Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia 15 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada, y en consecuencia, dio por terminado el proceso promovido por Flor Ayda Potosí Arciniegas contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. Flor Ayda Potosí Arciniegas, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones Nos. RDP 006861 del 23 de febrero de 2017, por medio de la cual la UGPP le negó la pensión gracia;

RDP 019374 del 11 de mayo de 2017, que resuelve el recurso de apelación. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la demandada a: que “reconozca a favor de mi mandante una Pensión Gracia de Jubilación, a partir del 28 de abril de 2008, en cuantía de $1.533.549,21. (…) para que sobre la pensión de mi mandante reconozca y pague los reajustes por concepto de la Ley 100 de 1993, artículo 14.

(…) Condenar a la entidad demandada a que pague intereses moratorios, (…) Condenar en costas. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La demandante (i) nació el 21 de agosto de 1949, (ii) trabajó en calidad de directora de la Escuela Rural de Niñas de Cuatro Esquinas (El Tambo- Cauca), desde el 1 de septiembre de 1968. hasta el 11 de septiembre de 1977, para un total de 9 años, 15 días; para el municipio del Tambo desde el 1 de octubre de 1978 hasta el 2 de mayo de 1979, para un total de 7 meses, 2 días; para el municipio de Bolívar, designada por el Ministerio de Educación Nacional desde el 12 de septiembre de 1977 hasta el 30 de septiembre de 1978 y desde el 3 de mayo de 1979 hasta el 14 de diciembre de 1997.;

(iii) el vínculo laboral nacional mutó a departamental en virtud de la Ley 60 de 1993; por ello, desde el 15 de diciembre de 1977 hasta el 17 de julio de 2003 son tiempos de carácter territorial-departamental y (iv) por colmar los requisitos legales, reclamó el 7 de octubre de 2016 de la UGPP la pensión gracia, negada a través de los actos acusados. 1.2.

Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 13, 25, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357, De la Ley 39 de 1903, los artículos 3, 4 y 13 De la Ley 116 de 1928, el artículo 6 De la Ley 37 de 1933, el articulo 3 De la Ley 24 de 1947, el artículo 1, De la Ley 4 de 1966, el artículo 4 Del Decreto reglamentario 1743 de 1966, el artículo 5 De la Ley 43 de 1975, los artículos 1 y 10 Del Decreto-ley 2277 de 1979, los artículos 1, 2,3, 5 y 6 De la Ley 91 de 1989, los artículos 1 y 15 De la Ley 1oo de 1993, el artículo 14 De la Ley 60 de 1993, los artículos 2, 3, 4, 6, 14 y 15 De la Ley 715 de 2001, los artículos 7, 34, 38 y 41 El Decreto 118 de 2003 De la Ley 1437 de 2011, los artículos 42 y 80 La demandante arguyó que, al haberse vinculado a la docencia oficial como profesor nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, le asiste derecho al reconocimiento de la pensión gracia, con fundamento en las precitadas normas. 2.

Contestación de la demanda. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Aseveró que la accionante no acreditó el requisito de tiempo de servicio prestado al magisterio establecido en el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, razón por la cual se deben denegar las pretensiones de la demanda. Como excepciones propuso las que denominó: inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, buena fe y prescripción. 3.

La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia proferida el 15 de septiembre de 2022, declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada, y en consecuencia, dio por terminado el proceso y condenó en costas y agencias en derecho a la parte demandante. Consideró que, en relación con el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, las partes que concurren al nuevo proceso deben ser las personas naturales o jurídicas que figuraron como sujetos procesales en el anterior, las pretensiones reclamadas en el nuevo proceso deben ser iguales a las exigidas en el primero y el motivo de la primera demanda debe corresponder con el invocado en la segunda.

Indicó que la actora inició un proceso anterior, tramitado, en ese tribunal, con el número de radicación 19001-23-0000-200-2011-64-00, tendiente a obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia; trámite que se terminó con la sentencia de 1 de noviembre de 2007, que negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la actora no acredito el requisito temporal de 20 años de servicios en planteles territoriales o nacionalizados.

Sostuvo que existe identidad de partes en ambos proceso comoquiera que la parte actora es Flor Ayda Potosí Arciniegas y el otro extremo lo constituye la entidad de previsión encargada del reconocimiento de la prestación, antes Cajanal EICE, hoy UGPP; pese a que los actos administrativos son distintos, versan sobre un mismo objeto, esto es, el reconocimiento y pago de la pensión gracia y en cuanto a la causa petendi, en este asunto se encaminó a alegar que el periodo laborado entre el 15 de diciembre de 1977 hasta el 28 de agosto de 2014 fue de orden nacional porque el vínculo de la demandante mutó a territorial, a pesar de que este argumento no se presentó en el anterior proceso, lo cierto es que en estas actuaciones no se están alegando hechos nuevo, ni material probatorio distinto al aportado con la primera demanda.

Concluyó que se configuró el fenómeno jurídico de la cosa juzgada en la medida en que la pretensión de la actora encaminada al reconocimiento y pago de la pensión gracia, ya fue objeto de pronunciamiento dentro de la causa con radicación 19001-23-00000-20020111-6400. 4. El recurso de apelación. La demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Alegó que (…) La parte actora acepta que entre el anterior proceso y este existe identidad de partes, puesto que si bien es cierto que el primer proceso la parte demandada fue CAJANAL y en este es la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, entidades que aparentemente son diferentes, debe aceptarse que jurídicamente no lo son, puesto que la UGPP es sucesora procesal de CAJANAL y en los dos procesos la demandante es la misma.

(…) no es factible que se pueda presentar identidad de objeto, pues en el primer proceso se solicitó la nulidad de las Resoluciones No. 24027 del 26 de octubre de 2000, y No.013098 del 6 de marzo de 2002, y en el segundo proceso (es decir el caso sub-examine) se solicitó la nulidad de las resoluciones No. RDP. 006861 del 23 de febrero de 2017 y Resolución No. RDP 019374 del 11 de mayo de 2017, por lo cual no se puede predicar que exista igualdad de objeto.

(…) La causa petendi, que es tanto fáctica como jurídica, y ya se ha demostrado que no existe entre el anterior proceso y el actual proceso, porque tanto, desde la actuación administrativa que dio origen a los actos demandados, como en el libelo de la demanda se dio inicio al segundo proceso, en la causa petendi fáctica, se pidió que no se tuvieran en cuenta unos tiempos de orden nacional, pero adendo se pidió que se tenga en cuenta el fenómeno de la descentralización, para indicar con él que, por efecto de dicho fenómeno, los tiempos de vinculación nacional mutaron a departamental y posteriormente a municipal.

(…) esta especificidad fáctica genera que no haya identidad de causa petendi fáctica. (…) (Sic para toda la cita). 5. Alegatos de conclusión Mediante auto del 30 de junio de 2023 el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y precisó que como el asunto del epígrafe se rige por la Ley 2080 de 25 de enero de 2023, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, modificado por la aludida ley, desde la notificación del auto admisorio, hasta la ejecutoria de dicha providencia, las partes y el agente del Ministerio Publico podían pronunciarse sobre la alzada.

Sin embargo, guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.

Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca, que declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada propuesta por la UGPP. Para el efecto se analizará (i) si en el presente asunto operó o no el fenómeno jurídico-procesal de la cosa juzgada, como lo declaró el a quo; y en caso negativo, (ii) si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no acreditó 20 años al servicio de la docencia territorial o nacionalizada.

Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. De la cosa juzgada; y 2.2. Caso concreto. 2.1. De la cosa juzgada. Acerca del instituto de la cosa juzgada, resulta pertinente recordar que el artículo 303 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por remisión del 306 del CPACA, establece tres (3) presupuestos para su configuración, a saber: (i) el nuevo proceso debe versar sobre el mismo objeto, es decir, que la pretensión sea idéntica a la debatida en el anterior trámite en el que se dictó el fallo ejecutoriado, (ii) se debe fundar en la misma causa, esto es, que entre la demanda y la sentencia proferida en el anterior asunto haya semejanza en los fundamento de hecho y de derecho, y (iii) debe existir identidad jurídica de partes.

Por su parte, el artículo 189 del CPACA, en relación a la cosa juzgada respecto de sentencias de nulidad dictadas por esta jurisdicción, preceptúa que «La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada […]».

Sobre este fenómeno de la cosa juzgada, el Consejo de Estado precisó: Para que asistan simultáneamente aquellos tres elementos considera la Corte que al proceso a) deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada; b) debe existir identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.

Pero que cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa; y c) la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.

Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. En ese mismo sentido, con providencia de 11 de abril de 2018 esta Corporación se pronunció en los siguientes términos: “(…) La Sala considera que para que se configure la cosa juzgada respecto del enjuiciamiento de actos administrativos de carácter particular es necesario que haya identidad jurídica de las partes, de objeto y de la causa petendi, pues esta institución jurídica responde a la necesidad de preservar el principio constitucional de la seguridad jurídica, para que así las decisiones judiciales cobren firmeza y sobre lo decidido no proceda un nuevo pronunciamiento por parte del juez en atención a la intangibilidad e inmutabilidad de las mismas.

(…). En el caso sub júdice, el objeto de la demanda (las pretensiones) son las mismas que la demandante invocó en un proceso judicial que se surtió desde el año 2011, y las partes de la relación procesal y los fundamentos de derechos esbozados (causa petendi) son los mismos que en su momento sirvieron de sustento ante esta jurisdicción; por ello, le asiste razón al Tribunal Administrativo de Santander, puesto que no es pertinente iniciar un nuevo debate judicial respecto de una situación conocida con anterioridad, por cuanto ya se dictaron dos providencias, en las que se resolvió la solicitud elevada por la señora Manrique Parra respecto si le asistía o no el derecho a la prima técnica otorgada por la Contraloría General de la República.

La Sala observa que el Tribunal Administrativo de Santander obró en debida forma al rechazar la demanda del epígrafe, toda vez que dicho acto no podrá ser controvertido en sede jurisdiccional, puesto que, en su momento, la situación fáctica planteada en la demanda ya fue conocida por esta jurisdicción, configurándose sobre la misma el fenómeno de la cosa juzgada; en consecuencia, la Sala confirmará el auto de 20 de enero de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander.

(…)”. Por tanto, la figura de la cosa juzgada tiene como fundamento el principio constitucional de la seguridad jurídica, por cuanto, una vez en firme las decisiones judiciales, no es dable que se reabra el debate jurídico zanjado a través de estas con otro proceso judicial, en atención a la intangibilidad e inmutabilidad que adquieren ante su ejecutoria. 2.2.

Caso concreto. En el asunto sub examine, se tiene que, con anterioridad al presente proceso, la aquí actora incoó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Cajanal (expediente 19001230000020020116400), con el propósito de obtener la anulación de las Resoluciones RDP 24027 de 26 de octubre de 2000, RDP 01309 de 6 de marzo de 2002, por las cuales se le negó el reconocimiento de la pensión gracia, comoquiera que prestó sus servicios por más de 20 años en la docencia oficial De la citada demanda conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo del Cauca que, mediante fallo de 1 de noviembre de 2007, negó tales pretensiones, porque la accionante laboró en calidad de maestra nacionalizada; sin embargo, 20 años del periodo laboral, lo fueron al servicio de la nación, por lo que no reunió el requisito de tiempo exigido para la pensión gracia. En este orden de ideas, se procederá a establecer si en este caso existe cosa juzgada frente a las súplicas planteadas dentro del presente medio de control, para lo cual resulta oportuno analizar a través del siguiente cuadro comparativo si se colman o no los presupuestos procesales exigidos en el artículo 303 del CGP, para que se configure ese fenómeno: Así las cosas, conforme al cotejo efectuado en precedencia, en el litigio que ahora nos ocupa se acreditan los tres presupuestos que configuran la cosa juzgada, en la medida en que (i) las partes son las mismas, pues ambos procesos fueron instaurados por la accionante contra la entidad encargada del reconocimiento prestacional: antes Cajanal, hoy UGPP;

(ii) existe identidad de objeto, pues aunque en los dos expedientes no hayan sido controvertidos los mismos actos administrativos, lo cierto es que en todas las decisiones demandadas la Administración negó la pensión gracia peticionada por la actora; asimismo, el problema jurídico dilucidado en el proceso 19001-23-31-000-2002-1164-00 coincide con el de fondo aquí formulado, esto es, determinar si la profesora acreditó los requisitos para tener derecho al reconocimiento de la pensión gracia. De igual modo, (iii) la causa concuerda con la anterior demanda, toda vez que aun cuando la actora alega que los tiempos a ser considerados en esta última demanda son distintos a la primera, lo cierto es que los actos administrativos por los que se vinculó al servicio educativos son idénticos así: Así las cosas, sobre el periodo de tiempo que menciona desde el 15 de septiembre de 1997, hasta el 17 de julio de 2003 y dese el 18 de julio de 2003 hasta el 28 de agosto de 2014, aduce que son tiempos nuevos, porque en virtud de la Ley 60 de 1993, la educación nacional se descentralizó y, por tanto esos tiempos son de índole territorial; sin embargo no es posible volver a efectuar un estudio sobre la vinculación de la actora a partir de 28 de marzo de 1979, pues ya se efectuó en el anterior proceso, lo que trae es un nuevo argumento, que bien pudo llevarlo a la primera demanda.

Ahora bien, la accionante alega que la causa petendi varió respecto del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió con anterioridad al presente y que fue fallado; porque en esta ocasión pidió que se tengan en cuenta unos periodos de tiempo territoriales con el argumento de que su vinculación como docente mutó de nacional a departamental y después a municipal, en virtud de la descentralización de la educación, ocurrida con ocasión de la expedición de la Ley 60 de 1993; sin embargo, como se aprecia en el cuadro anterior, la vinculación se produjo desde el 3 de mayo de 1979, situación que ya fue analizada en el fallo del Tribunal Administrativo del Cauca y a este proceso no se traen nuevas elementos que permitan inferir que hubo una nueva vinculación. En efecto, no puede tenerse como un hecho nuevo, porque esa discusión pudo llevarse a la primera demanda y no se hizo en ninguna de las oportunidades procesales que tuvo la actora.

En conclusión, los argumentos que se traen a este proceso debieron ser expuestos en el anterior, porque no existe justificación al hecho de no haber ventilado antes la tesis de la presunta mutación de su tipo de vinculación como docente oficial junto con su correspondiente soporte probatorio Por lo tanto, en virtud del principio de seguridad jurídica, que garantiza la estabilidad, firmeza y certeza de las decisiones de la jurisdicción, y comoquiera que en el sub lite resultan inmodificables, no es procedente, promover un nuevo proceso con desconocimiento de aquel mandato superior (seguridad jurídica).

Por consiguiente, respecto de las pretensiones de la demanda del proceso de la referencia se cumplen los requisitos para la configuración de la figura jurídico-procesal de la cosa juzgada, al existir identidad de objeto, causa y partes, lo cual de ninguna manera quebranta derecho fundamental alguno de la actora, sino que, por el contrario, garantiza el acceso a la administración de justicia dentro de los parámetros de justicia, igualdad y seguridad jurídica, que se deben proteger tanto a las personas como a los entes estatales. 2.4.

Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.

En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandante fue vencida en el proceso, no es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses. Sin embargo, dado que el fallo apelado, en el ordinal segundo de la parte decisoria la condenó en costas, se dispondrá su revocatoria, conforme se ha precisado.

III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca, que declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada, excepto la condena en costas impuesta a la parte accionante, que se revocará. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 15 de septiembre de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Cauca declaró probada, de oficio, la excepción de cosa juzgada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, excepto lo relacionado con la condena en costas, que se revoca.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Aceptar la renuncia al poder de Jhon Jairo Bustos Espinoza, con tarjeta profesional 291.382 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la demandada, de conformidad con el memorial visible en el aplicativo Samai, índice 16.

CUARTO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS