Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-02371-01 (1194-2022) Demandante: Luz Marina Rincón Gómez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación como docente nacional.
La incorporación no cambia la naturaleza de la relación legal y reglamentaria. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto tanto por la parte demandante como la demandada contra la sentencia proferida el primero (1°) de marzo de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, por medio de la cual se accedió las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora LUZ MARINA RINCÓN GÓMEZ instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones, (i) RDP 023340 del 23 de junio de 2016; y (ii) RDP 036531 del 28 de septiembre de 2016, por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia y se desató desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto contra el primer acto administrativo enunciado.
Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer y pagar al accionante la mencionada prestación con efectividad desde ese mismo 1 Folios 1 y 2. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02371-01 (1194-2022) instante ocurrido el 28 de octubre de 2010.
Asimismo, que se cancelen los reajustes sobre la prestación y los intereses moratorios que se causen por falta de pago de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 187 del CPACA y 14 de la Ley 100 de 1993. Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA.
HECHOS 2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la señora Luz Marina Rincón Gómez nació el 19 de febrero de 1951. Que en su vida laboral estuvo vinculada al magisterio inicialmente desde el 18 de mayo de 1971 hasta el 1.° de febrero de 1977, esto como consecuencia del nombramiento efectuado mediante Decreto 680 del 8 de junio de 1971, expedido por el alcalde mayor del Distrito Especial de Bogotá, a fin de desempeñarse como educadora de primaria.
Que posteriormente tuvo una vinculación de carácter nacional desde el 6 de octubre de 1976 hasta el 9 de julio de 1996, a fin de desempeñarse como docente en el INEM Santiago Pérez en el Distrito Capital de Bogotá. Luego indicó que dicho vínculo mutó a distrital por mandato de la Ley 60 de 1993, en razón, que el Distrito de Bogotá fue certificado, según Resolución 6144 del 26 de diciembre de 1995 del MEN, y le fue entregada la educación, a través de acta del 10 de julio de 1996.
Como consecuencia de la descentralización los tiempos de servicios laborados desde el 10 de julio de 1996 hasta el 31 de diciembre de 2015, son de carácter territorial y por tanto aptos para el reconocimiento de la pensión gracia. Que el 17 de marzo de 2016, la parte actora solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a lo cual dicha entidad expidió la Resolución RDP 023340 del 23 de junio de 2016, con la que negó la prestación. Que la accionante presentó recurso de apelación contra el anterior acto administrativo, el cual fue resuelto a través de la Resolución RDP 036531 del 28 de septiembre de 2016 siendo confirmada la decisión inicial.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 23 de noviembre de 20183 y notificada a la UGPP4, quien contestó manifestando que a la demandante no le asiste el derecho reclamado, dado que no cuenta con los veinte años en la docencia oficial 2 Folios 3 y 4. 3 Folio 163. 4 Folio 169. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02371-01 (1194-2022) de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado que se requieren para para tal efecto, esto, en la medida que, el único tiempo que se debe tener en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, es el que laboró entre el 18 de mayo de 1971 y el 1.° de febrero de 1977; no obstante, dicho lapso únicamente suma 5 años.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) presunción de legalidad de los actos administrativos expedidos por la entidad de pensiones; (ii) inexistencia de la obligación; (iii) prescripción y (iii) la innominada o genérica. En la audiencia inicial5 el tribunal advirtió que las excepciones propuestas no podían ser consideradas como previas, por tanto, postergó el estudio de estas al momento de proferir sentencia. Adicionalmente, en esta diligencia se fijó el litigio, se declaró la falta de ánimo conciliatorio, se efectuó el decreto de pruebas.
De forma posterior, mediante auto se incorporaron las pruebas documentales decretadas que no habían sido allegadas al expediente, se prescindió de la audiencia de alegatos y juzgamiento y se dio traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto de considerarlo necesario.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 1.° de marzo de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda, al encontrar probado que la demandante demostró plenamente los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como lo son el haber prestado los servicios como docente en planteles distritales por 20 años, haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, contar con 50 años de edad y observar una buena conducta.
Para arribar a esta conclusión efectuó el siguiente análisis: Que en el plenario se acreditó en debida forma que la vinculación de la demandante y su permanencia en el servicio lo fue en calidad de docente territorial, bajo la dirección de distintos entes territoriales por un tiempo del 25 años, 3 meses y 15 días. En relación con la vinculación anterior al 1.° de enero de 1981, encontró probado que la demandante fue nombrada como maestra nacionalizada desde el 18 de mayo de 1971 y hasta el 1.° de febrero de 1977 (5 años, 8 meses y 14 días).
Que el periodo laborado entre el 6 de octubre de 1976 hasta el 9 de junio de 1996 para la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá fue con vinculación de carácter 5 Folios 249 a 250. 6 Folios 299 a 308. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02371-01 (1194-2022) nacional, por lo que no tendría en cuenta ese periodo de 19 años, 8 meses y 3 días.
Respecto de los servicios prestados por la demandante para la Secretaría de Educación de Bogotá como profesora II-B de sociales en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM Santiago Pérez desde el 10 de junio de 1996 hasta el 31 de diciembre de 2015, señaló que en la medida que el pago de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales finalmente terminaban siendo pagados con las rentas exógenas y endógenas que ingresaban a los entes locales, los 19 años, 6 meses y 21 días que prestó la demandante como docente dependiente del Fondo Educativo Regional debían tenerse en cuenta para efectos del conteo de la pensión gracia. Finalmente, el tribunal al ordenar el reconocimiento de la prestación periódica encontró probado el fenómeno de la prescripción respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 17 de marzo de 2013 y se abstuvo de condenar en costas al no reunirse los presupuestos exigidos en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
LOS RECURSOS DE APELACIÓN7 La UGPP inconforme con la decisión solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda; para lo cual sostuvo que, la accionante no demostró haber prestado sus servicios como docente nacionalizada por 20 años, toda vez que los tiempos de servicio prestados como docente nacional no pueden ser tenidos en cuenta para el reconocimiento pensional, conforme lo expuesto en el marco normativo y jurisprudencial que gobierna esta prestación. Que, contrario a lo que decidió el a quo, los actos administrativos no son violatorios de ninguna norma constitucional o legal y, por el contrario, se ajustan al régimen jurídico aplicable porque la demandante laboró desde el 6 de octubre de 1976 en el programa de Planteles Nacionales, adscrito al Ministerio de Educación Nacional.
Por su parte, la demandante en su escrito de apelación solicitó se adicione la sentencia, en el sentido de: i) indicar que la fecha desde la cual se consolidó el derecho a obtener la pensión gracia fue el 28 de octubre de 2010, ii) se ordene el pago de los intereses moratorio sobre la suma adeudada y iii) se condene en costas a la parte demandada.
Sobre el primer aspecto, señaló que el fallador de primera instancia no indicó la fecha en la cual la señora Luz Marina Rincón consolidó los requisitos para el reconocimiento de su derecho pensional, el cual según la demanda fue el 28 de octubre de 2010, en la medida que fue en dicha fecha cuando cumplió los 20 años de servicio teniendo en cuenta que no fueron contabilizados los tiempos de servicios 7 Folios 341 a 357.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02371-01 (1194-2022) que van desde el 6 de octubre de 1976 al 9 de junio de 1996. Acerca del segundo ítem, señaló que, pese a que el tribunal en la parte considerativa de la decisión se refirió a la actualización de las sumas adeudadas a la demandante y planteó la fórmula de la indexación, en la parte resolutiva del fallo no hubo pronunciamiento expreso sobre el particular.
En tercer lugar, expuso que el a quo debió haber efectuado el análisis de las costas según lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA y en atención a que la UGPP resultó vencida en juicio, debió condenar a dicha entidad a las correspondientes costas procesales. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES De conformidad con el numeral 4° del artículo 247 del CPACA, una vez admitido el recurso, tanto la parte demandante como la entidad demanda guardaron silencio.
POSICIÓN DE MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980, ello en el entendido de que tuvo una incorporación a la planta de personal docente de una entidad territorial en virtud del proceso de descentralización del servicio educativo.
Para resolver este problema jurídico, la Sala hará referencia a: i) los aspectos generales de la pensión gracia aplicables al caso concreto, ii) las implicaciones de la incorporación del personal docente a los entes territoriales en el proceso de descentralización de la educación y finalmente, iii) resolverá el caso concreto. Marco normativo y jurisprudencial a. Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02371-01 (1194-2022) «[l]os maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «[l]os veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»8. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «[c]uando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». 8 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02371-01 (1194-2022) Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 19979 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto). 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02371-01 (1194-2022) De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201810 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera 10 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02371-01 (1194-2022) inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora. Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,11 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 11 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02371-01 (1194-2022) En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. b. Incorporación personal docente a los entes territoriales en el proceso de descentralización de la educación En atención al proceso de descentralización planteado en la Constitución de 1991, el Congreso de la República profirió la Ley 60 de 1993, la cual dispuso la desarticulación del proceso de nacionalización que imperaba previamente para la prestación del servicio educativo, con el fin de que los entes territoriales estuvieran encargados de la cobertura y la calidad de este servicio.
En el parágrafo del artículo 15 ibidem, se determinó que la Nación cedería los bienes del servicio educativo a los departamentos, municipios y distritos; de igual manera, a través de dicha normativa, dispuso el traslado del personal y de los establecimientos educativos a las entidades del orden territorial. En el inciso 4 del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 se indicó: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02371-01 (1194-2022) de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. […]» (Subrayado y negrilla fuera del texto original) A partir de lo expuesto, las plantas de personal comenzarían a formar parte de la respectivas entidades territoriales, en principio departamentos y distritos y, en consecuencia, era necesario que se adelantara un proceso de incorporación, pues los docentes que tenían la condición de nacionales o nacionalizados, debían migrar a los departamentos, municipios o distritos, y el régimen prestacional que incorporaran como a los que se vincularan de forma posterior, sería el establecido en la Ley 91 de 1989.
Ahora bien, aunque como se puso de manifiesto la intención de la norma era que más municipios asumieran el manejo total de la administración del servicio de educación, lo cierto es que dicha legislación únicamente habilitó a los municipios certificados (con una población superior a 100 mil habitantes) para que se les trasladara directamente los recursos relacionados con al sistema educativo para ser invertidos con autonomía. Así, lo dispuso el literal b, numeral 7 del artículo 16 ibidem: «A solicitud de los concejos de los municipios que tengan población igual o superior a 100.000 habitantes según el censo nacional de 1985 y con la aprobación del Ministerio de Educación Nacional podrán las asambleas otorgar a estos municipios autonomía para la prestación del servicio de educación y la asunción de las obligaciones correspondientes en las mismas condiciones de los distritos.» De forma posterior, con el fin de hacer frente al problema base de la educación del país generado por «la duplicidad de funciones entre los niveles municipal, departamental y nacional» y en aras a «pasar a una nueva etapa de la descentralización, en la cual […] las entidades territoriales consolidan su autonomía administrativa como operadores de la organización de los servicios de educación […]», se expidió la Ley 715 de 2001.
Dicha normativa fue expedida con el fin de asignar competencias a las entidades territoriales relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio. Asimismo, esta ley se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38. Tales normas disponen: «ARTÍCULO 34.
Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad […]
ARTÍCULO 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02371-01 (1194-2022) recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. […]» En conclusión, el proceso de descentralización del sector educativo trajo consigo dos consecuencias: i) que las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la Ley a través del procedimiento de incorporación, y ii) que los docentes incluidos en la nueva planta mantendrían el mismo tipo de vinculación que ostentaban de manera inicial y sin solución de continuidad.
Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. En el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido que la competencia en esta instancia se circunscribe a los cargos de apelación formulados por ambas partes contra la sentencia de primera instancia, que accedió a las pretensiones de la demanda.
En esa medida, en atención a la remisión que se encuentra expresa en el artículo 306 del CPACA y con fundamento en el inciso segundo del artículo 328 del Código General del Proceso, la Sala resolverá sin limitaciones. En los anteriores términos, corresponde efectuar un análisis sobre cada uno de los tiempos laborados que fueron estimados por el juez de primera instancia, los que fueron acreditados en el expediente y respecto de aquellos que se expresó inconformidad, con el fin de determinar si la totalidad de ellos puede ser tenido en cuenta para obtener la prestación deprecada.
No obstante, se comenzará el estudio del caso con el período en el que la actora discute que, si bien al inicio tuvo un vínculo nacional, este mutó a nacionalizado con motivo del proceso de incorporación por la descentralización del servicio educativo en aplicación de la Ley 60 de 1993, pues dicho interregno es el de mayor duración y por lo tanto el más relevante en este punto, pues la determinación de su naturaleza como nacional sería suficiente para poder tener por no cumplido este requisito y por lo tanto convalidar la negativa de las pretensiones. • Del 6 de octubre de 1976 al 31 de diciembre de 201512 Al respecto, según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 12 de septiembre de 2019 por la Secretaría de Educación del 12 De acuerdo con el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral obrante a folio 127 de expediente, mediante Resolución 1669 del 13 de julio de 2010 le aceptada la renuncia a la actora desde el 31 de julio de 2010.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02371-01 (1194-2022) Distrito Capital13, la demandante tuvo una vinculación directa y permanente como docente oficial con el Ministerio de Educación Nacional durante el mencionado lapso. Incluso, en dicha prueba se precisa que el tipo de relación legal sostenida durante aquel interregno fue del orden nacional, lo cual la misma señora Rincón Gómez reconoce en el hecho tercero de la demanda14, solo que precisa que ello tuvo lugar hasta el momento en que fue incorporada a la planta de personal del distrito, lo cual ocurrió hasta el 10 de julio de 1996.
Sobre el particular es del caso resaltar que, efectivamente conforme al acta de posesión del 13 de septiembre de 1978, el Ministerio de Educación Nacional nombró a través de la Resolución 7762 del 16 de septiembre de 1976 a la señora Luz Marina Rincón Gómez en el cargo de profesora II-B de sociales en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM Santiago Pérez, tal como se aprecia de la siguiente imagen: De forma posterior, fue posesionada el 13 de septiembre de 1978 como profesora III en el mismo instituto según Resolución 132 del 20 de junio de 1978, veamos: 13 Folio 279. 14 «Mi mandante se vincula con el régimen de docente nacional laborando desde el 6 de octubre de 1976 en la Institución Educativa INEM Santiago Pérez en el Distrito Capital de Bogotá. Con vínculo nacional laboró hasta el 9 de julio de 1996».
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02371-01 (1194-2022) Pues bien, una vez verificado lo anterior, debe recordarse que la Ley 91 de 1989 en el artículo 1º dejó claro que un docente nacional es aquel nombrado directamente por el Gobierno Central, a saber: «Artículo 1.
Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02371-01 (1194-2022) Aunado a lo anterior puede evidenciarse que, la designación de la demandante como profesora estaba encaminada a ser prestada en el INEM Santiago Pérez, motivo adicional para considerar la plaza como nacional.
Al respecto debe resaltarse que sobre los Institutos Nacionales de Educación Media denominados «INEM» esta Sala ha sido consistente en establecer que estos son centro educativos del orden nacional y, por tanto, quienes allí se desempeñan mantienen una relación legal y reglamentaria de tal condición; ello si se tiene en cuenta que, el Gobierno nacional a través de Decreto 1962 de 196918, creó el programa de educación media diversificada con el fin de «[…] atender a la mayor demanda de educación media y a la necesidad de mejorar su calidad en consonancia con las modernas tendencias educativas y a las necesidades del país […]», el cual sería administrado por el Instituto Colombiano de Construcciones Escolares –ICCEl con las partidas asignadas por el Ministerio de Educación. Por lo tanto, en el entendido de que probatoriamente se encuentra plenamente demostrado que la señora Luz Marina Rincón Gómez detentó una vinculación como docente oficial en virtud de un nombramiento efectuado por el mismo Ministerio de Educación en una plaza propia, es decir, del orden nacional, se concluye que el lapso comprendido entre el 6 de octubre de 1976 al 31 de diciembre de 2015 (39 años, 2 meses y 25 días), contrario a lo que manifiesta la parte demandante en su recurso, no podría ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio, pues este tipo de relación legal y reglamentaria es incompatible con la finalidad de la prestación conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913.
En ese sentido, contrario a lo que consideró el fallador de primera instancia si bien es cierto que la descentralización educativa en Colombia conllevó el traslado e incorporación del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, y que por lo tanto la administración del servicio y de dichos empleados terminó radicada en las referidas autoridades, no lo es menos que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como es el caso de la actora.
De ahí que deba arribarse a la conclusión que la plaza que ocupaba la actora por nombramiento nacional nunca mutó al orden territorial (distrital), pues aunque el Ministerio de Educación Nacional certificó e hizo entrega al Distrito de Bogotá, con el fin de que este asumiera la prestación del servicio público de educación y, por ende, el control y vigilancia de los entes educativos, mediante el Decreto 6144 del 26 de diciembre de 199515 y el “acta de verificación de requisitos y entrega de bienes al distrito de Bogotá, D.C.”16 de 10 de julio de 1997 suscrita por la Ministra de 15 Folios 125 a 127. 16 Obrante a folios 122 a 124.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02371-01 (1194-2022) Educación Nacional y el alcalde mayor de Santa Fe de Bogotá, respectivamente, ello no implicó un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia. Esto halla sustento en virtud del artículo 6° de la Ley 60 de 1993 que planteó lo siguiente, «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […]».
Subrayado y negrilla de la Sala. En tal sentido, es claro que el fenómeno en comento no es un fundamento válido para afirmar que en virtud de las denominadas incorporaciones (que no corresponden a nuevos vínculos derivados de relaciones legales diferentes), los docentes que desde el principio eran nacionales y continuaron en ejercicio de su cargo sin solución de continuidad en las plantas de personal de las entidades territoriales, pueden modificar la naturaleza de su primera y única vinculación con desconocimiento de las características y condiciones jurídicas que se configuraron para ellos desde el mismo instante en que fueron nombrados por una autoridad en ejercicio de su facultad nominadora como lo es, por ejemplo, el Ministerio de Educación Nacional.17 Lo propio deberá afirmarse para el caso de la demandante, en el que, si bien se observa que tuvo una incorporación a la planta de personal del Distrito de Bogotá, ello en cumplimiento del artículo 6º de la Ley 60 de 1993, lo cierto es de esta no generó el cambio en la naturaleza de su relación legal y reglamentaria original generada con la Nación, pues la plaza ocupada seguía siendo la misma durante los extremos temporales bajo estudio.
En todo caso, contrario a lo que consideró el fallador de primera instancia aun si se plantea que con motivo de la mencionada incorporación el centro de costos para asumir las acreencias laborales del personal docente corresponde al SGP a través del FER, debe precisarse que como se adujo en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el origen de los recursos destinados a financiar los pagos de los maestros oficiales no es criterio suficiente ni indispensable para determinar la calidad del vínculo laboral de aquellos, pues para el efecto lo que resulta necesario es identificar cómo fue el nombramiento del educador en lo que respecta a la entidad que lo haya designado como tal, así como la plaza materialmente ocupada por este, de manera que tampoco sería adecuado afirmar que se dio un cambio de relación legal por las anteriores razones, habida cuenta de que como quedó 17 Como respaldo de este postulado pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02371-01 (1194-2022) demostrado en esta causa judicial, esta se dio por decisión directa de la Nación a través del Ministerio de Educación. Respecto del cambio patronal al que hace referencia la demandante en el recurso de alzada, debe señalarse que, en tratándose de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, el traspaso o entrega del personal a los entes territoriales debía producirse ineludiblemente mediante un proceso de incorporación, el cual como se dijo antes, suponía de un lado que, los departamentos, distritos y/o municipios se debían reajustar su estructura para cumplir con los fines del servicio educativo y, de otro, que la inclusión del personal en la nueva planta debía tomarse sin solución de continuidad, esto es, manteniendo el aspecto formal de los empleos, como lo es la naturaleza de su vinculación. Por lo tanto, al evidenciar que la vinculación más larga y relevante de la demandante, (sostenida desde el 6 de octubre de 1976 al 31 de diciembre de 2015), no resulta computable para adquirir una pensión gracia, se concluye que tampoco satisfizo el requisito de acreditar mínimo 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada, de manera que este solo hecho le impide a la actora consolidar el derecho prestacional solicitado.
Ahora, si bien es cierto la señora Rincón Gómez también detentó otro vínculo como maestra oficial entre el 18 de mayo de 1971 y el 1.° de febrero de 197718, estos períodos no será objeto de análisis respecto de la procedencia de su inclusión a fin de colmar la presente exigencia normativa, por cuanto tal relación legal y reglamentaria, así hubiese sido de naturaleza nacionalizada o territorial, solo equivale en tiempo a 5 años, 8 meses y 11 días, los cuales resultan insuficientes para efectos del reconocimiento de la prerrogativa bajo estudio.
Bajo tal contexto, en el entendido de que la señora Rincón Gómez no cumplió este requisito que es esencial para adquirir el beneficio pretendido, resulta inane verificar los demás preceptos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada, de manera que se revocará la providencia apelada.
Finalmente, de cara a la pretensión elevada por la parte demandante en el recurso de apelación respecto de la omisión en la que incurrió el tribunal en lo que concierne a la indexación de las sumas ordenadas, debe decirse que no hay lugar a emitir un pronunciamiento sobre el particular, toda vez que hay carencia actual de objeto por sustracción de materia al encontrarse que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar. 18 Según constancia emitida por el profesional especializado de la oficina de personal de la Alcaldía Mayor de Bogotá del 9 de diciembre de 2015 (fl. 100), certificado emitido por la profesional especializada de certificaciones laborales de la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá del 22 de febrero de 2016 (fl. 101) y la copia del Decreto 680 de junio de 1971, por medio del cual el alcade de Bogotá efectuó unos nombramientos en la Secretaría de Educación (fls. 135 a 137) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02371-01 (1194-2022) Condena en costas: análisis en primera y segunda instancia Solicitó la parte demandante a la segunda instancia, que se revoque la no condena en costas a la entidad accionada, ya que el juez de primera instancia debió efectuar dicha condena en atención a lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por la Ley 2080 de 2021.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que, aunque la decisión que ahora se profiere, está revocando en todas sus partes la de primera instancia, los argumentos expuestos por la parte demandante en el escrito de la demanda no carecen de fundamento legal, tanto así que el a quo decidió favorablemente sus pretensiones; así mismo, se encuentra que ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus interese tanto en los recursos de apelación como en los alegatos de conclusión dé lugar a la imposición de costas, por lo que resulta procedente abstenerse de efectuar condena en costas en primera y segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada y, en su lugar, se niegan las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia a la parte demandante según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 25000-23-42-000-2018-02371-01 (1194-2022)
TERCERO: RECONOCER personería al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa, portador de la tarjeta profesional 291.382 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderado principal de la UGPP conforme al poder que le fue otorgado mediante escritura pública visible en el índice 1319 de la plataforma SAMAI y a su vez al abogado Fabián Libardo Lozano Barrera portador de la tarjeta profesional 291.382 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de abogado sustituto de la misma entidad, según escritura pública visible en el índice 1320 de la plataforma SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente 19 Archivo digital denominado « 12_250002342000201802371013RECIBEMEMORIAL20230616122253» 20 Archivo digital denominado « 13_250002342000201802371014RECIBEMEMORIAL20230616122253»