CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., Trece (13) de noviembre de Dos mil Veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-25-000-2019-01046-00 (6775-2019) Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP Accionado: Jhon Augusto Guzmán Hoyos Trámite Acción especial de revisión Tema: Revisión de la sentencia proferida el 31 de octubre de 2014, por el Tribunal Administrativo del Cauca.
Causal regulada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Decisión: Sentencia de única instancia Procede la Sala a decidir la Acción Especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en contra de la sentencia del 31 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que adicionó y confirmó el fallo del 15 de noviembre de 2013, proferido por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito de Popayán que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda de acción especial de revisión La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) formuló la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con la que pretende se infirme la sentencia proferida el 31 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que adicionó y confirmó el fallo proferido por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito de Popayán del 15 de noviembre de 2013, dentro del expediente con radicado 19001-33-31-005-2011-002014-01, en su lugar, se revoque la mencionada providencia. Como consecuencia de lo anterior el accionante pretende que: Número Interno: 6775-2019 Accionante: UGPP Accionada: Jhon Augusto Guzmán Hoyos 2 Se declare que el señor Jhon Augusto Guzmán Hoyos, «en cuanto a la reliquidación de su mesada pensional, no es acreedora de un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana y, en su lugar, ordenar la reliquidación y pago de su mesada pensional conforme con las reglas previstas en las sentencias C -168 de 195;
C-258 de 2013; Auto 326 de 2014; SU-230 DE 2015; SU-427 DE 2016; SU- 2010 de 2017; Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018, proferidas por la sala Plena de la Corte Constitucional; esto es adoptando como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3° del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, así como los factores de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994 (…)».
Ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) reliquidar y pagar la mesada pensional de Jhon Augusto Guzmán Hoyos, adoptando como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3° del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, así como los factores básicos de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagran esa condición de factores salariales con incidencia pensional y fijando una tasa de reemplazo del 75% de lo devengado en el último año de servicios; por haber adquirido el estatus conforme al régimen de transición de la Ley 100 de 1993.
Como sustento fáctico de sus pretensiones, refiere que, el Jhon Augusto Guzmán Hoyos nació el 11 de junio de 1948 y presto sus servicios en las siguientes entidades del Estado; (i) Ministerio de Defensa desde el 13 de enero de 1969 hasta el 1 de febrero de 1971; (ii) Ministerio de Ambiente y Vivienda desde el 12 de septiembre de 1974 hasta el 30 de diciembre de 1974 y (iii) Invias desde el 11 de marzo de 1975 hasta el 30 de febrero de 1994.
Con Resolución 22445 del 21 de octubre de 2004 la extinta CAJANAL reconoció una pensión de vejez a favor del señor Guzmán Hoyos, en cuantía de $766.560.06, efectiva a partir del 6 de noviembre de 2003, condicionada a demostrar el retiro definitivo. Luego, a través de Resolución 1922 del 29 de enero 2008, la UGPP negó la reliquidación de la pensión, decisión confirmada con Resolución 1659 del 21 de enero de 2009.
El señor Guzmán Hoyos acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante el cual, solicitó la reliquidación de la pensión de acuerdo con lo previsto en las leyes 33 y 62 de 1985, con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, dicho proceso correspondió, por competencia, al Juzgado Quinto Número Interno: 6775-2019 Accionante: UGPP Accionada: Jhon Augusto Guzmán Hoyos 3 Administrativo de Descongestión del Circuito de Popayán Cauca, radicado 19001-33-31- 005-2011-00214-00, que en fallo del 15 de noviembre de 2013, decidió a su favor la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones 01922 de 29 de enero de 2008 y 01659 de 21 de enero de 2009 y dispuso reliquidar y pagar la pensión de jubilación con el 75% del promedio del último año de servicio prestado desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 1994.
La accionante añadió que, en sede del recurso de apelación, el Tribunal Administrativo del Cauca, adicionó el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia del 15 de noviembre de 2013, confirmó la sentencia de primera instancia. Que la entidad demandante en cumplimiento al fallo, expidió la Resolución RDP 026710 del 30 de junio de 20155, reliquido la pensión de Vejez en cuantía de $ 979,390 efectiva a partir del 6 de noviembre de 2003. 1.2 Sentencia objeto de revisión1 El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia del 31 de octubre de 2014, adicionó el numeral tercero y confirmó el fallo de primer grado, y dispuso: «PRIMERO: ADICIONAR el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia del 15 de noviembre de 2013, proferida por el juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito de Popayán, en el sentido de disponer: La entidad demandada podrá efectuar los descuentos por aportes correspondientes a los factores sobre los cuales no se haya realizado la deducción legal de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia”.
SEGUNDO: CONFIRMAR los demás numerales de la sentencia del 15 de noviembre de 2013, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito de Popayán, a través de la cual se concedieron las pretensiones de la demanda, formulada por el señor Jhon Augusto Guzmán Hoyos contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP y la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL-, proferida en el proceso de la referencia Para fundamentar lo anterior, señaló que, el señor Guzmán Hoyos, nació el 6 de noviembre de 1948 y adquirió el estatus jurídico para acceder a la pensión el 6 de noviembre de 2003, por ello, cumple con los requisitos establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para ser beneficiario del régimen de transición, toda vez que, a la entrada en vigencia de dicha Ley, tenía más de 40 años de edad y más de 15 años de servicio, en consecuencia tiene por normatividad aplicable para el reconocimiento y pago de su derecho pensional la ley 33 DE 1985, reformada por la Ley 62 de 1985. 1 Expediente digital, cargado en el aplicativo Samai Número Interno: 6775-2019 Accionante: UGPP Accionada: Jhon Augusto Guzmán Hoyos 4 De acuerdo con las anteriores consideraciones, se tiene que, la liquidación de la pensión de jubilación del señor Guzmán Hoyo, debió efectuarse conforme al nuevo parámetro jurisprudencial, con la inclusión de todos los factores salariales devengados por el actor en cuantía del 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio, tal como lo estimo el A quo.
En razón de ello, comparte la decisión de primera instancia al declarar la nulidad del acto administrativo acusado y al ordenar en consecuencia la reliquidación de la pensión de jubilación del actor con indexación de la primera mesada, con base en todos los factores salariales devengados el último año de servicios, esto es entre el 1 de enero al 31 de diciembre de 1994, año en el cual, según consta en la certificación obrante a folio 4 del cuaderno principal devengó la asignación básica, prima de alimentación, primas semestral y de navidad, bonificación por servicios y prima vacacional. 1.3 Causal de revisión invocada La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) invocó la causal de revisión establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual, procede la revisión de pensiones «a) cuando el reconocimiento se haya hecho con violación del debido proceso y b) [c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
La entidad accionante adujo que, los jueces en el proceso ordinario se apartaron de la interpretación de la Corte Constitucional y de lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, respecto de la aplicación del IBL con 75% de lo devengado el último año de servicios con la inclusión de todos los factores salariales dispuestos en la ley 33 de 1985, desconociendo esta normatividad y los precedentes constitucionales constituyendo así una grave afectación de la sostenibilidad financiera de la mesada pensional sin que exista justificación legal ni jurisprudencial, siendo lo correcto aplicar el promedio de los últimos 10 años o del tiempo que le hiciere falta con los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, conforme lo establecido en el artículo 36 y 21 de la Ley 100 de 1993. 1.4 Contestación de la demanda de revisión El auto admisorio de la acción fue notificado personalmente al demandado el Veinte (20) Número Interno: 6775-2019 Accionante: UGPP Accionada: Jhon Augusto Guzmán Hoyos 5 de septiembre de Dos mil Veinticuatro (2024)2, y contesto la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones: Argumenta que, las decisiones judiciales y los derechos adquiridos deben respetarse de acuerdo con la normativa vigente del sistema pensional colombiano, incluyendo principios de favorabilidad y seguridad jurídica.
Sostiene que, las sentencias en firme no pueden ser modificadas arbitrariamente por la UGPP fuera de los términos establecidos por la ley, específicamente dentro de un plazo de cinco (5) años para la acción de revisión. Además, destaca la importancia de respetar los precedentes jurisprudenciales y la constitucionalidad, argumentando que, la demanda de revisión carece de fundamento legal y viola principios esenciales del Estado de Derecho, como la independencia judicial y el principio de cosa juzgada. 1.5 Concepto del Ministerio Público3 El Ministerio Público guardo silencio.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 249 del CPACA4 y 20 de la Ley 797 de 20035, en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del reglamento de esta Corporación contenido en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20196. 2.2 Oportunidad La acción de revisión del epígrafe resulta oportuna, toda vez que, la sentencia revisada quedó ejecutoriada el 5 de diciembre de 2014; y la demanda fue presentada el 5 de diciembre de 2019, razón por la cual, no fue superado el término de los 5 años establecidos en el artículo 251 del CPACA. 2 Índice 0031 3 Folio 789 del expediente, informe secretarial que da cuenta de la notificación al Ministerio Publico y paso a Despacho sin pronunciamiento del mismo. 4 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]» 5 «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» 6 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado».
Número Interno: 6775-2019 Accionante: UGPP Accionada: Jhon Augusto Guzmán Hoyos 6 2.3 Problema jurídico Corresponde a la Sala de Subsección debe establecer si la sentencia del 31 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, está incursa en la causal de revisión consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, si la cuantía de la pensión reconocida al accionado excedió lo preceptuado por la ley. 2.4 Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1 Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 – Objeto y alcance El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 instituyó una acción especial de revisión de providencias judiciales, de la siguiente manera: «Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Dicha acción, entonces, está orientada a restablecer la justicia material7 y comporta una herramienta excepcional que se opone a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, razón por la cual, esta Corporación ha sostenido que «solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley»8.
Por tanto, las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el 7 Ver Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 1° de agosto de 2024; consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas.
Número Interno: 6775-2019 Accionante: UGPP Accionada: Jhon Augusto Guzmán Hoyos 7 juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada. Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que, la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello, desnaturalizaría la función de los instrumentos extraordinarios9.
Finalmente, resulta necesario aclarar que la adopción del trámite propio del recurso extraordinario de revisión establecido en el CPACA, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25 de esta Colegiatura en sentencia del 4 de junio de 2019, «que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite10 […] pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis11, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada –al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia12», tal como el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial13. 2.4.2.
Alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - Ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas de acuerdo con el régimen de transición dispuesto en la Ley 100 de 1993. La causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. 10 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 11 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 12 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 13 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. Número Interno: 6775-2019 Accionante: UGPP Accionada: Jhon Augusto Guzmán Hoyos 8 Ahora bien, en asuntos como el que nos ocupa, la inconformidad de la recurrente se funda en la falta de aplicación de las reglas establecidas por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y C-168 de 1995, a partir de las cuales, se advierte que, el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 de dicha norma, pues aquel no hace parte de los beneficios que este otorga.
No obstante, el estado del arte normativo y jurisprudencial respecto de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, revela que la controversia no se agota en la simple confrontación de las normas aplicables y la sentencia revisada, sino que, impone un análisis más detallado y cuidadoso. En efecto, se tiene que antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, los requisitos y condiciones generales para acceder a la pensión de jubilación por parte de los servidores públicos se encontraban contenidas en la Ley 33 de 1985, norma que tenía previsto que todo «empleado oficial» que acumulara 20 años de servicio y llegara a los 55 años de edad, tendría derecho al reconocimiento y pago de «una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio».
Así, aunque la citada Ley 100 de 1993 supuso el establecimiento de unas nuevas reglas con arreglo a las cuales resulta posible causar el derecho a devengar una pensión, el Legislador dispuso la posibilidad de acceder a un régimen de transición, en los siguientes términos: «ARTICULO. 36.-Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. […]» (el aparte resaltado fue declarado inexequible) Número Interno: 6775-2019 Accionante: UGPP Accionada: Jhon Augusto Guzmán Hoyos 9 Dicho articulado no siempre fue interpretado de manera uniforme, motivo por el cual, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 201014, acogió el principio de inescindibilidad, conforme al cual dispuso que a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 les debía ser aplicada, en su totalidad, la normativa de la cual eran destinatarios al momento en que esta entró en vigor, y concluyó que «la Ley 33 de 1985 no indic[ó] en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios».
Tal interpretación permaneció invariable hasta la expedición de la sentencia SU-230 de 2015, en la cual la Corte Constitucional modificó el sentido de su jurisprudencia referente al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y precisó que el ingreso base de liquidación no es un elemento del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y por tal razón, dichas pensiones deben ser liquidadas calculando el porcentaje previsto a manera de monto por el régimen anterior, sobre el ingreso base de liquidación previsto en la Ley 100 de 1993.
Lo anterior, generó una divergencia interpretativa que solo fue superada hasta la emisión de la sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201815, en la cual la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Colegiatura modificó la postura que sostenía la Sección Segunda, en los siguientes términos: «92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 4 de agosto de 2010, Expediente 2006-7509-01. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 6775-2019 Accionante: UGPP Accionada: Jhon Augusto Guzmán Hoyos 10 anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…) 96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» En consecuencia, si bien es cierto que, la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado prevé que el ingreso base de liquidación no es un elemento integrante del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, también lo es que, con antelación a la emisión del citado fallo de 28 de agosto de 2018, la posición unificadora del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo era distinta, postura que, con pleno sustento legal y constitucional, acogieron no pocos juzgados y tribunales administrativos del país a la hora de proferir sus sentencias.
Dicha situación no fue desatendida en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, y con el objeto de aclarar los efectos de ese fallo, estableció las consecuencias de la decisión de la siguiente manera: «115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 116.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. 117. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.» Así las cosas, en punto a concretar el alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en aquellos casos en los que, en el marco de interpretación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se acusa una determinada providencia judicial de ordenar la liquidación de una pensión en una cuantía que excede lo que legalmente corresponde, conforme a la copiosa jurisprudencia de esta Corporación, es viable compilar las siguientes subreglas de aplicación normativa: Número Interno: 6775-2019 Accionante: UGPP Accionada: Jhon Augusto Guzmán Hoyos 11 a. El cambio jurisprudencial adoptado con la sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201816 no configura, por sí solo, infracción de las normas pensionales que fijan el ingreso base de las pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. b. Las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de la providencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201817 en las que no se hubiere dado aplicación a la tesis expuesta en sentencia SU-230 de 2015 no contravienen, por ese solo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que se basaran en la posición de unificación impuesta por esta Corporación con fallo de 4 de agosto de 2010. c. En todo caso, corresponde al juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada hizo posible el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal. 2.5 Caso concreto Debe señalarse que, en el asunto de la referencia, no se discute el derecho pensional del señor Jhon Augusto Guzmán Hoyos, sino el derecho a que la pensión de jubilación se liquide con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año, y se ordene la reliquidación de la pensión conforme a las directrices fijadas por el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores de salario preceptuados en el Decreto 1158 de 1994 y fijando el monto pensional o tasa de reemplazo del 75% previsto en la Ley 33 de 198518.
Sobre la causal invocada: la Sala reitera la subregla de aplicación normativa identificada en el estudio que antecede, según la cual, las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de la providencia de unificación jurisprudencial de Veintiocho (28) de agosto de Dos mil Veintiocho (2018)19 en las que no se hubiere dado aplicación a la tesis 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 18 De conformidad con lo señalado en la sentencia del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, Magistrado Ponente César palomino Cortés y con lo señalado por la Corte Constitucional en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 230 de 2015, SU 427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU 631 de 2017, T-039 de 2018 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 6775-2019 Accionante: UGPP Accionada: Jhon Augusto Guzmán Hoyos 12 expuesta en sentencia SU-230 de 2015 no contravienen, por ese solo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que se basaran en la posición de unificación impuesta por esta Corporación con fallo de Cuatro (4) de agosto de Dos mil Diez (2010).
En todo caso, la sentencia objeto de revisión fue anterior del 31 de octubre de 2014 fue anterior a la sentencia SU-230 de 2015, por lo cual no puede juzgarse que se hubiere desconocido. En ese sentido, está demostrado en el expediente que, con sentencia del 31 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, adicionó y confirmó el fallo del 15 de noviembre de 2013, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito de Popayán que accedió a las pretensiones de la demanda y dispuso la reliquidación del pensionado accionado, así: «(…) la liquidación que debe hacerse teniendo como base el 75% del salario promedio del último año de servicio prestado por el demandante Guzmán Hoyos, es decir, desde el 01 de enero hasta el 31 de diciembre de 1994, con la inclusión de todos y cada uno de los factores salariales contenido en los artículos 1 y 3 de la Ley 33 de 1985; tales como la asignación básica, prima de alimentación, prima semestral, prima de navidad y prima de vacaciones y bonificación por servicios prestados que el actor percibió durante el citado periodo.
La primera mesada deberá ser actualizada con base en la variación del índice de precios al consumidor, IPC, certificado por el DANE hasta el 5 de noviembre de 2003, y a partir del 6 de noviembre de 2003, se cancelara las diferencias que surjan de la liquidación de la prestación social TERCERO: La reliquidación deberán (sic) ser indexada y actualizada en la forma establecida en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual deberá aplicar la siguiente formula a cada uno de las mesadas a que tiene derecho el actor, dado que se trata de ajustes a unas prestaciones periódicas (…)»20 Como sustento de su decisión, el Tribunal citó la sentencia del 8 de mayo de 2008, expediente 1371-07 de esta Corporación sobre la aplicación del régimen anterior de forma integral y luego realizó la interpretación del principio de progresividad, en cuanto a la liquidación del derecho pensional con la inclusión de los factores salariales señalados de manera taxativa en la Ley 62 de 1985, para ello, citó la sentencia de unificación de Cuatro (4) de agosto de Dos mil Diez (2010) y sostuvo que para la liquidación de la pensión los factores enunciados en los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 son meramente enunciativos y no taxativos.
Por tanto, la Sala vislumbra que la sentencia materia de censura atendió la posición jurisprudencial de esta Corporación que se encontraba en vigor al momento en que se 20 Expediente digitalizado, aplicativo Samai Número Interno: 6775-2019 Accionante: UGPP Accionada: Jhon Augusto Guzmán Hoyos 13 profirió, razón por la cual no se observa que se configure una trasgresión normativa directa, ni es, por sí sola, contraria al régimen legal.
Ahora bien, también corresponde al juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada hizo posible el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal. Al respecto, en sentencia del 27 de mayo de 2021, se indicó21: «[…] 34.
Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.
En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.
Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]» En el caso bajo estudio se advierte que, el señor Jhon Augusto Guzmán Hoyos, nació el 11 de junio de 194822, prestó sus servicios en las siguientes entidades Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de Medio Ambiente y finalmente en INVIAS en esta última entidad fungió en el cargo de técnico operativo23.
De acuerdo a la certificación expedida por el director territorial Cauca de Invias24, el señor Jhon Augusto Guzmán Hoyos, devengó en el último año de servicios los siguientes factores: asignación básica, prima de alimentación, prima semestral y de navidad y prima de vacaciones y bonificación por servicios. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01538- 00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 22 Folio 94 expediente físico. 23 Folio 80 expediente físico. 24 Folio 72 reverso expediente físico. Número Interno: 6775-2019 Accionante: UGPP Accionada: Jhon Augusto Guzmán Hoyos 14 Así mismo, está demostrado que, mediante la Resolución 22445 del 8 de septiembre de 2004, CAJANAL, reconoció al accionado la pensión de jubilación en cuantía de $ 766.560.06, efectiva a partir de la fecha del retiro definitivo del servicio, prestación que se liquidó con una tasa de reemplazo de 75% del promedio de lo devengado conforme lo establecido en dl artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Y con Resolución 01922 del 29 de enero de 2008, se le negó una reliquidación de pensión de vejez. Que en virtud de lo anterior, el accionado presento el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y con sentencia del 15 de noviembre de 2013, el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito de Popayán, ordenó a la UGPP, a “reliquidar y pagar la pensión de jubilación del señor Jhon Augusto Guzmán Hoyos, (…) liquidación que debe hacerse teniendo como base el 75% del salario promedio del último año de servicio prestado por el demandante Guzmán Hoyos, es decir el 01 de enero hasta el 31 de diciembre de 1994 con la inclusión de todos y cada uno de los factores salariales contenidos en los artículos 1 y 3 de la ley 33 de 1985; tales como: asignación básica, prima de alimentación, prima semestral, prima de navidad y prima de vacaciones y bonificación por servicios prestados (…)” Decisión Confirmada por el Tribunal Administrativo del Cauca y adicionó solo sobre los descuentos correspondientes a los factores sobre los cuales no se haya realizado deducción legal.
En cumplimiento a la decisión judicial la UGPP, con Resolución RDP 026710 del 30 de junio de 2015, reliquidó la pensión del demandado elevando la pensión por valor de $ 979.390 pesos a partir del 6 de noviembre de 2003, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios25 En consecuencia, es viable concluir que la reliquidación efectuada en cumplimiento del fallo proferido por el tribunal no constituye un incremento excesivo e injustificado de la mesada pensional, por lo que no se advierte la existencia de un abuso del derecho, como tampoco que se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley.
Así las cosas, comoquiera que la UGPP no logró acreditar los elementos constitutivos de la causal prevista en el literal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se impone para la Sala declarar infundada la presente acción, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta sentencia. 25 Folio 31 del expediente físico CD Número Interno: 6775-2019 Accionante: UGPP Accionada: Jhon Augusto Guzmán Hoyos 15 2.6 Condena en costas Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses es de decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión propuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en contra de la sentencia del 31 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que adicionó y confirmó el fallo del 15 de noviembre de 2013, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión del Circuito de Popayán, dentro del expediente 19001-33-31-005-2011-002014-01.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las constancias del caso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.