25000233600020120066801 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., diez (10) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Demandado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Proceso: Nulidad y restablecimiento del derecho APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio.

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Procedencia frente al acto que adjudica una ruta terrestre de transporte de pasajeros. ADJUDICACIÓN DE RUTAS-Acción procedente. LICITACIÓN PÚBLICA PARA LA ADJUDICACIÓN DE RUTAS-Procedimiento administrativo para la prestación del servicio público de transporte terrestre regulado en las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 y el Decreto 171 de 2001.

LICITACIÓN PÚBLICA PARA LA ADJUDICACIÓN DE RUTAS-No termina con la adjudicación de un contrato. DECRETO 171 DE 2001- Reglamento del procedimiento de selección de propuestas para la adjudicación de rutas. ACTO DE ADJUDICACIÓN DE RUTAS-No es un acto precontractual. ACTO ADMINISTRATIVO BILATERAL-Concepto. RECURSOS-Una vez agotada la actuación administrativa el acto solamente puede controvertirse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

TÉRMINOS DE REFERENCIA-Marco general del proceso de selección. COSTAS EN CPACA-Se condena a la parte vencida en el proceso y la Sala tasará las agencias en derecho en segunda instancia. Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 28 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante la cual se negaron las pretensiones.

La decisión fue la siguiente:

PRIMERO: NEGAR LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA.

SEGUNDO: SE FIJA POR AGENCIAS EN DERECHO A FAVOR DE LA ENTIDAD DEMANDADA - MINISTERIO DE TRANSPORTE, UN UNO POR CIENTO (1%) DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA CORRESPONDIENTE A QUINCE MILLONES NOVECIENTOS SESENTA MIL PESOS ($15.960.000).

CUARTO: LA PRESENTE SENTENCIA SE NOTIFICA EN ESTRADOS DE CONFORMIDAD CON LO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 202 DEL CPACA.

QUINTO: CONTRA LA PRESENTE SENTENCIA PROCEDE RECURSO DE APELACIÓN, DENTRO DE LOS 10 DÍAS SIGUIENTES A SU NOTIFICACIÓN POR ESTRADOS (f. 89 c. p.pal). Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 2 I. SÍNTESIS DEL CASO El 10 de agosto de 2011, la Dirección Territorial Meta, Vichada, Guainía, Guaviare y Vaupés del Ministerio de Transporte ordenó la apertura de la licitación n°.

DTM- 001-2011 para la adjudicación de la ruta terrestre de pasajeros San José del Guaviare (Guaviare) – Granada (Meta). El 5 de octubre siguiente, la entidad adjudicó la ruta a la Cooperativa de Transportadores del Guaviare- Cootransguaviare Ltda. Un participante que no fue seleccionado demandó la nulidad del acto de adjudicación, al considerar que adolece de falsa motivación y fue expedido con infracción en las normas en que debía fundarse.

II.

ANTECEDENTES Pretensiones El 11 de diciembre de 20121, Transportes Autollanos S.A., por medio de apoderado judicial, formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación-Ministerio de Transporte2 con el propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1.) Que se declare la Nulidad del acto administrativo complejo Resolución No. 084 del 05 de octubre de 2011 con la cual se decide sobre la evaluación de la licitación Pública No. DTM-001 de 2011, con la cual se adjudica la ruta San José de Guaviare- Granada (Meta) y viceversa signada por el Director Territorial Meta del Ministerio de Transporte, y la resolución 1787 del 30 de abril de 2012 signada por la dirección Nacional de Transporte y Tránsito por medio de la cual se resolvió recursos [sic] de apelación en contra de la primera. 2.) Que como consecuencia de la declaración de nulidad del acto administrativo demandado citado, se DECLARE por su Honorable Despacho que EL MINISTERIO DE TRANSPORTE, está obligado a reconocer y pagar a mi mandante la suma de MIL QUINIENTOS NOVENTA Y SEIS MILLONES DE PESOS ($1.596'000.000), los cuales explico así: (…). 3.) Que se ordene la actualización de la condena dispuesta con base en el inciso final del artículo 187 del C.P.A.C.A, aplicando la siguiente formula: 1 Según da cuenta el sello de radicación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, folio 11 cuaderno 1. 2 En proveído del 4 de junio de 2013, el a quo vinculó como «sujeto de la parte pasiva» a Cootransguaviare Ltda. dado su interés en defender la propuesta que presentaron a la entidad (fls. 62-63 c. 1).

En esa oportunidad también se le corrió traslado de la demanda. Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 3 R= Rh X INDICE FINAL / INDICE INICIAL En donde el valor presente ( R ) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por mi representado por concepto de asignación de retiro por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente en la fecha que se causaron las sumas adeudadas. 4.) Que en virtud del principio de Reparación Integral establecido en el artículo 16 de la ley 446 de 1998, e Inciso final del artículo 138 del Código Contencioso Administrativo se ordene al MINISTERIO DE TRANSPORTE reconocer y pagar al actor el equivalente a cien (100) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes, por concepto de perjuicios morales por el daño causado a mi representado con ocasión de la negativa a aplicar la normatividad que debía reconocer el derecho a mi mandante. 5.) Que la entidad demandada de [sic] cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo y Sentencia C-188 DE 1999 de la Corte Constitucional Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo. y [sic] sentencia de 27 de abril de 2000 Exp. 2955-99.

Actor: Jesús Alirio Caicedo Gutiérrez, Consejero Ponente: Dr. ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO (fls. 2-3 c. 4). Hechos En apoyo de las pretensiones, la parte actora indicó que la Dirección Territorial Meta, Vichada, Guainía, Guaviare y Vaupés del Ministerio de Transporte (en adelante Dirección Territorial Meta), mediante la Resolución n°. 069 del 10 de agosto de 2011, ordenó la apertura de la licitación n°.

DTM-001-2011 para la adjudicación de la ruta terrestre de pasajeros San José del Guaviare (Guaviare) – Granada (Meta). Expuso que se presentaron cinco propuestas y que en la evaluación Cootransguaviare Ltda. obtuvo 110 puntos; Rápido los Centauros S.A. 89 puntos; Flota la Macarena S.A. 78 puntos; Transportes Autollanos S.A. 77 puntos y Taxmeta S.A. 62 puntos.

En atención a lo anterior, la Dirección Territorial Meta, mediante la Resolución n°. 84 del 5 de octubre de 2011, adjudicó a Cootransguaviare Ltda. la licitación n°. DTM-001-2011. Añadió que contra esa decisión Flota la Macarena S.A. y Transportes Autollanos S.A. interpusieron recurso de reposición y en subsidio apelación, al considerar que Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 4 Cootransguaviare Ltda. –adjudicataria de la ruta– no cumplió con determinados requisitos de los términos de referencia. Manifestó que Transportes Autollanos S.A. formuló los siguientes reparos frente a la evaluación de la propuesta de Cootransguaviare Ltda.: i) se le otorgaron 10 puntos por cumplir con el numeral 2.3.1.3. de los términos de referencia a pesar de que no contaba con un dispositivo de localización en la totalidad de los vehículos ofrecidos; ii) se le reconocieron 15 puntos por la capacitación de conductores, aun cuando no demostró el vínculo laboral entre aquellos y la cooperativa; iii) la entidad aceptó la proforma n°. 5.1 a pesar de que no fue firmada por el revisor fiscal de Cootransguaviare Ltda. y iv) Cootransguaviare Ltda. operaba la ruta antes de que hubiera sido adjudicada y, por ello, se configuró una causal de rechazo de la propuesta.

Explicó que la Dirección Territorial Meta, mediante la Resolución n°. 089 del 29 de noviembre de 2011, no acogió los reparos formulados por los recurrentes, confirmó en su integridad el acto de adjudicación y concedió el recurso de apelación. La Dirección de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte, mediante la Resolución n°. 001787 del 30 de abril de 2012, resolvió el recurso de apelación y modificó parcialmente el orden de elegibilidad de las propuestas de la siguiente manera: Cootransguaviare Ltda. 104,5 puntos;

Transportes Autollanos S.A. 92 puntos y Flota la Macarena 78 puntos. Indicó que la entidad consideró que las certificaciones que Cootransguaviare Ltda. aportó se ajustaron a los términos de referencia en lo relativo a los dispositivos de localización y capacitación de conductores. Asimismo, estimó que los términos de referencia ni las normas aplicables exigen un revisor fiscal y que contra la adjudicataria no figuran inhabilidades ni sanciones y, por ello, confirmó la adjudicación de la ruta a Cootransguaviare Ltda. Finalmente, sostuvo que si se restaran los puntos que fueron reconocidos a la propuesta de Cootransguaviare Ltda. con infracción de los términos de referencia, su propuesta habría sido la mejor calificada.

Concepto de la violación Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 5 La demandante aduce que los actos acusados fueron expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, ya que la entidad, al reconocer el máximo puntaje a Cootransguaviare Ltda. en lo referente a los dispositivos de localización, desconoció lo dispuesto en las secciones 2.3.1.2 y 2.3.1.3 de los términos de referencia, así como el artículo 10 del Decreto 1787 de 2012.

La demanda hizo consistir el error en que la sección 2.3.1.3 de los términos de referencia reconoce diez puntos a la empresa que cuente –al momento de la presentación de la propuesta– con dispositivos de localización en todos los vehículos, pero aun así la entidad otorgó el máximo puntaje a Cootransguaviare Ltda., que únicamente acreditó la posibilidad de adquirirlos una vez le fuera adjudicada la ruta.

Asimismo, esgrimió la demanda que los actos adolecen de falsa motivación, porque Cootransguaviare Ltda. fue adjudicataria de la ruta a pesar de que i) no acreditó el vínculo laboral entre los conductores y la cooperativa; ii) la proforma n°. 5.1 no fue firmada por el revisor fiscal y iii) operaba la ruta sin permiso, lo cual configuró una causal de rechazo de la propuesta.

Contestación de la demanda El 15 de mayo de 2013 (fls. 40-55 c. 1), la Nación-Ministerio de Transporte, al oponerse a las pretensiones, precisó que Cootransguaviare Ltda. cumplió con las certificaciones sobre disponibilidad de dispositivos de localización satelital y capacitación de conductores. Sostuvo que la proforma n°. 5.1 se diligenció en debida forma por cuanto la cooperativa no contaba con revisor fiscal.

Agregó que corresponde a la Superintendencia de Puertos y Transporte ejercer la vigilancia, inspección y control de las empresas prestadoras del servicio público de transporte y, por ello, era suficiente para participar en la licitación la certificación que expidió dicha entidad sobre inhabilidades y sanciones. El 30 de septiembre de 2013 (fls. 67-73 c. 1), Cootransguaviare Ltda. –adjudicataria de la ruta– se opuso a las pretensiones.

Esgrimió que el acto administrativo se ajustó a los términos de referencia y reiteró las consideraciones de las resoluciones demandadas. Sostuvo que al cierre de la licitación contaba con la posibilidad de contratar los elementos y servicios necesarios para el control y asistencia en el Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 6 recorrido de las rutas, como lo exigían los términos de referencia. Señaló que cumplió con la capacitación de los conductores y agregó que en la proforma n°. 5.1 se consignaron las firmas necesarias, porque, de acuerdo con los términos de referencia y el Decreto 171 de 2001, no era necesario que los participantes contaran con un revisor fiscal.

Fundamentos de la providencia recurrida El 28 de octubre de 2013 (fls. 84-89 c. p.pal.)3, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A negó las pretensiones de la demanda, al estimar que las decisiones de la entidad se ajustaron a lo dispuesto en los términos de referencia y el Decreto n°. 171 de 2001 –norma que reglamentó la licitación para la adjudicación de rutas de transporte terrestre–.

Consideró que la entidad demandada otorgó correctamente el puntaje objeto de reproche, porque Cootransguaviare Ltda. demostró que de resultar adjudicataria contrataría el sistema de localización requerido, que era la exigencia prevista en los términos de referencia. Señaló que los requisitos de los elementos de localización se encontraban en los numerales 2.3.1.1 y 2.3.1.3 de los términos de referencia, los cuales, interpretados de manera complementaria, llevaban a concluir que el primero de los numerales estableció que el participante debía acreditar la posibilidad de contratar los elementos y servicios necesarios, mientras que el segundo numeral previó las especificaciones técnicas de los dispositivos.

De conformidad con lo anterior, estimó que no era exigible que los participantes tuvieran que acreditar la instalación de los dispositivos de localización al momento de la presentación de la propuesta, sino que bastaba para otorgar el puntaje que el oferente demostrara que de llegar a ser adjudicatario de la ruta iba a contar con un sistema de localización que cumpliera con las especificaciones del numeral 2.3.1.3.

Señaló que Cootransguaviare Ltda. acreditó haber capacitado a sus conductores de acuerdo con las condiciones de los términos de referencia. Asimismo, como la proforma n°. 5.1 fue firmada por la representante legal y el contador de la 3 La providencia señaló que la audiencia inicial inició el 9 de octubre de 2013, pero lo cierto es que la audiencia se llevó a cabo, en su integridad, el 28 de octubre de 2013, según dan cuenta los archivos contenidos en el CD 2 del expediente (f. 82A c. 4), particularmente, el video de la audiencia que demuestra que el trámite se surtió en un solo día y el archivo denominado «acta», en el que se consignó: fecha inicio audiencia:09:03:29 AM del 28 de octubre de 2013 // fecha final audiencia:10:42:15 AM del 28 de octubre de 2013.

Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 7 cooperativa, esta se diligenció en debida forma, porque, de conformidad con el parágrafo 1° del artículo 14 del Decreto 171 de 2001, la prestación del servicio público de transporte puede ser realizada por empresas que no tengan revisor fiscal.

Agregó que la adjudicataria aportó con su propuesta una certificación expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte en la que se indicó que la cooperativa no había sido objeto de sanciones. En todo caso, no correspondía a la entidad que adelantó la licitación determinar si la adjudicataria incurrió en una posible conducta ilegal.

Finalmente, condenó en costas al demandante, para lo cual fijó agencias en derecho que liquidó en el 1% de las pretensiones de la demanda ($15’960.000) a favor de cada demandado. Recurso de apelación La demandante interpuso recurso de apelación (fls. 90-110 c. p.pal.), que fue concedido el 25 de noviembre de 2013 (fls. 112-113 c. p.pal.), insistió en que el acto de adjudicación era nulo con fundamento en tres argumentos puntuales: i) El numeral 2.3.1.3 de los términos de referencia reconocía 10 puntos a la empresa que contara –al momento de la presentación de la propuesta– con dispositivos de localización en los vehículos ofrecidos, pero Cootransguaviare Ltda. únicamente acreditó la posibilidad de adquirirlos una vez le fuera adjudicada la ruta, situación que, a su juicio, contradice lo dispuesto en el artículo 10 del decreto 2474 de 2008 que prohíbe acreditar circunstancias que ocurran con posterioridad al cierre de la convocatoria; ii) la entidad otorgó a Cootransguaviare Ltda. 15 puntos por la capacitación de conductores, según lo dispuesto en el numeral 2.3.1.2 de los términos de referencia, pero la adjudicataria no acreditó que las personas que se relacionaron en las certificaciones efectivamente fueran conductores de la cooperativa y iii) la proforma n°. 5.1 no fue firmada por el revisor fiscal de Cootransguaviare Ltda. Además, el contador y representante legal que suscribieron la proforma no fueron identificados plenamente.

Agregó que el Tribunal confundió los requisitos de los numerales 2.3.1.1 y 2.3.1.3 de los términos de referencia, puesto que no era cierto que se complementaran, Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 8 sino que se referían a criterios puntuables distintos, de manera que Cootransguaviare Ltda. únicamente demostró lo correspondiente al numeral 2.3.1.1, según el cual, el participante debía acreditar la posibilidad de contratar el suministro de los elementos de localización, pero no así el del numeral 2.3.1.3, que otorgaba diez puntos siempre y cuando para el momento de presentar la propuesta los vehículos ofrecidos contaran con los dispositivos de localización. Reprochó que el Tribunal no se hubiera pronunciado sobre el puntaje obtenido por Transportes Autollanos S.A. en lo referente a los dispositivos de localización vehicular, puesto que, aun cuando la demandante cumplió con estos requisitos, su propuesta no fue calificada con el máximo puntaje.

Asimismo, sostuvo que el Tribunal omitió analizar los argumentos que Transportes Autollanos S.A. esgrimió en el recurso de apelación –interpuesto durante la actuación administrativa– contra el acto de adjudicación, en particular, lo referente a las inconsistencias en el diligenciamiento de la proforma n°. 4. de la propuesta de Cootransguaviare Ltda. Adujo que se configuró una nulidad insaneable en la audiencia inicial y en la sentencia, porque la Sala de decisión solo estuvo conformada por dos magistrados.

Esgrimió que ello desconoce el artículo 122 del CPACA que, a su juicio, ordena que las Salas de los Tribuales estén conformadas por un número plural, que en el caso de ese Tribunal es de tres magistrados. También formuló reparos frente a la fijación de las agencias en derecho. Sostuvo que el Tribunal no tuvo en cuenta los criterios del artículo 3 del Acuerdo 1887 de 2003, específicamente, la duración útil del proceso.

Afirmó que no existió un desgaste exagerado de los apoderados y que la demanda se dirigió en contra del Ministerio de Transporte únicamente, pero fue el Tribunal el que decidió vincular como parte pasiva a Cootransguaviare Ltda., razón por la que no podía condenarse al pago de las agencias en favor de todos los sujetos de la parte pasiva.

Trámite de segunda instancia El 13 de marzo de 2014, el Despacho admitió el recurso de apelación (fls. 116-122 c. p.pal.) y, el 28 de agosto siguiente, se corrió traslado para alegar de conclusión Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 9 en segunda instancia (f. 124 c. p.pal.).

Las partes reiteraron lo expuesto (fls. 125- 128, 129-149 y 150-162 c. p.pal). El Ministerio Público guardó silencio. El 15 de noviembre de 2019, el Despacho, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 135 del CGP, rechazó la solicitud de nulidad formulada por la parte demandante en el escrito de apelación y reiterada en los alegatos de conclusión, puesto que la solicitud se fundamentó en una disposición que no contiene de forma expresa una causal de nulidad y se respetó el quorum decisorio exigido en el artículo 128 del CPACA en la expedición de la sentencia (fls. 203-204 c.p.pal.).

III. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales 1. Como la demanda se presentó el 11 de diciembre de 2012, el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – en adelante CPACA–, que empezó a regir desde el 2 de julio de 2012. Adicionalmente, conforme al artículo 306 del CPACA, en los aspectos no regulados se seguirá el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso –en adelante CGP–, en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Jurisdicción y competencia 2. La jurisdicción administrativa conoce de las controversias y litigios originados en actos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa, según el artículo 104 del CPACA. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, porque el valor de la pretensión material mayor –$1.596’000.000 (f. 3 c. p.pal.)– supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.2 del CPACA, es decir, $283´350.0004. 4 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2012, $566.700, por 500. Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 10 3.

Hay que precisar que la Resolución n°. 084 de 2011, tal como se expondrá más adelante, corresponde a un acto administrativo ajeno a la actividad contractual del Estado, por lo que, en principio, el conocimiento de este proceso estaría a cargo de la Sección Primera de esta Corporación, de conformidad con el artículo 13 del Acuerdo 058 de 1999 –modificado por el artículo 1° del Acuerdo 055 de 20035–.

Sin embargo, tal circunstancia no afecta la competencia de la Sala ni constituye motivo de nulidad procesal por los siguientes motivos: 3.1. La distribución entre Secciones, de conformidad con la especialidad del tema a tratar, no altera la competencia funcional establecida a cargo del Consejo de Estado. En tal sentido, la distribución contenida en el mencionado acuerdo corresponde a un reparto de cargas de trabajo al interior de las Secciones que integran la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación que, en todo caso, conforme a los factores de atribución funcional y cuantía es el encargado de resolver la apelación formulada, según lo ya expuesto.

Al respecto se ha indicado lo siguiente: En lo atinente al Acuerdo 55 de 2003 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, el Despacho recuerda que el mismo trae las reglas de reparto de los procesos que le corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, pero no estableció reglas de competencia de los mismos como erradamente lo pretende hacer valer el representante de la entidad demandada, dado que, como se precisó, ellas se encuentran consagradas únicamente en la ley.

En efecto, es reiterada la jurisprudencia de esta Corporación que ha sostenido que el referido Acuerdo consagra reglas de reparto para equilibrar las cargas dentro de la Corporación, esto es, por el volumen de trabajo que llega al Consejo de Estado, pero no establece reglas de competencia6. 3.2. En idénticas situaciones a las que ahora ocupa la atención de la Sala, en las que se resolvieron demandas contra la adjudicación de rutas de transporte, las Subsecciones que integran esta Sección han sostenido que, encontrándose para fallo, corresponde dictar sentencia de mérito7.

Esto con fundamento en que i) las normas que indican los asuntos que corresponden a las diferentes Secciones de esta Corporación son reglas de reparto, pero que no afectan su competencia, porque el legislador es quien define las reglas de competencia y ii) es el mismo artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 el que dispone que la distribución de procesos 5 Si bien el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, lo derogó, era el que se encontraba vigente al momento de presentar la demanda de la referencia. 6Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 15 de febrero de 2019, rad. nº. 2013-00256-00 [fundamento jurídico 1]. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de septiembre de 2020, rad. n°. 54487 [fundamento jurídico 3.2.1], Subsección B, sentencia del 8 de septiembre de 2021, rad. n°. 61896 [fundamento jurídico 9] y Subsección A, sentencia del 27 de septiembre, rad. n°. 61859 [fundamento jurídico 5.a].

Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 11 entre las secciones tiene «efectos de repartimiento». Acción procedente 4. La pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho es el medio de control idóneo para perseguir la anulación de un acto administrativo de carácter particular, el restablecimiento del derecho y la reparación del daño, cuando el interesado se crea lesionado en un derecho amparado en una norma jurídica.

Esta Corporación ha reiterado que contra las resoluciones que adjudican una ruta de transporte terrestre de pasajeros procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho –medio de control en el CPACA–8, por cuanto son actos administrativos, ajenos al perfeccionamiento o celebración del contrato, proferidos con ocasión de un procedimiento especial mediante los cuales se habilita a un particular a prestar un servicio público reservado a la Administración. En este caso, dado que se solicita la nulidad de los actos administrativos que adjudicaron el permiso para operar la ruta San José del Guaviare (Guaviare) – Granada (Meta), junto con la reparación del daño, el medio de control adecuado es el de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme el artículo 138 del CPACA.

Aptitud de la demanda 5. El artículo 163 del CPACA, vigente al momento de interposición de la demanda, estableció que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo definitivo que ha sido objeto de recursos ante la Administración, también se entenderán demandados los actos que los resolvieron. El demandante alegó la nulidad de la Resolución n°. 084 del 5 de octubre de 2011 que adjudicó a Cootransguaviare Ltda. la ruta San José del Guaviare (Guaviare) – Granada (Meta) y viceversa.

Interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra esa decisión, que fueron resueltos a través de las Resoluciones n°. 089 de 2011 y n°. 01787 de 2012, respectivamente. La decisión que resolvió el recurso de reposición –nº. 089 de 2011– no fue demandada. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de septiembre de 2020, rad. n°. 54487 [fundamento jurídico 3.2.1], Subsección B, sentencia del 8 de septiembre de 2021, rad. n°. 61896 [fundamento jurídico 9] y Subsección A, sentencia del 27 de septiembre, rad. n°. 61859 [fundamento jurídico 5.a] Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 12 A pesar de lo anterior, la Sala estima que procede el estudio de fondo de las pretensiones, ya que en vigencia del CPACA, conforme al artículo 163 citado, se entienden integrados a la demanda los actos que resolvieron los recursos contra el acto definitivo y resulta incoherente que, ante la nulidad del acto demandado, se mantengan en el ordenamiento jurídico aquellos que definieron lo mismo al resolver los recursos.

Demanda en tiempo 6. El artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del CGP, establece que las leyes procesales son de aplicación inmediata, salvo que los términos hubieren iniciado con la anterior, caso en el cual esta será la norma aplicable. El artículo 136.2 del CCA, vigente al momento en que empezó a correr el término para presentar la demanda, disponía que el término para formular pretensiones, en nulidad y restablecimiento del derecho, es de cuatro meses, que se cuentan a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.

La demanda se interpuso en tiempo –11 de diciembre de 2012–9 porque la Resolución n°. 001787, que resolvió el recurso de apelación, se notificó personalmente al representante legal suplente de la demandante el 6 de junio de 2012 (f. 78 c. 2). Según el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, el término de caducidad estuvo suspendido entre el 5 de octubre de 2012, fecha en que se radicó la solicitud de conciliación prejudicial, y el 10 de diciembre siguiente, cuando la Procuraduría expidió la constancia de conciliación fallida (fls.617-620 c. 2).

El resto del término transcurrió hasta el 11 de diciembre de 2012, fecha en la cual se presentó la demanda. Legitimación en la causa 7. Transportes Autollanos S.A. está legitimada en la causa por activa, porque participó en el proceso de adjudicación y presentó una propuesta (fls. 112. y ss. c. 2). La Nación-Ministerio de Transporte y Cootransguaviare Ltda. están legitimadas en la causa por pasiva, debido a que la primera fue la que abrió el proceso de 9 Según da cuenta el sello de radicación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, folio 11 cuaderno 1.

Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 13 selección y profirió los actos demandados y la segunda fue la adjudicataria de la ruta (fls. 2-8 y 65-77 c. 2). II. Actos objeto de control 8.

La Resolución n°. 084 del 5 de octubre de 2011, proferida por el director territorial Meta del Ministerio de Transporte, decidió la evaluación de la licitación pública n°. DTM-001 de 2011 y adjudicó a Cootransguaviare Ltda. la ruta San José del Guaviare (Guaviare) – Granada (Meta) y viceversa por un término de cinco años. Señaló que el artículo 29 del Decreto 171 de 2001 estableció el procedimiento para la adjudicación de rutas y horarios para el transporte terrestre de pasajeros por carretera.

Con fundamento en dicho procedimiento, la entidad ordenó la apertura de la licitación pública n°. DTM-001; diligenció los formatos correspondientes y realizó la evaluación de las propuestas. Con base en esta información, el director territorial Meta del Ministerio de Transporte asignó el puntaje de la siguiente manera: i) Cootransguaviare Ltda. 110 puntos; ii) Rápido los Centauros 89 puntos; iii) Flota la Macarena S.A. 78 puntos; iv) Transporte Autollanos S.A. 77 puntos y v) Taxmeta S.A. 62 puntos.

Así las cosas, el director territorial Meta del Ministerio de Transporte estimó que procedía adjudicar la ruta a Cootransguaviare Ltda., porque fue la propuesta que obtuvo el mayor puntaje. 9. La Resolución n°. 089 del 29 de noviembre de 2011, proferida por el director territorial Meta del Ministerio de Transporte, decidió el recurso de reposición contra la decisión anterior, interpuesto por Flota la Macarena S.A. y Transportes Autollanos S.A., y la confirmó. Consideró que la licitación pública n°.

DTM-001-2011 se desarrolló bajo las normas legales vigentes y se realizó la evaluación jurídica y técnica de todas las propuestas conforme las reglas de los términos de referencia. Sostuvo que los puntajes se otorgaban por la presentación de certificaciones de capacitación y no por la presentación de contratos de capacitación. Asimismo, estimó que los dispositivos de localización en los vehículos debían instalarse «en un futuro» y que la entidad competente para adelantar el proceso de investigación por conductas irregulares era la Superintendencia de Puertos y Transporte. 10.

La Resolución n°. 001787 del 30 de abril de 2012, proferida por la directora de transporte y tránsito del Ministerio de Transporte, decidió el recurso de apelación contra la Resolución n°. 084 del 5 de octubre de 2011 y la confirmó parcialmente. Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 14 Consideró que debía mantenerse la calificación en la evaluación técnica a Cootransguaviare Ltda., porque no era necesario demostrar que estaban instalados los dispositivos de localización satelital al momento de presentar la propuesta y cumplió con los programas de capacitación en los que se relacionaron los nombres de los conductores.

Por otra parte, la proforma nº. 5.1 se diligenció en debida forma, ya que no era un requisito que estuviera firmada por el revisor fiscal. Señaló también que el Ministerio de Transporte no era la entidad competente para determinar si una empresa de servicio público de transporte infringía una norma sobre la materia. Resueltos estos y otros reparos contra las propuestas, modificó el puntaje de la siguiente manera: i) Cootransguaviare Ltda. 104,5; ii) Transportes autollanos S.A. 92 puntos; iii) Flota la Macarena S.A. 78 puntos; iv) Taxmeta S.A. 62 puntos y Rápido los Centauros S.A. 50 puntos.

Con esta información, la directora de transporte y tránsito del Ministerio de Transporte confirmó la adjudicación de la ruta a Cootransguaviare Ltda., porque se mantuvo como la mejor calificada. III. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el acto de adjudicación de una licitación pública –que no se rige por la Ley 80 de 1993– y los actos que lo confirmaron son nulos, porque la parte demandante presentó la mejor propuesta y, aun así, la entidad adjudicó la licitación a otro participante.

Análisis de la Sala 11. Las copias simples se valorarán según el artículo 246 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 211 del CPACA. 12. De conformidad con lo previsto en el artículo 328 del CGP10, el objeto de la apelación debe circunscribirse al estudio de los reproches del recurrente. Por ello, no se analizará el argumento según el cual la propuesta ganadora debió ser rechazada debido a que la adjudicataria operó la ruta antes de que se le otorgara el permiso.

El Tribunal, en la sentencia de primera instancia, desestimó dicho argumento, al considerar suficiente la certificación de la Superintendencia de Puertos y Transporte sobre la inexistencia de sanciones, y la recurrente no formuló 10 Art. 328 del CGP: El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley (…) Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 15 reparos en su impugnación contra este punto. 13.

El artículo 281 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, establece que la sentencia deberá estar en consonancia con las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades previstas en la ley, y prohíbe al juez condenar al demandado por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en esta [congruencia del fallo].

El recurso de apelación no es una oportunidad prevista en la ley para formular los hechos que fundamentan la acción o nuevas pretensiones, porque ello solo es posible con la presentación de la demanda o su reforma (arts. 162.2 y 173 del CPACA)11. Por lo tanto, la Sala no analizará la nueva pretensión formulada en el recurso de apelación, al aducir que la entidad evaluadora debió asignar el máximo puntaje a Transportes Autollanos S.A. en lo relativo a los dispositivos de localización (f. 94 c. p.pal.). 14.

La parte demandante solicitó la nulidad del acto de adjudicación, al considerar que adolece de falsa motivación y fue expedido con infracción en las normas en que debía fundarse. Conviene precisar que la demanda delimitó los hechos que fundamentan la acción en los siguientes aspectos puntuales relativos a la propuesta de Cootransguaviare Ltda.: i) el puntaje otorgado por los dispositivos de localización; ii) el puntaje otorgado por capacitación de conductores; iii) la firma del revisor fiscal en la proforma n.º 5 y iv) la presunta prestación del servicio de transporte sin que la ruta hubiera sido adjudicada.

A pesar de que las pretensiones se limitaron a los anteriores reparos, en el recurso de apelación, esgrimió que el a quo omitió pronunciarse sobre otros argumentos plasmados en el «recurso administrativo» contra la Resolución n°. 084 de 2011, en particular, sobre i) el puntaje otorgado a Cootransguaviare Ltda. en los programas de revisión y mantenimiento, específicamente por el taller y el profesional en ingeniería mecánica y ii) la presentación indebida de la proforma n.º 4 (fls. 106-108 c. p.pal).

Esta Corporación ha diferenciado los argumentos que se plantean en los «recursos administrativos» de las causales de nulidad invocadas en la demanda, porque «si 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 7 de julio de 2016, Rad. 48621 [fundamento jurídico 11]. Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 16 lo que la ley pretendiera al acudir ante la jurisdicción contenciosa fuera la reproducción de los argumentos expuestos en la vía gubernativa exigiría copia de los recursos interpuestos en lugar de exigir la demanda con los requisitos del CCA (hoy CPACA)»12.

Asimismo, la jurisprudencia ha sostenido que «el examen de legalidad del acto acusado debe concretarse en los fundamentos de derecho expuestos en la demanda, los que a su vez deben corresponder a cualquiera de las causales de nulidad (…) y su invocación no está condicionada a que se hubieran alegado en la vía gubernativa»13. De conformidad con lo anterior, los argumentos que no fueron presentados en la demanda ni reiterados en el recurso de apelación, no serán analizados por la Sala.

El examen de legalidad debe concretarse en los fundamentos de derecho expuestos en la demanda y, con ello, se descarta este argumento de la apelación, en tanto el a quo no omitió resolver un punto objeto del litigio al abstenerse de analizar el resto de argumentos expuestos en los recursos de la actuación administrativa. Valga precisar que no es de recibo el argumento de la recurrente –para justificar el análisis de todos los argumentos del «recurso administrativo»–, según el cual, «en el numeral 8 de los hechos (de la demanda) se señaló que por medio del ejercicio de los recursos de la vía gubernativa se recurrió la Resolución n°. 084 (…) este hecho fue fijado en el litigio por el Magistrado en la etapa procesal pertinente; sin embargo, no fue abordado ni tenido en cuenta en la decisión final» (f. 106 c. p.pal.), ya que las pretensiones no pueden inferirse, sino que lo que se pretende debe ser expresado en la demanda con precisión y claridad (art. 82.4 del CGP). 15.

Precisado lo anterior, la Sala se concentrará en determinar si los reparos formulados en la demanda –y reiterados en el recurso de apelación– frente a la evaluación de la propuesta de Cootransguaviare Ltda. efectivamente se configuraron. Para ello, la Sala analizará, en primer lugar, el procedimiento especial aplicable a la adjudicación de rutas de transporte y, en segundo lugar, la naturaleza jurídica del acto administrativo de adjudicación de este tipo de licitaciones.

Finalmente, abordará los reparos puntuales frente a la evaluación de la propuesta adjudicataria. 12 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 11 de diciembre de 2006, rad. n. 2001-00413-01 [fundamento jurídico 5]. 13 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 14 de mayo de 2014, rad. n. 19988 [fundamento jurídico 1.3].

Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 17 El procedimiento para la adjudicación de rutas y horarios de las empresas de servicio público terrestre automotor y la naturaleza del acto de adjudicación 16.

La Ley 105 de 1993, que fijó el régimen jurídico del transporte público, concibió la actividad como un servicio de carácter esencial en el que participan diversos operadores, sujetos a un marco legal común que fomenta la competencia, la eficiencia y la libre iniciativa [art. 3]. El artículo 3.6 de Ley 105 de 1993 estableció que para acceder a la prestación del servicio público de transporte las empresas o las distintas formas asociativas debían estar previamente habilitadas por el Estado.

Para ello, debían acreditar condiciones que demostraran la capacidad técnica, operativa, financiera, de seguridad y procedencia del capital aportado. De conformidad con lo anterior, el artículo 3.7 de la misma ley dispuso que la Administración podría autorizar la prestación de este servicio público esencial a través de dos instrumentos: i) la expedición de un permiso o ii) la celebración de un contrato de concesión. Estos dos procedimientos fueron detallados en la Ley 336 de 1996, la cual especificó las características de cada uno y estableció la obligación de que las empresas interesadas contaran con una habilitación previa para poder ofrecer el servicio [art. 16].

En cuanto al primero de los mecanismos, es decir, el permiso para la prestación del servicio en una determinada ruta, el artículo 17 de la Ley 336 de 1996 dispuso que las áreas, rutas de operación y horarios estarían sujetos a las condiciones que establecieran los reglamentos correspondientes. En consonancia, el artículo 19 de la misma ley, como norma especial en la materia, estableció que los permisos para la prestación del servicio en determinadas rutas se otorgarían «mediante un concurso que garantizaría la libre competencia y la iniciativa privada sobre creación de nuevas empresas, según lo determine la reglamentación que expida al Gobierno Nacional».

Frente al segundo, y para distinguirlo del concepto anterior, la Ley 336 de 1996 desarrolló el otro de los mecanismos fijados para la prestación del servicio público de transporte, es decir, el contrato de concesión. En efecto, el artículo 21 estableció Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 18 que la prestación del servicio podría convenirse mediante la celebración de un contrato de concesión, para lo cual sería necesario adelantar un proceso de licitación pública en las condiciones señaladas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

Con base en este marco legal, la jurisprudencia ha establecido que la prestación del servicio público de transporte de pasajeros terrestre está supeditado a una habilitación otorgada por el Estado. Esta habilitación permite operar como empresa de transporte público y participar por la adjudicación de rutas, lo cual puede realizarse a través de dos mecanismos: i) la expedición de un permiso o ii) la celebración de un contrato de concesión u operación. En ambos casos, deberá estar antecedido de un procedimiento que, frente al primero, culmina con el otorgamiento de un permiso previo a un proceso competitivo entre los interesados, conforme al Decreto 171 de 2001 y, en cuanto al segundo, requiere de la licitación pública de la Ley 80 de 199314, por resultar en el perfeccionamiento de un contrato, 17.

El Gobierno Nacional reglamentó el procedimiento competitivo para el otorgamiento del permiso antes mencionado a través del Decreto 171 de 2001 (capítulos II y III). Allí se estableció que la expedición del permiso debía estar precedida de un procedimiento especial de carácter competitivo que denominó «licitación pública» [art. 24], el cual, es importante señalar, debe diferenciarse del proceso de selección estipulado en la Ley 80 de 1993.

Esto se debe a que el Decreto 171 de 2001, en sus artículos 27 a 29, estableció un procedimiento específico para la adjudicación del permiso en cuestión, el cual se compone, en síntesis, de las siguientes etapas: i) elaboración de los términos de referencia [art. 29.2]; ii) apertura de la licitación [art. 27]; iii) evaluación de las propuestas, las cuales deben evaluarse de manera integral y comparativa; se asigna un puntaje adicional del 10% a las empresas que presenten estudios sobre la demanda insatisfecha y para ser consideradas las empresas deben obtener al menos 60 puntos [arts. 28 y 29.3]; iv) cálculo de participación, que se determina a través de una media entre el puntaje máximo y el mínimo exigido (60 puntos) y a las empresas con puntajes por encima de la media 14 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 19 de mayo de 2016, rad. n°. 2003-00719-01 [fundamento jurídico 6.4].

Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 19 se les asigna un porcentaje de participación basado en la fórmula definida [arts. 29.5 y 29.5] y v) la adjudicación del servicio a través de la expedición de un acto administrativo y por un término no mayor a cinco años [arts. 29.9 y 29.10].

En síntesis, las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996 pretendieron adoptar un enfoque competitivo respecto de la prestación del servicio público de transporte terrestre de pasajeros. Esta perspectiva, claramente identificable en el artículo 3 de la Ley 105, concibió una actividad en la que participan diversos operadores, sujetos a un marco legal común que fomenta la competencia, la eficiencia y la libre iniciativa.

Con sujeción a esos postulados, el Decreto 171 de 2001 introdujo un procedimiento especial que denominó «licitación pública», el cual buscó promover la competencia entre los distintos operadores a través del otorgamiento competitivo de un permiso para la operación de rutas (art. 1º). El proceso no culmina con la celebración de un contrato, sino con la expedición de un acto administrativo de adjudicación (art. 29.9).

Por ello, la Sala pasa a referirse a las particularidades de dicho acto a partir de las obligaciones que de él emanan. 18. La doctrina ha distinguido las figuras de las concesiones administrativas y las autorizaciones como títulos jurídicos habilitantes «que legitiman en Derecho para la válida prestación de determinados servicios al público»15.

Ambas –que obedecen a fines comunes, esto es, la prestación de un servicio de interés económico general– en cuanto a sus elementos y características han partido de claras diferencias16: en tanto a la concesión administrativa se le atribuye i) su carácter discrecional y ii) su eficacia constitutiva (pues se trata de un título habilitante que atribuye al ciudadano nuevos derechos de los que antes no era titular, por referirse a una actividad reservada en forma exclusiva a la Administración); a la autorización administrativa se le señala: i) su carácter reglado y ii) su eficacia declarativa (pues existe un previo derecho al ejercicio de una actividad privada, pero sujeto a la comprobación administrativa de que no lesiona los intereses públicos).

En ese orden de ideas, se ha establecido que la concesión administrativa obedece a un otorgamiento competitivo mientras que la autorización se realiza de manera 15 Blanquer Criado, David. La concesión de servicio público. Tirant lo Blanch. Valencia, España. 2012. Página 543. 16 Blanquer Criado, David. La concesión de servicio público.

Op. Cit. Páginas 544 y ss. Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 20 directa17. De forma clásica para la doctrina extranjera, la concesión administrativa corresponde al acto mediante el cual la Administración confiere a determinada persona –temporalmente– la gestión u organización de un servicio público18.

A lo largo del desarrollo de esta figura imperó una concepción unilateralista, fundamentada, esencialmente, en la institución del acto administrativo. Es el caso, por ejemplo, de aquellos planteamientos iniciales que relacionaban la concesión administrativa con el «acto de supremacía o acto de soberanía»19. Esta vertiente tuvo notable acogida –y aún hoy se mantiene– en algunos países de Europa (Alemania20, Suiza21, Italia22 y España23), así como en algunos países de América Latina24.

A pesar del aparente consenso en relación con el carácter unilateral de los actos administrativos, varios autores25 sostienen que la concesión administrativa no es propiamente un acto administrativo unilateral, sino bilateral, en tanto crea una serie de derechos y obligaciones entre las partes con sujeción estricta a las bases que se 17 Blanquer Criado, David.

La concesión de servicio público. Op. Cit. Página 546. 18 La concesión de servicio público es clásicamente definida como un modo de gestión del servicio consistente en que una colectividad pública («concedente»), encarga a un particular, individuo o frecuentemente una sociedad («concesionario»), por una convención concluida con aquel, cuidar de hacer funcionar el servicio público por su cuenta y riesgo y remunerándose por medio de las rentas percibidas de los usuarios.”.

De Laubadère, André Venezia, Jean-Claude y Gaudemet, Yves, Traité de Droit Administratif, Tome I, Droit administratif général, 15e édition, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, E.J.A., Paris, 1999, p. 883. Citado por Matilla Correa, Andry, La Concesión Administrativa, República Dominicana, 2018, pp. 105-106. 19 Es el caso de la teoría de los actos unilaterales, planteada originalmente en 1894 por Orestes Ranelletti, en Ranelletti, Oreste, Teoria degli atti amministrativi speciali, Settima edizione riveduta e interata, Dott.

A. Giuffrè- Editore, Milano, 1945, p. 22. 20 Forsthoff, Ernst, Tratado de Derecho Administrativo, Traducción de la 5ta edición alemana por Legaz y Lacambra, Garrido Falla y Ortega y Junge, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1958, pp. 294 y siguientes. 21 Grisel, Andrè, Droit Administratif Suisse, Reimpression, Éditions Ides et Calendes, Neuchâtel, 1975, p. 145. 22 Cammeo, Federico;

Corso di Diritto Amministrativo, Ristampa con note de aggiornamento, CEDAM-Casa Editrice Dott. Antonio Milani, Padova, 1960. 23 Gómez González, Mariano, Concesiones Administrativas, en Enciclopedia Jurídica Española, tomo VII, Francisco Seix, Editor, Barcelona, p. 854; Fernández de Velasco, Recaredo, El acto administrativo, 1era edición, Revista de Derecho Privado, Madrid, 1929, p. 128;

Fernández de Velasco, Teoría jurídica de las concesiones administrativas, en Revista de Derecho Privado, No. 53, Febrero, y No. 54, marzo, Tomo V (Enero-Diciembre 1918), Madrid, 1918, pp. 88 y siguientes y Relaciones jurídicas bilaterales de origen no contractual, en Revista General de Legislación y Jurisprudencia, año LXXIII, tomo 144, Editorial REUS (S.A.), Madrid, 1924, pp. 580 y siguientes. 24 En Chile: Silva Cimma, Enrique, Derecho Administrativo Chileno y Comparado, Tomo II, 2da edición, Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 1969, p. 325;

En Costa Rica Ortiz Ortiz, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II, Edición 2002, Stradtmann Editorial, Biblioteca Jurídica Diké, San José de Costa Rica, 2002, p. 425; En Perú Bacacorzo, Gustavo, Tratado de Derecho Administrativo, tomos I-II, Derecho Administrativo Substantivo y Adjetivo, 5ta edición actualizada, Gaceta Jurídica S.A., Lima, 2002, pp. 292 y siquientes. 25 El primero en señalarlo fue Phillippe Develle, que reparaba en el hecho que la concesión administrativa tenía el «(…) mérito de asociar dos partes y de establecer su acuerdo de forma equilibrada para sus intereses.

(…)». Develle, Phillippe, La concession en Droit International, Thèse pour le doctorat, Facultè de Droit de L´Unversité de Paris, Librairie Gabriel Enault, Paris, 1936, p. 27. Jean Rivero, por su parte, calificaba a la concesión (de servicio público) como una «asociación entre concedente y concesionario privado» Rivero, Jean, Derecho Administrativo, Traducción de la 9a edición francesa, Reimpresión, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 2006, p. 499.

Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 21 tuvieron en cuenta para la adjudicación. Con esta perspectiva, en el derecho foráneo la bilateralidad del acto administrativo se ha desarrollado bajo el concepto de concesión administrativa.

Esta postura se fundamenta en que, no obstante la decisión es de la Administración, la concesión administrativa, en esencia, corresponde a una fórmula asociativa, una colaboración o cooperación de naturaleza económica, en la que se establece una asociación financiera26. Esta práctica, que tiene sus raíces en tiempos antiguos, involucra principalmente al Estado y al sector privado, con el objetivo de cumplir fines comunes.

En este modelo, ambas partes se unen para llevar a cabo actividades de gran relevancia para el interés público, las cuales tienen un impacto económico significativo. Sayagués Laso señaló que «es de toda evidencia que la concesión constituye un acto bilateral. La concesión como acto que produce efectos jurídicos, surge recién cuando se opera el acuerdo de ambas voluntades: de la administración y del concesionario»27.

En similar sentido, Develle indicó que «la concesión es bilateral, ella no supone solamente que un particular aporte su colaboración al servicio público en aceptación por la delegación de la gestión, ella implica también ventajas financieras en compensación por trabajos efectuados o de concursos prestados. (…)»28. Por su parte Cathelineau precisó que «la concesión (…) se revela siendo una técnica de actividad concertada y traduce una idea de colaboración perceptible (…)»29.

En resumen, la concepción de la bilateralidad en la concesión administrativa está determinada por los derechos y obligaciones que surgen para las partes intervinientes, y porque se requiere del consentimiento mutuo para que el acto pueda producir los efectos previstos. Se trata, entonces, de una relación jurídica bilateral de origen no contractual.

Al descender estas consideraciones al caso concreto, la Sala encuentra que el acto 26 Waline, Marcel, Traité Élémentaire de Droit Administratif, 6e édition, Librairie du Recueil Sirey (Société Anonyme), Paris, 1952, p. 380. 27 Sayagués Laso, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Impresa en los talleres gráficos de la editorial Martín Bianchi Altuna, Montevideo, 1959, p. 77. 28 Develle Phillippe, La concession en Droit International, Thèse pour le doctorat, Facultè de Droit de L´Unversité de Paris, Librairie Gabriel Enault, Paris, 1936, p. 27. 29 Cathelineau, Jean, Diversité et particularisme des concessions de travaux publics (II), en Cahiers Juridiques de l’Électricité et du Gaz, No. 211, 1968, Paris, p. 69.

Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 22 de adjudicación del servicio de transporte se asemeja a lo que en el derecho comparado se denomina una concesión administrativa, porque se trata de un acto administrativo bilateral que: i) está precedido de un procedimiento especial, exclusivo para el otorgamiento competitivo de permisos de operación, denominado «licitación pública»; ii) se otorga en función del interés general; iii) permite a un privado la prestación de un servicio público; iv) requiere de la participación y el consentimiento de ambas partes; v) es bilateral, porque genera obligaciones y derechos recíprocos entre las partes; por un lado, la Administración debe evaluar y vigilar permanentemente la prestación del servicio (art. 29.9 del Decreto 171 de 2001), mientras que el privado tiene derecho a operar la ruta, pero en los términos dispuestos en las normas aplicables; vi) es revocable en caso de que el adjudicatario no entre a prestar el servicio dentro del plazo establecido (art. 29.10 del Decreto 171 de 2001), pero también lo será, inclusive, si no lo presta en debida forma (art. 29.9) del Decreto 171 de 200130; vii) es intransferible y viii) se otorga con carácter temporal.

Régimen aplicable al proceso de selección 19. De conformidad con el panorama descrito, la Sala estudiará lo acontecido en el trámite administrativo, en relación con la Resolución n°. 084 del 5 de octubre de 2011, en aras de determinar el régimen aplicable al proceso de selección. El 10 de agosto de 2011, la Dirección Territorial Meta ordenó la apertura de la licitación nº.

DTM-001-2011 para la adjudicación de la ruta terrestre de pasajeros San José del Guaviare (Guaviare) – Granada (Meta) y viceversa, con base en el estudio de oferta y demanda presentado por Cootransguaviare Ltda. (f. 2 c. 3). En los términos de referencia del proceso de selección, se dispuso que los adjudicatarios de la licitación obtendrían el derecho de ofrecer el servicio público de transporte de pasajeros en la ruta San José del Guaviare (Guaviare) – Granada 30 A diferencia de lo que sucede con el acto de adjudicación de una licitación pública que culmina con la celebración del contrato –sujeto a las reglas el artículo 30 de la Ley 80 de 1993–, el acto de adjudicación del permiso para la operación de una ruta es susceptible de ser revocado por la Administración. En efecto, según el artículo 18 de la Ley 336 de 1996 –vigente al momento de presentación de la demanda– el permiso para la prestación del servicio público de transporte es revocable e intransferible.

Esta característica, atribuida a los actos de esta naturaleza, fue analizada en sede de constitucionalidad, en donde se señaló que, tratándose del servicio público de transporte, la Administración puede revocar o modificar el permiso para la operación de rutas, dado el interés público que compromete dicha actividad [Corte Constitucional, sentencia C-043 de 1998 [fundamento jurídico 3].

Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 23 (Meta) y viceversa, durante un período de cinco años, a partir de la ejecutoria del acto administrativo que adjudicara el servicio [numeral 1.3, f. 83 c. 2].

Igualmente, se estableció que el proceso de selección se regiría por los principios y procedimientos establecidos en la Ley 80 de 1993, las disposiciones correspondientes y conforme al Decreto 171 de 2001 [numeral 1.9, f. 84 c. 2]. Además, se indicó que el servicio se adjudicaría a la propuesta que cumpliera con los criterios de evaluación establecidos y que la aceptación de la misma se daría cuando se expidiera el acto de adjudicación y este cobrara ejecutoria [numeral 3.7, f. 109 c. 2].

Luego de adelantarse la evaluación de las propuestas, el director territorial Meta del Ministerio de Transporte expidió la Resolución nº. 084 de 2011, a través de la cual resolvió:

ARTÍCULO PRIMERO: Adjudicar la Ruta San José del Guaviare (Guaviare) – Granada (Meta) y viceversa, con los siguientes horarios y características del servicio así: Cooperativa de Transportadores del Guaviare, Cootransguaviare Ltda. (…)

ARTÍCULO SEGUNDO. - Fijar la siguiente capacidad transportadora a la empresa a (sic) Cooperativa de Transportadores del Guaviare, COOTRANSGUAVIARE ARTÍCULO TERCERO. - De conformidad con el numeral noveno del artículo 29 del decreto 171 de 2001, el servicio descrito en el Artículo primero del presente acto administrativo se adjudica por un término de cinco (5) años, contados a partir de la ejecutoria de este acto administrativo.

(f. 78 c. 2). 20. De la sola lectura de la mencionada resolución se advierte que no se adjudicó un contrato, sino el permiso para operar una determinada ruta a partir de la ejecutoria de la Resolución nº. 084 de 2011 y por un plazo máximo de cinco años. En efecto, de conformidad con los antecedentes de la resolución y la forma en la que transcurrió el proceso de selección, se observa que la entidad decidió conceder el permiso para operar la ruta San José del Guaviare (Guaviare) – Granada (Meta) y viceversa, lo que corresponde, como se indicó ya, a uno de los mecanismos que tiene a su disposición la autoridad administrativa para prestar el servicio público de transporte.

Por ello, al ser el permiso el mecanismo escogido por la Administración, era aplicable el procedimiento especial reglamentado en el Decreto 171 de 2001. Por lo tanto, la Resolución nº. 084 de 2011 debe considerarse como un acto administrativo ajeno a la actividad contractual del Estado, porque, se reitera, fue Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 24 resultado del procedimiento especial previsto en el artículo 24 del Decreto 171 de 2001.

No obstante, como se mencionó en párrafos anteriores, no debe confundirse con el procedimiento de selección de contratistas establecido en la Ley 80 de 1993. Esto se debe a que el procedimiento en cuestión está dirigido exclusivamente a la prestación del servicio de transporte, el cual, a diferencia de lo previsto en dicha ley, no culmina con la firma de un contrato, sino con la emisión de un permiso.

Además, cabe destacar que los términos y condiciones del proceso de selección, en su naturaleza y estructura, no corresponden a las características de una licitación para la adjudicación de un contrato. En efecto, los términos de referencia de la Licitación Pública nº. DTM-001-2011 (fls. 25 a 41 c. 2.) corresponden al formato adoptado por la Resolución nº. 9901 del 2 de agosto de 2002 del Ministerio de Transporte31.

Así las cosas, es claro que se trata de la adjudicación de un permiso, luego del agotamiento de un procedimiento administrativo en el marco del artículo 17 y siguientes de la Ley 336 de 1996 y del Decreto 171 de 2000. En este contexto, es importante señalar que aunque en los términos de referencia de la licitación se haya indicado que la normativa aplicable incluye «los principios y procedimientos establecidos en la Ley 80 de 1993, junto con las normas relacionadas y el Decreto 171 de 2001», esto no implica que exista un orden de preferencia en la aplicación de dichas normas.

La redacción de los términos no establece un orden de prelación entre ellas, ya que la aplicación de las normas no depende de cómo se formulen en una licitación. De acuerdo con el artículo 5 de la Ley 57 de 1887 las disposiciones especiales prevalecen sobre las de carácter general. Por lo tanto, la referencia a la Ley 80 de 1993 en los «términos de referencia» debe interpretarse únicamente en aquellos aspectos que no contravengan la normativa especial que regula el servicio de transporte, como la Ley 105 de 1993, la Ley 336 de 1996 y el Decreto 171 de 2001 y, en especial, en tanto orienta el trámite de la adjudicación del servicio en el marco de la libre competencia entre los interesados, que supone el fundamento de este tipo de permiso.

Con base en todo lo expuesto, la Sala tendrá que determinar, a partir de lo consignado en los denominados «términos de referencia», cuáles eran los criterios 31Que está publicado en la página web de la entidad. Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 25 y los factores de escogencia que constituían «las reglas del proceso» y que permitían la escogencia de la propuesta más favorable para la entidad.

Primer cargo: infracción en las normas en que debían fundarse por interpretación errónea de los términos de referencia 21. Según la demanda, los actos acusados desconocieron las normas en que debían fundarse, porque la entidad, aun cuando el numeral 2.3.1.3 de los términos de referencia reconoce diez puntos a la empresa que cuente –al momento de la presentación de la propuesta– con dispositivos de localización en los vehículos ofrecidos, otorgó el máximo puntaje a Cootransguaviare Ltda., que únicamente acreditó la posibilidad de adquirirlos una vez le fuera adjudicada la ruta.

A su juicio, esta situación contradice lo dispuesto en el artículo 10 del decreto 2474 de 2008 que prohíbe acreditar circunstancias que ocurran con posterioridad al cierre de la convocatoria. En la sentencia de primera instancia, el Tribunal consideró que los requisitos de los elementos de localización se encontraban en los numerales 2.3.1.1 y 2.3.1.3 de los términos de referencia, los cuales, interpretados de manera complementaria, permitían concluir que el primero de los numerales estableció que el participante debía acreditar la posibilidad de contratar los elementos y servicios necesarios, mientras que el segundo numeral previó las especificaciones técnicas de los dispositivos.

La parte demandante, en el recurso de apelación, esgrimió que el Tribunal confundió los requisitos de los numerales 2.3.1.1 y 2.3.1.3 de los términos de referencia, puesto que no era cierto que se complementaran, sino que se referían a criterios puntuables distintos, de manera que Cootransguaviare Ltda. únicamente demostró lo correspondiente al numeral 2.3.1.1. 22.

Está acreditado que en la evaluación jurídica de la oferta de Cootransguaviare Ltda. se consignó que esta cumplió con todos los requisitos (f. 14 c. 2). Por ello, la entidad otorgó –en la evaluación técnica– 100 puntos a la propuesta de Cootransguaviare Ltda., de los cuales, 10 puntos se otorgaron en el ítem de «vehículos ofrecidos con elementos de localización» y otros 10 puntos en «control y asistencia en el recorrido», para lo cual se indicó que «presentaba certificación del Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 26 programa de control y asistencia en el recorrido folios 294 a 308» (f. 19 c. 2).

La entidad, en el acto de adjudicación, ratificó el informe de evaluación (f. 4 c. 2). 23. El literal d) de la sección 2.3.1.1 de los términos de referencia estableció que «si la totalidad de los vehículos ofrecidos y que correspondan a la capacidad máxima necesaria para prestar el servicio licitado, disponen de elementos de localización se asignarán diez (10) puntos, caso contrario cero (0) puntos.

Debe acreditarse la posibilidad de contratar el suministro de los elementos y servicios necesarios» (f. 88 c. 2). Por otra parte, la sección 2.3.1.3 corresponde al control de asistencia y recorrido en la ruta. De conformidad con este numeral, se otorgarían diez puntos cuando: La empresa cuente con dispositivo de localización en la totalidad de los vehículos automotores de servicio público de transporte de pasajeros por carretera ofrecido, que permita garantizar la seguridad en la prestación del servicio a los usuarios, obtendrá diez (10) puntos.

El dispositivo, una vez instalado en el vehículo, deberá permitir la transmisión a una base de datos instalada en una central de operaciones, información fundamentalmente relacionada con su ubicación y recorrido. Debe contener como mínimo a) Que la transmisión a la Central de Operaciones se pueda efectuar utilizando una Red de Telecomunicaciones con cobertura nacional b) Que el sistema de localización suministre información en coordenadas geográficas y que permita ser presentada sobre un plano digitalizado georreferenciado, con una actualización mínima de una vez por año. (f. 89 c. 2).

De los términos de referencia, que es el marco general del proceso de licitación, se tiene que dentro de los factores que asignarían puntaje están los dispositivos de localización. Las secciones 2.3.1.1 y 2.3.1.3 muestran que la Administración otorgaría puntaje por los dispositivos de localización al evaluar dos componentes o conceptos globales distintos: i) el programa ficha técnica de revisión y mantenimiento preventivo de cada uno de los vehículos [sección 2.3.1.1] y ii) el control y asistencia de recorrido en ruta [sección 2.3.1.3].

Aun cuando la entidad otorgaría el puntaje por los dispositivos de localización de dos maneras distintas, es claro que se trata de los mismos elementos de localización, fundamentalmente porque en ambos apartados reciben el mismo nombre –elementos o dispositivos de localización–. No obra elemento alguno que permita concluir que los elementos de localización que se refieren en el literal d) de Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 27 la sección 2.3.1.1 son de calidades distintas a los que se exigen en la sección 2.3.1.3 de los términos de referencia. Se reitera que cosa distinta es que la entidad haya optado –como en este caso– por asignar un puntaje por los mismos elementos de localización en dos momentos distintos, es decir, al evaluar la ficha técnica de revisión y mantenimiento y al evaluar el control de asistencia y recorrido en ruta.

De manera, entonces, que le asiste razón al a quo al señalar que ambos apartados son complementarios y deben interpretarse de manera conjunta. En consecuencia, la lectura armónica y concatenada de los términos de referencia, en particular de los requisitos de la sección 2.3.1.1 y 2.3.1.3, permite inferir sin dificultad que los participantes debían acreditar «la posibilidad de contratar el suministro de los elementos y servicios necesarios» (f. 88 c. 2), sin que fuera un requisito demostrar que esos elementos ya estaban instalados en los vehículos.

Nótese que ambos apartados, además de referirse a los mismos dispositivos de localización, utilizan el término «vehículos ofrecidos» y emplean los verbos «disponer» y «contar» como sinónimos, de modo que la Sala no comparte el argumento de la apelación, según el cual, a partir de la redacción del requisito previsto en la sección 2.3.1.3 era posible concluir que los dispositivos debían estar previamente instalados.

Una conclusión distinta, es decir, de considerarse que los dispositivos de localización debían estar instalados con anterioridad a la apertura de la licitación, llevaría a una contradicción en los términos de referencia, ya que privaría de un efecto útil a lo dispuesto en la sección 2.3.1.1 de los términos de referencia, toda vez que no tendría sentido una disposición que dijera que para otorgar el puntaje por los dispositivos de localización era suficiente con acreditar que se contratarían –de resultar favorecido con la adjudicación– dichos elementos, si posteriormente, en otra sección de los mismos términos de referencia, se dispusiera que para asignar el puntaje por dispositivos de localización estos debían estar previamente instalados. 24.

En el expediente obra la respectiva certificación expedida por la empresa Satrack Inc de Colombia Sevisat S.A.S. que certifica que de llegar a ser Cootransguaviare Ltda. la adjudicataria de la licitación se instalaría y prestaría el servicio de localización requerido en la totalidad de los vehículos ofrecidos (fls. 564- 365 c. 2). Se aprecia, además, que la certificación contiene las mismas Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 28 especificaciones técnicas contenidas en la sección 2.3.1.3 para los dispositivos de localización. De manera que frente a esta certificación no existen dudas sobre el cumplimiento del requisito.

Asimismo, obra en el expediente copia de los formatos de contrato de prestación de servicios de la sociedad Satrack y el formato de vinculación de clientes (fls. 367-373 c. 2). De igual manera, obra en el proceso la Resolución proferida por el Ministerio de Transporte el 24 de junio de 2002 por medio de la cual se otorga licencia para la prestación de servicios telemáticos con cubrimiento nacional a la sociedad Satrack Inc de Colombia Sevisat S.A.S. (fls. 567-569 c. 2).

También se observa una certificación expedida por la representante legal de Cootransguaviare Ltda. (f. 374 c. 2), en la cual la representante se comprometía –bajo la gravedad de juramento– a contratar los servicios y elementos necesarios de localización con las especificaciones técnicas de la sección 2.3.1.3 de los términos de referencia con la empresa Satrack Inc de Colombia Sevisat S.A.S. (f. 572 c. 2).

De conformidad con lo anterior, no quedó acreditado que Cootransguaviare Ltda. incumplió la sección 2.3.1.3 de los términos de referencia y que, en consecuencia, no debió ser seleccionado en el proceso de licitación. 25. Tampoco es de recibo el argumento del recurrente, según el cual, las disposiciones de la Ley 80 de 1993 y el Decreto 2474 de 2008 no permiten acreditar requisitos con posterioridad al cierre de la licitación. Lo anterior, porque, tal como se indicó ya, no son aplicables a la licitación DTM-001-2011 todas las previsiones del Estatuto General de la Contratación Pública, como lo pretende la demandante, puesto que dicha normativa rige los contratos de las entidades estatales y, en este caso, no se adjudicó contrato alguno, sino un permiso para la prestación de un servicio público.

Por lo tanto, las disposiciones del Estatuto General de la Contratación Pública aplicables a la licitación nº. DTM-001-2011 se limitan a complementar el proceso de selección, en cuanto a reglas de transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva. Sin embargo, estas no deben contradecir las normas especiales. En efecto, los términos de referencia, que tal como se indicó corresponden a las reglas adoptadas mediante Resolución nº. 9901 del 2 de agosto de 2002 del Ministerio de Transporte, establecen que será suficiente acreditar que se Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 29 contratarán los servicios y elementos de localización necesarios para resultar favorecido con la licitación. Finalmente, además de la inaplicación de la normativa invocada, lo regulado en el artículo 10 del Decreto 2474 de 2008, nada tiene que ver con la controversia propuesta, ya que de lo que se trata aquí es de definir el alcance de los términos de referencia frente a los equipos referidos y no aspecto alguno relacionado con la subsanación de las ofertas.

Segundo y tercer cargo: falsa motivación por el puntaje otorgado a la capacitación de conductores y el diligenciamiento de la proforma nº. 5.1 26. Según la demanda, los actos acusados desconocieron la sección 2.3.1.2 de los términos de referencia que dispuso el reconocimiento de 15 puntos por la capacitación técnica de conductores, porque Cootransguaviare Ltda. no acreditó el vínculo laboral entre aquellos y la cooperativa.

La sección 2.3.1.2 de los términos de referencia dispuso que la capacitación de conductores –aspecto que el demandante alega no fue acreditado por la ganadora– otorgaba 15 puntos. Para la calificación de este criterio, la empresa participante debía anexar los programas de capacitación a conductores indicando la intensidad horaria, la cual no podría ser inferior a 20 horas anuales.

Según los términos de referencia, «los programas debían estar debidamente certificados por el SENA o por las entidades especializadas para tal fin, debidamente aprobadas, que los dictarán. A excepción del SENA, anexar certificación expedida por la entidad pertinente sobre la aprobación de la entidades especializadas» (f. 88 c. 2). La misma sección estableció que si la capacitación era impartida entre 20 y 30 horas se otorgarían 8 puntos, mientras que si la capacitación era mayor a 30 horas obtendría 15 puntos. 27.

En el expediente obran tres certificaciones de la gerente de Cootransguaviare Ltda. que contienen el listado de los conductores que realizaron las capacitaciones técnicas (fls. 389-390, 432-433, 486-487 c. 2). Conforme a estos documentos, se realizaron 156 capacitaciones en los programas de «salud ocupacional», «gestión empresarial para la competitividad» y «estrategia de mercado y motivación empresarial».

La duración de los dos primeros programas fue de 40 horas – Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 30 impartidos por el Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA– y el tercero de 35 horas –impartido por System Center–.

Con estas certificaciones se adjuntaron 156 diplomas, en los cuales se dejaron consignados i) el nombre de las personas que cursaron el programa; ii) el nombre de la institución que impartió el programa; iii) la intensidad horaria y iv) la fecha y ciudad donde fue impartido el curso (fls. 391-548 c. 2). Las certificaciones de la gerente de Cootransguaviare Ltda. y los diplomas que se aportaron son documentos privados.

Según el artículo 244 del CGP, los documentos públicos y privados emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, elaborados, firmados o manuscritos, y los que contengan la reproducción de la voz o de la imagen, se presumen auténticos, es decir, existe certeza sobre la persona que los ha elaborado, manuscrito o firmado. Esa presunción puede desvirtuarse a través de la tacha de falsedad o el desconocimiento, de conformidad con los artículos 269 a 272 del CGP.

Además, la parte que aporte al proceso un documento, en original o en copia, reconoce con ello su autenticidad y no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad. Estos documentos privados, de contenido declarativo, se presumen auténticos, porque no se tacharon de falsos ni fueron desconocidos, y la Sala puede apreciarlos porque no se solicitó su ratificación. Las certificaciones de la gerente de Cootransguaviare Ltda. acreditan, sobre el requisito previsto en la sección 2.3.1.2 de los términos de referencia, la capacitación técnica de los conductores.

Estas certificaciones coinciden con los diplomas que se anexaron como soporte. No obstante, esta comparación arroja tres diferencias, a las que se referirá la Sala a continuación, que en todo caso, no cambian las conclusiones de la sentencia de primera instancia, como pasa a explicarse. La primera diferencia entre ellas es que Marco Daniel Carrillo se incluyó en el listado del programa de «salud ocupacional», cuando el diploma obtenido es en el programa de «gestión empresarial para la competitividad» (f. 457 c. 2).

La segunda diferencia corresponde a que Helver Verlain Cano Ramírez fue relacionado en la lista del programa de «gestión empresarial para la competitividad», pero lo cierto es que el diploma obtenido es en el curso de «salud ocupacional» (f. 139 c. 2). La tercera diferencia consiste en que en los listados de los programas «gestión empresarial para la competitividad» (f. 432 c. 2) y «estrategia de mercadeo y Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 31 motivación empresarial» (f. 486 c. 2) se relacionó al señor Luis Eduardo Peña Sánchez, cuando los diplomas se otorgaron a Luis Eduardo Peña Yepes (f. 448 y 514 c. 2).

Frente a estas diferencias la Sala concluye que se trataron de errores en las certificaciones de la gerente de Cootransguaviare Ltda., pero que no tienen la virtualidad de afectar el cumplimiento del requisito previsto en la sección 2.3.1.2 de los términos de referencia, fundamentalmente porque no varió el número de conductores capacitados y los respectivos diplomas fueron aportados con la propuesta que, en realidad, eran los documentos exigidos para acreditar el requisito previsto en la sección 2.3.1.2 de los términos de referencia. 28.

Ahora bien, el recurrente insistió en que no se acreditó una relación laboral entre los conductores que fueron certificados y Cootransguaviare Ltda. Sobre el particular, se aprecia que –de conformidad con la sección 2.3.1.2 de los términos de referencia– los únicos requisitos exigidos para acreditar la capacitación técnica de conductores eran i) la certificación de la institución educativa con la intensidad horaria del curso y ii) cuando no fueran impartidos por el SENA, la autorización de la entidad especializada para tal fin.

Así las cosas, los términos de referencia, que contienen el marco general del proceso de selección, no exigieron acreditar la relación laboral entre los conductores certificados y la empresa, sino la certificación de la entidad que brindó la capacitación en la que se indicara la intensidad horaria del curso, lo cual quedó acreditado con los diplomas que se aportaron con la propuesta (fls. 391-548 c. 2).

Valga precisar, además, que en el caso de System Center se aportó la respectiva resolución del secretario de educación del Departamento de Guaviare (fls. 488-499 c. 2). En gracia de discusión, la Sala estima que las certificaciones de la gerente de Cootransguaviare Ltda. son conducentes para acreditar que las personas allí relacionadas son conductores de la adjudicataria.

En primer lugar, porque los documentos no fueron tachados de falsos en las oportunidad previstas y, en segundo lugar, porque, a partir de una lectura armónica de los términos de referencia, es posible concluir que era suficiente una certificación del representante legal del participante para acreditar el vínculo entre la empresa y sus colaboradores.

En efecto, de conformidad con el literal b) de la sección 2.3.1.1 de los términos de referencia, para acreditar que la empresa contaba en su nómina permanente con un profesional en ingeniería mecánica era suficiente un certificado del representante Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 32 legal de la empresa en tal sentido (f. 88 c. 2).

La Sala considera, entonces, que las certificaciones de la gerente de Cootransguaviare Ltda. y los diplomas que le sirvieron de soporte se ajustaron a lo dispuesto en el en la sección 2.3.1.2 de los términos de referencia y, por ello, como lo manifestó el a quo, era procedente asignarle la máxima calificación a la cooperativa adjudicataria por la certificación de los programas técnicos de capacitación. 29.

Según la demanda, la entidad no debió aceptar la proforma n°. 5.1 que Cootransguaviare Ltda. aportó con su propuesta, toda vez que no fue firmada por el revisor fiscal. Asimismo, esgrimió que el contador y el representante legal que suscribieron la proforma n°. 5.1 no fueron identificados plenamente. El Tribunal, en la sentencia de primera instancia, consideró que la proforma n°. 5.1 se diligenció en debida forma, porque, de conformidad con el parágrafo 1° del artículo 14 del Decreto 171 de 2001, el servicio público de transporte puede ser prestado por empresas que no tengan revisor fiscal.

Al respecto, se observa que en la proforma n°. 5.1 (f. 107 c. 2) se indicaba que se debía diligenciar de manera completa la información que se refiere a determinar la clase de vehículos ofrecidos, especificando su modelo y la capacidad del vehículo. Este formato tenía espacio para ser suscrito por el representante legal y el revisor fiscal.

No obstante, Cootransguaviare Ltda. allegó con su propuesta la proforma n°. 5.1 suscrita por el representante legal y el contador de la Cooperativa, es decir, sin la firma del revisor fiscal (f. 575 c. 2). 30. La sección 1.2 de los términos de referencia (fls. 82-83 c. 2) estableció que podrían participar en el proceso de licitación personas jurídicas –empresas o formas asociativas de transporte y de economía solidaria– debidamente habilitadas en cuyo objeto social esté claramente definido el desarrollo de la industria de transporte.

Las personas jurídicas debían ser colombianas y debían contar con un capital pagado o patrimonio líquido igual o superior a 300 SLMLMV para la modalidad de servicio público de pasajeros por carretera. En consonancia, la sección 2.2.2 de los términos de referencia prescribió que los participantes debían acreditar su existencia legal mediante los siguientes documentos «certificado de existencia y representación legal expedido con antelación no mayor a 30 días calendario anteriores a la presentación de la propuesta y en caso de existir limitante del representante legal Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 33 para presentar la propuesta, se deberá presentar copia del acta de la junta de socios, en la cual se faculte para presentar la propuesta (…)» (fls. 85-86 c. 2).

De la lectura de los términos de referencia, en particular de las secciones 1.2 y 2.2.2, se tiene que no era un requisito para los participantes contar con un revisor fiscal. En el marco de estos parámetros no se dispuso que la proforma n°. 5.1 tuviera que ser firmada por el revisor fiscal. Se trataba, por tanto, de un requisito que debían cumplir únicamente aquellos participantes que contaran con revisor fiscal, pero que, en caso contrario, no suponía el rechazo de la propuesta.

Como según los términos de referencia la proforma n°. 5.1 debía estar debidamente diligenciada por el representante legal –pero no así por el revisor fiscal, salvo que lo hubiera–, le asiste razón al a quo en el sentido de que aceptar la proforma n°. 5.1 sin la firma del revisor fiscal no configura la ilegalidad del acto de adjudicación. 31.

El recurrente esgrimió que el contador y el representante legal que suscribieron la proforma n°. 5.1 no fueron «plenamente identificados». No obstante, obra en el expediente el certificado de existencia y representación legal de Cootransguaviare Ltda. (fls. 284-290 c. 2). De conformidad con el documento, la representante legal de la cooperativa es Griselda Garzón Torres.

Asimismo, obra la carta de presentación de la propuesta de Cootransguaviare Ltda. suscrita por Griselda Garzón Torres en su calidad de presentante legal de dicha cooperativa (fls. 276-279 c. 2). Por otra parte, se encuentran en el expediente los estados financieros del año 2010 firmados por Hember Esteban Bohórquez Lasso en su calidad de contador público (fls. 590-604 c. 2).

También obra su tarjeta profesional de contador público (f. 605 c. 2). Contrario a lo esgrimido por el recurrente y conforme a lo hasta aquí expuesto, la Sala no aprecia que los signatarios de la proforma n°. 5.1 no hayan sido «plenamente identificados». Por el contrario, al confrontar las firmas consignadas en la proforma nº. 5 con los documentos antes mencionados, se concluye que aquellas corresponden a la representante legal y al contador público de Cootransguavire Ltda., con lo cual, a juicio de la Sala, se cumplió con lo consignado en la sección 1.10.1 de los términos de referencia frente al debido diligenciamiento de la proforma n°. 5.1 (fls. 84-85).

Por ello, el cargo no prospera. Costas en primera instancia Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 34 32. El Tribunal fijó como agencias en derecho el equivalente al 1% de las pretensiones de la demanda.

El Tribunal, en la sentencia de primera instancia, consideró: En concordancia con el artículo tercero del Acuerdo 1887 de 26 de junio de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura (modificado por el Acuerdo No. 2222 del 10 de diciembre de 2003), la fijación de las agencias en derecho se realizará hasta el veinte por ciento (20%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia. Así, para el caso concreto, a fin de fijar las correspondientes agencias en derecho, se evidencia que la entidad demandada - MINISTERIO DE TRANSPORTE, y la sociedad COOTRANSGUAVIARE, contestaron la demanda; en igual sentido se hacen presentes en esta audiencia inicial, ejerciendo su derecho a la defensa, interviniendo en la fijación del litigio y presentando alegatos de conclusión. (f. 88 c. p.pal).

En la parte resolutiva se ordenó SEGUNDO: SE FIJA POR AGENCIAS EN DERECHO A FAVOR DE LA ENTIDAD DEMANDADA - MINISTERIO DE TRANSPORTE, UN UNO POR CIENTO (1%) DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA CORRESPONDIENTE A QUINCE MILLONES NOVECIENTOS SESENTA MIL PESOS ($15.960.000).

TERCERO: SE FIJA POR AGENCIAS EN DERECHO A FAVOR DEL TERCERO VINCULADO POR TENER INTERES EN EL PROCESO- COOTRANSGUAVIARE LTDA, UN UNO POR CIENTO (1%) DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA CORRESPONDIENTE A QUINCE MILLONES NOVECIENTOS SESENTA MIL PESOS ($15.960.000) (f. 89 c.pal.) La recurrente esgrimió, en el recurso de apelación, que no estaba de acuerdo con la condena en costas, ni tampoco con el monto fijado, por cuanto la sentencia no motivó la valoración objetiva sobre este aspecto.

En estos términos se expresó el apoderado: Si bien la cuantía solicitada por la demandante equivale a la suma de $1.596.000.000.00, ese 1% fijado, que vendría a equivaler, para cada una de las partes integrantes de la pasiva a la suma de $15.960.000.00, es un premio exagerado a la precaria defensa propuesta por dicho litisconsorcio, al tenor de que, primero, solamente se demandó a la entidad pública, segundo, no propusieron una defensa que pudiera ser tenida en cuenta por el fallador, tercero, no presentaron excepciones que pudieran dar luces al Tribunal de cómo no era procedente declarar la nulidad de los actos demandados, y cuarto, no hubo un desgaste tal de la pasiva o de la acción, que pudiera ser premiado de la forma fijada por la Primera Instancia. (f. 109 c. p.pal). 33.

El artículo 18832 del CPACA remite en lo concerniente a la liquidación y ejecución de costas al artículo 365 del CGP que, a su turno, dispone: Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le 32 Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 35 resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código.

(Negrillas fuera del texto original). Se resalta que, a diferencia de lo que ocurría en el Código Contencioso Administrativo, la normativa procesal vigente no exige al juez la valoración de la conducta asumida por las partes, lo que ha permitido concluir que: La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365 [del CGP].

(…) De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra.33 (Negrillas fuera del texto original). De acuerdo con el artículo 361 del CGP, las costas se integran, de un lado, de las expensas, y de otro, de las agencias en derecho y sólo hay lugar a su reconocimiento «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación»34.

Las primeras se refieren a los gastos sufragados durante el curso del proceso, que, según el numeral 3 del artículo 366 del compendio procesal, abarcan «el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia [y] los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley».

Así lo ha entendido esta Corporación: (…) responden a los gastos necesarios para tramitar el proceso, tales como son el valor de copias, publicaciones, impuestos de timbre, honorarios de peritos, honorarios de auxiliares de la justicia, gastos de desplazamiento por diligencias fuera del despacho judicial, gasto de traslado de testigos, por citar algunos ejemplos.35.

Las agencias, por su parte: (…) obedecen a la suma que el juez debe ordenar en beneficio de la parte favorecida con la condena en costas, para reconocerle los costos afrontados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa. De ahí que, por ejemplo, no hay lugar al reconocimiento de las agencias en derecho en los eventos en que resulta vencedor quien no concurre al proceso 33 Corte Constitucional.

Sentencia C-157 de 2013. 34 Numeral 8 del artículo 365 del CGP. 35 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala de Decisión Especial. Sentencia del 6 de agosto de 2019. Rad: 15001-33-33-007-2017-00036-01 [fundamento jurídico 5.1]. Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 36 por apoderado o litigando en causa propia, como sería el caso de la representación por un curador ad litem, sin perjuicio de la condena en costas a cargo del perdedor, que debe incluir las expensas, dentro de la cuales, como se advirtió, están los honorarios que correspondan a los auxiliares de la justicia.36.(Negrillas fuera del texto original).

En tal virtud, las agencias se causan siempre que la parte haya comparecido y actuado en el proceso o instancia, incluso si lo ha hecho en nombre propio. De conformidad con los numerales 3 y 4 del artículo 366 ibídem, es el magistrado sustanciador o el juez quien fija las agencias en derecho, para lo cual deberá aplicar las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura, en consideración a la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte –si actúa en su propia representación–, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales.

Con sujeción a esa misma norma, le corresponde al secretario del juzgado de primera o única instancia hacer la liquidación de las costas de manera concentrada, con la tasación «de la suma de las expensas conforme a lo que se acredite y verifique conforme con el expediente, teniendo en cuenta que sólo es posible reconocer aquellas expensas necesarias para el desarrollo del proceso»37, y con las agencias fijadas por el juez o el magistrado.

En este orden de ideas, se advierte que el CGP consagró la condena en costas en contra de la parte vencida en el proceso o en el recurso presentado, de manera objetiva, sin exigir la acreditación de una conducta temeraria o siquiera culpable, y siendo únicamente necesaria la comprobación de su causación, tanto de las expensas, que son los gastos necesarios para tramitar el proceso que se acrediten en el expediente, y las agencias en derecho, que corresponden al beneficio al que se hace acreedor la parte favorecida con la decisión, en orden a reconocerle los costos que asumió por la comparecencia al proceso. 34.

A partir de lo expuesto, la Sala evidencia que la decisión del Tribunal no fue consecuente con los criterios previstos en el Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura38, vigente para la fecha de presentación de la demanda – hoy Acuerdo n°. 10554 de 2016–, toda vez que las agencias en derecho –tal como 36 Ibídem. 37 Ibídem. 38 El artículo 3 del referido Acuerdo dispuso que debía tenerse en cuenta la naturaleza, la calidad y la duración útil de la gestión realizada por el apoderado, así como la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes.

Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 37 se explicó– se causan por la efectiva actuación de la contraparte, para lo cual se deberán considerar aspectos como la naturaleza, la calidad y la duración útil de la gestión realizada por el apoderado, comprobación que no fue debidamente surtida en este caso por el Tribunal en primera instancia. Los reparos de la recurrente sobre la no apreciación de los criterios para la fijación de las agencias en derecho contenidos en el Acuerdo 1887 de 2003 tienen vocación de prosperidad en lo referente al monto «exagerado» de la condena impuesta.

Se reitera que la condena deviene del criterio objetivo consistente en que se hayan causado y comprobado, para lo cual se debe tener en cuenta la naturaleza, la calidad y la duración útil de la gestión realizada por el apoderado. En este caso se acreditó, para las agencias en derecho, que la parte demandada compareció al proceso y ejerció los actos procesales en su defensa.

En efecto, se observa que en primera instancia los demandados contestaron la demanda, presentaron alegatos de conclusión39 y acudieron a la audiencia inicial citada, con lo cual se estima que procede el respectivo reconocimiento de «los costos afrontados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa»40.

No obstante, la Sala observa que el Tribunal no tuvo en cuenta –al momento de fijar las agencias en derecho– que los integrantes de la parte pasiva no formularon excepciones en la contestación de la demanda; que el término del proceso en primera instancia no tuvo una duración superior a un año y que tampoco fue necesario agotar la etapa probatoria41.

De lo anterior, es diáfano que el a quo no profundizó en la valoración objetiva exigida por la norma respecto de las agencias en derecho y, por ello, es procedente modificar la condena impuesta en el sentido de fijar las agencias en derecho en primera instancia en favor de la parte demandada en el equivalente al 0.5% de las pretensiones –$7’980.000– que será distribuido en partes iguales en favor de cada uno de los sujetos que integraron la parte pasiva. 35.

Ahora, el hecho de que contra Cootransguaviare Ltda. no se hubieran dirigido las pretensiones de la demanda, no supone la improcedencia de la condena en 39 Los alegatos de primera instancia se presentaron en el curso de la audiencia inicial (f. 85 c. p.pal.) 40 Ibídem. 41 El Tribunal consideró que el asunto era «eminentemente jurídico» y decidió prescindir de la audiencia de pruebas (f. 85 c. 1).

Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 38 costas a su favor. Lo anterior, porque el Tribunal, mediante auto del 4 de junio de 2013 (fls. 62-63 c. 1), vinculó como «sujeto de la parte pasiva» a Cootransguaviare Ltda. dado su interés en defender la propuesta que presentó a la entidad, decisión que no fue objeto de reproche alguno por parte de la demandante.

En esa oportunidad también se le corrió traslado de la demanda y, tal como lo expuso el a quo, la parte procedió a contestar la demanda. Costas en segunda instancia 36. El artículo 365.1 del CGP ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, de modo que en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda (art. 365.3 del CGP).

En este caso, aun cuando se modificará la sentencia de primera instancia en lo relativo al valor de las agencias en derecho, la Sala considera procedente la condena en costas en esta instancia, dado que el recurso de apelación no prosperó en lo que tiene relación con las pretensiones de la demanda. De conformidad con el artículo 366.4 del CGP y en los términos del Acuerdo nº. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha de presentación de la demanda –hoy Acuerdo n°. 10554 de 2016–, las agencias en derecho se tasarán en el 0.1% del valor de las pretensiones en atención a la naturaleza del proceso, y la calidad y duración de la gestión ejecutada por el apoderado42.

Como las pretensiones se estimaron en $1.596’000.000 (f. 3 c. p.pal.), la demandante pagará la suma de $1.596.000 por concepto de agencias en derecho, que serán distribuidos en partes iguales en favor de cada uno de los sujetos que integraron la parte pasiva. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 42 En segunda instancia se destaca que, tanto la Nación-Ministerio de Transporte como Cootransguaviare Ltda. presentaron sus alegatos de conclusión, por lo que se considera que la parte demandada atendió esta etapa de manera diligente y oportuna, por conducto del apoderado que asumió su representación judicial.

Radicación: 25000-23-36-000-2012-00668-01 (49.525) Demandante: Transportes Autollanos S.A. Ejecutado: Nación-Ministerio de Transporte y otro Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho 39 PRIMERO: MODIFÍCASE la sentencia del 28 de octubre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, la cual quedará así:

PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: fijar las agencias en derecho de primera instancia en la suma de siete millones novecientos ochenta mil pesos ($7’980.000) a cargo de la parte actora, que serán distribuidos en partes iguales en favor de cada uno de los sujetos que integraron la parte pasiva.

TERCERO: La presente sentencia se notifica en estrados de conformidad con lo establecido en el artículo 202 del CPACA.

CUARTO: Contra la presente sentencia procede el recurso de apelación, dentro de los 10 días siguientes a su notificación por estrados SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, Transportes Autollanos S.A., en favor de la Nación-Ministerio de Transporte y Cooperativa de Transportadores del Guaviare-Cootransguaviare Ltda., que serán liquidadas de manera concentrada por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según lo dispone el artículo 366 del CGP, y fijar las agencias en derecho de segunda instancia en la suma de un millón quinientos noventa y seis mil pesos ($1.596.000) a cargo de la parte actora, que serán distribuidos en partes iguales en favor de cada uno de los sujetos que integraron la parte pasiva.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE43 NICOLÁS YEPES CORRALES VF 43 Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

DAR/PT