11001032500020180135200 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., veinte (20) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicado: 11001 0325 000 2018 01352 00 (4530-2018) Accionante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: MARÍA ARCELIA POLANCO DE NARVÁEZ 1 Temas: Causal de revisión literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reliquidación pensional factores salariales. SENTENCIA UNICA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011 ASUNTO Conoce la Sala de Subsección la acción especial de revisión promovida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 22 de marzo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca.

ANTECEDENTES

1. DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El causante ÁNGEL MARÍA NARVÁEZ CUELLAR en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó declarar la nulidad de la Resolución RDP 041869 del 10 de 1 A través de la Resolución No RDP 017411 la UGPP, reconoció pensión de sobreviviente a la señora María Arcelia Polanco de Narváez, en calidad de cónyuge sobreviviente del señor Ángel María Narváez Cuellar (folios 86) Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 01352- 00 (4 530-20 18) Demand ante: U GPP 2 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co septiembre de 2013 que negó la reliquidación de la pensión de vejez, proferida por la UGPP.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó reliquidar la pensión reconocida sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales que devengó en el último año de servicios. 1.1. Fundamentos fácticos Como sustento fáctico de sus pretensiones, expuso lo siguiente: (i) Que prestó sus servicios al Instituto de Cultura desde 1974 hasta 1997.

(ii) Le fue reconocida pensión de jubilación a través de la Resolución No 018411 del 18 junio de 1998, efectiva a partir del 1 de enero de 1998. (iii) Pidió que se le reliquidará la pensión reconocida teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. Solicitud que fue negada, a través de la Resolución No RDP 028879 del 25 de junio de 2013.

(iii) Mediante Resolución No RDP 041869 del 10 de septiembre de 2013, la UGPP negó la solicitud de revocatoria directa de la Resolución No 28879 del 25 de junio de 2013.

2. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 2 El 24 de mayo de 2017 el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Popayán profirió sentencia de primera instancia, a través de la cual declaró la nulidad: parcial de la Resolución 018411 del 18 de junio de 1998 y total de las 2 Folios 150 Cuaderno 1 Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 01352- 00 (4 530-20 18) Demand ante: U GPP 3 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co Resoluciones RDP 028879 del 25 de junio y RDP 041869 del 10 de septiembre de 2013.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, condenó a la UGPP a reliquidar la pensión del causante ÁNGEL MARÍA NARVÁEZ CUELLAR con el 75% del salario promedio que percibió en el último año de servicio, es decir, entre el 1 de enero de 1997 y el 31 de diciembre de 1997, teniendo en cuenta como factores constitutivos de salario: la asignación básica, el auxilio de transporte, el auxilio de alimentación, la prima de servicios, la prima de navidad, la prima vacacional y la bonificación por servicios y horas extras.

Asimismo, declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 9 de mayo de 2010. Lo anterior, con sustento en que se demostró que el causante ÁNGEL MARÍA NARVÁEZ CUELLAR (i) nació el 4 de enero de 1944, (ii) laboró al servicio del Instituto Colombiano de Cultura desde el 1 de febrero de 1974 hasta el 30 de diciembre de 1997 y (iii) para el 1º de abril de 1994, contaba con más de 50 años de edad y 20 años de servicios, lo que lo hace beneficiario del régimen de transición en pensiones del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que remite a las normas anteriores, esto es, a las Leyes 33 y 62 de 1985.

En ese orden, el señor ÁNGEL MARÍA NARVÁEZ CUELLAR tiene derecho a que se le reliquide la pensión y que se le tenga en cuenta el 75% del promedio de todo lo que percibió durante el último año de servicio, de acuerdo con la posición unificada del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 4 de agosto de 2010, ratificada el 25 de febrero de 2016.

Insistió en que al antes nombrado se le debió aplicar el régimen previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985 de manera integral, en ese Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 01352- 00 (4 530-20 18) Demand ante: U GPP 4 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co orden, le asistía el derecho a la reliquidación solicitada, teniendo en cuenta el 75% del promedio de salarios devengados en el último año de servicios, esto es, entre el 1 de enero de 1997 y el 31 de diciembre de 1997, incluyendo todos los factores salariales que percibió, como: asignación básica, subsidio de alimentación, horas extras, prima de vacaciones 1/12, bonificación por servicios, bonificación semestral y prima de navidad.

Por último, advirtió que debían declararse prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 9 de mayo de 2010.

3. RECURSO DE APELACIÓN 3 Contra la decisión anterior, la UGPP presentó recurso de apelación con fundamento en la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, de acuerdo con la cual el ingreso base de liquidación no forma parte de la transición y solo se deben incluir aquellos factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los cuales se hayan efectuado los aportes con destino a pensión.

4. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN El 22 de marzo de 2018 el Tribunal Administrativo del Cauca 4 confirmó la sentencia del juzgado que declaró la nulidad de los actos administrativos enjuiciados. En efecto, indicó que la pensión se debe liquidar con el 75% del promedio de los factores que devengó el demandante en el último año de servicio.

Como fundamento de la decisión, consideró que el señor ÁNGEL MARÍA NARVÁEZ CUELLAR tenía derecho a la reliquidación 3 Folio 160 4 Folio 41 del expediente. Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 01352- 00 (4 530-20 18) Demand ante: U GPP 5 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co solicitada, por cuanto se probó en el proceso que era beneficiari o del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, razón por la cual, ordenó la inclusión de todos los salarios devengados en el último año, de acuerdo con la posición jurisprudencial unificada del Consejo de Estado en sentencia del 4 de agosto de 2010, rad. 2006-07509.

Precisó que, de acuerdo a la certificación expedida por el asesor del Grupo de Finanzas del Ministerio de Cultura, el antes nombrado devengó los siguientes conceptos: asignación básica, bonificación por servicios, prima de junio, prima de vacaciones, prima de navidad y auxilio de alimentación. En ese sentido, reiteró que la pensión del señor ÁNGEL MARÍA NARVÁEZ CUELLAR debió ser liquidada incluyendo los factores devengados durante el último año de servicios.

5. LA ACCIÓN DE REVISIÓN 5 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, compareció ante esta Corporación en ejercicio de la acción de revisión contra la sentencia del 22 de marzo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, con las siguientes: 5.1.

Pretensiones «PRIMERA: Revocar la sentencia proferida el 22 de marzo de 2018, por el Tribunal Administrativo del Cauca, que confirmó el fallo de primera instancia proferido por el Juzgado Quinto Administrativo de Popayán de 24 de mayo de 2017 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurado por el señor ÁNGEL MARÍA NARVÁEZ CUELLAR contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, en el proceso radicado con el numero 2014 00112.

SEGUNDA: Declarar que el señor ÁNGEL MARÍA NARVÁEZ CUELLAR, no le asistía el derecho a que se le reliquidara la pensión 5 Folio 1 Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 01352- 00 (4 530-20 18) Demand ante: U GPP 6 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co de vejez con la totalidad de los factores de salario devengados en el último año de servicios.

TERCERA: Declarar que la pensión de vejez causada por el señor ÁNGEL MARÍA NARVÁEZ CUELLAR, de la que es hoy beneficiaria en pago la señora MARÍA ARCELIA POLANCO DE NARVÁEZ, debe calcularse el ingreso base de liquidación conforme a las previsiones del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, aplicando los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994 de acuerdo con lo establecido legal y jurisprudencialmente en la materia, en especial al tenor de lo expresado por la H. Corte Constitucional en sentencias C-258 de 2013, SU 230 de 2015 y SU- 023 de 2018.» 6 La UGPP invocó como causal de revisión la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 7, al considerar que la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cauca contraviene las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, según las cuales para determinar la mesada pensional se debe atender la regla prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta solo la lista de factores indicados expresamente en el Decreto 1158 de 1994.

En ese orden de ideas, adujo que el reconocimiento pensional se obtuvo excediendo la cuantía del derecho reconocido, pues supera lo debido de acuerdo a la ley, por cuanto en la decisión cuestionada se ordenó la reliquidación de la pensión del demandante sin tener en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y factores salaria les que se debían incluir, apartándose de lo dispuesto normativa y jurisprudencialmente para los beneficiarios del régimen de transición de dicha ley.

6. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN DE REVISIÓN 8 6 Folios 2 del expediente. 7 «b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables » 8 Folios 298 del expediente. Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 01352- 00 (4 530-20 18) Demand ante: U GPP 7 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co La señora MARÍA ARCELIA POLANCO DE NARVÁEZ, en calidad de cónyuge sobreviviente del causante Ángel María Narváez Cuellar, no presentó escrito de contestación del recurso de revisión. II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo fue establecido en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 y actualmente se rige por lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, en sus artículos 248 a 255. El artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos son de conocimiento de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, según la materia.

Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, precisa que «las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».

En tal sentido y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019. Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 01352- 00 (4 530-20 18) Demand ante: U GPP 8 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co «Artículo 13.- Distribución de los procesos entre las secciones.

Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Segunda: […] 3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección […]» Por lo anterior, esta Subsección es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión formulado por la UGPP contra la sentencia del 22 de marzo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca. 2.

Oportunidad La Sala de Decisión advierte que en el sub examine la sentencia objeto de revisión fue proferida el 22 de marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cauca, la cual quedó ejecutoriada el 11 de abril del mismo año 9, y la acción de revisión fue presentada por la UGPP el 22 de agosto de 2018 10, es decir, dentro del plazo de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la sentencia, según lo prevé el artículo 251 del CPACA, por lo que se concluye que aquella se encuentra en tiempo. 3.

Problema jurídico De acuerdo con los planteamientos de la acción de revisión, le corresponde a la Sala resolver los siguientes cuestionamientos: ➢ ¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al ordenar el Tribunal Administrativo del Cauca la reliquidación de la pensión del causante ÁNGEL MARÍA NARVÁEZ CUELLAR, atendiendo el ingreso base de liquidación de las normas generales 9 Fol. 51 10 Lo an teri or te nie ndo e n c uenta el se ll o de rec ibi do v is i ble e n e l an vers o de l f ol io 16 3.

Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 01352- 00 (4 530-20 18) Demand ante: U GPP 9 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co anteriores a la Ley 100 de 1993, esto es, en cuantía equivalente al 75% del salario promedio devengado en el último año de servicio, y no el previsto por el inciso 3° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, se gún sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994? 4.

Solución al problema jurídico 4.1. ¿Se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 ? La UGPP aduce que el Tribunal Administrativo del Cauca excedió la cuantía del derecho reconocido en la ley. Al respecto, la Ley 797 de 2003, dispuso en su artículo 20, literal b), las siguientes causales de revisión: «REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador Genera l de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excedie re lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Aparte resaltado declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C -835 de Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 01352- 00 (4 530-20 18) Demand ante: U GPP 10 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co 2003.

La Sala ha reconocido que la existencia de estas causales son una herramienta legal útil que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado de forma fraudulenta y en exceso lo cual afecta los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones.

En ese sentido, se ha dicho que «el principal objetivo de la introducción de las causales especiales para la acción era garantizarle a la administración que pudiera insistir en un nuevo estudio de las pensiones reconocidas de forma fraudulenta, de modo que pudiera evitar el pago de cantidades injustas que afectaran gravemente al erario.» 11 En el caso bajo estudio, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 22 de marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cauca, se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por cuanto ordenó reliquidar la pensión reconocida al señor ÁNGEL MARÍA NARVÁEZ CUELLAR con el 75% del salario promedio devengado en el último año de servicios, incluyendo todos los factores salariales recibidos. 4.1.1.

El Sistema General de Seguridad Social en pensiones y el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 El artículo 48 de la Constitución Política de 1991 consagró la seguridad social como un derecho irrenunciable y como un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dire cción, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en los términos en que lo establezca la ley. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de noviembre de 2020.

Rad. Núm. 11001-03-25-000-2015-00234-00 (0436-2015). Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 01352- 00 (4 530-20 18) Demand ante: U GPP 11 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co La Ley 100 de 1993 organizó el Sistema de Seguridad Social Integral como un conjunto de obligaciones del Estado y la sociedad, con instituciones y recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, y las demás que se llegaren a incorporar normativamente en el futuro, con el objeto de garantizar esos derechos irrenunciables de las personas 12, a través de la protección de las contingencias que las puedan afectar 13, y les permitan tener una calidad de vida acorde con la dignidad humana.

El propósito de la Ley 100 de 1993 fue el de unificar los regímenes pensionales que, antes de su promulgación, se encontraban dispersos en el ordenamiento jurídico, estableciendo reglas comunes para todos los trabajadores del territorio nacional y sin atención a la naturaleza de su relación laboral. No obstante, en el artículo 36, la norma concibió un régimen de transición en favor de las personas que cumplieran con unos requisitos a su entrada en vigor, lo cual les permitiría regirse por la legislación aplicable en el régimen anterior al que se encontraban afiliadas, en cuanto a la edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas y monto de la prestación. «ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]» 12 Artículo 1 de la Ley 100 de 1993. 13 Ibídem. Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 01352- 00 (4 530-20 18) Demand ante: U GPP 12 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co Bajo ese entendido, solo quienes hubieran acreditado los requisitos de edad o de tiempo de servicios previstos por el artículo 36 para la fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, tendrían la posibilidad de pensionarse con arreglo a las normas que venían aplicándose con anterioridad en cuanto a edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto.

Sobre este último aspecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha debatido si el ingreso base de liquidación forma o no parte del régimen de transición. Las posturas frente al particular fueron las siguientes: a) Criterio de la Corte Constitucional En la sentencia C-168 de 1995, la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado, sin fijar ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Por su parte, en la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen de transición de los congresistas, fijó una regla según la cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, al respecto manifestó: «En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;

(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.

Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 01352- 00 (4 530-20 18) Demand ante: U GPP 13 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso».

Posteriormente, en la sentencia SU-230 de 2015, definió que la anterior interpretación no era exclusiva del régimen especial y expuso: «Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca».

(Negrilla por fuera de texto). A partir de dichas decisiones, la Corte Constitucional ha emitido varias sentencias de unificación en las cuales ha mantenido su criterio, entre ellas, las sentencias SU-427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU-395 de 2017. En esta última providencia, esto es, la SU-395 de 2017 14, la Corte conoció de varias acciones de tutela interpuestas contra sentencias que ordenaron la reliquidación de pensiones, con fundamento en los regímenes especiales previstos por los Decretos 546 de 1971 15 y 929 de 1976 16, y consideró que la regla general de liquidación pensional, en los términos de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, también cobija a quienes venían 14 Re iterad o en la sen ten cia SU-023 de 2018. 15 «Por e l c ual se es tabl e ce el rég imen de segur idad y p rotec ción so ci al de los fun cio nari os y emp leado s d e l a R ama J uri sdi cc iona l, del Min ist erio Púb li co y de sus fam il iare s» 16 «Por el cua l s e es tab lece el r égim en de pres tac io nes s oci ale s de lo s fu nci onar ios y emplea dos de la Contr alor ía G enera l de la Re púb lic a y sus fam il iare s.» Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 01352- 00 (4 530-20 18) Demand ante: U GPP 14 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co rigiéndose por normas especiales, según lo había analizado la sentencia C-258 de 2013, que precisó que la transición consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el servidor, solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero excluyendo el ingreso base de liquidación. b) Criterio del Consejo de Estado El Consejo de Estado, en la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010 17, adoptó una tesis según la cual el IBL sí forma parte del régimen de transición, estableciendo lo siguiente: «Régimen de transición. La Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral, con el objetivo de amparar a la población en las contingencias de vejez, invalidez y muerte, a través del reconocimiento de pensiones y otras prestaciones, para los afiliados y sus beneficiarios, encaminadas a proteger sus derechos fundamentales y a crear mecanismos de carácter económico que contrarrestaran las circunstancias de desamparo, pérdida de capacidad laboral o vulnerabilidad a las que se veían sometidos.

No obstante lo anterior, la referida ley en su artículo 36 preceptúa lo siguiente:

ARTÍCULO

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […] 17 Con sej o de Estad o, Sec ci ón Segu nda, sen tenc ia del 4 de ago sto de 2 010, radi cac ión: 2500023 25000 20060 7509 01. Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 01352- 00 (4 530-20 18) Demand ante: U GPP 15 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cua l se encontraban afiliados.

Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1 de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985. […] En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». No obstante, mediante la sentencia de unificación CE-SUJ-SIII, de 28 de agosto de 2018 18, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, señaló que la interpretación que debe dársele al inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 es la que el legislador previó en esa disposición jurídica, es decir, que las personas beneficiarias del régimen de transición pueden adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior; mientras que los restantes 18 Con sej o de Estad o;

Sa la Pl ena de lo Cont enc ioso Admi nistr ati vo; sen ten cia de 28 de ago st o de 2018, Radi cado 201 2 -0014 3, C. P.: Cé sar Pa lomi no Corté s. Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 01352- 00 (4 530-20 18) Demand ante: U GPP 16 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co requisitos y condiciones, como el IBL, deben regirse por lo previsto en el inciso 3º del artículo 36 y artículo 21 de la Ley 100 de 1993 19. 5.

Análisis sustancial La Sala advierte que la procedencia de este medio de impugnación es excepcional, pues afecta el principio de inmutabilidad de las sentencias que hayan hecho tránsito a cosa juzgada, por razones exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente, pero que revisten tal gravedad que el legislador autoriza a romper el principio de la cosa juzgada -res iudicata pro veritate habetur- y cambiar los resultados de la decisión, en orden a evitar que prevalezca una situación de injusticia como la que se genera cuando la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley que era legalmente aplicable.

La UGPP solicitó infirmar la sentencia del 22 de marzo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca por considerar que dicha decisión se encuentra incursa en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez que se ordenó la reliquidación de la pensión teniendo en cuenta el régimen anterior a la Ley 100 de 1993 dispuesto en las Leyes 33 y 62 de 1985, desconociéndose las normas aplicables – la Ley 100 de 1993- y la jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual el IBL no es un aspecto que está sometido a la transición de tal manera que dicha determinación del juez conllevó, asimismo, a que el derecho reconocido excediere lo dispuesto en la ley.

Se observa que la sentencia del 22 de marzo de 2018 objeto de la acción de revisión proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca confirmó la decisión del juzgado de la reliquidación de la pensión que le fue reconocida al señor NARVÁEZ CUELLAR 19 Las reg la s juri sprud enc ial es que se f ij aron en la se nte ncia de un if ica ción de l 28 de ago sto de 2 018 se ap li can a to dos los c aso s p end iente s de so lu ción, tant o e n vía ad min ist rat iva co mo en v ía jud ic ial, a tra vés de a cci ones ord inar ias.

En otras pa labra s, se ex clu yen aque ll os asunto s pend ient es de reso lve r en re curs o e xtrao rd inari o, ya que para s al vaguar dar el princ ip io de la segur idad juríd ica, lo s efec tos d e la c ita da pro vide nc ia no oper an resp ecto d e situ ac iones def in idas y que hic iero n trá ns ito a l a co sa j uzgada. Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 01352- 00 (4 530-20 18) Demand ante: U GPP 17 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co teniendo en cuenta el 75% del promedio que devengó en el último año de servicio sobre todos los factores salariales.

Destaca la Sala que para el momento en el que se produjo la decisión, la posición adoptada por el Consejo de Estado en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la contenida en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 20, según la cual aquel también se rige por las normas anteriores a dicha ley y debe incluir todas las sumas que habitual y periódicamente el servidor recibe como contraprestación de sus servicios.

En esa medida, se observa en la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que luego de concluir que el demandante era beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, resolvió el debate jurídico dando aplicación a la posición unificada de esta Corporación, lo que llevó a confirmar la sentencia apelada que ordenó la reliquidación de la pensión. De lo anterior, se evidencia que el Tribunal dio aplicación al criterio imperante para la época, fijado en la sentencia del 4 de agosto de 2010 según la cual el IBL de los beneficiarios del régimen de transición es el dispuesto en la norma anterior, que para el caso es la Ley 33 de 1985.

En tal sentido, se ordenó tener en cuenta en la liquidación de la pensión, la inclusión de los emolumentos que percibió en el último año de servicio de conformidad con la certificación expedida por el Ministerio de Cultura visible a folio 96 del expediente, en el que se indica que el causante ÁNGEL MARÍA NARVÁEZ CUELLAR percibió los siguientes factores: asignación básica, bonificación por 20 Co nse jo de Esta do, Sec ció n Seg unda, sente nc ia del 4 de ag ost o d e 2010, ra di cac ión: 2500023 25000 20060 7509 01.

Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 01352- 00 (4 530-20 18) Demand ante: U GPP 18 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co servicios, prima de junio, prima de vacaciones, prima de navidad y auxilio de alimentación. En suma, en el presente asunto se demostró que el antes nombrado es beneficiario del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues este aspecto no fue objeto de discusión ya que (i) nació el 4 de enero de 1944 21 y (ii) prestó sus servicios en el Instituto Colombiano de Cultura, desde el 1 de febrero de 1974 hasta el año 1997, es decir, más de 20 años de servicio. 22.

La pensión fue liquidada con base en lo devengado en el último año de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, en cumplimiento de lo previsto en la Ley 33 de 1985 y los factores salariales que se ordenaron incluir fueron los devengados en el último año de servicio, lo cual se acompasa con lo sostenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010 y con varios pronunciamientos que, para ese momento, había emitido el Consejo de Estado.

En ese orden de ideas, el argumento sobre el desconocimiento del precedente alegado por la UGPP, respecto la posición jurisprudencial de la Corte Constitucional fijada en la sentencia C - 258 de 2013, no está llamado a prosperar, porque precisamente el Tribunal Administrativo del Cauca al analizar el caso puesto en su conocimiento, ajustó su resolución a la sentencia del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, vigente para la época en que se profirió la decisión judicial objeto de revisión, Corporación que tratándose de la jurisdicción contencioso administrativa constituye su superior funcional, de tal manera que al desarrollarla, además de atender al precedente judicial, garantizó con ello el principio de seguridad jurídica y de igualdad del demandante.

Cabe agregar que en la sentencia C – 816 de 2011 se estableció que «la jurisprudencia de los órganos judiciales de cierre 21 Folio 8 22 Lo anterior de acuerdo con la certificación expedida por el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, visible a folio 70. Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 01352- 00 (4 530-20 18) Demand ante: U GPP 19 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co jurisdiccional, en cuanto autoridades constitucionales de unificación jurisprudencial, vincula a los tribunales y jueces -y a sí mismas-, con base en los fundamentos constitucionales invocados de igualdad, buena fe, seguridad jurídica, a partir de una interpretación sistemática de principios y preceptos constitucionales» 23.

A lo anterior se debe adicionar que, tal como se mencionó previamente, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, se determinó que las providencias que realizaron interpretaciones sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas bajo el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se deben respetar.

Por lo tanto, la Sala estima que en la sentencia objeto de revisión, proferida el 22 de marzo de 2018 se acogió a la posición jurisprudencial entonces vigente, que había sido definida en la sentencia de unificación el 4 de agosto de 2010, según la cual «el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los beneficios de la transición debían reconocerse y liquidarse con la edad, el tiempo de servicio y el monto previsto en el régimen pensional anterior», conformado este último por la tasa de reemplazo o porcentaje de la prestación, el período de liquidación y los factores salariales establecidos en la normativa anterior que, para el régimen pensional de la Ley 33 de 1985, eran todos los emolumentos que hubiere devengado el servidor público dura nte el último año de servicio.

En esas condiciones, no se encuentra demostrada la causal de revisión del artículo 20, literal b) de la Ley 797 de 2003. Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica. 23 Corte Con sti tuc iona l, sent enc ia C – 816 de 1 d e no vi embre de 2 011, m agi strad o pon ente: Mauric io Gon zále z Cuerv o. Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 01352- 00 (4 530-20 18) Demand ante: U GPP 20 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co Conclusión. En criterio de la Sala, la posición adoptada por el Tribunal guardó consonancia con la jurisprudencia imperante en el órgano de cierre de lo contencioso-administrativo para la fecha, razón por la cual debe mantenerse, por ser una situación consolidada que goza de los efectos de cosa juzgada.

En ese sentido, la Sala advierte que el respeto hacia las decisiones proferidas con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes para su época constituye la salvaguarda de instituciones de raigambre constitucional como lo son la seguridad jurídica y la confianza legítima 24. Así las cosas, en el sub lite la parte demandante no logró demostrar la vulneración de los artículos 21 de la Ley 100 de 1993 y 1 del Decreto 1158 de 1994, en razón a que la interpretación del Tribunal Administrativo del Cauca sobre tales contenidos normativos, plasmada en la sentencia objeto del recurso, se alineó con el criterio jurisprudencial de esta Corporación, vigente para la época de la expedición del fallo.

Por último, es pertinente advertir que, aunque en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, la Corporación acogió la tesis sostenida por la Corte Constitucional según la cual el IBL no forma parte de la transición, y definió como se deben liquidar las pensiones del régimen de transición, también es cierto, que en esa sentencia se señalaron los efectos que ese nuevo criterio unificado tendría respecto de las situaciones consolidadas.

En aquella providencia se indicó que no se afectarían las situaciones favorables definidas mediante sentencia judicial con efectos de 24 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2 019, radicación: 11001-03-15-000-2018- 01943-00(REV), demandante: UGPP;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001 -03-15- 000-20 18-020 97-00( R EV), demandan te: Ca jana l EI CE en Liqu ida ció n; Se cc ión Se gunda, Subse c c ión A, sen tenc ia del 7 de nov iembr e de 2019, rad ica ció n: 11 001 -0 3-25-000- 2016-0 0681-0 0(2861 -2016), demandan te: UG PP.

Se nten cia del 4 d e marzo d e 202 1, radi cac ión. 11001- 03-25- 000-20 18- 00479-00, dem andan te UG PP, Sec ci ón Segu nda Sub se cci ón A. Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 01352- 00 (4 530-20 18) Demand ante: U GPP 21 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co cosa juzgada, por lo que se deberían conservar los reconocimientos pensionales realizados con aplicación de la tesis anterior contenida en la sentencia de 4 de agosto de 2010 y en los casos en donde ya existía cosa juzgada, tal y como ocurrió en el presente asunto.

De esta manera, comoquiera que no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, habrá de declararse infundada la acción extraordinaria de revisión interpuesta por la entidad recurrente. 6. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público».

Esta Corporación 25 ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro y un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016- 02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001 -03-15-000-2014-01658- 00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001 -03-15-000-2018-01884- 00(REV).

Radi cado: 11 001-03 25-000 -2018- 01352- 00 (4 530-20 18) Demand ante: U GPP 22 Cal le 1 2 N o. 7- 65 – Tel: (57- 1) 350 -6700 – Bogo tá D. C. – Colo mbia ww w.co nse jode esta do.go v. co FALLA:

PRIMERO. DECLÁRASE infundada la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP contra la sentencia de segunda instancia proferida el 22 de marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cauca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 19001 3333 005 2014 00112 00, por la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con fundamento en las razones expuestas.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta decisión archívese el expediente previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI, y DEVUÉLVASE el expediente en préstamo al despacho judicial de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE