REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, catorce (14) de julio de dos mil veintitrés (2023). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 25000-23-36-000-2015-02704-02 (67.232) Demandante: UNIÓN TEMPORAL SASO – FSG (INTEGRADA POR LAS COMPAÑÍAS SASO SA Y TRANSPORTES ESPECIALES FSG EU) Demandado: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI (IGAC) Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – INCUMPLIMIENTO DE PAGO Síntesis del caso: se discute el incumplimiento del Instituto Geográfico Agustín Codazzi del contrato de prestación de servicios no. 11417 de 2012, por el hecho de no reconocer en favor de la unión temporal contratista los servicios prestados durante la vigencia del contrato por el periodo comprendido entre el 24 de octubre y el 19 de noviembre de 2012.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de 20 de agosto de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A que declaró el incumplimiento del contrato en cabeza de la entidad contratante y como consecuencia de lo anterior fijó el monto de condena (fls. 175 a 181 cdno. ppal.), en los siguientes términos: “PRIMERO: DECLARAR el incumplimiento de la obligación de pago a cargo del INSTITUTO GEORGÁFICO AGUSTÍN CODAZZI, emanada del del (sic) contrato de prestación de servicios de transporte 11417 del 9 de agosto de 2012, de acuerdo con la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración anterior, CONDENAR sl INSTITUTO GEORGÁFICO AGUSTÍN CODAZZI, a pagar a la UNIÓN TEMPORAL SASO – FSG la suma de NOVECIENTOS VEINTIDÓS MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL SETECIENTOS VEINTISIETE PESOS MCTE ($922.548.727,oo).

TERCERO: Se fija como agencias en derecho a favor de la UNIÓN TEMPORAL SASO – FSG en la suma de CINCO MILLONES DE PESOS MCTE ($5.000.000.oo), las cuales deberán (sic) pagar el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI. 2 Expediente no. 25000-23-36-000-2015-02704-02 (67.232) Actor: Unión Temporal Saso - Fsg Controversias contractuales Apelación de sentencia TERCERO: (sic) Por Secretaría de la Sección Tercera NOTIFICAR esta decisión: a) (…).

CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, liquídense por secretaría de la sección los gastos ordinarios del proceso y en caso de remanentes devuélvanse al interesado, lo anterior de conformidad con lo establecido por los artículos 7 y 9 del Acuerdo N° 2552 de 2004 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.” (fls. 180 vlto. y 181 ibidem – negrillas y mayúsculas fijas del texto original).

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito radicado el 10 de marzo de 2015 en la Secretaría de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Unión Temporal Saso – Fsg, integrada por las compañías Saso SA y Transportes Especiales Fsg EU, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales (fls. 31 a 37 cdno. no. 1) con las siguientes súplicas: “Primera: Solicito que mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada, declare el rompimiento del equilibrio financiero y económico del contrato de prestación de servicios de transporte No. 11417 de 2012, así como de las (sic) adición, contrato celebrado entre el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y la Unión Temporal SASO – FSG, por el no pago de los valores de los servicios efectivamente prestados y reconocidos por la entidad en las audiencias de conciliación. Segunda: Como consecuencia de tal declaratoria se condene al Instituto Geográfico Agustín Codazzi a pagar a la Unión Temporal SASO – FSG, la suma de Quinientos dos millones novecientos sesenta y cuatro mil pesos ($502.964.000), correspondientes al valor de los servicios prestados a la entidad entre el 24 de octubre al 12 de noviembre de 2012, de acuerdo a los servicios efectivamente prestados, más el valor de actualización de ese dinero hasta la fecha en que profiere sentencia, para lo cual se considerará la diferencia de índice de precios al consumidor que certifiquen las entidades competentes.

Tercera: Se condene al Instituto Geográfico Codazzi a pagar a la Unión Temporal SASO – FSG, la suma de ciento ochenta y dos millones trescientos setenta y ocho mil pesos ($182.378.000), correspondientes al valor de los servicios prestados a la entidad entre el 13 de noviembre al 19 de noviembre de 2012, de acuerdo a los servicios efectivamente prestados, más el valor de actualización de ese dinero hasta la fecha en que profiere sentencia, para lo cual se considerará la diferencia de índice de precios al consumidor que certifiquen las entidades competentes.

Cuarta: Sobre el valor básico de las (sic) condena solicito que se ordene 3 Expediente no. 25000-23-36-000-2015-02704-02 (67.232) Actor: Unión Temporal Saso - Fsg Controversias contractuales Apelación de sentencia y liquide el pago de intereses comerciales entre la fecha de la causación hasta la fecha en que se pague efectivamente la sentencia. Quinto: (sic) Producida la sentencia, solicito que el valor total liquidado se ordene actualizar según los términos previstos en el artículo 177 del CCA.” (fls. 33 y 34 cdno. no. 1 – negrillas del original). 2.

Hechos Como fundamento fáctico la parte demandante expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente: 1) El 9 de agosto de 2012, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) celebró el contrato de prestación de servicios de transporte no. 11417 con la Unión Temporal Saso – Fsg, con el objeto de “prestar el servicio público de transporte especial a nivel nacional” (fl. 31 cdno. no. 1), por valor de $1.546´300.000 para una vigencia contada desde la emisión de la orden de inicio que emitiera la Secretaría General de la entidad hasta el 21 de diciembre de 2012. 2) El 23 de octubre de 2012 se agotó el valor del contrato por cuenta de los servicios prestados, según lo informado por el IGAC; sin embargo, el contratista continuó con la prestación del servicio lo cual condujo a que para el periodo comprendido entre el 24 de octubre y 12 de noviembre de 2012 se prestaran servicios equivalentes a la suma de $502.964.000, sin que la entidad contratante haya asumido el pago. 3) Posteriormente, para el periodo comprendido entre el 13 y 19 de noviembre de 2012 la unión contratista prestó otros servicios de transporte por un valor de $182.378.000, sin que tal cifra haya sido sufragada por la entidad demandada. 4) El 16 de noviembre de 2012, las partes suscribieron una adición al contrato de prestación de servicios, pero, el Instituto Agustín Codazzi no cumplió con el pago de los valores adeudados hasta esa fecha. 5) El 6 de mayo de 2013, la Unión Temporal Saso – Fsg radicó ante la Procuraduría General de la Nación una solicitud de conciliación prejudicial, audiencia en la que se llegó a un acuerdo con el Instituto Agustín Codazzi en el sentido de asumir el pago del 100% de los servicios prestados y el reconocimiento de la suma de $33.158.948 por intereses de mora. 4 Expediente no. 25000-23-36-000-2015-02704-02 (67.232) Actor: Unión Temporal Saso - Fsg Controversias contractuales Apelación de sentencia 6) Del acuerdo conciliatorio conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, Corporación que mediante auto de 13 de junio de 2013 improbó la conciliación a la que llegaron las partes porque no se aportaron los documentos con los que se respaldaba y sustentaba el valor conciliado. 7) El 31 de octubre de 2013, el Instituto Agustín Codazzi y la Unión Temporal Saso – Fsg acudieron a una nueva audiencia ante la Procuraduría General de la Nación, acuerdo que fue improbado por parte del Juzgado 36 Administrativo de Bogotá, debido a que la contratista no presentó facturas que respaldaran el monto de los servicios prestados. 3.

Posición de la parte demandada A través de escrito radicado el 10 de junio de 2016 contestó la demanda, se opuso a las pretensiones, solicitó que fueran negadas y formuló excepciones (fls. 84 a 95 cdno. no. 1), con los siguientes argumentos: 1) En el contrato de prestación de servicios no. 11417 expresamente se señaló que el valor “era hasta por la suma de (…) ($1.546.300.000), es decir, que la inclusión de la preposición hasta, señalaba el término máximo del valor del contrato” (fl. 84 ibidem). 2) Es cierto que la unión contratista cumplió con el servicio de transporte en el periodo del 24 de octubre al 12 de noviembre de 2012; sin embargo, no existe prueba alguna de que durante ese tiempo el costo de tales servicios ascienda a la suma de $502.964.000. 3) Propuso como excepciones las que se relacionan a continuación: a) “Incapacidad e indebida representación del demandante y/o carencia de poder”, toda vez que la parte actora acude al estrado judicial con un número de identificación tributaria que no coincide con el indicado en el acto de adjudicación del contrato y sin que se haya acreditado la existencia de la unión temporal mediante copia del acto de constitución. 5 Expediente no. 25000-23-36-000-2015-02704-02 (67.232) Actor: Unión Temporal Saso - Fsg Controversias contractuales Apelación de sentencia b) “Inexistencia de la Unión Temporal Especial Saso - Fsg”, pues, al expediente no fue aportado el documento contentivo de la constitución de la unión temporal y la carta de información de la unión que presentó la parte actora en la oportunidad de subsanación de la demanda establece que la duración de la unión temporal era por doce (12) meses, carta que fue expedida el 10 de julio de 2012. c) “Inepta demanda”, por cuanto a la demanda no se acompañó el documento que acredite la existencia de la Unión Temporal Saso – Fsg. d) “Improcedencia de la adición del contrato, que da lugar a la inexistencia de la obligación”, puesto que el contrato adicional suscrito por las partes, de acuerdo con lo afirmado por la parte actora, se viabilizó para legalizar unos hechos cumplidos y ejecutados con anterioridad a la fecha de la adición no. 1 al contrato de prestación de servicios no. 11417 de 2012. d) “Incumplimiento del contrato por parte de la Unión Temporal Saso – Fsg y culpa exclusiva de la víctima”, lo cual se sustenta en la falta de seguimiento y cabal cumplimiento de las obligaciones asumidas por parte de la unión contratista, pues, no se radicaron las correspondientes facturas, así como tampoco se verificó la fecha de finalización de la prestación de los servicios. e) “Falta de agotamiento del requisito de procedibilidad”, porque al expediente no se allegó la constancia de la participación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en dicho trámite. 4.

Trámite en primera instancia 1) El 12 de abril de 2018 se llevó a cabo audiencia inicial en la que el despacho conductor del proceso declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada (fls. 158 vlto. a 160 vlto. cdno. no. 11). 2) Contra la decisión que declaró no probadas las excepciones denominadas “[a]usencia de agotamiento del requisito de procedibilidad en debida forma” e “[i]ncapacidad e indebida representación del demandante y/o carencia de poder”, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi presentó recurso de apelación el cual fue 6 Expediente no. 25000-23-36-000-2015-02704-02 (67.232) Actor: Unión Temporal Saso - Fsg Controversias contractuales Apelación de sentencia confirmado por esta Corporación el 2 de agosto de 2019 (fls. 186 a 191 cdno. no. 11). 5.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A - en providencia de 20 de agosto de 2020 (fls. 175 a 181 cdno. ppal.) declaró el incumplimiento de la obligación de pago a cargo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y como consecuencia de ello fijó el monto de condena, con base en la siguiente sustentación: 1) En el presente asunto está demostrado que las planillas de control del servicio eran prueba de la prestación efectiva del transporte encomendado, que el valor del servicio se determinaba a partir de la conciliación que realizaban los supervisores del contrato y la contratista, y que la entidad ordenó la prestación del servicio del 24 de octubre al 19 de noviembre de 2012, razones por las cuales la discusión se centra en la falta de registro presupuestal entre el 24 de octubre al 19 de noviembre de 2012. 2) Se acreditó, además, que la vigencia del contrato era hasta el 21 de diciembre de 2012 pero la entidad no le informó al contratista que el presupuesto del contrato solo alcanzaba hasta el 23 de octubre, situación de la cual solo tuvo conocimiento la unión demandante el 26 de noviembre de 2012, en el momento en el que le informaron que era necesario adelantar un trámite de conciliación sobre los valores ejecutados del 24 de octubre al 19 de noviembre de 2012. 3) En ese sentido, como se acreditó que la falta de pago obedeció a la ausencia de soporte económico del contrato, es claro que la obligación de pago a cargo de la entidad contratante se encuentra incumplida, máxime si se tiene en cuenta que el control económico del contrato no estaba a cargo del contratista. 6.

El recurso de apelación La entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia (fls. 185 a 187 cdno. ppal.) el cual fue concedido por el a quo 7 Expediente no. 25000-23-36-000-2015-02704-02 (67.232) Actor: Unión Temporal Saso - Fsg Controversias contractuales Apelación de sentencia mediante auto de 13 de enero de 2021 (documento no. 17, índice no. 2 SAMAI), impugnación que fue sustentada en los siguientes términos: 1) El tribunal de primera instancia no tuvo en cuenta en el análisis la cláusula segunda del contrato de prestación de servicios de transporte no. 11417 de 2012, pues, la ejecución del contrato estaba limitada al monto del valor determinado en el negocio jurídico y que, de acuerdo con la cláusula séptima, además, solo se tenía disponibilidad presupuestal para ese valor. 2) No resulta conforme a la realidad del contrato la afirmación consistente en que el contratista estaba obligado a la prestación del servicio de transporte hasta el 21 de diciembre de 2012, pues, la ejecución de prestaciones por fuera de lo pactado en el contrato escapa de la órbita de una controversia contractual. 7.

Actuación surtida en segunda instancia 1) Por auto de 17 de agosto de 2021 se admitió el recurso de apelación (documento no. 22, índice no. 4 SAMAI). 2) El 7 de febrero de 2022 (documento no. 28, índice 13 SAMAI) se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión por el término de 10 días y, vencido este, por el mismo lapso correr traslado al Ministerio Público para emitir el respectivo concepto. 3) En dicho término, la parte actora solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia y la entidad demandada insistió en los argumentos presentados como recurso de apelación (documento no. 31 índice 17 y documento no. 33 índice 18 SAMAI) y, a su turno, el Ministerio Público guardaron silencio (índice 20 SAMAI).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de 8 Expediente no. 25000-23-36-000-2015-02704-02 (67.232) Actor: Unión Temporal Saso - Fsg Controversias contractuales Apelación de sentencia la decisión, 2) análisis de la impugnación, 3) conclusiones y, 4) la condena en costas y agencias en derecho. 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión La controversia planteada se centra en el incumplimiento del Instituto Geográfico Agustín Codazzi al contrato de prestación de servicios no. 11417 de 2012, por el hecho de no reconocer en favor de la unión temporal contratista los servicios prestados durante la vigencia del contrato por el periodo comprendido entre el 24 de octubre y el 19 de noviembre de 20121.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A declaró el incumplimiento de la obligación de pago en cabeza del Instituto Agustín Codazzi y la condenó al pago de los servicios efectivamente ejecutados por la Unión Temporal Saso - Fsg, por cuanto, a su juicio, quien tenía la obligación de asegurar la consecución de los recursos para el cumplimiento del objeto contratado era la entidad estatal y se trató de la ejecución de servicios que la propia entidad ordenó prestar.

En el presente asunto, la entidad demandada se opuso a la sentencia de primera instancia y solicitó un análisis de las cláusulas segunda y séptima del respectivo contrato de prestación de servicios de transporte no. 11417 de 2012, pues, la ejecución estaba limitada al monto del valor determinado en el negocio jurídico y solo se tenía disponibilidad presupuestal para ese valor, razón por la cual el contratista no estaba obligado a la prestación del servicio de transporte hasta el 21 de diciembre de 2012. 1 Al respecto, se pone de presente que, de conformidad con la sentencia de unificación de 25 de septiembre de 2013, en el expediente con radicación no. 19.933 con ponencia del Dr. Mauricio Fajardo Gómez se hizo explicita la capacidad de las uniones temporales y consorcios “para comparecer como parte en los procesos judiciales en los cuales se debaten asuntos relacionados con los derechos o intereses de los que son titulares o que discuten o que de alguna otra manera les conciernen bien en su condición de contratistas de las entidades estatales o bien como participantes en los correspondientes procedimientos de selección contractual”. 9 Expediente no. 25000-23-36-000-2015-02704-02 (67.232) Actor: Unión Temporal Saso - Fsg Controversias contractuales Apelación de sentencia La Sala confirmará el incumplimiento del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y modificará el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada para actualizar el monto de la condena. 2.

Análisis de la impugnación 2.1 Hechos probados Examinadas las pruebas allegadas al proceso, se tiene acreditado lo siguiente: 1) El 3 de agosto de 2012, mediante la Resolución no. 782 el Instituto Agustín Codazzi adjudicó a la Unión Temporal Sao – Fsg, integrada por las compañías Saso SA y Transportes Especiales Fsg EU, el proceso de selección en la modalidad de licitación pública no. 3 de 2012 con el objeto de contratar la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor especial a nivel nacional (fls. 435 a 443 cdno. no. 4). 2) En cumplimiento del acto de adjudicación de la licitación pública no 3 de 2012, el 9 de agosto de 2012 el Instituto Agustín Codazzi celebró con la Unión Temporal Saso – Fsg el contrato de prestación de servicios no. 11417 con el objeto de llevar a cabo “POR SUS PROPIOS MEDIOS, CON PLENA AUTONOMÍA TÉCNICA Y ADMINISTRATIVA, EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR ESPECIAL A NIVEL NACIONAL” (fl. 1145 cdno. no. 7 – mayúsculas fijas del original), con un plazo que vencía el 21 de diciembre de 2012 y por un valor de $1.546.300.000.

El contrato tuvo respaldo financiero por el valor señalado mediante registro presupuestal no. 212112 de 9 de agosto de 2012 (fl. 1153 ibidem), y se autorizó el inicio de ejecución a partir del 10 de agosto siguiente a través del oficio no. 2070 (fl. 1159 cdno. no. 7). 3) El 16 de noviembre de 2012, las partes suscribieron el documento adicional no. 1 al contrato de prestación de servicios no. 11417 con el objeto de aumentar el valor del contrato en $773.150.000 (fl. 1190 ibidem). 10 Expediente no. 25000-23-36-000-2015-02704-02 (67.232) Actor: Unión Temporal Saso - Fsg Controversias contractuales Apelación de sentencia 4) Durante la ejecución del contrato se aprobaron los servicios prestados durante los siguientes periodos: a) Del 13 de agosto al 12 de septiembre de 2012 por valor de $482.844.000 (fls. 1181 a 1183 ibidem). b) Del 13 de septiembre al 12 de octubre de 2012 por valor de $793.302.000 (fls. 1202 a 1203 vlto.). c) Del 13 de octubre de 2012 al 23 de octubre de 2012 por valor de $270.078.000 (fls. 1215 a 1216 vlto. ibidem). c) Del 20 de noviembre al 23 de noviembre de 2012 por valor de $88.212.000 (fls. 1225 a 1226 vlto. cdno. no. 7). 5) Tales valores y avance de ejecución aprobado por parte de la interventoría, coinciden con el registro de órdenes de pago emitido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (fl. 1646 cdno. no. 10) 6) Mediante memorando interno del Instituto Geográfico Agustín Codazzi con radicación no. 2252013IE789-01, el equipo de supervisión del contrato de prestación de servicios no. 11417 de 2012 remitió al grupo interno de trabajo de contratación las planillas del periodo a conciliar del 24 de octubre al 19 de noviembre de 2012 (fls. 1567 a 1692 cdno. no. 10 y fls. 2 a 193 cdno. no. 8).

En ese contexto, según lo acreditado en el expediente, procede la Sala a resolver el problema jurídico consistente en determinar si con ocasión de la ejecución del contrato de prestación de servicios no. 11417 de 2012 la entidad contratante incurrió en incumplimiento de sus obligaciones por el hecho de no reconocer y proceder con el pago de los servicios prestados durante el periodo comprendido entre el 24 de octubre y el 19 de noviembre de 2012 durante la vigencia de ejecución del negocio jurídico, decisión con la que ocasionó el rompimiento del equilibrio económico en contra de la unión temporal contratista. 11 Expediente no. 25000-23-36-000-2015-02704-02 (67.232) Actor: Unión Temporal Saso - Fsg Controversias contractuales Apelación de sentencia 2.2 El incumplimiento del Instituto Geográfico Agustín Codazzi 1) En los precisos términos del recurso de apelación formulado por la entidad demandada, procede la Sala al análisis del contenido de las cláusulas segunda y séptima del referido contrato de prestación de servicios no. 11417 de 2012 suscrito con la Unión Temporal saso – Fsg.

Al respecto, las cláusulas en comento son del siguiente tenor: “SEGUNDA.- VALOR: EL VALOR TOTAL DEL PRESENTE CONTRATO ES HASTA POR LA SUMA DE MIL QUINIENTOS CUARENTA Y SEIS MILLONES TRESCIENTOS MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($1.546.300.000), SUMA QUE INCLUYE TODOS LOS COSTOS EROGACIONES E IMPUESTOS NECESARIOS PARA EL CABAL CUMPLIMIENTO DEL OBJETO DEL PRESENTE CONTRATO.

(…). SÉPTIMA.- DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL: EL PAGO DE LAS SUMAS DE DINERO QUE IMPLICA EL PRESENTE CONTRATO, SERÁ CUBIERTO POR EL PRESUPUESTO DEL INSTOTUTO DE LA ACTUAL VIGENCIA, SEGÚN CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL SIIF NO. 21212 DEL 16 DE MARZO DE 2012, POSICIÓN CATÁLOGO DE GASTO C-213-1000-1 PROYECTO PLAN NACIONAL DE PRODUCCIÓN GEODÉSICA GASTO C-450-1003-3 LEVANTAMIENTO DE SUELOS, GEOMORFOLOGÍA Y MONITOREO DE FACTORES, RECURSO 11, DEPENDENCIA 0400 AGROLOGÍA, POSICIÓN CATÁLOGO DE GASTO C-450-1003-2 ACTUALIZACIÓN, FORMACIÓN Y CONSERVACIÓN CATASTRAL A NIVEL NACIONAL, RECURSO 11, DEPENDENCIA 0500 CATASTRO.

(…)”. (fls.1142 vlto. y 1146 vlto.cdno. no. 7 – mayúsculas sostenidas del original). 2) Como adición al análisis del contrato de prestación de servicios no. 11417 de 2012 propuesto por la recurrente, resultan relevantes para el caso el inciso tercero de la cláusula tercera y la cláusula quinta del mismo negocio jurídico, para lo cual se transcribe su contenido a continuación: “TERCERA.- FORMA DE PAGO: EL INSTITUTO PAGARÁ EL VALOR TOTAL DEL CONTRATO DE LA SIGUIENTE FORMA: MENSUALIDADES VENCIDAS, DENTRO DEL MES SIGUIENTE AL DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO, PREVIA PRESENTACIÓN DE LA FACTURA CORRESPONDIENTE, ACOMPAÑADA DEL SERVICIO, PREVIA PRESENTACIÓN DE LA FACTURA CORRESPONDIENTE, ACOMPAÑADA DEL ACTA DEL SUPERVIDOR QUE ACREDITE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO A ENTERA SATISFACCIÓN, CERTIFICACIÓN EXPEDIDA POR EL REVISOR FISCAL, CUANDO ESTE EXISTA, DE ACUERDO CON LOS REQUERIMIENTOS DE LEY, O POR EL REPRESENTANTE LEGAL, SOBRE EL CUMPLIMIENTO 12 Expediente no. 25000-23-36-000-2015-02704-02 (67.232) Actor: Unión Temporal Saso - Fsg Controversias contractuales Apelación de sentencia DEL PAGO DE LA PERSONA JURÍDICA A LOS SISTEMAS DE SALUD, RIESGOS PROFESIONALES, PENSIONES Y APORTES A LAS CAJAS DE COMPENSCIÓN FAMILIAR, INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR Y SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE CUANDO A ELLO HAYA LUGAR Y LAS RESPECTIVAS PLANILLAS DE PAGO POR DICHOS CONCEPTOS DONDE FIGURA EL PERSONAL QUE PRESTÓ LOS SERVICIOS EN EL INSTITUTO.

SE ENTIENDE POR “ENTERA SATISFACCION” QUE EL SERVICIO PRESTADO DEBERÁ CUMPLIR CON TODAS LAS ESPECIFICACIONES TÉCNICAS Y LOS PLAZOS PREVISTOS EN EL CONTRATO, EN LOS PLIEGOS DE CONDICIONES Y EN LA OFERTA. NO OBSTANTE LA FORMA DE PAGO PREVISTA, ESTA QUEDA SUBORDINADA A LA SITUACIÓN DE FONDOS EN LA TESORERÍA DEL INSTITUTO. (…). QUINTA.- VIGENCIA: PREVIO EL PERFECCIONAMIENTO Y CUMPLIDOS LOS REQUISITOS DE EJECUCIÓN, LA VIGENCIA SERÁ HASTA EL 21 DE DICIEMBRE DE 2012, ESTA SE CONTARÁ A PARTIR DE LA FECHA EN QUE LA SECRETARÍA GENERAL EMITA LA ORDEN DE INICIAR EL SERVICIO CONTRATADO.

(…).” (fls.1142 vlto. y 1146 cdno. no. 7 – mayúsculas sostenidas del original – negrillas de la Sala). 3) En atención a lo dispuesto por las partes en el contrato de prestación de servicios no. 11417 de 2012, es claro que el valor total del negocio jurídico se fijó hasta la cifra allí expresada, la cual además correspondía con la disponibilidad presupuestal con que contaba la entidad; sin embargo, las partes suscribieron el adicional no. 1 al contrato el 16 de noviembre de 2012. 4) Con ocasión de la modificación en comento, el contrato fue adicionado en el límite máximo dispuesto en el inciso segundo del parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 19932, como se explica en detalle a continuación: - El valor inicial del contrato: $1.546.300.000 = 2,72 SMMLV - El 50% del valor: $773.150.000 = 1.364,30 SMMLV - Valor adicional no. 1: $773.150.000 = 1.364,30 SMMLV De la revisión del documento contentivo del adicional no. 1 al contrato no. 11417 de 2012, es claro que las partes no dispusieron que la ejecución o destinación del valor 2 El texto del inciso segundo del parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, dispone expresamente que “[l]os contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial, expresado éste en salarios mínimos legales mensuales.” 13 Expediente no. 25000-23-36-000-2015-02704-02 (67.232) Actor: Unión Temporal Saso - Fsg Controversias contractuales Apelación de sentencia adicionado estuviera dirigido única y exclusivamente a la ejecución del objeto contratado a partir del 20 de noviembre de 2012, muy por el contrario en la cláusula primera del documento las partes expresamente indicaron lo siguiente: “PRIMERA.- Adicionar en SETECIENTOS SETENTA Y TRES MILLONES CIENTO CINCUENTA MIL PESOS M/CTE ($773.150.000.00) el valor del contrato No. 11417 – 2012 previsto en la cláusula segunda con el cual dicho valor asciende a la suma de DOS MIL TRESCIENTOS DIECINUEVE MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA MIL PESOS M/TE ($2.319.450.000)” (mayúsculas sostenidas del original – fl. 10 cdno. no. 7). 5) Ahora bien, las partes en el contrato objeto de análisis, con una redacción similar a la prevista para la cláusula segunda del valor del contrato, determinaron que su vigencia sería “HASTA EL 21 DE DICIEMBRE DE 2012” (mayúsculas sostenidas del original), sin que en modo alguno dejaran a salvo la posibilidad de suspender las obligaciones a las que se habían comprometido con la suscripción del mismo cuando el valor estimado se hubiera agotado. 6) De otra parte, llama la atención que en el inciso tercero de la cláusula tercera las partes sí establecieron una especie de suspensión, pero, en cuanto tiene que ver con la forma de pago, pues, indicaron expresamente que “NO OBSTANTE LA FORMA DE PAGO PREVISTA, ESTA QUEDA SUBORDINADA A LA SITUACIÓN DE FONDOS EN LA TESORERÍA DEL INSTITUTO” (fl. 1142 vlto. cdno. no. 7). 7) Según el registro de pagos aportado al expediente y a las actas de avance de ejecución, es claro que con cargo a la ejecución del contrato de prestación de servicios no. 11417 de 2012 se ejecutó un valor de $1.634.436.000, es decir, que del valor total del contrato, incluido el valor adicionado quedó sin ejecutar la suma de $685.014.000. 8) Asimismo, está acreditado que de la ejecución del contrato de prestación de servicios no. 11417 de 2012 quedaron sin verificación por parte de la interventoría los servicios de transporte prestados por la unión temporal contratista del 24 de octubre al 19 de noviembre de 2012. 9) En la misma línea de decisión adoptada por el tribunal de primera instancia, es claro que la Unión Temporal Saso – Fsg se había obligado a la prestación del 14 Expediente no. 25000-23-36-000-2015-02704-02 (67.232) Actor: Unión Temporal Saso - Fsg Controversias contractuales Apelación de sentencia servicio de transporte hasta el 21 de diciembre de 2012, razón por la cual, contrario a lo argumentado por la entidad recurrente, no es viable extraer de las cláusulas contractuales que el contratista debía suspender la ejecución del contrato por falta de disponibilidad presupuestal, pues tal decisión le competía exclusivamente a la instituto quien, mediante la verificación de cumplimiento, debía informar la existencia o no de recursos excedentes, máxime si se tiene en cuenta que la forma de pago quedaba supeditada a la “situación de fondos en la tesorería”. 10) Aunado a lo anterior, se estima que sin soporte o explicación alguna, el 27 de diciembre de 2012 la entidad viabilizó la ejecución del servicio por el periodo comprendido entre el 20 de noviembre al 23 de noviembre de 2012 y no procedió en el mismo sentido respecto de los servicios ejecutados en el periodo inmediatamente anterior, esto es, el correspondiente del 24 de octubre al 19 de noviembre de 2012. 11) Sobre este preciso punto, el equipo de supervisores del contrato de prestación de servicios no. 11417 mediante memorando interno del Instituto Geográfico Agustín Codazzi con radicación número 8002013IE656-01-F1-A0 y dirigido al Secretario General de la entidad señaló lo siguiente: “Con la información suministrada por el coordinador de la empresa UT SASO-FSG se evidenció que el periodo comprendido entre el 24 de octubre al 19 de noviembre de 2012 los servicios prestados de transporte, (los cuales fueron suministrados sin interrupción), se realizaron sin soporte económico, ya que el presupuesto inicial del contrato alcanzaba hasta el 23 de octubre de 2012 y la adición No. 1 solo fue perfeccionada hasta el 20 de noviembre de 2012 (…)” (fl. 1240 vlto. cdno. no. 7 – resalta la Sala).

Así las cosas, queda claro que la posición de la entidad se soportó en el supuesto hecho de que el presupuesto inicial del contrato alcanzaba hasta el 23 de octubre de 2012, situación sobre la cual no se tiene soporte alguno ya que, el registro presupuestal visible en el folio 1153 del cuaderno número 7 se emitió sobre el valor total del contrato y en favor de la Unión Temporal Saso – Fsg, y el hecho de que el adicional no. 1 al contrato se hubiera “legalizado” el 20 de noviembre de 2012 no impedía a la entidad proceder con el pago de los servicios correspondiente al 24 de octubre y 19 de noviembre de 2012, pues, se trataba de la adición al valor total del contrato y a servicios prestados durante la vigencia de dicho negocio jurídico. 15 Expediente no. 25000-23-36-000-2015-02704-02 (67.232) Actor: Unión Temporal Saso - Fsg Controversias contractuales Apelación de sentencia 12) En línea de lo decidido por el tribunal de primera instancia, para la Sala no existe fundamento que permita acreditar, idónea y válidamente, que el contrato de prestación de servicios no. 11417 de 2012 hubiera limitado su alcance al valor del contrato sin posibilidad de adición, pues, claramente las partes ante la necesidad de incluir mayores recursos procedieron con la inclusión de un mayor valor para culminar con el objeto contratado. 13) En atención a la no prosperidad de los argumentos del recurso de apelación formulado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi en calidad de entidad demandada, se procederá a la actualización del monto de la condena por cuenta del incumplimiento del instituto en la ejecución del contrato de prestación de servicios no. 11417 de 2012 a la fecha de emisión de la presente decisión con utilización de la siguiente fórmula: Ra = Ri x IPC final IPC inicial Ra (renta actualizada), es el valor actualizado de la condena;

Rl (renta inicial) es el valor del incumplimiento al que fue condenada en primera instancia la entidad demandada; el IPC inicial, es el vigente a la fecha de la sentencia de primera instancia (20 de agosto de 2020) y, el IPC final, es aquel vigente en el mes anterior al momento de proferirse la presente providencia (abril de 2023). Ra = $922.548.727 x 134.45_(julio 2023) 104.96 (agosto 200) Ra = $922.548.727 x 1.28 Ra = $1.180.862.370,56 De conformidad con lo anterior, la Sala condenará al Instituto Geográfico Agustín Codazzi al pago de $1.180.862.370,56 en favor de la Unión Temporal Saso - Fsg por concepto de incumplimiento en el reconocimiento de los servicios de transporte efectivamente prestados en el periodo comprendido del 24 de octubre y el 19 de noviembre de 2012 durante la ejecución del contrato de prestación de servicios no. 11417 de 2012. 16 Expediente no. 25000-23-36-000-2015-02704-02 (67.232) Actor: Unión Temporal Saso - Fsg Controversias contractuales Apelación de sentencia 3.

Conclusiones 1) En el presente asunto, la parte actora se opuso a la decisión adoptada en la sentencia de primera instancia por cuanto, a su juicio, no se analizaron en debida forma las cláusulas del contrato de prestación de servicios número 11417 de 2012 y que daban cuenta, supuestamente, de la imposibilidad de reconocer los servicios ejecutados sin soporte presupuestal. 2) Contrario a lo sostenido en el recurso de apelación, quedó acreditado que el contrato sí contaba con registro presupuestal y con recursos disponibles para el cabal cumplimiento de las obligaciones asumidas con la suscripción del contrato de prestación de servicios no. 11417 de 2012. 3) En consonancia con lo expuesto, como la actora no logró acreditar que el contrato tenía un tope máximo de recursos disponibles y que los servicios que se reclaman con la demanda hubieran sido ejecutados sin soporte presupuestal, la Sala confirmará el incumplimiento del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y modificará la sentencia apelada para actualizar el monto de la condena. 4.

Condena en costas y agencias en derecho Según el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, salvo que se ventile un interés público3, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, a su turno, el artículo 365 del Código General del Proceso consagra que se condenará en costas “a la parte vencida”.

En el presente caso la parte vencida es el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, de manera que en lo que se refiere a los gastos del proceso estos serán liquidados por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera - de manera concentrada, según el artículo 366 del Código General del Proceso4. 3 Al respecto, consultar la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, del 11 de octubre de 2021, expediente no. 11001-03-26-000-2019-00011-00 (63.217), MP Fredy Ibarra Martínez. 4 El artículo 366 del Código General del Proceso prevé: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única 17 Expediente no. 25000-23-36-000-2015-02704-02 (67.232) Actor: Unión Temporal Saso - Fsg Controversias contractuales Apelación de sentencia Sobre las agencias en derecho en esta instancia, se tiene que para la fecha de la presentación de la demanda se hallaba vigente el artículo 6 numeral 3.1.3 del Acuerdo 1887 de 2003 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, de este modo, la Sala considera razonable tasar las agencias en derecho en seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes para la fecha de ejecutoria de la presente providencia que deberán ser pagados a la Unión Temporal Saso – Fsg, integrada por las compañías Saso SA y Transportes Especiales Fsg EU, en atención a que otorgó poder a un profesional del derecho quien actúo en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A del 20 de agosto de 2020. 2°) Modifícase el ordinal segundo de la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A- del 20 de agosto de 2020 y, en su lugar, dispónese lo siguiente: “SEGUNDO.- Como consecuencia de la declaración anterior, CONDENAR al INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI, a pagar a la UNIÓN TEMPORAL SASO-FSG la suma de MIL CIENTO OCHENTA MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y DOS MIL TRESCIENTOS SETENTA PESOS CON CINCUENTA Y SEIS CENTAVOS ($1.180.862.370,56)” 3°) Condénase en costas en esta instancia al Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en calidad de entidad demandada las cuales deberán liquidarse por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de manera concentrada. instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”. 18 Expediente no. 25000-23-36-000-2015-02704-02 (67.232) Actor: Unión Temporal Saso - Fsg Controversias contractuales Apelación de sentencia 4º) Fíjanse por concepto de agencias en derecho de la segunda instancia la suma equivalente a seis (6) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la presente providencia, los que deberán ser pagados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. 5º) Ejecutoriada esta providencia, por secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Salva voto (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Ponente (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.