CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00076-00(66808) Actor: RAFAEL JACOBO PEÑA NARVÁEZ Demandado: DISTRITO ESPECIAL INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Y OTRO Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - las causales de revisión son taxativas y restrictivas. / CAUSAL QUINTA DE REVISIÓN –CPACA- existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso de apelación. Se configura esta causal de revisión por las causales de nulidad establecidas en el ordenamiento de procedimiento civil y por violación del derecho al debido proceso, estatuido en el artículo 29 de la Constitución Política.
El fallo inhibitorio injustificado vulnera el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y a una tutela judicial efectiva. La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Rafael Jacobo Peña Narváez contra la sentencia de 21 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se declaró probada la excepción de inepta demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO El accionante considera que se vulneró su derecho al debido proceso en la sentencia de segunda instancia, proferida en el proceso de reparación directa que promovió contra el Distrito de Barranquilla y el Instituto Distrital de Urbanismo y Control IDUC (hoy liquidado), al haberse declarado la prosperidad de la excepción de inepta demanda y no emitir pronunciamiento sobre el fondo del asunto.
Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00076-00 (66808) Actor: Rafael Jacobo Peña Narváez Demandado: Distrito de Barranquilla Referencia: Recurso extraordinario de revisión 2 II.
ANTECEDENTES 1. Proceso de reparación directa1 1.1. Demanda El 4 de abril de 2018, el señor Rafael Jacobo Peña Narváez interpuso demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y el Instituto Distrital de Urbanismo y Control IDUC (hoy liquidado), con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable “de los daños y perjuicios materiales, morales y/o de relación psicológica causadas al suscrito en forma directa como consecuencia de la falla administrativa del servicio o culpa de la administración distrital y sus entes administrativos, como consecuencia del trámite administrativo y jurisdicción coactiva”, promovidos contra el demandante por contravenir normas urbanísticas.
Como fundamentos fácticos, manifestó que la Secretaría de Planeación Distrital de Barranquilla, mediante Resolución 30 de 20 de abril de 2004, ordenó la suspensión de una obra de construcción en un predio de su propiedad, decisión que confirmó en Resolución 53 de 30 de abril 2004, en la que además fue sancionado con multa de $7’600.000 (20 smlmv).
Afirmó que no tuvo la oportunidad ni tiempo de ejercer descargos, en violación de sus “derechos de defensa, audiencia y contradicción, ya que me conceden y a la vez me niegan recurrir, toda una contradicción jurídica administrativa”. Agregó que interpuso recurso de apelación contra el último acto administrativo “en virtud del principio de confianza legítima”, el cual no fue resuelto “generándose un acto negativo ficto o presunto por silencio de la administración”.
Señaló que, una vez transcurridos más de 4 años, se profirió en su contra mandamiento de pago dentro de un proceso de jurisdicción coactiva adelantado para ejecutar la decisión plasmada en el acto administrativo que lo sancionó y, pese a que propuso “todo tipo de excepciones, nulidades y demás” para poner de presente las irregularidades sustanciales y procedimentales, no se acogieron sus peticiones.
En dicha actuación se decretó el embargo de dos bienes inmuebles de su propiedad, ubicados en el distrito de Barranquilla, lo cual le generó perjuicios “de índole psicológicos, afectivos, familiares y económicos por cuanto uno de ellos se encontraba prometido en venta y por el hecho del embargo y el largo período del mismo siete (7) años fuera del comercio, no me fue posible negociarlo”.
Finalmente, se decretó la prescripción de la acción de cobro coactivo y se declaró la terminación 1 Radicación 08001-33-33-011-2018-00124-00. Copia digital del escrito de demanda y de las sentencias de primera y segunda instancia proferidas en ese proceso ordinario, se hallan en el índice 2 del aplicativo SAMAI. Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00076-00 (66808) Actor: Rafael Jacobo Peña Narváez Demandado: Distrito de Barranquilla Referencia: Recurso extraordinario de revisión 3 del proceso, el levantamiento de las medidas cautelares y el archivo del expediente.
Estimó que las irregularidades y vicios presentados durante el proceso de jurisdicción coactiva estructuraron un error administrativo o falla del servicio, y le ocasionó perjuicios que debían ser objeto de indemnización, “ya que me causó un daño especial con las acciones de embargo y secuestro de mis bienes y el proceso mismo”. 1.2.
Sentencia de primera instancia El Juzgado Once Administrativo de Barranquilla profirió sentencia el 18 de diciembre de 2018. Declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por la parte demandada, para lo cual señaló que en el Consejo de Estado existían dos posturas sobre la naturaleza de los procesos de cobro coactivo, una de las cuales apelaba por un tratamiento de tipo administrativo, mientras que la otra los consideraba procesos jurisdiccionales.
Acogió la segunda tesis y concluyó que el término de caducidad debía contabilizarse desde la ejecutoria de la Resolución 061 de 10 de febrero de 2016, que puso fin al proceso de cobro coactivo no. 2004-00056 seguido contra el demandante, esto es, el 13 de abril de 2016, teniendo en cuenta, además, el período de suspensión acaecido por cuenta del trámite de conciliación prejudicial, a partir de lo cual se tenía que la demanda había sido presentada en tiempo.
Abordó el análisis del asunto bajo el régimen de responsabilidad de error jurisdiccional y sostuvo que no que se había configurado responsabilidad del Estado por cuanto el actor estaba en el deber de soportar la medida cautelar decretada y no se advertía, en el proceso contravencional, “falencia alguna, ni violación al debido proceso, ni desconocimiento de normas procedimentales, de hecho, dichos actos administrativos no fueron anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ninguna de las dos oportunidades en que el demandante acudió pretendiendo su nulidad”.
Asimismo, en cuanto al proceso de jurisdicción coactiva, indicó que la declaratoria de prescripción de la acción no indicaba que las actuaciones surtidas hubieran incumplido las normas que regulan la materia, por lo que se negaron las pretensiones de la demanda. 1.3. Sentencia de segunda instancia- providencia objeto del recurso extraordinario Mediante sentencia de 21 de agosto de 2020, el Tribunal Administrativo del Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00076-00 (66808) Actor: Rafael Jacobo Peña Narváez Demandado: Distrito de Barranquilla Referencia: Recurso extraordinario de revisión 4 Atlántico, Sección C resolvió: Primero.- Revocar la sentencia proferida por el Juzgado Once (11) Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla, de fecha dieciocho (18) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Segundo.- Declarar probada la excepción de “ineptitud sustancial de la demanda por indebida escogencia de la acción”, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Tercero.- Como consecuencia de la anterior declaración, inhibirse de pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda.
Cuarto.- Sin costas en segunda instancia. (…) Después de un extenso relato sobre la procedencia de la acción de reparación directa por los perjuicios derivados de actos administrativos legales, ilegales, fictos, anulados y los que fueron objeto de revocatoria directa, consideró que ni las pretensiones ni la causa petendi de la demanda hacían referencia a alguna de esas causales de procedencia o a una operación administrativa; por el contrario, el libelo introductorio se encaminaba a controvertir la legalidad de las decisiones proferidas en el desarrollo del proceso de cobro coactivo no. 2004-0056, tales como el mandamiento de pago, el auto de medidas cautelares, la sentencia que ordenó seguir adelante la ejecución, la decisión de 5 de mayo de 2011, las Resoluciones 171 de 6 de febrero de 2014, 329 de 14 de mayo de 2014, 543 de 19 de mayo de 2014, 061 de 10 de febrero de 2016 y 178 de 13 de marzo de 2016; así como el oficio de 28 de mayo de 2013 y el auto de avalúo del bien embargado y secuestrado, de fecha 1 de agosto de 2013, “en razón al daño ocasionado por la actividad administrativa relativa a las medidas de embargo y secuestro dentro de los bienes inmuebles” del accionante.
En ese sentido, estimó que el actor debió demandar, mediante la vía procesal de la nulidad y el restablecimiento del derecho, la Resolución 171 de 6 de febrero de 2014, teniendo en cuenta que su pretensión “se encuentra dirigida a obtener un control de legalidad de las decisiones administrativas citadas en el libelo genitor”; no obstante, de haber actuado así, “para la fecha en que ejerció su derecho de acción ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad respecto de la referenciada acción”.
Por lo anterior, adujo que correspondía declarar probada de oficio la excepción de ineptitud sustancial de la demanda por indebida escogencia de la acción y, como consecuencia, revocar la sentencia apelada e inhibirse de proferir decisión sobre las pretensiones de la demanda. Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00076-00 (66808) Actor: Rafael Jacobo Peña Narváez Demandado: Distrito de Barranquilla Referencia: Recurso extraordinario de revisión 5 2.
El recurso extraordinario de revisión 2.1. Demanda El 7 de abril de 2021, el señor Rafael Jacobo Peña Narváez interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 21 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, con fundamento en la causal 5ª del artículo 250 del CPACA, referida a la “nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
Como sustento fáctico de la demanda, indicó que fue multado en un proceso administrativo sancionatorio, por contravenir normas urbanísticas al intentar construir “un plafón que daba hacia el callejón”, en un predio de su propiedad, por lo que ejerció su defensa de diversas formas 2, y puso de presente las irregularidades surgidas en la actuación y en el proceso ejecutivo que se siguió para hacer efectiva la orden de suspensión de obra y la sanción. Señaló que después de 12 años de “una ardua lucha en el trámite administrativo sancionatorio y en el proceso administrativo de cobro coactivo y de ir y venir memoriales escritos y recursos”, fue absuelto de la multa por haber operado la prescripción de la acción de cobro.
Adujo que en el proceso coactivo se “ordenaron, decretaron y materializaron medidas cautelares” sobre sus bienes inmuebles, los cuales permanecieron por fuera del comercio durante un lapso aproximado de 7 años. En razón a los perjuicios ocasionados con las medidas de embargo, interpuso medio de control de reparación directa3, cuyo conocimiento le correspondió en primera instancia al Juzgado 11 Administrativo de Barranquilla.
El juez de conocimiento profirió sentencia de primera instancia el 18 de diciembre de 2018, a través de la cual declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por la parte demandada y negó las pretensiones de la demanda. Contra esa decisión, el demandante presentó recurso de apelación. 2 Mencionó la demanda que el demandante “en arandela de la defensa de sus derechos constitucionales y fundamentales, promovió todo tipo de procesos judiciales contra esta actuación Administrativa, incluso contestado el proceso de jurisdicción coactiva, propuse excepciones, tutelas, y Acción Contenciosa Administrativa de Nulidad y Restablecimiento del Derecho donde se demandó el acto administrativo ficto o presunto que nació de la interposición de los recursos de reposición y apelación contra la resolución No 053 de Abril 30 de 2004, y donde el juzgado Sexto de Descongestión Administrativo dicta sentencia y resuelve declararse inhibida para pronunciarse de fondo.
(…) “Fallo que no hizo tránsito a cosa juzgada razones por las cuales, nuevamente insistí esta demanda de acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho”. 3 Radicado no. 0800-1333-3011-2018-00124-00. Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00076-00 (66808) Actor: Rafael Jacobo Peña Narváez Demandado: Distrito de Barranquilla Referencia: Recurso extraordinario de revisión 6 El Tribunal Administrativo del Atlántico, en sentencia de 21 de agosto de 2020, declaró probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y se inhibió de pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda, actuación que, en criterio del accionante, constituye una violación al principio de la no reformatio in pejus, por tratarse de apelante único.
Manifestó que presentó acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales; pero, esta se declaró improcedente, por cuanto existía otro medio de impugnación procedente para lograr el amparo deprecado -el recurso extraordinario de revisión-. Afirmó que entre la sentencia de primera instancia y la de segunda instancia no existe congruencia; además, ese último fallo vulneró su derecho de acceso a la administración de justicia, en tanto tuvo en cuenta “actos administrativos ya fenecidos y retirados del ámbito jurídico por el fenómeno de la prescripción”, sin considerar que la reparación directa era idónea “por cuanto la reclamación indemnizatoria de perjuicios es el elemento estructural de este tipo de medio de control”.
En este punto, hizo alusión a una providencia judicial proferida por esta Corporación, que se refirió a la procedencia de la acción de reparación directa cuando se demanda la indemnización del daño ocasionado por un acto administrativo legal, en aplicación de la teoría del daño especial4. También, trajo a colación pronunciamientos jurisprudenciales relacionados con el alcance de la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda5 y la excepcionalidad de los fallos inhibitorios6. 2.2. -Trámite del recurso extraordinario de revisión Mediante auto de 24 de mayo de 2021 se admitió el recurso extraordinario de revisión, y se negaron las solicitudes de medida cautelar y de amparo de pobreza elevadas por el recurrente (índice 4 de SAMAI).
El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla contestó, oportunamente, la demanda. Manifestó que el recurrente no expuso cuál es la causal de nulidad que sustenta el recurso extraordinario, además, en el fallo cuestionado se expusieron las razones de la declaración inhibitoria y este fue expedido conforme a los lineamientos legales y constitucionales, por lo que no adolece de falsa 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, providencia de 5 de diciembre de 2016, exp. 2005-01402-01(38025), M.P. Danilo Rojas Betancourth. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 15 de enero de 2018, exp. 2017-003032-00 (AC)M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 6 Corte Constitucional, sentencia T-713 de 2013 Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00076-00 (66808) Actor: Rafael Jacobo Peña Narváez Demandado: Distrito de Barranquilla Referencia: Recurso extraordinario de revisión 7 motivación. Por esas razones, solicitó negar las pretensiones del recurso y mantener la validez y efectos jurídicos de la sentencia atacada (índice 10 SAMAI).
La Dirección Distrital de Liquidaciones de Barranquilla7 y el Ministerio Público, aunque fueron notificados (índices 7 y 8 SAMAI), no intervinieron en el proceso. Mediante proveído de 13 de septiembre de 2022 se negó la solicitud probatoria elevada por la parte demandante8 (índice 16 SAMAI). III. CONSIDERACIONES 1. Normativa aplicable y caducidad La sentencia cuestionada fue proferida el 21 de agosto de 2020, en vigencia del CPACA -Ley 1437 de 2011.
Aun cuando no obra en el proceso constancia de ejecutoria de dicha providencia, al verificar el sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial se encuentra que el proceso fue devuelto al juzgado de origen y quedó ejecutoriada, por no admitir recurso alguno. En ese sentido, es dable concluir que el recurso extraordinario presentado el 7 de abril de 2021 fue oportuno, toda vez que se radicó dentro del año siguiente a la expedición y ejecutoria de la providencia9. 2.
Competencia La Sala es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 21 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en atención a la competencia que le asigna el artículo 24910 del CPACA, de conformidad con la distribución de negocios al interior del Consejo de Estado dispuesta en el artículo 1311 del Acuerdo No. 80 de 2019. 7 La cual asumió la administración de las situaciones jurídicas no definidas del Instituto Distrital de Urbanismo y Control -IDUC-. 8 Frente a la solicitud de oficiar a las autoridades judiciales que conocieron el proceso ordinario para la remisión digital del expediente, se indicó que copia parcial de dicho proceso había sido aportada con la demanda; y en cuanto a la demanda de tutela y el fallo que la resolvió, aportados, por el recurrente, se señaló que estas no eran pruebas conducentes, pertinentes y útiles, porque se profirieron con posterioridad a la sentencia impugnada y no decidieron ninguna cuestión de fondo; por el contrario, en la sentencia de tutela se indicó que existía otro medio de defensa -el recurso extraordinario de revisión-. 9 De acuerdo con el primer inciso del artículo 251 del CPACA, el término para interponer el recurso extraordinario de revisión por la causal relacionada con la existencia de nulidad originada en la sentencia es de un año, contado a partir del día siguiente a la ejecutoria de la providencia cuestionada. 10 Artículo 249.
Competencia. (…) “De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. (…)”. 11 Artículo 13. Distribución de los procesos entre las secciones. “Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00076-00 (66808) Actor: Rafael Jacobo Peña Narváez Demandado: Distrito de Barranquilla Referencia: Recurso extraordinario de revisión 8 3.
Recurso extraordinario de revisión –marco normativo y jurisprudencial El recurso extraordinario de revisión, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada. Las causales de revisión se encuentran enlistadas en el artículo 250 del CPACA y en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Este medio de impugnación pretende la infirmación de la providencia por resultar contraria a la justicia y al derecho, con miras a que se produzca una nueva decisión, ajustada a la ley. El recurso extraordinario de revisión no permite cuestionamientos sobre el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, o sobre la valoración probatoria que efectuó, de manera que su estudio se restringe a las causales taxativamente establecidas por el legislador.
Por consiguiente, no puede ser empleado como una tercera instancia para reabrir el debate probatorio o interpretativo. Uno de los requisitos formales de la demanda consiste en invocar con precisión cuál es la causal de nulidad que se estima configurada, con indicación clara y exacta de los motivos y hechos que le sirven de fundamento, los cuales, en orden a ser analizados, deben estar estrechamente relacionados con el vicio alegado12. 4.
Caso concreto El recurso extraordinario de revisión que es materia de análisis se fundó en la causal quinta de revisión, referida a la nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede el recurso de apelación. Dicha causal de revisión ha sido objeto de múltiples pronunciamientos al interior de esta Corporación, en la medida en la que su redacción no permite conocer cuáles situaciones dan lugar a la nulidad de la sentencia. Por esa razón, la jurisprudencia se ha ocupado de establecer los supuestos que pueden configurar esa causal y le ha encomendado al juez la función de establecer su alcance.
Sección Tercera: (…) 10. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección”. 12 Así lo indicó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de 8 de mayo de 2018, exp. 1998-153-01(REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro.
Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00076-00 (66808) Actor: Rafael Jacobo Peña Narváez Demandado: Distrito de Barranquilla Referencia: Recurso extraordinario de revisión 9 Se ha sostenido, así, que la sentencia es nula por las causales de nulidad procesal establecidas en el ordenamiento de procedimiento civil. Al respecto, la jurisprudencia contencioso administrativa ha identificado ciertos vicios 13 que afectan la validez de la sentencia, los cuales fueron sintetizados en la sentencia de 31 de mayo de 201114, como pasa a exponerse: En síntesis, la nulidad que tiene origen en la sentencia se presenta por i) falta de jurisdicción o competencia15, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta16, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión17 o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación18”.
Se ha aceptado, además, que la violación del derecho al debido proceso estatuido en el artículo 29 de la Constitución Política19 genera la nulidad de la sentencia, conforme al razonamiento efectuado en ese sentido por la Corte Constitucional20 y por esta Corporación. Por vía jurisprudencial, se han identificado los siguientes supuestos transgresores del derecho al debido proceso: i) fallo inhibitorio21; ii) ausencia de motivación; iii) 13 Al respecto, se pueden consultar, por ejemplo, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 11 de mayo de 1998, rad.
REV-093; 18 de octubre de 2005, rad. 2000-00239 y de 20 de octubre de 2009, Rad. REV-2003-00133. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 11 de junio de 2009, rad. 836-06; y Sección Primera, sentencia de 14 de diciembre de 2009, rad. 2006-00123. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2008- 00294-00, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 15 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de diciembre de 1997, Rad.
REV-080”. 16 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de mayo de 1998, Rad. REV-093”. 17 “Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección ‘A’, sentencia de 3 de febrero de 2009, Rad. REV-1998-00170”. 18 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de junio de 2005, Rad.
REV-062”. 19 Al respecto, consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 26, sentencias de 3 de febrero de 2015, rad. 1998-00157-01(REV); de 1 de octubre de 2019, rad. 2017- 00811-00(REV); y Sala Especial de Decisión No. 21, sentencia de 3 de diciembre de 2019, rad. 2014-01303-00(REV). 20 Ver sentencias C-491 de 1995, C-217 de 1996 y C-739 de 2001. 21 En sentencia de unificación de 8 de mayo de 2018, exp. 1998-00153-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado reconoció que una decisión inhibitoria injustificada vulnera los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso, con lo que se configura la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, por violación del artículo 29 constitucional.
Así se pronunció la Sala Plena en esa ocasión: “Entre el derecho de acceso a la administración de justicia y el debido proceso existe una estrecha relación, en tanto aquél es un elemento constitutivo de este; y que el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, es una manifestación concreta de los derechos a acceder a la justicia, a la defensa y al debido proceso.
(…) Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00076-00 (66808) Actor: Rafael Jacobo Peña Narváez Demandado: Distrito de Barranquilla Referencia: Recurso extraordinario de revisión 10 transgresión del principio de la no reformatio in pejus; iv) condena contra un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; v) falta de competencia o jurisdicción; vi) decisión proferida en un proceso terminado por desistimiento, transacción o perención; vii) no contar la decisión con el número de votos requerido para su aprobación, y viii) falta de congruencia por condena extra, ultra o infra petita.
En cualquier caso, corresponde al juez definir si la situación analizada quebranta un mandato constitucional, al punto de desvirtuar el efecto de cosa juzgada de la decisión. En el caso concreto, se discute la posible vulneración del derecho al debido proceso del recurrente, con ocasión de la expedición de la sentencia de 21 de agosto de 2020, a través de la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico se inhibió de pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda de reparación directa, por encontrar configurada la excepción de ineptitud sustancial de la demanda por indebida escogencia de la acción. Como primera medida, la Sala encuentra necesario aclarar que la excepción de “ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones”, establecida en el numeral 5º del artículo 100 del Código General del Proceso -aplicable a los procesos tramitados en esta jurisdicción, por remisión expresa del artículo 306 del CPACA- se configura, exclusivamente, cuando el escrito introductorio adolece de alguno de los requisitos Por tal razón, concluye la Sala, que también hay una vulneración del derecho fundamental al debido proceso, artículo 29 Constitucional, cuando una autoridad judicial dicte sin fundamento válido, razonable, una sentencia inhibitoria, que, como se expuso, es una clara denegación de justicia. (…) En el marco del Estado Social de Derecho que nos rige desde 1991, el juez está llamado a garantizar los principios y valores constitucionales, lo que implica que debe asegurar, por una parte, que quien acude a la judicatura obtenga de forma rápida y efectiva la definición de su conflicto y, por la otra, servir de límite y control a los poderes constituidos por cuanto estos no gozan de las inmunidades que en otras épocas predicaban.
En ese contexto, y en el marco de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, ha de entenderse que los fallos inhibitorios, que se funden en argumentos falsos, deben estar proscritos, pues la protección de estos derechos desde los ámbitos subjetivo y objetivo obligan al Estado a la creación de los mecanismos necesarios no solo para garantizar que el acceso al aparato judicial sea real y efectivo, sino permitir a las personas que acuden a él, lograr la satisfacción cierta de sus derechos, lo que se materializa cuando se resuelven de fondo las pretensiones de las demandas presentadas ante ellos, independiente si lo es en forma favorable o no a los intereses de quienes acuden a ella.
(…) Teniendo en cuenta que el artículo 93 de la Constitución Política ordena por remisión la integración a nuestro ordenamiento constitucional de otros mandatos, entre otros, de los tratados internacionales de derechos humanos, en lo que se ha denominado el bloque de constitucionalidad, la Sala advierte que existen una serie de estos instrumentos que consagran expresamente un derecho que se denomina de protección judicial efectiva, recurso efectivo o tutela judicial efectiva.
(…) En ese orden de ideas, se han considerado como violaciones al derecho a un recurso judicial efectivo o de tutela efectiva, entre otros: i) la inexistencia de mecanismo para acceder a la jurisdicción; ii) los plazos prolongados para resolver de forma definitiva el asunto planteado, iii) las decisiones que no resuelven sobre el fondo de la litis pero que ponen fin a la actuación, y, iv) el incumplimiento o imposibilidad de cumplir el fallo”.
Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00076-00 (66808) Actor: Rafael Jacobo Peña Narváez Demandado: Distrito de Barranquilla Referencia: Recurso extraordinario de revisión 11 legales para estructurar la demanda en debida forma22. En la Ley 1437 de 2011 -CPACA-23, dichos presupuestos se encuentran previstos en los artículos 162 a 166, y se refieren, específicamente, a: i) el contenido del escrito de demanda; ii) el deber de individualizar las pretensiones y los eventos en los que éstas se pueden acumular, y iii) los anexos que se deben adjuntar al libelo introductorio.
Ciertamente, uno de los cambios introducidos por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- consistió en eliminar la carga de determinar la “acción” en la demanda, con el objetivo de evitar decisiones inhibitorias basadas en una “indebida escogencia de la acción”, como otrora ocurría. Se pasó, así, de las anteriormente denominadas “acciones”, a los medios de control, y se otorgó expresa habilitación al juzgador para adaptar el asunto a la vía procesal adecuada, según el contenido y finalidad de las pretensiones y el objeto mismo de la demanda.
En ese nuevo panorama, basta el ejercicio del derecho de acción por parte del interesado, para poner en funcionamiento el aparato judicial y lograr una decisión de fondo, siempre que se reúnan los requisitos para la viabilidad del medio de control procedente, entre los que se cuentan, por ejemplo, la oportunidad de la demanda y el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, cuando es exigible.
En ese entendido, la indebida escogencia de la acción no configura uno de los supuestos que da lugar a la ineptitud de la demanda, en tanto, dicha excepción, solo guarda relación con la ausencia de requisitos formales o con una indebida acumulación de pretensiones. Al respecto, en providencia de 8 de mayo de 202024, este Despacho explicó que “la indebida escogencia del medio de control no es un asunto que encuadre dentro de la excepción previa de ineptitud de la demanda, así como tampoco corresponde a ninguno de los supuestos establecidos en el artículo 180 del CPACA”.
En similar sentido se pronunció la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de junio de 202125, en la que puso de presente que la “indebida escogencia de la acción no constituye una excepción previa o mixta, ya que no corresponde a alguna de las circunstancias que configuran 22 Consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, providencias de 8 de agosto de 2017, rad. 2013-00910-01(59619), M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; de 29 de abril de 2015, rad. 2000-00094-01(27379), M.P. Olga Mélida Valle de la Hoz; y de 25 de mayo de 2011, rad. 1994- 00628-01(19628), M.P. Enrique Gil Botero. 23 Ordenamiento procesal aplicable al proceso de reparación directa que es objeto de análisis, por cuanto se encontraba vigente al momento en el que se interpuso la demanda en ese litigio. 24 Rad. 2015-00403-02(65107). 25 Rad. 2015-00288-02(65236), M.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00076-00 (66808) Actor: Rafael Jacobo Peña Narváez Demandado: Distrito de Barranquilla Referencia: Recurso extraordinario de revisión 12 excepciones previas”, y tampoco se enmarca en “la ineptitud de la demanda, dado que no guarda relación con la ausencia de los requisitos formales que debe reunir el escrito inicial ni con una indebida acumulación de pretensiones 26, únicos supuestos que la configuran”.
En vista de lo expuesto, se advierte que el sustento al que aludió el Tribunal Administrativo del Atlántico para inhibirse de fallar de fondo no encaja en la excepción de ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones, pues no se cuestionó el cumplimiento de al menos uno de los requisitos mencionados en los artículos 162 a 166 del CPACA y la Sala tampoco observa la falta de alguno de esos presupuestos que hubiera justificado la expedición de un fallo inhibitorio.
Así, si se consideraba que el medio de control procedente para ventilar las pretensiones de la demanda era el de nulidad y restablecimiento del derecho, debió la autoridad judicial a cargo argumentar dicha decisión y adecuar el litigio al mecanismo procesal procedente, para luego proferir decisión de fondo, una vez verificado el cumplimiento de los presupuestos de procedibilidad, entre los que se cuentan la oportunidad de la demanda y el agotamiento de la vía administrativa.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala considera que el fallo inhibitorio injustificado, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, es violatorio del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y a una tutela judicial efectiva, en tanto, mediante una argumentación que resulta contraria a la normatividad y la jurisprudencia aplicables al caso, se privó al accionante de obtener la definición del conflicto que puso a consideración de la judicatura.
La vulneración advertida configura la causal quinta de revisión, por lo que la Sala se releva de analizar los demás cargos de nulidad formulados por la parte recurrente, relacionados con la falta de congruencia “entre las sentencias de primera y segunda instancia” y la alusión a actos administrativos fenecidos y retirados del ámbito jurídico para sustentar la providencia cuestionada.
Como consecuencia, se anulará la sentencia que es materia de revisión y se devolverá el proceso al Tribunal Administrativo del Atlántico para que, en un plazo máximo de tres meses27, contados a partir de la notificación de la presente decisión, 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 2 de septiembre de 2020.
Exp. 65.030. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 27 El artículo 255 de la Ley 1437 de 2011 no establece un término legal para dictar la correspondiente sentencia de reemplazo cuando prospera la causal quinta de revisión; sin embargo, la Sala, en aplicación de lo previsto en el artículo 117 del CGP, establece un plazo, como garantía de los principios de celeridad y eficiencia, con el fin de que se logre la definición de la controversia, mediante sentencia en firme.
Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00076-00 (66808) Actor: Rafael Jacobo Peña Narváez Demandado: Distrito de Barranquilla Referencia: Recurso extraordinario de revisión 13 dicte sentencia de nuevo, conforme a lo dispuesto en el artículo 25528 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021. 5. Condena en costas El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, establece que “si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”.
Dado que en este caso el recurso extraordinario de revisión prosperó, no hay lugar a imponer condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, el 21 de agosto de 2020.
SEGUNDO: Como consecuencia, INFIRMAR la sentencia de 21 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría General, DEVOLVER el proceso al Tribunal Administrativo del Atlántico para que dicte sentencia de nuevo, atendiendo lo expuesto en esta providencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la 28 Artículo 255.
Sentencia. “Vencido el período probatorio se dictará sentencia. (…) Si halla fundada la causal del numeral 5 del señalado artículo 250, o la del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, declarará la nulidad de la sentencia o de la actuación afectada con la causal que dio lugar a la revisión, y devolverá el proceso a la autoridad judicial de origen para que rehaga lo actuado o dicte sentencia de nuevo, según corresponda”.
Radicación número: 11001-03-26-000-2021-00076-00 (66808) Actor: Rafael Jacobo Peña Narváez Demandado: Distrito de Barranquilla Referencia: Recurso extraordinario de revisión 14 integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmada electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF