CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 11001-03-25-000-2020-00428-00 Nº interno: 1031-2020 Demandante: Jesús Antonio Cabrera Narváez Demandado: Unidad Administradora Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 3 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño. Causal regulada en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011- CPACA.
La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por el señor Jesús Antonio Cabrera Narváez contra la sentencia del 3 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que revocó el fallo de 5 de junio de 2018 proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pasto, que accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, negó las mismas.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Jesús Antonio Cabrera Narváez El señor Jesús Antonio Cabrera Narváez, a través de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, para que se declare la nulidad de los actos administrativos que negaron la reliquidación de la pensión de vejez que le fue reconocida.
Como restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la UGPP que se liquide nuevamente y se pague una pensión de vejez en favor del demandante con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicios y que fueron pretermitidos a partir del reconocimiento de la pensión. Igualmente, pidió que se ordene reajustar los valores reconocidos por la sentencia, se paguen los intereses moratorios y se indexen las sumas ordenadas.
Como fundamentos de hecho indicó que cuando se reconoció la pensión de vejez al demandante no se aplicó lo previsto en la Ley 6 de 1945, toda vez que la edad que establecía la norma para adquirir el estatus pensional es de 50 años, sin embargo, la Caja Nacional de Previsión Social tomó como edad 55 años, con lo que se ignoró lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985.
Afirmó que es beneficiario del régimen de transición pensional establecido en la Ley 100 de 1993, toda vez que, cuando entró en vigencia dicha norma tenía más de 27 años al servicio del Estado y tenía más de 54 años de edad, por lo que tenía derecho a que se liquidara la pensión con todos los factores devengados en el último año de servicio.
Advirtió que no es aplicable lo consagrado en el Decreto 1158 de 1994 para quienes son beneficiarios del régimen de transición pensional y que se debe tener en cuenta lo previsto por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 sobre la materia objeto de estudio. 2. La oposición a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 2.1.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, se opuso a las pretensiones de la demanda y señaló que el pensionado no es beneficiario de la Ley 6 de 1945, pues cumplió su estatus jurídico el día 29 de noviembre de 1994 y, en consecuencia, las normas aplicables son las Leyes 33 y 62 de 1985, sin embargo, el IBL aplicable es el dispuesto en la Ley 100 de 1993 reglamentado por el Decreto 1158 de 1994.
Propuso como excepciones de fondo, la de inexistencia de la obligación, vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido y prescripción. 2.2. El Ministerio de Salud y Protección Social, como llamado en garantía, se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que los aportes a pensión del trabajador se realizaron de acuerdo con las exigencias impuestas por la Ley 33 de 1985 y que, si bien se por vía jurisprudencial se habilitó la inclusión de nuevos factores para la liquidación pensional, los mismos fueron posteriores a la terminación de la relación laboral. 3.
La sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho[1] El Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Pasto, mediante sentencia dictada en audiencia celebrada el 5 de junio de 2018, decidió: (i) declarar no probadas las excepciones planteadas; (ii) declarar la nulidad de los actos administrativos acusados; (iii) ordenar a la UGPP a reliquidar la pensión a favor del señor Jesús Antonio Cabrera, incluyendo dentro del IBL todos los factores salariales devengados por el demandante en el último año de prestación de servicios (asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima de antigüedad, viáticos, auxilio de transporte, subsidio de alimentación y las doceavas partes de las primas de servicios, de navidad y de vacaciones), a partir del 29 de noviembre de 1994, suma que deberá ser actualizada conforme al IPC;
(iv) condenar a la UGPP al pago de las sumas que correspondan por la reliquidación desde el 10 de febrero de 2013, debidamente actualizadas; (v) declarar probada parcialmente la excepción de prescripción de los valores anteriores al 10 de febrero de 2013; (vi) descontar, si no se hubiere hecho, en la proporción que corresponda al demandante, lo correspondiente por aportes al sistema de seguridad social pensional de los factores que se incluyen en la sentencia y el Ministerio de Salud y Protección Social deberá reembolsar a la UGPP los valores correspondientes por aportes patronales sobre los factores reconocidos en el fallo;
(vii) denegar las demás pretensiones de la demanda. Señaló que, una vez revisados los hechos y pruebas allegadas al proceso, se evidencia que, pese a que los actos administrativos acusados no desconocen el régimen aplicable al actor (Decreto 3135 de 1968), modificado por el Decreto 1848 de 1969 y las Leyes 33 y 62 de 1985; en dichos actos se omitió dar aplicación al Decreto 1045 de 1978, toda vez que se asumió que los factores indicados en dicha norma son taxativos, pese a que debe considerarse que los mismos son meramente enunciativos.
Indicó que lo anterior quiere decir que el IBL debe calcularse con el 75% del promedio de todo lo devengado por el actor, durante el último año de servicio, por lo que para el cálculo de la mesada pensional se deben tener en cuenta además de la asignación básica, la prima de antigüedad y la bonificación por servicios, el auxilio de transporte, viáticos, subsidio de alimentación, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones. 4.
Recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho El apoderado del Ministerio de Salud y Protección Social solicitó que se revoque la providencia de primera instancia, bajo el argumento que cobro sobre la diferencia de los aportes que según el fallo no fueron pagados, se encuentran prescritos en virtud de lo establecido en el artículo 817 del Estatuto Tributario, pues dichas sumas deben cobrarse desde la fecha en que se hizo efectiva la obligación. Advirtió que, en virtud de lo anterior, se configura la prescripción por cuanto transcurrieron cinco años desde que el fondo de pensiones pudo exigir la satisfacción del pago de los aportes al empleador, teniendo en cuenta la fecha del retiro del trabajador, por realizar una aplicación favorable de la norma, pues en estricto sentido, dichos aportes son exigibles mes a mes, por lo que están prescritos en su totalidad, teniendo en cuenta que el pensionado se retiró en 1991. 5.
Sentencia objeto de revisión[2] El Tribunal Administrativo de Nariño mediante sentencia del 3 de abril de 2019, decidió: (i) declarar probadas las excepciones de mérito denominadas “cobro de lo no debido” e “inexistencia de la obligación”; (ii) revocar la sentencia de primera instancia; (iii) negar las pretensiones de la demanda; y (iv) condenar en costas a la parte demandante.
Señaló que, según lo probado en el proceso, no se acreditó la cotización al sistema pensional de los factores adicionales que se solicitaron tanto en vía administrativa como judicial, por lo cual se apartó de la decisión proferida en primera instancia, en la cual se dispuso la reliquidación de la pensión, teniendo en cuenta el promedio de los salarios y de todos los factores devengados en el último año de servicio.
Advirtió que se debe dar aplicación a lo considerado por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de 28 de agosto de 2018, en la cual se precisó que el IBL del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionan con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen previsto en la Ley 33 de 1985 y que los factores que se deben tomar para la liquidación son únicamente aquellos sobre los que se efectuaron las cotizaciones al sistema de pensiones. 6.
El recurso extraordinario de revisión[3] El señor Jesús Antonio Cabrera Narváez, a través de apoderado, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 3 de abril de 2019, por el Tribunal Administrativo de Nariño, con fundamento en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que establece: “5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. Solicitó que se revoque el fallo de segunda instancia teniendo en cuenta que en dicha decisión se incurrió en errores de hecho y se aplicaron normas sustantivas que no son aplicables al caso. Al respecto, señaló que los errores de hecho en que incurrió el Tribunal son: ignorar o no revisar los tiempos de servicio y la edad del causante; tomar el 2 de noviembre de 1994 como fecha en que cumplió el requisito de edad para incluirlo dentro de la transición de la Ley 100 de 1993; no revisar o ignorar el artículo 1 de la Ley 100 de 1985; y afirmar que el literal b) del artículo 17 de la Ley 6 de 1945 fue derogado por el artículo 25 de la Ley 33 de 1985, cuando ello no fue así. Como errores sustantivos, planteó: tomar como marco jurídico de la pensión de jubilación a la que tiene derecho el causante, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así como lo conveniente de las Leyes 33 y 62 de 1985, dando aplicación a la sentencia de unificación dictada el 28 de agosto de 2018; afirmar que el causante es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y que por ello se debe aplicar lo dispuesto en las Leyes 33 y 62 de 1985 respecto de los factores salariales, demuestra la “ligereza y el afán por negar y salir del proceso sin importar la violación del artículo 29 de la Constitución política, es decir el debido proceso el acceso a la justicia, defraudando la confianza legítima en las instituciones”; aplicar parcialmente la Ley 33 de 1985 al tomar en cuenta solamente la parte que lo excluye.
Lo anterior, lo sustentó en que el señor Jesús Antonio Cabrera Narváez laboró al servicio en la Unidad Especial de Campañas Directas de Malaria del Ministerio de Salud, entre el 11 de agosto de 1966 y el 30 de junio de 1994, es decir, un total de 27 años, 10 meses y 19 días. Agregó que el 13 de febrero de 1985, fecha en que entró a regir la Ley 33 de 1985, contaba con 18 años, 6 meses y 2 días de servicio, por lo que cumple con lo establecido en el parágrafo segundo del artículo 1 de la Ley 33 de 1985.
En virtud de lo anterior, afirmó que el señor Cabrera Narváez cumple los requisitos para que se aplique la Ley 6 de 1945, que establece una edad de 50 años para adquirir el derecho pensional. Así las cosas, consideró que no se puede aplicar el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 al señor Jesús Antonio Cabrera, ni las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 proferidas por la Corte Constitucional, así como tampoco la decisión de unificación dictada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación dictada el 28 de agosto de 2018, toda vez que su pensión, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo segundo del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, debió reconocerse teniendo en cuenta la edad dispuesta en la Ley 6 de 1945, pues cuando entró a regir la Ley 100 de 1993, el causante ya gozaba de su derecho a la pensión. 7.
Trámite del recurso extraordinario de revisión Mediante auto del 20 de mayo de 2021, el despacho sustanciador, previo a resolver sobre la admisión del recurso extraordinario de revisión, se solicitó al Tribunal Administrativo de Nariño para que remitiera constancia de ejecutoria de la sentencia recurrida[4]. A través de providencia del 3 de febrero de 2022 se admitió el recurso[5].
A través de providencia del 7 de julio de 2022 se prescindió de la etapa probatoria[6]. 8. Oposición al recurso extraordinario de revisión[7] La UGPP, mediante apoderada, se opuso a las pretensiones del recurso extraordinario de revisión, al considerar que no se acreditó la cotización al sistema pensional de los factores adicionales que se solicitaron en vía administrativa y judicial, razón por la cual era procedente dar aplicación a lo resuelto por el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, según la cual los factores que se deben incluir en para liquidar la pensión de los servidores beneficiados del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, son únicamente aquellos sobre los que se efectuaron los aportes o cotizaciones al sistema de salud. 9.
Concepto del Ministerio Público[8] El Ministerio Público consideró que se debe declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, bajo el argumento que no se acreditó la cotización al sistema pensional de los factores adicionales que se solicitaron tanto en vía administrativa como judicial, por lo que el Tribunal Administrativo de Nariño no compartió la decisión de primera instancia y dio aplicación a lo establecido en la sentencia proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, que llevó a negar las pretensiones de la demanda.
Asimismo, consideró que la sentencia objeto de revisión analizó en debida forma la situación concreta con relación al marco jurídico y jurisprudencial aplicable, sin que se hubiera incurrido en los errores alegados en el recurso extraordinario de revisión, pues la decisión recurrida aplicó el precedente jurisprudencial de las Altas Cortes sobre la materia objeto de estudio.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia y oportunidad El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 3 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem.
Respecto de la oportunidad para interponer el recurso extraordinario de revisión, la Sala advierte que el inciso primero del artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que podrá presentarse dentro del año siguiente a la ejecutoria del fallo respectivo. En el sub lite la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño se profirió el 3 de abril de 2019 y quedó ejecutoriada el 12 de abril de 2019[9] y el recurso extraordinario de revisión se interpuso el 13 de febrero de 2020[10].
Por consiguiente, el recurso se interpuso de forma oportuna. 2. Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 3 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño que revocó el fallo dictado el 5 de junio de 2018 por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Pasto, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, negó las mismas.
Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 3 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo de Nariño, se incurrió en la causal de revisión alegada por el recurrente, contenida en el numeral quinto del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que, en criterio del recurrente, en la providencia dictada en segunda instancia se incurrió en errores de hecho y sustantivos.
Con el propósito de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión; 2.2 Causal regulada en el numeral quinto del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 2.3 Caso concreto. 2.1. Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.
Con ese objetivo el artículo 250 del CPACA regula los eventos, de manera taxativa, que, al configurarse en el caso concreto den lugar al quiebre de la cosa juzgada y permita restablecer materialmente el derecho quebrantado por la decisión recurrida, en virtud del principio de tutela efectiva judicial y de la justicia material el legislador prevé que en casos excepcionales una sentencia ejecutoriada pueda ser objeto del recurso extraordinario de revisión, que constituye en proceso independiente, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional al indicar “mediante la revisión se pretende estudiar asuntos nuevos que afectan la decisión adoptada y su sentido de justicia.[11] Más que un recurso, es un verdadero proceso[12] sobre eventos que no pudieron ser conocidos al momento de proferir la sentencia cuestionada[13]”[14].
Las causales del recurso extraordinario de revisión propenden por la protección de los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, pese a que el trámite judicial haya finalizado[15], y salvo la causal 4ª del artículo 250[16], “ninguno de los yerros que se relacionan en los numerales del mencionado artículo se refiere de modo directo a la actividad analítica del juez, dado que ninguno cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que todos involucran, bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión, numerales 1°, 2°, 3°, 4° y 7°”[17].
Dada la excepcionalidad del recurso extraordinario de revisión, la parte está obligada a invocar las causales de procedencia del recurso, que no comprenden el replanteamiento del debate surtido en instancia y tampoco la corrección de errores ‘in judicando’[18]. Nótese entonces que es improcedente acudir al recurso extraordinario de revisión para enmendar errores y omisiones de la parte dentro del proceso ordinario.
De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios[19]. 2.2.
Causal regulada en el numeral quinto del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Pues bien, bajo el mismo criterio restrictivo que demanda el recurso extraordinario de revisión, como se vio en la jurisprudencia transcrita, es necesario examinar la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consistente en “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
Las nulidades procesales son irregularidades que se presentan durante el trámite de una actuación, y que, por su connotación, tienen la entidad de vulnerar el derecho fundamental al debido proceso. En razón a su gravedad, el legislador estableció la posibilidad, a modo de sanción, de que todas aquellas actuaciones que se adelantaron viciadas sean invalidadas, con el fin de salvaguardar los intereses superiores de las partes.
Dada su importancia en el marco de la normativa procesal, especialmente por su función protectora, el legislador permitió que las nulidades fueran incluidas como motivo válido para acudir ante las autoridades jurisdiccionales en revisión, pues, inclusive en la sentencia que pone fin a los procedimientos, es posible que se presente una irregularidad que no es subsanable.
En este contexto, es importante señalar que la nulidad debe darse en la sentencia, no en etapas anteriores donde los hechos que la originan pudieron ponerse en conocimiento del juez para poder sanearlos, o adoptar las medidas necesarias para llevar a cabo un debido proceso. Así, y como lo señaló la Sala 8 Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado, en pronunciamiento que se reitera, “para que esta causal de revisión prospere, entre otras, debe tratarse de situaciones originadas bien en la misma sentencia recurrida o bien en hechos que sobrevinieron con posterioridad a ella y que deben tener una influencia tal que la decisión a adoptar hubiera sido distinta; que no se trate de causales que originen la nulidad del proceso, pues éstas deberían haberse alegado en su curso y no con posterioridad a él; que la causal está prevista para atacar las nulidades procesales generadas en la sentencia, que como acto jurídico está sujeto al cumplimiento de precisas ritualidades que de ser desoídas dan lugar a que se configure aquella; que se presenta en los casos en los que se dicta la sentencia en un proceso terminado por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo y cuando la sentencia aparece firmada con menor o mayor número de Magistrados o adoptada con un número de votos no previsto en la ley o expedida completamente sin motivación, con violación al principio de la non reformatio in pejus”[20].
Para ello, es necesario que el recurrente aduzca una anomalía que se haya configurado en el momento de dictar la sentencia, que se informe de algún hecho o circunstancia de carácter procesal que implique el desconocimiento de alguna ritualidad propia de la actuación con el fin de estudiar con claridad el vicio que se presenta, con la consecuencia que el mismo acarrearía. Sobre esta causal, la Sala Plena en la sentencia que se citó en párrafos anteriores, del 2 de marzo de 2010, señaló: “Acerca de las irregularidades sustanciales del procedimiento que pueden considerarse nulidad originada en la sentencia, es pertinente la siguiente ilustración de esta Sala Plena: “En esta materia - (nulidad originada en la sentencia) - los procesalistas están de acuerdo en enseñar que ésta se genera cuando ella se dicta en un proceso terminado anormalmente por desistimiento, transacción o perención, o cuando se condena a quien no ha figurado como parte, o cuando el proveído se profiere estando legalmente suspendido el proceso.
Igualmente, cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley. Igualmente, la que provea sobre aspectos que no corresponden ora por falta de competencia, ora por falta de jurisdicción. Podría darse también la causal cuando la providencia carece completamente de motivación, pues el artículo 163 de la Constitución Nacional ordena que: ´Toda sentencia deberá ser motivada´. […] En época más reciente, la Sala Plena consideró que sólo podían considerarse motivos de nulidad originada en la sentencia, para efectos del recurso extraordinario de revisión, las causales que como nulidad del proceso taxativamente señala el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil.
Dijo en aquella oportunidad: “Lo expuesto sería bastante para desestimar la censura, pero vale decir que el proceso solamente es nulo, en todo o en parte, por las causas establecidas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. Así, por ejemplo, la nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, en conformidad con la disposición referida, cuando se provee sobre aspectos para los que no tiene el juez jurisdicción o competencia (numerales 1 y 2); cuando, sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme, o sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, o se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también se pretermite íntegramente la instancia (numeral 3); o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos. […] Y, en otra oportunidad, luego de traer a colación el anterior aparte jurisprudencial, esta Sala anotó: Desde la providencia que profirió esta Sala el 11 de mayo de 1998, expediente Rev-93, actor Gabriel Mejía Vélez, se dijo que los motivos de nulidad que afectan la sentencia, para los efectos de la respectiva causal de revisión, son los establecidos en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. […] En aquella oportunidad y en lo pertinente la Sala se pronunció de la siguiente manera: […] En punto a la primera hipótesis planteada, y aunque no es la propia para resolver el recurso propuesto, la Sala debe aclarar que la falta de jurisdicción o competencia tiene que haberse originado en la sentencia, porque de lo contrario el vicio se habría originado a partir de la providencia que admitió la demanda o la contrademanda y en esta hipótesis no sería causal de revisión […]”[21].
De acuerdo con lo anterior, la causal de revisión por nulidad originada en la sentencia que ponga fin al proceso contra la cual no proceda recurso de apelación, debe corresponder a un vicio que se debe presentar al momento de dictar la providencia recurrida, porque de lo contrario se estaría ante una situación que pudo haber sido alegada y estudiada en el curso del proceso.
Así mismo, la Corporación ha mantenido el criterio según el cual hay otros motivos que, aunque no están señalados dentro del catálogo taxativo del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil o del artículo 133 del Código General del Proceso, pueden dar lugar a invalidar la sentencia contra la que no procede ningún recurso. Estos motivos surgen de la violación al debido proceso, derecho fundamental consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.
Así lo ha señalado, por ejemplo, la Sala Especial de Decisión Veintidós de la Sala Plena del Consejo de Estado, al considerar que: “la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho, puede configurar la causal de revisión en comento.
Así también lo entendió esta Sala Especial de Decisión en reciente fallo de 7 de febrero de 2017[22]: ‘En este caso, el juez no está creando una causal, pues se reconoce que la nulidad originada en el fallo, se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial será el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para originar la nulidad de la sentencia de instancia, pues no toda irregularidad puede tener la potencialidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso’”[23].
La violación al debido proceso se configura cuando la sentencia impugnada desconoce alguna de las siguientes premisas fundamentales: i) la garantía de ser juzgado conforme a las leyes preexistentes al acto imputado, ante autoridad judicial competente y según las formas propias de cada juicio; ii) la aplicación de la ley más permisiva o favorable, antes que la restrictiva o desfavorable, aunque aquella sea posterior, en los casos que ello sea procedente; iii) la presunción de inocencia; iv) el derecho de defensa y de ser asistido por un abogado en aquellos casos que la ley lo indique; v) un proceso sin dilaciones injustificadas; vi) el principio del non bis in ídem; vii) la posibilidad de presentar, conocer y controvertir las pruebas dentro del trámite procesal; viii) la posibilidad de impugnar aquellas providencias condenatorias; y ix) la nulidad de pleno derecho de la prueba que haya sido obtenida ilícitamente[24].
En todo caso, aun, bajo el amparo de invocar una nulidad constitucional, al igual que cualquier causal que implique la nulidad originada en la sentencia, se requiere que el hecho que la motiva ocurra en la misma providencia; que se trate de una irregularidad procesal y que sea de tal envergadura que, de no haberse presentado, la decisión a adoptar hubiera sido distinta.
No se admite, para este evento, que, so pretexto de aducir la violación al debido proceso constitucional, se utilice el recurso extraordinario de revisión para reabrir un debate jurídico o probatorio que se dio en la instancia correspondiente. Sobre el parámetro temporal de la causal de nulidad, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión, en sentencia del 23 de julio de 2019, señaló que este debe ocurrir en “la expedición del fallo mismo, y no en instancias o etapas anteriores, salvo “… que el afectado no haya tenido la oportunidad de invocarlos ante el juez porque solo los conoció cuando se dictó la sentencia recurrida”[25], comoquiera que lo contrario desnaturalizaría la esencia de la causal, pues la norma que la consagra es suficientemente explícita en la oportunidad de configuración. Esta concepción impide el acaecimiento de la inexorable confusión entre el instrumento de corrección y saneamiento del proceso con el de realización de la justicia material que subyace al recurso extraordinario de revisión que tiene por objeto la decisión judicial que puso fin a la litis”[26].
Ahora bien, la causal quinta del artículo 250 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo también comprende la violación del principio de congruencia, que puede presentarse, verbi gratia cuando el accionado es condenado por una cantidad superior a la pretendida en la demanda, o por objeto y causa diferentes a los invocados en ésta; igualmente se configura en el evento que la sentencia no se pronuncie sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate[27].
Sobre el principio de congruencia de la sentencia, el artículo 281 del Código General del Proceso, establece que la providencia debe estar acorde con los hechos y pretensiones de la demanda, así: “ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. […]” El citado principio tiene dos ámbitos de aplicación, la congruencia interna y la externa.
La primera consiste en la coherencia entre la motivación del fallo y la parte resolutiva; y la segunda trata de la armonía entre lo expresado por las partes y lo decidido por el fallador[28]. Entonces, la falta de coherencia de la sentencia puede acarrear la invalidez de la decisión, siempre y cuando sea de tal envergadura la incongruencia que sea necesario corregirla mediante su anulación, por ello “el juez de la revisión debe cuidarse de no incurrir en el error de confundir la disconformidad que puedan tener los sujetos procesales frente a lo argumentado y decidido en el fallo en cuestión, con la falta de armonía sustancial que inexorablemente debe darse entre la parte motiva y la dispositiva de la providencia, ya que en el primer supuesto, el recurso extraordinario debe negarse, pues el mismo se estaría empleando como una tercera instancia -propia de los recursos ordinarios o de la discusiones de instancia-, y no para enervar la inmutabilidad del fallo a partir de la naturaleza especial del recurso extraordinario”[29].
De todo lo anterior se concluye que para que sea procedente infirmar la sentencia cuestionada en sede de revisión, con base en esta causal de nulidad originada en la sentencia, es necesario: (i) que la nulidad se origine en la sentencia o por hechos posteriores a ella, ya que no puede darse en un momento previo, pues en tal caso las partes deben poner el hecho en conocimiento del juez conductor del proceso, salvo que no se pudieron invocar antes porque solo se tuvo conocimiento de ellos cuando se dictó la sentencia; y (ii) que la nulidad alegada sea de tal entidad, que influya en la decisión a adoptar, ello en razón a que no cualquier irregularidad tiene la fuerza suficiente de romper esa cosa juzgada de la que la sentencia está investida. 2.3.
Caso concreto El señor Jesús Antonio Cabrera Narváez presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida el 3 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo de Nariño, al considerar que se incurrió en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Lo anterior, al considerar que en la sentencia recurrida se incurrió en los siguientes errores: “[…] ERRORES DE HECHO Debemos señalar que ha sido un error del Tribunal: • IGNORAR O NO REVISAR los tiempos de servicio y la edad del señor CABRERA NARVÁEZ, PARA CONTROVERTIR LA TESIS DEL A-QUO. • Tomar el 29 de noviembre de 1994 fecha en la cual mi representado cumplió 55 años, para incluirlo dentro de la transición de la ley 100 de 1993. • No revisar o ignorar el artículo 1 de la ley 100 de 1985 en forma completa y no segada como lo hizo a folio 8 numeral 5.2, allí no transcribió el parágrafo 2°. • Afirmar que el literal b) del artículo 17 de la Ley 6 de 1945 había sido derogado en forma tácita por el artículo 25 de la ley 33 de 1985, es totalmente falso pue[s] este ya había sido derogado por los Decretos 3135 de 1968 y su decreto Reglamentario 1848 de 1969, los que modificaron la edad de jubilación dispuesta en la Ley 6 de 1945 y dichas normas fueron derogadas por la Ley 33 de 1985 por lo que la misma nos devuelve a la Ley 6 de 1945.
ERRORES SUSTANTIVOS • Tomar como marco jurídico de la pensión de jubilación del señor CABRERA NARVÁEZ el artículo 36 de la ley 100 de 1993, lo conveniente de la ley 33 de 1985 y la ley 62 de 1985 y como consecuencia de este error aplicar la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agoto de 2018, para negar el derecho que le asiste a mi poderdante de que se reliquide la pensión conforme a las normas vigentes en el momento en que adquirió el derecho. • El afirmar que el señor ANTONIO JOSÉ CABRERA NARVÁEZ se encontraba inmerso en la transición de la ley 100 de 1993 y que por esta razón se le debería aplicar el artículo 1 de la Ley 33 de 1985 y la ley 62 del mismo año respecto de los factores salariales.
(inciso primero folio 10), demuestran claramente la ligereza y el afán por negar y salir del proceso sin importar la violación del artículo 29 de la constitución política, es decir el debido proceso, el acceso a la justicia, defraudando la confianza legítima en las instituciones. • Aplicar parcialmente la ley 33 de 1985 al tomar en cuenta solamente la parte que lo excluye y no la que lo incluye como en forma solapada se realizó y argumentó la sentencia que revocó la decisión que en derecho había proferido el doctor JAVIER OSWALDO USCATEGUI ÁVILA, Juez Cuarto Administrativo de Pasto. […]”.
La Sala advierte que el recurrente expone una serie de errores que, a su juicio, cometió el Tribunal Administrativo de Nariño al resolver en segunda instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por él, sin embargo, se evidencia que los puntos señalados en el recurso extraordinario de revisión muestran la inconformidad del señor Jesús Cabrera Narváez respecto a la valoración probatoria, a la interpretación de las normas aplicables al caso y la aplicación del precedente jurisprudencial sobre la materia.
También se observa que en el recurso extraordinario de revisión se afirma que en la sentencia recurrida debió confirmarse lo resuelto por el juez de primera instancia, toda vez que en el proceso estaba acreditado que cumplía los requisitos para pensionarse de conformidad con lo establecido en la Ley 6 de 1945, razón por la cual el Tribunal no realizó un análisis apropiado de la situación fáctica y jurídica del caso bajo estudio.
Pues bien, a juicio de la Sala, los argumentos expuestos por el recurrente no muestran la configuración de la causal invocada, pues se limita a decir que debió haberse accedido a las pretensiones de la demanda porque era beneficiario del régimen pensional establecido en la Ley 6 de 1945 y que, cuando entró a regir la Ley 100 de 1993, ya había adquirido el estatus pensional.
No obstante, no planteó la configuración de alguna de las causales de nulidad establecidas en el artículo 133 del Código General del Proceso y, aunque señaló que se presenta una vulneración del derecho al debido proceso, tampoco efectuó una motivación frente a dicho punto, pues solo indicó que la conclusión a la que arribó el juez de segunda instancia genera una violación del artículo 29 de la Constitución Política, sin desarrollar este punto en el escrito del recurso.
Adicionalmente, se evidencia que en el recurso extraordinario de revisión plantea que en el fallo de segunda instancia se incurrió en error al no aplicar lo previsto en la Ley 6 de 1945 en cuanto al requisito de edad para adquirir el estatus pensional (50 años de edad), pese a que era la norma aplicable; sin embargo, de la lectura del acta de la audiencia en la cual se dictó el fallo de primera instancia y del resumen de la providencia de primera instancia, efectuado en la decisión hoy recurrida, se evidencia que el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Pasto tampoco tuvo en cuenta dicha norma, sino que señaló que ele régimen aplicable al actor está regulado por el “decreto 3135 de 1968, modificado por [el] decreto 1848 de 1969, leyes 33 y 62 de 1985”, normas según las cuales, la edad para adquirir el estatus pensional es de 55 años.
Lo anterior implica que, el recurrente busca a través de este asunto que se resuelva sobre un aspecto que no fue decidido por el juez de primera instancia en la decisión que se cuestiona. La Sala considera que lo pretendido por el recurrente es que se emita un nuevo pronunciamiento sobre el fondo del asunto porque considera que en la sentencia recurrida no se realizó un análisis correcto, ya que debió concluirse que los actos estaban viciados y que era procedente la reliquidación de la pensión que le fue reconocida, en los términos solicitados; sin embargo, estudiar lo alegado por el señor Jesús Cabrera Narváez conlleva a que el recurso extraordinario de revisión se convierta en una “tercera instancia” para debatir la posición que en criterio de la parte vencida debió adoptarse en el proceso, sin que se evidencie que dicha situación generó una vulneración del derecho al debido proceso o de algún derecho del interesado, pues los argumentos demuestran la inconformidad frente al análisis efectuado por el Tribunal, y no un error de tal magnitud que haga procedente el análisis de lo alegado a través de este mecanismo.
Ahora bien, se debe resaltar que el recurso extraordinario de revisión no constituye una instancia adicional del proceso contencioso que se ha adelantado ante los jueces competentes, sino que se trata de un mecanismo extraordinario, que se funda en la configuración de alguna de las causales taxativamente señaladas por el legislador, con el fin de revisar una decisión judicial y evitar la afectación de los derechos fundamentales de alguno de los sujetos procesales y no se puede emplear como una oportunidad de alguna de las partes para discutir nuevamente un aspecto de la litis, cuestionar el sustento jurisprudencial aplicado por el juez o la valoración efectuada por el mismo sobre las pruebas obrantes en el proceso.
Por las anteriores razones, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, como quiera que no se evidencia la configuración de la causal prevista en el artículo 250, numeral 5 de la Ley 1437 de 2011. Finalmente, no hay lugar a condenar en costas debido a que en virtud de lo establecido en el artículo 365, numeral 8, del CGP, aplicable al caso por expresa remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, lo cual no ocurre en el sub lite.
DECISIÓN Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por el señor Jesús Antonio Cabrera Narváez y no condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Jesús Antonio Cabrera Narváez contra la sentencia del 3 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Cópiese, notifíquese y una vez ejecutoriada esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmada electrónicamente) (Firmada electrónicamente) ----------------------- [1]Folios 15-33. [2] Folios 34-48. [3] Folios 1-11. [4] Folio 51. [5] Folios 55-reverso. [6] Folios 57-reverso. [7] Índice 18 de Samai, al consultar el proceso de la referencia. [8] Índice 19 en Samai, al consultar el expediente de la referencia. [9] Índice 10 de Samai al consultar el proceso de la referencia. [10] Folio 11 reverso. [11] C-680 de 1996.
M.P. Carlos Gaviria Díaz. [12] C-269 de 1998. M.P. (E) Carmenza Isaza de Gómez. [13] C-520 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa. [14] Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [15] Corte Constitucional, sentencia T-649 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [16] “4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia”. [17] Consejo de Estado, Sala Plena de Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 2 de febrero de 2016, proceso con radicado 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV). [18] Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [19] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. [20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 8 Especial de Decisión, sentencia del 6 de febrero de 2018, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Exp.
REV-2016-01127-00. [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Mauricio Torres Cuervo, Exp. No.11001-03-15-000-2001-00091-01(REV). [22] Expediente 11001-03-15-000-2016-02260-00 C.P (E). Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 4 de abril de 2017.
Expediente No. 11001-03-15-000-2016-02425-00(REV). C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez [24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, Exp. 11001-03-15-000-2008- 01027-00. [25] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Tres Especial de Decisión, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez, sentencia de 4 de diciembre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00888-00(REV). [26] Expediente No. 11001-03-15-000-2018-04345-00(REV) M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [27] Al respecto consultar el auto del 1 de abril de 2009, Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, proceso con radicado AP 25000-23-26-000-2005-00240-01 [28] Consultar sentencia del 1 de octubre de 2019, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2;
M.P. César Palomino Cortés; proceso: 11001-03-15- 000-2013-02216-00 [29] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 2 de febrero de 2016, proceso con radicado 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV)