebas nuevas y la protección de los derechos pensionales. No obstante, sus argumentos nuevamente se encaminan a sostener que los elementos incorporados en el segundo proceso debieron recibir un efecto jurídico distinto al otorgado por la autoridad judicial accionada.

De igual manera, la invocación de los derechos al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y al acceso a la administración de justicia parte de la misma premisa según la cual la cosa juzgada fue indebidamente declarada y las autoridades judiciales debieron estudiar nuevamente sus pretensiones pensionales. Por ello, no se evidencia una Radicación: 11001 03 15 000 2026 02788 01 Accionante: Juan Ramón Muñoz Baracaldo Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co controversia constitucional autónoma respecto de la interpretación judicial cuestionada.

Así las cosas, la Sala advierte que el accionante no plantea un juicio de validez constitucional respecto de la sentencia del 28 de noviembre de 2025, sino que pretende que el juez de tutela revise nuevamente la conclusión adoptada por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado acerca de la configuración de la cosa juzgada.

En consecuencia, al no encontrarse acreditado el requisito general de relevancia constitucional, la Sala confirmará la sentencia del 29 de mayo de 2026, proferida por la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 29 de mayo de 2026, proferida por la Sección Tercera – Subsección C de esta Corporación, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 3 de septiembre de 2026. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.