1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ (E) Bogotá D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 11001-03-15-000-2023-02152-01 Demandante: María Barbarita Urrea Riveros Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Falta de carga argumentativa / TERCERA INSTANCIA – La parte actora pretende reabrir un debate debidamente concluido por el juez natural de la causa, al no estar de acuerdo con la decisión. Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la señora María Barbarita Urrea Riveros en contra de la sentencia proferida el 29 de junio de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó la acción de tutela.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 28 de abril de 2023, la señora María Barbarita Urrea Riveros, a través de apoderado judicial, interpuso demanda de tutela contra el Consejo de Estado – Sección Segunda– Subsección B, con el fin de dejar sin efectos la sentencia del 22 de septiembre de 20221 proferida por dicha autoridad judicial dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP2, con el propósito que se declarara la nulidad de las Resoluciones RDP 5938 del 11 de febrero, RDP 1678 del 15 de abril y RDP 1876 del 424 de abril de 2013, que le negaron el reconocimiento de la pensión gracia, por no cumplir con los requisitos, porque su vinculación fue de carácter nacional. 2.- El asunto en primera instancia lo conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda– Subsección A que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, pues consideró que para el 31 de diciembre de 1980 la accionante tenía un vínculo laboral vigente que correspondía a una vinculación del orden territorial, por ello le otorgó el reconocimiento a la docente de la pensión de gracia a partir de 13 de mayo de 2010 y con el 75% promedio de los factores salariales devengados. 1 Identificado con número de radicado 25000-23-42-000-2015-02227-01. 2 En adelante UGPP Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02152-01 Demandante: María Barbarita Urrea Riveros Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 3.- En segunda instancia, el Consejo de Estado – Sección Segunda– Subsección B mediante fallo del 22 de septiembre de 2022, revocó la decisión del a quo y declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada frente a las pretensiones planteadas en la demanda.
Estimó que se presenta identidad de partes, objeto y las pretensiones se fundan en la misma causa petendi que las decididas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda– Subsección D, en sentencia del 8 de mayo de 2014 proceso radicado 25000-23-42-000-2013-04686-00, que le negó a la accionante el reconocimiento de la pensión gracia. 4.- De esta manera, concluyó que varios de los actos administrativos reprochados se analizaron en los dos expedientes y el problema jurídico decidido en el proceso Rad. n°. 25000-23-42-000-2013-04686-00 coincide con el que se formuló en la providencia controvertida en sede de tutela, pues en ambas controversias se pretende determinar si la profesora acreditó los requisitos para tener derecho al reconocimiento de la pensión gracia. 5.- Asimismo, indicó que la solicitante pretende revivir términos que dejó vencer dentro del proceso radicado 25000-23-42-000-2013-04686-00, pues a pesar de gozar con el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, desestimatoria de sus pretensiones, lo interpuso de manera extemporánea, situación que evidencia descuido de la accionante y que no se puede corregir al iniciar un nuevo trámite. 6.- La parte actora manifestó que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, derechos adquiridos, seguridad social, remuneración mínima vital y móvil y pago oportuno. Sin embargo, no expresó la causal específica de procedencia de tutela contra providencia judicial. 7.- Sostuvo que la Subsección B del Consejo de Estado desconoció el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, que al definir los efectos de las sentencias, dispone que la que niega la nulidad de un acto administrativo producirá efectos de cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi. 8.- Alegó que presentó una nueva solicitud ante la UGPP que le fue negada y dio como resultado un nuevo acto administrativo, por ello, la demanda estaba dirigida contra esos últimos actos y debió ser estudiada por la autoridad judicial, pues el derecho pensional goza de especial protección constitucional y legal. 9.- Sumado a lo anterior, adujo que de acuerdo con los artículos 48 y 53 de la Constitución Nacional, la pensión de gracia es un derecho irrenunciable e imprescriptible y que es por esta razón que en la vía judicial se debe seguir intentando dicho reconocimiento, a pesar de las negativas. 10.- Por último, esgrimió que conforme a las sentencias de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 y SUJ- 030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022, tiene derecho al reconocimiento de la pensión. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02152-01 Demandante: María Barbarita Urrea Riveros Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 B. Sentencia de primera instancia 11.- Mediante providencia del 29 de junio de 20233, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó las pretensiones de la solicitud de amparo, al considerar que a pesar de que cumple con los requisitos generales de procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales, la parte actora no logra sustentar las causales específicas de procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales, especialmente los defectos alegados.
Esto, en la medida en que no se acreditó un defecto sustantivo, el cual fue inferido por el juez de primera instancia según lo que alegó la parte en la solicitud de tutela. 12.- En cuanto a lo manifestado por la parte actora acerca del carácter imprescriptible e irrenunciable que tiene el derecho de acceder al reconocimiento de la pensión, la Sala estimó que, si bien los ciudadanos pueden reclamar su derecho en cualquier tiempo, no puede entenderse como una posibilidad para solicitar su reconocimiento de forma sucesiva e indefinida, pues eso comprometería la efectividad del principio de seguridad jurídica.
C. La impugnación 13.- En desacuerdo con lo anterior, la accionante impugnó la decisión. Indicó que la acción de tutela es un mecanismo transitorio para proteger sus derechos fundamentales, los cuales están siendo vulnerados por la autoridad y que por lo tanto debió acudir a este recurso judicial. 14.- En igual sentido, sostuvo que lo que pretende con la presentación de la solicitud de tutela es garantizar el goce del derecho a la obtención de la pensión de gracia como docente del sector territorial y cumplir con este requisito para su reconocimiento, pues su nombramiento fue suscrito por el alcalde municipal de San Benito de Abad; por ello, la providencia reprochada carece de una interpretación adecuada y coherente de su caso. 15.- Finalmente, sostuvo que se desconocieron las sentencias de unificación de la Corporación que abordaron el tema referente a la vinculación nacional o territorial de los docentes para el reconocimiento y pago de la pensión gracia. II.
C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 16.- La Sala es competente para conocer de la impugnación, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19914. 3 Notificada el 6 de julio de 2023. 4 “[P]or el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. En este punto es importante precisar que, si bien en las pretensiones de la acción de tutela se pide el restablecimiento de los derechos fundamentales de la parte actora frente a las sentencias del 21 de julio de 2021 y 19 de mayo de 2022 proferidas por la autoridad judicial demandada, teniendo en cuenta que la primera de ellas fue dejada sin efectos mediante sentencia de tutela del 4 de marzo de 2022 por esta misma Subsección (Rad. 11001-03-15-000-2022-00342-00), el análisis de la Sala se centrará en la decisión adoptada por la Sala Quinta Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02152-01 Demandante: María Barbarita Urrea Riveros Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 E. La acción de tutela contra providencias judiciales 17.- El Consejo de Estado ha indicado de manera consistente y reiterada que, los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales, son los siguientes5: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, (ii) que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora, (v) que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, (vi). que no se trate de sentencias de tutela. 18.- La relevancia constitucional supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional.
Bien es sabido que el ámbito de los derechos fundamentales tiene un efecto irradiador en el ordenamiento, de tal suerte que, en la práctica, no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional6. 19.- En tal virtud, no basta con que el actor afirme que una determinada providencia judicial transgrede derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que este debe estructurar una fundamentación clara y suficiente en torno a la necesidad de la intervención del juez de tutela con el propósito de hacer cesar la presunta infracción de los derechos fundamentales invocados. 20.- La Sala Plena del Consejo de Estado ha expresado que para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, es necesario examinar tres elementos7: (i) Que el actor motive con suficiencia argumentativa dicha relevancia constitucional, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. F. Análisis del caso concreto Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia con fecha del 19 de mayo de 2022, en razón a que, este fallo fue proferido en reemplazo de aquel que ya no tiene efectos jurídicos y es el que da cierre definitivo a la litis. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). 6 Corte Constitucional, Sentencia T-079 de 2010. 7 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02152-01 Demandante: María Barbarita Urrea Riveros Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 21.- De acuerdo a lo indicado en el escrito de impugnación, corresponde determinar si se confirma, modifica o revoca el fallo de primera instancia, que negó el amparo. 22.- La revisión del escrito de tutela permite advertir que los reparos formulados se dirigen principalmente a cuestionar que la autoridad judicial desconoció su derecho a la obtención de la pensión de gracia, al considerar que es destinataria de la misma en tanto ejerció como docente del sector territorial, pues su nombramiento fue suscrito por el alcalde de San Benito de Abad; por ello, la providencia reprochada carece de una interpretación adecuada y coherente de su caso. 23.- Estima la Sala que la parte promotora del recurso de amparo no cumplió con el deber de indicar con rigor demostrativo los yerros o vicios que, en su sentir, se produjeron en las providencias que cuestiona, pues aun cuando invocó de manera general la existencia de una vulneración de sus derechos, en ninguno de sus argumentos logró identificar los escenarios genéricos de configuración perfilados por la Corte Constitucional para habilitar la intervención excepcional del juez de tutela, limitándose a enunciar la transgresión de sus derechos sin especificar el defecto en que incurrió la autoridad judicial, a partir aproximaciones generales sin sustentar debidamente las razones por las cuales aquella se produce. 24.- No basta con que el accionante enuncie los derechos presuntamente vulnerados, sino que tal vulneración debe estar justificada, es decir, tener una carga argumentativa mínima, en la que se exprese con suficiencia las razones y motivos que desde la perspectiva constitucional, revelan un juicio de desvalor de los derechos fundamentales de quien la promueve de cara a la acción y definición que ha adoptado el juez encargado por mandato constitucional de definir el derecho; de aquí que se debe argumentar los motivos de la presunta vulneración. 25.- Al respecto la Sala estima que los alegatos propuestos por la accionante, no constituyen ningún tipo de defecto que acredite siquiera el requisito de procedencia para su estudio de fondo. 26.- Por el contrario, la alegada vulneración de los derechos fundamentales que invoca la accionante por la autoridad judicial, al declarar probado el fenómeno de la cosa juzgada, busca reabrir un debate de naturaleza legal que fue resuelto por el juez de lo contencioso administrativo, de manera que las presuntas deficiencias alegadas respecto de la decisión adoptada en sede de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, responden, en realidad, a una mera discrepancia valorativa sobre el resultado desfavorable del proceso que no es susceptible de admitirse como una causal de procedibilidad especial, pues siempre que se trate de interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural el llamado a fijar aquella que mejor se ajuste al caso de que se trate, conforme a los criterios de la sana crítica y en virtud de su autonomía e independencia. 27.- La jurisprudencia constitucional no ha considerado factible la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, cuando quiera que estas se fundamentan en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables a la causa y en una valoración adecuada de las Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02152-01 Demandante: María Barbarita Urrea Riveros Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 pruebas allegadas, ya que de no ser ello así, habría una intromisión arbitraria del juez de tutela que menoscabaría de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, los cuales, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley sustancial y procesal8. 28.- Para el caso concreto, comoquiera que la parte actora no se sirvió explicar, especificar, construir, y adecuar el cargo atribuido, el juez de tutela no puede proceder a ello de forma supletiva, dado que, como ya tuvo la oportunidad de señalarse, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la carga de contar con una argumentación coherente y suficiente recae en quien invoca el amparo constitucional y no en quien la decide, en razón a que están de por medio el respeto por la cosa juzgada, la necesidad de preservar la seguridad jurídica y la garantía de la independencia y autonomía de los jueces, que son elementos que hacen parte de los cimientos del Estado y como tal legitiman el obrar de sus autoridades 29.- El juez natural del proceso ordinario consideró decretar de oficio probada la cosa juzgada, al tratarse de un asunto que tenía identidad de partes, de objeto y de causa con otro ya resuelto en una instancia previa, en el cual, la parte actora no presentó de manera oportuna el recurso de apelación contra la sentencia desfavorable a sus pretensiones.
En esta medida, el juez consideró que no resulta viable corregir yerros procesales, atribuibles a la parte, por medio del inicio de otro proceso el cual buscaba reabrir el debate ya superado. 30.- Los reproches planteados por la parte actora, más allá de demostrar la transgresión de un derecho fundamental, en realidad, buscan que el juez constitucional ejerza el papel del juez ordinario, para que deje sin efectos las decisiones adoptadas en el trámite contencioso administrativo. 31.- Vale precisar que, conforme a lo analizado por el juez natural, la declaratoria de oficio del fenómeno de la cosa juzgada, para el proceso de radicado No. 25000- 23-42-000-2015-02227-01, en comparación con el proceso de radicado 25000-23- 42-000-2013-04686-00, encontró fundamento valido en tanto: i. Identidad de partes: Esto porque la parte demandante, María Barbarita Urrea Riveros, y la parte demandada, Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, eran las mismas en los procesos mencionados. ii.
Identidad de objeto: En este caso, si bien se trae a colación una nueva resolución, la ADP 993 de 9 de febrero de 2015, que también denegó el reconocimiento y pago de la pensión de gracia en favor de la demandante, el objeto del litigio recae en el mismo problema jurídico alegado, determinar si la profesora acreditó los requisitos para obtener el reconocimiento de la pensión gracia. 8 Cfr. Sentencia T-1015 de 2010 de la Corte Constitucional.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02152-01 Demandante: María Barbarita Urrea Riveros Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 iii. Identidad de causa: Conforme a este requisito para la declaratoria de la cosa juzgada, el juez valoró los tiempos que la parte actora solicitó sean tenidos en cuenta como laborados mientras ejerció la calidad de docente del sector territorial, que son los mismos a los estudiados en el primer litigio, esto es, del 20 de febrero al 22 de marzo de 1978 y desde el 13 de agosto de 1990 hasta el 17 de enero de 2012, por ello no es procedente volver a estudiar el mismo asunto. 32.- Además, la autoridad judicial consideró que no era procedente intentar revivir los términos que dejó vencer dentro del proceso radicado 25000-23-42-000-2013- 04686-00, porque a pesar que contaba con la posibilidad de interponer el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia del 8 de mayo de 2014, desfavorable a sus pretensiones, y controvertir las certificaciones aportadas por la contraparte que demostraban su vinculación como docente oficial, lo radicó de manera extemporánea, situación que demuestra el descuido de la parte actora que no puede corregir presentado una nueva demanda. 33.- De manera entonces, los reproches planteados por la parte actora, más allá de demostrar la transgresión de un derecho fundamental, en realidad, buscan que el juez constitucional ejerza el papel del juez ordinario para que deje sin efectos la sentencia adoptada por el Consejo de Estado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 25000-23-42-000-2015-02227-01 que declaró la cosa juzgada, y se reabra nuevamente la discusión acerca de los requisitos para acceder a la pensión gracia, a pesar de que la solicitante instauró una demanda anterior por los mismos hechos. 34.- En relación con el alegado desconocimiento de las sentencias de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estrado CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 y SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022, la solicitante se limitó a mencionar los radicados de los fallos invocados en los que a su juicio abordaron el tema referente a la vinculación nacional o territorial de los docentes para el reconocimiento y pago de la pensión gracia; sin embargo, no se sirvió explicar, especificar, construir, y adecuar el cargo atribuido, por tanto, el juez de tutela no puede proceder a ello de forma supletiva. 35.- Como ya tuvo la oportunidad de señalarse, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la carga de contar con una argumentación coherente y suficiente recae en quien invoca el amparo constitucional y no en quien la decide, en razón a que están de por medio el respeto por la cosa juzgada, la necesidad de preservar la seguridad jurídica y la garantía de la independencia y autonomía de los jueces, que son elementos que hacen parte de los cimientos del Estado y como tal legitiman el obrar de sus autoridades. 36.- En ese contexto, la Sala encuentra que el asunto puesto a consideración del juez de tutela carece por completo de relevancia constitucional, de suerte que habrá de revocar la decisión que se ha impugnado, para, en sustitución de ella, declarar improcedente el amparo impetrado por María Barbarita Urrea Riveros.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02152-01 Demandante: María Barbarita Urrea Riveros Demandado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 37.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 29 de junio de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y, en su lugar, DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado, en los términos expuestos en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS NICOLÁS YEPES CORRALES FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE9 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ (E) Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 9 VF