CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: ALFONSO PALACIOS TORRES Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 41001-23-33-000-2014-00645-02 (6000-2019) Demandante: Juan Carlos Polania Cerquera Demandado: Nación Rama Judicial Consejo Superior de la Judicatura y otros Tema: Apelación sentencia – Prima especial sin carácter salarial, Ley 4 de 1992– Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación, interpuesto por la Nación – Rama Judicial –Consejo Superior de la Judicatura y otros, contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Huila– Sala de Conjueces, del 22 de febrero de 2019, mediante la cual se ACCEDIÓ a las pretensiones de la demanda.
Antecedentes Pretensiones. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, el demandante Juan Carlos Polania Cerquera, a través del apoderado judicial, formuló ocho pretensiones. Declarar la nulidad del Acto Administrativo: Resolución No. DESAJN14-1550, del 23/04/2014, notificado el 25/04/2014.
Acto Administrativo emanado de la Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Dirección Seccional de Administración de Neiva Huila, mediante el cual se negó a Juan Carlos Polania Cerquera, Juez Noveno Municipal de Neiva, la reliquidación de sus prestaciones sociales y laborales y el reconocimiento y pago de las diferencias salariales existentes entre lo liquidado hasta ahora por la administración con el 70% de sus salario básico y la liquidación que resulte teniendo como base 100% de su salario básico incluyendo el 30% de este, que la misma administración ha tomado para darle el título de prima especial sin carácter salarial y el reconocimiento y pago de la prima especial sin carácter salarial, como adición o agregado a la asignación básica, prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Declarar la nulidad del Acto Administrativo: Resolución No. 3.645 del 17/06/2014, notificado el 07/07/2014, acto administrativo emanado de la Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que resolvió el recurso de apelación y confirmó el acto contenido en la Resolución No. DESAJN14-1550, del 23/04/2014, Acto Administrativo antes referido y que negó consecuencialmente al demandante el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales que resulten de la reliquidación de sus prestaciones sociales y labores y el pago de la prima espacial sin carácter salarial.
Que a título de restablecimiento de derecho, se condene a La Nación - Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Dirección Seccional de Administración de Neiva Huila, a reliquidar, reconocer y pagar a Juan Carlos Polania Cerquera desde 01/01/1993 hasta la fecha de la sentencia y en adelante, todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales, que puedan verse incididos y que en el futuro establezcan y cause, teniendo como base para la liquidación el 100% de su remuneración básica mensual legal, incluyendo en la base de liquidación, con carácter salarial el 30% de esa asignación básica mensual, porcentaje este que se ha excluido de la liquidación, porque tal porcentaje del sueldo básico se ha computado por la administración como prima especial sin carácter salarial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en razón a algunos decretos del Gobierno Nacional le restan tal porcentaje al salario básico para darle el título de prima, por lo que la Administración Judicial le ha liquidado a Juan Carlos Polania Cerquera sus prestaciones con el 70% de la remuneración básica legal.
Que igualmente a título de restablecimiento de derecho, se condene a La Nación - Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Dirección Seccional de Administración de Neiva Huila a reconocer y pagar a mi procurado, Juan Carlos Polania Cerquera, desde el 01/01/1993 hasta la fecha de la sentencia y en adelante, el valor de las diferencias salariales, laborales y prestacionales existentes, entre la liquidación que hasta ahora le ha hecho la administración con el 70% de su salario básico y valor que resulte de reliquidar todas sus prestaciones sociales y laborales, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, aportes a seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales, que puedan verse incididos y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo como base para la liquidación el 100% de su remuneración básica mensual, incluyendo en la base de liquidación el 30% del sueldo básico mensual, que no se ha tenido en cuenta, porque este porcentaje del salario básico la Administración lo ha considerado como la prima especial sin carácter salarial prevista en el artículo 4 de la Ley 4 de 1992 Que igualmente a título de restablecimiento de derecho, se condene a la demandada a reconocer y pagar a Juan Carlos Polania Cerquera desde el 01/01/1993 hasta la fecha de la sentencia y en adelante, la prima especial sin carácter salarial, equivalente al 30% de la remuneración básica que hasta ahora no se le ha reconocido ni cancelado al demandante, como agregado, adición, incremento o sobresueldo a su remuneración mensual.
Que igualmente a título de restablecimiento de derecho, se condene a la parte demandada a reconocer y pagar a la parte demandante Juan Carlos Polania Cerquera desde el 01/01/1993 hasta la fecha de la sentencia y en adelante, el 30% del sueldo básico, que hasta ahora no se le ha cancelado, ya que este porcentaje lo relaciona la Administración en los pagos como prima, siendo parte de la remuneración legal mensual Que luego de la sentencia y en adelante, se condene a La Nación - Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Dirección Seccional de Administración de Neiva Huila, a seguir liquidando y pagando a Juan Carlos Polania Cerquera, todas sus prestaciones sociales y demás emolumentos y derechos laborales, con base en el 100% de su remuneración básica mensual legalmente establecida, incluyendo el 30% de la asignación básico mensual, que hasta ahora no computa la Administración como salario, sino como prima especial sin carácter salarial.
Que como consecuencia de lo anterior, la demandada ajuste y actualice los valores reclamados de acuerdo al índice de precios al consumidor, con el reconocimiento de intereses de conformidad con los artículos 187, 189 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, previo a inaplicar por inconstitucionales el artículo 6 del Decreto 658 de 2008; el artículo 8 del Decreto 723 de 2009; el artículo 8 del Decreto 1.388 de 2010; el artículo 8 del Decreto 1.024 de 2013 y el artículo 8 del Decreto 194 del 07 de febrero de 2014, solo en cuanto le restan el 30% del salario básico de los servidores judiciales que relaciona, para llamarlo prima especial sin carácter salarial, condicionándolos a que se interpreten en el entendido de que la prima legalmente establecida se tenga como una adición, incremento o agregado al salario, para adecuarlos a los textos, principios y valores constitucionales y legales.
De esta manera pasará su despacho a ordenar cumplir lo dispuesto en la acción pública de nulidad fallada el 29 de abril de 2014 por la Sección Segunda, Sala de Conjueces del Consejo de Estado en la sentencia dictada bajo la partida 11001-03-25-000-2007-00087-00, sentencia que cobrará firmeza después de ser negada su aclaración, o inaplicar por inconstitucionales: el artículo 6 del Decreto 57 de 1993; artículo 6 del Decreto 106 de 1994; artículo 7 de Decreto 43 de 1995; artículo 6 del Decreto 36 de 1996; artículo 6 del Decreto 76 de 1997; artículo 6 del Decreto 64 de 1998; artículo 6 del Decreto 44 de 1999; artículo 7 del Decreto 2.740 de 2000; artículo 7 del Decreto 1,475 de 2001; artículo 7 del decreto 2.720 de 2001; artículo 7 del Decreto 2.777 de 2001; artículo 6 del Decreto 673 de 2002; artículo 6 del Decreto 3.569 de 2003; artículo 6 del Decreto 4.172 de 2004; artículo 6 del Decreto 936 de 2005; artículo 6 del Decreto 389 de 2006 y artículo 6 del Decreto 618 de 2007.
Fundamentos de hecho. A continuación, se sintetizan los hechos de la demanda: El demandante Juan Carlos Polania Cerquera accedió al cargo de Juez Civil Municipal de Guadalupe, Juez Civil Municipal de Tesalia, Juez Civil Municipal de Iquira, Juez Civil Municipal de Aipe, Juez Sexto Civil Municipal de Neiva, Juez Noveno Civil Municipal de Neiva, Juez Quinto Civil del Circuito de Neiva desde 01 de febrero de 1986, y ejerce actualmente el cargo de Juez Noveno Municipal de Neiva.
El señor Juan Carlos Polania Cerquera labora en la Rama Judicial Seccional Neiva así: El 03 de abril de 2014, en ejercicio de derecho de petición, el demandante solicitó a la demandada la reliquidación de todas sus prestaciones para que se las liquidaran con el 100% de su remuneración básica mensual, Incluyendo en la base de liquidación el 30% de la asignación básica que la entidad le ha descontado para estipularla como prima especial sin carácter salarial.
Además, solicitó el reconocimiento y pago de la prima especial sin carácter salarial, como un valor agregado o plus al salario con las indexaciones correspondientes. Indica que la demandada expidió acto administrativo negando la reliquidación solicitada y el pago de la prima especial sin carácter salarial como valor adicional al salario. Se interpuso recurso de apelación frente al mismo auto administrativo y fue despachado desfavorablemente.
Fundamentos de derecho y concepto de violación Constitucional Nacional, artículos 1, 2, 4, 5, 13, 25, 53 y 209; Ley 4 de 1992, artículos 2 y 14; Ley 270 de 1996 artículo 152, numeral 7. La Ley 4 de 1992 establece los criterios para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, fijando en el artículo 2 que no se podrán desmejorar los salarios y prestaciones, y que el salario siempre deberá ser proporcional a la calidad y cantidad del trabajo, en aplicación de los principios de progresividad e incremento de salarial plasmados en el artículo 53 constitucional.
En el artículo 14 de la misma ley se crea la prima especial sin carácter salarial que se reglamentará sin ser inferior al 30% de la remuneración básica mensual. El demandante alega que no se le reconoce la prima especial como un sobresueldo o valor adicional al salario, por el contrario, como un aspecto negativo del sueldo, pues al 30% de la remuneración básica se le califica como prima, reduciendo el salario básico al 70% del legalmente establecido, con lo cual las prestaciones se liquidan con base en un salario reducido.
Según el demandante los actos administrativos demandados transgreden el principio que establece el derecho del trabajador a no ser desmejorado, el de progresividad, el de remuneración vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo y el principio de favorabilidad en materia laboral, inaplicando los artículos 25 y 53 de la Constitución Política.
Se transgrede además el numeral 7 del artículo 152 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en cuanto no se percibe una remuneración acorde con la función, y dignidad del demandante y la cual no debería ser disminuida de manera alguna. El artículo 6 del decreto 658 de 2008, el artículo 8°del decreto 723 de 2009, el artículo 8 del decreto 1.388 de 2010, el artículo 8 del decreto 1.039 de 2011, el artículo 8 del decreto 0874 de 2012 y el artículo 8 del decreto 1.024 de 2013 prevén como prima sin carácter especial el 30% del salario básico, por lo tanto, dichos decretos son inconstitucionales e ilegales al contradecir abiertamente los artículos 25 y 53 de la Constitución Política, el artículo 2 de la Ley 4 de 1992, el numeral 7 del artículo 152 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. En consecuencia, conforme al artículo 4 de la Constitución, deben inaplicarse para la solución del problema jurídico planteado, en desarrollo de la institución conocida como excepción de inconstitucionalidad.
Contestación de la demanda La parte accionada, mediante apoderado judicial, negó todas las pretensiones presentadas en la demanda, alegando que de conformidad al artículo 14 de la Ley 4 de 1992, la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados.
Argumenta que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 no contradice los mandatos constitucionales, dado que es la propia Constitución la que faculta al legislador para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, teniendo la libertad para establecer que determinadas prestaciones sociales se liquiden sin consideración al monto total del salario y esto fundamentado en la sentencia C-279 de 1996 de la Corte Constitucional, la cual declaró exequible la frase “sin carácter salarial”.
Los efectos de la sentencia de nulidad del Consejo de Estado rigen hacia el futuro, con el objeto de generar certeza y seguridad jurídica dentro de sistema normativo, toda vez que la sentencia con efecto erga omnes, solo tiene consecuencias posteriores, es decir no es posible producir efectos retroactivos. Por lo tanto, no se podrán modificar los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional.
La accionada propuso las excepciones de prescripción trienal de los derechos laborales, ausencia de causa petendi, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido y la innominada. Además, solicitó negar todas y cada una de las pretensiones de la demanda y como petición subsidiaria, tener en cuenta los periodos en las cuales el accionante ha servido a la Rama Judicial, exceptuando de los mismos los que se encuentren prescritos.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Huila, se Sala de Conjueces en sentencia del 22 de febrero de 2019, dispuso en lo pertinente. PRIMERO - Declarar no probadas las excepciones propuestas en este asunto. SEGUNDO – Negar las peticiones principal y subsidiaria formuladas por la parte demandada en el escrito de contestación de la demanda.
TERCERO – INAPLICAR en este caso, por inconstitucionales, los decretos Nos. 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 0874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014, en cuanto previeron como prima, sin carácter salarial, el 30% del salario básico mensual de los funcionarios judiciales. CUARTO – DECLARAR NULOS los actos administrativos contenidos en las Resoluciones DESAJN14-1550 del 23 de abril de 2014 y 3654 del 17 de junio de 2014 proferidas por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Neiva y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial respectivamente.
QUINTO – CONDENAR en consecuencia a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a: Reliquidar y pagar las prestaciones sociales, salariales y laborales (prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, entre otras) del doctor JUAN CARLOS POLANIA CERQUERA a partir del 1° de enero de 1993 y hasta que por razón del cargo tenga derecho, teniéndose en cuenta para el efecto como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, incluyendo el 30% que hasta ahora se ha tenido como prima especial.
Reconocer y pagar al demandante la prima especial sin carácter salarial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como adición a la remuneración mensual dentro del mismo periodo. Pagar al doctor JUAN CARLOS POLANIA CERQUERA la diferencia resultante, la cual se ajustará en los términos del artículo 187 de CPACA, aplicando para ellos la siguiente formula: En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por concepto de prestaciones sociales, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE vigente a la fecha en que se produzca el pago de la reliquidación, por el índice inicial vigente para la fecha en que debió efectuarse el pago de las prestaciones.
De igual manera se condena a la parte demandada a pagar a los demandantes los intereses moratorios contemplados en el inciso tercero del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que se causen a partir de la ejecutoria de esta sentencia hasta la fecha en que produzca el pago de las condenas.
Igualmente se condena a la misma parte accionada a pagar al actor las costas del proceso. Para tal efecto, se fijan por concepto de agencias en derecho el equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes en favor de la parte actora. SEXTO – Disponer que a esta sentencia se le dé cumplimiento dentro del término señalado en el inciso segundo del artículo 192 de la citada codificación. SEPTIMO – Ordenar que una vez ejecutoriado este fallo se expidan a las partes las copias previstas en el artículo 114 del Código General del Proceso, y se archive el expediente, previa notificación. Recurso de apelación Las decisiones administrativas que se impugnan en la demanda tienen suficiente sustento en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y el artículo 1 de la Ley 332 de 1996, que con toda claridad establecen que la prima especial no tiene carácter salarial sino en lo relativo a la liquidación de la pensión de jubilación. Por lo tanto, las consideraciones relativas a la validez o vigencia de los decretos reglamentarios invocadas como sustento de las peticiones del demandante, no afectan la presunción de legalidad de los actos demandados y tampoco darían lugar a una anulación. El recurrente manifiesta que la parte resolutiva de la sentencia apelada presenta una falta de congruencia entre lo solicitado y lo ordenado, teniendo en cuenta que el actor presta sus servicios desde febrero de 1992 y no a partir de enero de 1993, razón por la cual no se puede ordenar reconocer y pagar emolumentos salariales sin que el actor los hubiera laborado en dichos periodos No se realizó un análisis de fondo conforme a la jurisprudencia de la Sala de Conjueces sobre la prescripción extintiva de derechos reclamada por la parte actora.
No resulta razonable pretender reclamar diferencias salariales sobre una norma cuya fecha de promulgación fue del 18 de mayo de 1992, lo que hace viable decretar la prescripción de los derechos reclamados. En consecuencia, incurre la Sala en un defecto sustantivo o material por no dar aplicación al fenómeno jurídico de la prescripción trienal.
Finalmente, el recurrente solicita que se revoque el fallo del 22 de febrero de 2019, se nieguen todas y cada una de las pretensiones del demandante y en su lugar se declaren prescritos los derechos del actor de los tres años atrás contados desde la fecha en la cual presenta la petición, es decir desde el 3 de abril de 2014. Audiencia de conciliación Ante la no comparecencia de la parte actora, ni de su apoderado, resultó claro la inexistencia de ánimo conciliatorio y, en consecuencia, se CONCEDIÓ en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la entidad demandada contra la sentencia proferida el 22 de febrero de 2019.
Tramite de segunda instancia El 11 de junio de 2020 los integrantes de Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado, con fundamento en la causal regulada en el numeral 1 artículo 141 del Código General del Proceso manifestaron su impedimento para conocer del litigio. El 18 de marzo de 2021 los integrantes de la Sección Segunda, Subsección B de esta misma Corporación aceptó el impedimento manifestado, y se declaró impedida para conocer del asunto por lo que ordenó el sorteo de Conjueces.
El 18 de mayo de 2021 se dio cumplimiento a lo anterior y se conformó la presente Sala de Decisión de Conjueces. Mediante auto de 05 de agosto de 2021 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 22 de febrero de 2019 por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila. Por el auto de 19 de enero de 2022 se ordenó correr traslado a las partes para que presenten alegatos de conclusión. Las partes, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.
Consideraciones Competencia del Consejo de Estado Conforme a lo previsto en el artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, corresponde al Consejo de Estado conocer el recurso de apelación que se decide. El marco de competencia funcional de esta Sala para decidir la controversia en segunda instancia se circunscribe al análisis de los puntos que fueron materia de apelación, referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por el recurrente, en la medida en que éste es el único que puede calificar lo que de la decisión de primera instancia fue desfavorable a sus intereses.
De suerte que, los aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación se encuentran excluidos del debate sustancial en esta instancia, tal como lo dispone el inciso primero del artículo 328 del C.G.P. La jurisprudencia ha sostenido a este respecto que «las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso condicionan la competencia del juez que conoce del mismo.
Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: tantum devolutum quantum appellatum». La sentencia de primera instancia sólo fue apelada por la parte demandada, con el fin de lograr que se revoque la decisión de primera instancia y, al efecto, se nieguen las pretensiones de la demanda.
De igual manera, en relación con la competencia por razón de la cuantía, vale expresar que aun cuando las competencias de esta Corporación fueron modificadas por la Ley 2080 de 2021, indicando su artículo 150 que esta Corporación conocerá en segunda instancia de las apelaciones de sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, entre otras decisiones expedidos por los mismos; que el numeral 2º del artículo 152 de la referida Ley prevé como competencia de los Tribunales en primera instancia los asuntos que se sigan a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes; no es menos cierto que la referida Ley al establecer el régimen de vigencia y transición normativa, reguló en su artículo 86 inciso 4º el conocimiento de los recursos interpuestos en vigencia de la Ley anterior, indicando que los mismos se regirán por las leyes vigentes al momento en que éstos se interpusieron.
Veamos el texto de la norma en comento: En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
De tal manera, que habiendo entrado en vigor la Ley 2080 el 25 de enero de 2021 y radicado el recurso de apelación que conoce la Sala, la norma aplicable es la contenida en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, subrogado por el artículo 615 del Código General del Proceso. Por ello, es esta Corporación la competente para decidir el recurso reseñado.
El recurso de apelación y el problema jurídico Para esta Sala de Conjueces, dados los antecedentes fácticos y jurídicos que informan el presente caso, con el fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada le resulta imprescindible observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación. Para proceder, en consecuencia, a aplicar las reglas que se hayan fijado en la misma, en la medida en que tal jurisprudencia constituye un precedente con carácter vinculante conforme a lo previsto en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia de constitucionalidad de la misma norma.
Por lo tanto, los problemas jurídicos que se suscitan en el caso sub judice son dos: Establecer si la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 se creó como un incremento sobre la asignación básica mensual o como un porcentaje de ésta. Si hay lugar o no a que se ordene reconocer y pagar a favor del demandante la prima especial regulada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y, por lo tanto, si hay lugar a la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales, salariales y laborales en los términos en que fueron reconocidos en primera instancia. Cuestión preliminar: excepción de inconstitucionalidad y los decretos anulados por Consejo de Estado El primer punto resolutivo de la sentencia del 22 de febrero de 2019 inaplicó por inconstitucionales los siguientes decretos: 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 0874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014.
Debido a que, conforme lo indica el a quo, previeron como prima especial sin carácter salarial el 30% del salario básico mensual devengado por el demandante, en su calidad de juez de la república. Sobre lo cual es importante aclarar que, dichas normas se encontraban vigentes en el momento en que sucedieron los hechos objeto del litigio. Con posterioridad, los artículos que reglamentaban la prima especial contenidos en los decretos expedidos desde 1993 hasta el año 2007—normas aplicables al caso concreto— fueron anulados por el Consejo de Estado en sentencia del 29 de abril de 2014.
Por lo tanto, pese a que, para el momento de fallar, dichos decretos ya habían sido excluidos del ordenamiento jurídico, es procedente la excepción de inconstitucionalidad. Sobre la interpretación y aplicación del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. Para el caso de la prima especial reclamada por la parte demandante debe puntualizarse que la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 02 de septiembre de 2019, después de examinar las normas constitucionales (artículo 150), legales (Ley 4 de 1992 y Ley 332 de 1996) y reglamentarias (decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional), así como la noción de prima y los topes fijados en el Decreto 1251 de 2009, precisó el contenido y alcance de la norma prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, de la siguiente manera: La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás. Sobre el fenómeno de la prescripción trienal. Al respecto, la sentencia de unificación del 02 de septiembre de 2019 interpretó que los actos administrativos expedidos por la Dirección Ejecutiva de Administración habían producido plenos efectos jurídicos durante su vigencia. Desde el momento en el que fueron emitidos eran demandables.
De manera que, el término de prescripción debe contarse a partir de la fecha de su expedición. El término deberá contarse conforme o establecen los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969: (i) el término de prescripción es de tres años a partir de la exigibilidad del derecho alegado, y (ii) la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Así, la interpretación de la Sala Plena de la Sección Segunda se desarrolló en el siguiente sentido: Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
Esto se debe a que la ley y su reglamentación eran normas de carácter general y de orden público. Sus beneficiarios tenían conocimiento de las condiciones establecidas en el derecho una vez fueron expedidas. Anualmente, en caso de presentar algún reclamo sobre su contenido, los destinatarios de la disposición contaban con los mecanismos judiciales necesarios para controvertirla.
Para el Consejo de Estado: El hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993. En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. Dadas estas premisas, el Consejo de Estado unificó su jurisprudencia sobre la forma correcta de calcular el término de prescripción trienal de las acreencias laborales cuyo alcance fue precisado por la providencia, así: Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás. Aplicación de las sentencias de unificación de Consejo de Estado Por un lado, el artículo 270 del CPACA consagra la figura de las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación La disposición encuentra respaldo constitucional en los artículos 13 (principio de igualdad), 10 (deber de aplicación uniforme del ordenamiento jurídico) y 83 (buena fe y seguridad jurídica) de la Carta Política.
En relación con el carácter vinculante de los precedentes de los órganos jurisdiccionales de cierre, la sentencia C-634 de 2011 sostuvo que: (..) [E]l carácter vinculante de los precedentes de las altas cortes se explica, desde la perspectiva teórica expresada, de la necesidad de otorgar eficacia a principios básicos del Estado Constitucional, como la igualdad y la seguridad jurídica.
Dentro de las distintas cualidades deseables de los sistemas jurídicos en los Estados democráticos está su predecibilidad (sic) y coherencia de las decisiones judiciales. Los ciudadanos esperan que, en todo caso, ante la existencia de asuntos análogos en sus hechos jurídicos relevantes, los jueces otorguen decisiones igualmente similares.
No basta, por ende, que se esté ante la estabilidad y coherencia de las reglas del derecho legislado, sino también ante la ausencia de arbitrariedad en las decisiones judiciales. Esto se logra a partir de dos vías principales: (i) el reconocimiento del carácter ordenador y unificador de las subreglas creadas por los altos tribunales de justicia, como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional; y (ii) la exigencia que las decisiones judiciales cumplan con las condiciones propias de todo discurso racional, esto es, que (a) incorporen todas las premisas obligatorias para la adopción de la decisión, esto es, las diversas fuentes formales de derecho, otorgándose prevalencia a aquellas de superior jerarquía, como la Constitución;
(b) cumplan con reglas mínimas de argumentación, que eviten las falacias y las contradicciones; (c) sean consistentes con las demás decisiones adoptadas por el sistema judicial, de modo que cumplan con el requisito de predecibilidad (sic) antes anotado. Por otro lado, y recogiendo las reglas expuestas, es obligación del juez contencioso administrativo dar aplicación a los contenidos desarrollados por las sentencias de unificación esta Corporación. Salvo que concurran razones sustantivas y suficientes para apartarse del precedente establecido.
No sucede lo mismo con las autoridades administrativas, quienes carecen de ese grado de autonomía. De ahí que, sea el propio régimen procesal administrativo el que ordene a las autoridades administrativas el acatamiento incondicional del precedente contencioso-administrativo y constitucional. Dicha lectura se desprende la interpretación armónica del texto constitucional y el artículo 10 del CPACA, el cual norma que al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.
Caso concreto. En el presente caso se encuentra demostrado: El demandante Juan Carlos Polania Cerquera ha ejercido como Juez de la República desde 1988 y hasta la fecha. El régimen aplicable es el contenido en el Decreto 51 de 1993. La demandada reconoció y liquidó la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como un porcentaje del salario básico, esto es, el 70% de la remuneración que anualmente fijaba el Gobierno para ese cargo a título de asignación básica y el 30% de prima especial, más no como un incremento o una adición sobre la asignación básica, tal y como lo interpretó la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 02 de septiembre de 2019.
Al disminuirse la asignación básica mensual del actor la entidad demandada desconoció sus derechos laborales, pues liquidó sus prestaciones sociales sobre el 70% de su salario básico. Así las cosas, la demandada descontó y no tuvo en cuenta el 30% del salario ya que, según la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, este porcentaje constituye la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
En ejercicio del derecho de petición, el 3 de abril de 2014, solicitó a la demandada el reconocimiento y pago de las diferencias debidas por concepto de salarios y prestaciones, sin realizar el descuento del 30%. La entidad demandada negó las peticiones, a través de los actos administrativos que se demandan. Habiéndose agotado en debida forma la vía administrativa.
De conformidad con lo consignado en la sentencia de unificación jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019 y los datos cronológicos que acompañan los antecedentes del presente caso, resulta pertinente definir que al demandante le es aplicable la prescripción trienal desde el 03 de abril de 2011, esto es, tres años anteriores a la fecha en que interrumpió. Lo anterior, salvo en lo relativo a la reliquidación de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones de la actora, los cuales son imprescriptibles.
Finalmente, respecto de las costas procesales no se impondrán, toda vez que le asiste parcialmente la razón a la Entidad apelante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la Republica y por autoridad de la ley, Falla PRIMERO: ESTESE a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019, radicado No. 41001233300020160004102 (N.I. 2204-2018), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: DECLÁRASE probada la excepción de carácter mixto de prescripción trienal de los derechos reclamados por la demandante, JUAN CARLOS POLANIA CERQUERA, en concordancia con lo dispuesto en la parte motiva de esta sentencia, anteriores al 03 de abril de 2011 y, en consecuencia, se MODIFICAN los puntos resolutivos CUARTO y QUINTO de la sentencia primera instancia dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, de 22 de febrero de 2019, en el sentido de señalar que operó la prescripción trienal de las sumas a que haya lugar por razón de la condena a la Nación, la que empezará a contarse tres años hacia atrás desde la fecha de la reclamación administrativa (03 de abril de 2014), Lo anterior, salvo en lo relativo a la reliquidación de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones de la actora, los cuales son imprescriptibles.
TERCERO: Confirmase la decisión objeto de apelación en todo lo demás. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez Firmado electrónicamente YOANA ALEXANDRA FLECHAS YAVAR Conjuez Firmado electrónicamente HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.