CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02049-00 Actor: Drug Store S.A.S Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de Primera Instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la compañía Drug Store S.A.S, actuando por medio de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones Drug Store S.A.S, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó lesionados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la providencia de 28 de junio de 2021, que confirmó el auto de 20 de abril de 2023, emanado por el Juzgado 43 Administrativo del Circuito de Bogotá, que rechazó la demanda incoada por la entidad accionante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, seguido contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN.
En el escrito de tutela, la parte actora solicita: “4.1. Tutelar a favor de Drug Store S.A.S, los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, y que en razón a esto se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca revoque el auto de primera instancia proferido por el Juzgado cuarenta y tres (43) Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y como consecuencia, se admita la demanda.” (Sic) Los hechos y las consideraciones La anterior solicitud de amparo se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Manifestó que el 20 de noviembre de 2020, la compañía Drug Store S.A.S., radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la DIAN, a la cual se le asignó el número de radicado 11001-33-37-043-2020-00311-00.
Adujo que, en primera instancia, el conocimiento correspondió al Juzgado 43 Administrativo del Circuito de Bogotá, quien, mediante providencia de 28 de junio de 2021, rechazó la demanda de plano al considerar que había operado el fenómeno de caducidad. Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación y mediante auto de 20 de abril de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmó la providencia de primera instancia. 2.1 Consideraciones de la parte actora Manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en vía de hecho por violación directa de la constitución, porque al no tener en cuenta para el conteo del término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que la DIAN le notificó indebidamente el acto administrativo que resolvió el recurso de reconsideración, vulneró su derecho al debido proceso.
Advirtió que el tribunal accionado, de esta manera, decidió no aplicar el Decreto 491 de 2020 y, a su vez, dio prevalencia a las formas de notificación indicadas en el artículo 756 del Decreto 1165 de 2019. En ese sentido, adujo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca argumentó que la resolución emitida por la DIAN, que resolvió el recurso de reconsideración, se podía notificar por correo físico y que a partir de allí se contaba el término de caducidad de la demanda.
Olvidando que, el Decreto 491 de 2020, expedido por el Ministerio de Justicia y del Derecho, ordenaba que durante la vigencia de la emergencia sanitaria era obligación de las autoridades realizar las notificaciones de los actos administrativos proferidos por sus dependencias, haciendo uso de los medios electrónicos. Indicó, que como se encontraba en rigor el aislamiento preventivo obligatorio y el Decreto 491 de 2020 vigente, el apoderado de la parte demandante tenía la confianza de que en principio el acto administrativo que se demandó sería notificado por los medios electrónicos.
Trámite procesal Mediante auto del 30 de abril de 2024, se admitió la demanda y ordenó la notificación a la autoridad accionada, es decir al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Además, en calidad de terceros, se ordenó notificar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y al Juzgado 43 Administrativo del Circuito de Bogotá. Intervenciones 4.1.
El Juzgado 43 Administrativo del Circuito de Bogotá, aportó el expediente del proceso ordinario en primera instancia. 4.2. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, solicitó la declaratoria de improcedencia de la presente acción constitucional al no cumplirse con los requisitos de procedencia y al no existir vulneración de derechos fundamentales.
Manifestó que la presente solicitud de amparo carece del requisito de relevancia constitucional pues no se evidencia la transcendencia del asunto y dicho requisito no se satisface con la sola mención de derechos fundamentales vulnerados. Agregó que no se cumple con el requisito de inmediatez, que no se configura ningún requisito específico de procedibilidad de tutela contra providencia judicial, y que no existió vulneración al debido proceso u otro derecho fundamental. 4.3.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, advirtió que no se configuró ningún defecto atribuible a la decisión de 20 de abril de 2023, por lo que solicitó no acceder el amparo y declarar su improcedencia. Informó nuevamente las razones de la decisión de segunda instancia, para arribar a la conclusión de que no es de recibo que la parte actora invoque la ausencia de validez en los argumentos expuestos por el Tribunal, pues consideró que la decisión adoptada se fundamentó en los antecedentes jurisprudenciales y en las disposiciones normativas aplicables al caso, como tampoco es de recibo que se pretenda desnaturalizar la acción de tutela, insistiendo en una discusión que se planteó y resolvió por medio de los mecanismos ordinarios a su disposición, sin observarse una interpretación irrazonable, desproporcionada o contraria a la Constitución, como se pretende hacer valer.
Agregó que la parte actora, sin acreditar el requisito de inmediatez, pretende desconocer que la acción de tutela es de carácter residual y por ende, no es un mecanismo para buscar instancias alternativas o adicionales para controvertir decisiones razonables y proporcionadas. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021. 2.
Problema Jurídico La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir providencia de 20 de abril de 2023, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la compañía Drug Store S.A.S, incurriendo en vía de hecho por violación directa de la constitución, al confirmar el auto de primera instancia, que rechazó de plano la demanda por caducidad, proferido por el Juzgado 43 Administrativo del Circuito de Bogotá dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurado por la accionante contra la DIAN. 3.
Generalidades de la acción de tutela De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que son elementos esenciales de esta acción constitucional su carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que ésta sólo pueda ser ejercida frente a la violación de un derecho fundamental cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial o, en el evento en que aun existiendo otro medio de protección ordinario, sea necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso respectivo. 4.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos destacados por la Corte Constitucional.
Así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) No se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y (vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.
Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que, si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 4.1. La violación directa de la constitución Conforme a la jurisprudencia constitucional, la violación directa de la Constitución Política, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, procede cuando la decisión cuestionada supera el concepto de vía de hecho, es decir, en aquellos eventos en que, si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Sobre esta causal la Corte Constitucional en la sentencia T-689 de 2013, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, indicó lo siguiente: “[…] Es importante referir que todas las causas específicas que originan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales entrañan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental. No obstante, se estableció específicamente una causal denominada: violación directa de la Constitución que puede originarse por una interpretación legal inconstitucional o bien, porque la autoridad competente deja de aplicar la denominada excepción de inconstitucionalidad.
Esto porque: “La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación, precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde a la Carta en la aplicación de la ley y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha hecho énfasis en que las decisiones judiciales ´vulneran directamente la Constitución´ cuando el juez realiza ´una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución´ y también cuando ´el juez se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales…´.” El fundamento de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad tiene su cimiento en el mandato contenido en el artículo 4° superior, el cual jerarquiza la Constitución Política en el primer lugar dentro del sistema de fuentes jurídico colombiano. Es decir que, cuando es evidente que la norma de inferior jerarquía contraría principios, valores y reglas de rango constitucional, es un deber de las autoridades judiciales y administrativas aplicar directamente la Constitución. En estos casos, se reitera, la prevalencia del orden superior debe asegurarse aun cuando las partes no hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular. […]”.
Caso concreto 5.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales la accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las dos instancias dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la compañía Drug Store S.A.S contra la DIAN. Adicionalmente, se observa que la accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, la Sala observa que la solicitud de tutela no cumple con este presupuesto procesal, por lo siguiente: La compañía Drug Store S.A.S, a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la DIAN. Asunto cuyo conocimiento correspondió al Juzgado 43 Administrativo del Circuito de Bogotá que, mediante auto de 28 de junio de 2021, rechazó la demanda por considerar que operó el fenómeno de la caducidad.
Inconforme con esa decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación contra la referida decisión; de manera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de providencia de 20 de abril de 2023, confirmó la decisión de primera instancia. Dicho auto fue notificado a las partes el 21 de abril de 2023, cobrando ejecutoria el 28 de abril de 2023.
Al respecto, se debe precisar que la Sala Plena del Consejo de Estado, explicó que el término de inmediatez cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, toda vez que se encuentran en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica. Por lo anterior, esta Corporación en dicha providencia acogió, como regla general, un plazo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia. En ese orden de ideas, debido a que la providencia acusada quedó en firme el 2 de mayo de 2023, el término para presentar la acción constitucional en el presente asunto venció el 2 de noviembre de 2023; en tanto que el escrito de tutela fue presentado por la compañía accionante el 25 de abril de 2024, lo que significa que superó en 6 meses y 22 días el plazo prudencial, por lo que no cumplió con el requisito de inmediatez.
No obstante, la Sala estima que el presupuesto de inmediatez encuentra unas atenuaciones cuando se observen situaciones específicas que así lo ameriten; sobre el particular la Corte Constitucional a través de la sentencia T-079 de 2018 (M.P. Carlos Bernal Pulido) dispuso: “A su turno, esta Corporación, de manera reiterada, ha identificado algunos aspectos que permiten determinar la razonabilidad del tiempo transcurrido entre el desconocimiento de la atribución fundamental y el reclamo ante el juez constitucional, entre las cuales se destacan las siguientes: i) Que existan razones válidas para justificar la inactividad de los accionantes.
Pueden ser situaciones de fuerza mayor, caso fortuito y en general la incapacidad del accionante para ejercer la acción en un tiempo razonable. ii) Que la amenaza o la vulneración permanezca en el tiempo, a pesar de que el hecho que la originó sea antiguo. iii) Que la carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable, no resulte desproporcionada por una situación de debilidad manifiesta del accionante, por ejemplo, en casos de interdicción, minoría de edad, abandono, o incapacidad física.” ´ Sin embargo, la parte actora no demostró de forma siquiera sumaria que no pudieran acudir a la administración de justicia para impetrar el mecanismo constitucional.
Se enfatiza que el carácter extraordinario de la acción de tutela lleva implícito el hecho de que no se pueda interponer tardíamente desde el momento de la vulneración alegada; toda vez que la protección pretendida debe ser inmediata a la consumación del perjuicio o la amenaza de daño. En este orden, se tiene que, revisado el contenido del expediente de tutela, no se advierte argumento o documento alguno que permita concluir la existencia de algún hecho concreto que le haya impedido al accionante ejercer oportunamente este medio de defensa judicial y que se convierta en desproporcionada la exigencia del agotamiento de este requisito; razón por la cual la Sala no continuará con el estudio de fondo de la presente tutela.
DECISIÓN Por las anteriores razones, la Sala rechazará por improcedente la acción de tutela presentada por la compañía Drug Store S.A.S, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la compañía Drug Store S.A.S, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente)