CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS (E) Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veintidós (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-00172-00 Actor: Ana Patricia Castillo Sánchez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Tema Tutela contra providencia judicial – Contrato realidad/ Elemento de la subordinación – Defecto fáctico.

Decisión: Declarar improcedente la acción de tutela – Falta de relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos que generan la vulneración alegada. FALLO PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Ana Patricia Castillo Sánchez, actuando en nombre propio, en contra del Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por proferir las sentencias del 15 de julio y 22 de diciembre de 2022, respectivamente, mediante las cuales se negaron las pretensiones de reconocimiento de una relación laboral y pago de las prestaciones adeudadas correspondientes, elevadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional y el Hospital Central, lo cual consideran vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y del acceso a la administración de justicia. I.

ANTECEDENTES. ESCRITO DE TUTELA. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite establecer de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados en el escrito de tutela: La accionante manifestó que prestó sus servicios a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional – Hospital Central del 27 de septiembre al 28 de noviembre de 2017, como auxiliar de enfermería, a través de un contrato de prestación de servicios.

Al considerar que durante su vinculación prestó sus servicios de forma personal, permanente y bajo condiciones de subordinación, el 27 de febrero de 2019, reclamó el pago de las acreencias laborales correspondientes a una verdadera relación laboral, lo cual fue negado a través Oficio S-2019-012064/ HOCEN-ASJUR-29 de 08 de marzo de 2019. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda contra la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional – Hospital Central, con el fin de cuestionar el referido acto administrativo; cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, mediante sentencia del 15 de julio de 2022, negó las pretensiones de la demanda al no encontrar configurada la relación laboral.

La accionante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, siendo desatado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que, a través de providencias del 14 de diciembre de 2022, confirmó lo resuelto por el a quo, bajo el argumento de que si bien las actividades desarrolladas están relacionadas con el objeto institucional de la entidad demandada, en cuanto a la prestación del servicio público de salud, el término del mismo dada su brevedad se compadece, en principio, con la temporalidad propia de los contratos de prestación de servicios.

Al respecto la parte actora considera que las decisiones acusadas transgreden sus derechos fundamentales por estar incursas en vulneración directa de la Constitución Política, desconocimiento del precedente y defecto fáctico, a juicio del accionante, no se hizo una valoración correcta y conjunta de las pruebas y se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado respecto de los contratos realidad de las auxiliares de enfermería. 1.1.1.

Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica descrita, la accionante solicitó en amparo de sus derechos fundamentales: «[…] 2. Que se ordene proferir una nueva sentencia judicial en el sentido de reconocer que en la relación laboral su efecto se liquiden las prestaciones y seguridad sociales reconocidas. 3. Igualmente, también se reconozca la indemnización moratoria que contempla el artículo 65 del C.S.T, desde el 6 de noviembre de 2018 hasta el día que se compruebe el pago de la liquidación de las prestaciones sociales. […]» ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto del 19 de enero de 2023, se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar: i) al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, como accionado, y ii) a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional - Dirección de Sanidad de la Policía Nacional - Hospital Central y al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en calidad de terceros con interés, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.

INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá La titular del despacho judicial mencionado se opuso al amparo deprecado, para lo cual señaló que no se presenta el quebranto de los derechos constitucionales fundamentales de la señora Ana Patricia Castillo Sánchez, puesto que la providencia reprochada se sustentó en los precedentes jurisprudenciales y normativa aplicables y en el análisis del material probatorio obrante en el expediente. 1.3.2.

Policía Nacional El jefe del área jurídica del grupo de asuntos jurídicos de la institución policial solicitó negar las súplicas de la accionante ante la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que no se vislumbra la vulneración de sus derechos fundamentales. 1.3.3. Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E. La magistrada ponente de la decisión acusada solicitó negar el amparo deprecado en tanto no se incurrió en los defectos alegados; diferente es, que la accionante busque que «se le dé una lectura probatoria conforme sus pretensiones, esto es, que se encuentre acreditado el elemento de subordinación para así declarar una relación laboral con el reconocimiento a que haya lugar […]», contrariando lo realmente probado en el expediente.

II. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en los escritos de tutela e impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) la competencia para decidir el recurso de amparo, ii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y iii) los requisitos de la relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos generadores de la vulneración alegada en el caso concreto. 2.1.

COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto regula que «[l]as acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer la presente acción constitucional interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

2.2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590/2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, «cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales». Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones; ii) Que se hayan agotado todos los medios  -ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal circunstancia en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y vi) Que no se trate de sentencias de tutela.

2.3. REQUISITOS DE PROCEDENCIA GENERAL DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL E IDENTIFICACIÓN RAZONABLE DE LOS HECHOS QUE GENERAN LA VULNERACIÓN ALEGADA EN EL CASO CONCRETO. Al respecto, se observa que la parte actora, si bien identifica como desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso y del acceso a la administración de justicia con ocasión de las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección E y el Juzgado Décimo Administrativo de Bogotá en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que impetró contra la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional y el Hospital Central, a través de las cuales se negaron las pretensiones de reconocimiento de una relación laboral, no esboza argumento alguno que determine que el asunto tiene relevancia constitucional ni la relación causa - efecto en que hace consistir la vulneración alegada, en especial, la afectación de bienes ius fundamentales.

Así, lo único que se observa en el escrito de tutela es que se reiteran los argumentos de orden fáctico y jurídico expuestos en el libelo demandatorio y el recurso de apelación interpuesto contra la providencia de primera instancia, sin expresar ningún sustento nuevo o diferencial que refute las consideraciones allí expuestas, además de efectuar razonamientos relacionados con el indebido análisis de los supuestos fácticos y jurídicos que conforman el asunto para concluir, según su dicho, que en el caso concreto debía ordenarse el pago de las acreencias laborales por el tiempo laborado como consecuencia del reconocimiento de una relación laboral.

Ahora, si bien se identificó un defecto fáctico y desconocimiento del precedente como causales específicas de procedencia de la acción de tutela en el asunto bajo estudio, lo cierto es que alega de manera muy general una indebida valoración de las pruebas y menciona decisiones en las que se desatan favorablemente controversias similares, pero sin refutar, de manera directa, el análisis que en tal sentido realizó el juez de segunda instancia. Especificado el punto de controversia, para claridad del asunto, recuérdese el análisis efectuado por el Tribunal accionado al respecto, que evidencia la motivación expuesta: «[…] Teniendo en cuenta lo anterior, se colige que contrario a lo alegado por la actora en el recurso de apelación, quién pretenda la declaratoria del contrato realidad debe asumir la carga probatoria y allegar al plenario todos los elementos de demuestren la desnaturalización del vínculo contractual público, pues si bien adujo que en las actividades de enfermería se presume el elemento de subordinación, no la exime de aportar el material probatorio que estime pertinente para soportar dicha regla general a fin de lograr la declaratoria de la relación laboral—situación que omitió́ la demandante en el caso de autos—, como bien ha sido indicado en asunto similar por el Consejo de Estado.

De tal manera, la Sala concluye que la actora ejerció sus obligaciones contractuales estando ausente uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo como es la subordinación, de tal suerte que no podrá́ declararse la existencia de una relación laboral, ni el consecuente pago de las prestaciones sociales reclamadas, como quiera que como se señaló líneas arriba la naturaleza de la labor contratada no fue prestada bajo una continua subordinación y dependencia, sino que obedeció a características propias de temporalidad bajo las condiciones que la Ley 100 de 1993 dispuso para tal efecto.

En definitiva, la Corporación confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de conformidad con la argumentación expuesta en esta providencia. […]». Como se observa, la decisión proferida por el Tribunal accionado, en sede de segunda instancia, se fundamentó en la falta de pruebas que acreditaran la existencia del elemento “subordinación” y no, como de manera equívoca lo refirió la accionante en su escrito, solo a la característica temporal del contrato, consideraciones probatorias que no fueron refutadas.

En este punto, se resalta que el juez natural del asunto goza de autonomía funcional y se presume la buena fe en sus decisiones, en consecuencia, las diferencias en la valoración probatoria no constituyen la configuración de un defecto fáctico. Dicho lo anterior, la Sala advierte que, si bien las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales accionadas desataron el asunto en forma contraria a los intereses de la señora Ana Patricia Castillo Sánchez, no por ello puede entenderse que se le está vulnerando derecho fundamental alguno y mucho menos, como ya se dijo, cuando omite explicar constitucionalmente hablando el porqué de su decir, pues, se repite, el juez de tutela no tiene competencia alguna de estudiar argumentos propios del juez natural del asunto.

En este punto, mal puede pretender la parte actora que el juez de tutela se convierta en juez y parte dentro del asunto a decidir, esto es, expresar argumentos que sustenten la intención de acudir ante el juez constitucional y, asimismo, pronunciarse frente a ellos; pues si bien la acción de tutela es un mecanismo sumario que no exige mayor ritualidad, se recuerda que cuando se trata de controvertir decisiones judiciales se requiere un mínimo de argumentación, teniendo en cuenta que para su procedencia deben satisfacerse los requisitos generales y específicos para que resulte viable un estudio de fondo, y no la mera manifestación de estar en desacuerdo con la decisión judicial adoptada.

Al respecto, se recuerda que la Constitución Política solo ha previsto, por regla general, dos instancias para los procesos, lo que significa que no puede el juez, ni siquiera el constitucional, crear una instancia adicional para plantear y resolver allí cualquier reclamo de una de las partes, ante su inconformidad por las decisiones adoptadas por el juez natural.

Sobre el asunto la Corte Constitucional en sentencia C-590/2005, fue clara y concreta en señalar que cuando se presenten acciones de tutela contra providencias judiciales, resulta fundamental que quien considere vulnerados derechos fundamentales por esta razón, explique la relevancia constitucional en el respectivo caso y manifieste de manera motivada el porqué de su decir, más exactamente señaló: «[…] a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […] e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. […]».

Posición reiterada a través de sentencia SU-215/2022: «[…] 33. Así pues, la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal. 34.

Para determinar si una acción de tutela en contra de una providencia judicial, cumple con el presupuesto de relevancia constitucional, esta Corporación ha identificado algunos criterios relevantes, a saber: 35. En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.” De acuerdo con la Sentencia SU-573 de 2019 el asunto debe ser “trascendente para la interpretación del estatuto superior, su aplicación y desarrollo eficaz y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”. 36.

En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. Como se indica en la sentencia mencionada, un asunto carece de relevancia constitucional cuando, entre otras razones, “(i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma de rango reglamentario o legal salvo que de esta se “desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general”. 37.

Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.” En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. 38.

En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. En ese sentido, no basta con la sola referencia a la afectación de las garantías superiores para encontrar probada la relevancia constitucional, pues “la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental”. 39.

Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal.

Como las altas cortes son tribunales de cierre, es a ellas a quienes corresponde “la unificación de jurisprudencia como forma de precisar con autoridad y vocación de generalidad el significado y alcance de las diferentes áreas del ordenamiento jurídico”. […]». De acuerdo con lo expuesto, en el caso bajo estudio no se satisfacen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de la relevancia constitucional ni la identificación razonable de los hechos que supuestamente generan la vulneración alegada, razón por la cual, la Sala declarará improcedente la acción de tutela presentada la señora Ana Patricia Castillo Sánchez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, y otro.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: Declarar improcedente la acción de tutela presentada la señora Ana Patricia Castillo Sánchez, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, y el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Librar las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibidem, de no ser impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS (E) Firma electrónica CARMELO PERDOMO CUÉTER