11001032500020210011700 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA-SUBSECCIÓN “B” MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo dos mil veintidos (2022) Radicado: 11001-03-25-000-2021-00117-00 N° Interno: 0628-2021 Demandante: Isabel Cristina Barrientos Arias Demandada: Municipio de Medellín-Personería [1] Tema: Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia La Sala, decide el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto, por la parte actora, contra la sentencia de 8 de julio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Antioquia que confirmó la primera instancia del Juzgado Treinta y Seis Administrativo de Medellín, que negó las pretensiones de la demanda, instaurada por la señora Isabel Cristina Barrientos Arias.

ANTECEDENTES Síntesis del caso generador del recurso 1.La señora Isabel Cristina Barrientos Arias, por medio de apoderado incoó, el 21 de abril de 2016, demanda en ejercicio del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Municipio de Medellín-Personería, en aras de obtener: i.La nulidad del acto administrativo-oficio 201501172143948RE, del 16 de octubre de 2015, por medio del cual la Personería de Medellín-Antioquia, negó a la señora Isabel Cristina Barrientos Arias, el reconocimiento y pago de derechos y conceptos laborales del periodo 4 de mayo de 2004 a 31 de diciembre de 2012. ii.Que se reconozca que entre la Personería de Medellín y la señora Isabel Cristina Barrientos Arias, existió un «contrato de trabajo», sin solución de continuidad, en el periodo comprendido del 4 de mayo de 2004 al 31 de diciembre de 2012.

Como consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho, se condene al Municipio de Medellín-Personería- a reconocer y pagar en favor de la señora Isabel Cristina Barrientos Arias; de manera indexada, todos los conceptos labores no pagados, durante la relación laboral, cesantías, intereses sobre las mismas, primas de servicios, auxilios extralegales, bonificaciones, vacaciones, aportes seguridad social (salud, pensión, compensación familiar), indemnización moratoria, tomando como base el valor de los honorarios contractuales pactados.

También indemnización del daño moral y la devolución de los valores descontados por retención en la fuente, iii.Cumplimiento de la sentencia que resuelva en asunto, en los términos de los artículos «176 y 177 del C.C.A.» iv.El libelista afirmó en la demanda que la señora Isabel Cristina Barrientos Arias, en el periodo comprendo del 4 de mayo de 2004 a 31 de diciembre de 2012, prestó sus servicios laborales de ingeniería de sistemas a la Personería de Medellín, mediante sucesivos contratos denominados de prestación de servicios y órdenes de trabajo. v.Invocó como fundamentos de derecho, los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 23, 29, 48, 53, 83, 122 y 123 de la Constitución Política, 13, 14, 23, 29 y 64 del Código Sustantivo del Trabajo, 1º de la Ley 50 de 1990, 32-3 de la Ley 80 de 1993, articulo 2º del Decreto-Ley 2400 de 1968, 7º Decreto-Ley 1950 de 1973, 2º de la Ley 244 de 1995 y el Decreto 3074 de 1968; y adujo que con la suscripción de contratos de prestación de servicios para el desempeño de labores ordinarias y permanentes de la entidad estatal, bajo el cumplimiento de horarios de lunes a viernes de 7.am a 4pm, subordinación y dependencia; se vulneraron derechos laborales. 2.La demanda fue identificada con el número 05001-33-33-036-2016-00325-00, repartida al Juzgado Treinta y Seis Administrativo de Medellín, autoridad que agotó el trámite de rigor.

Mediante la sentencia del 13 de enero de 2016, negó las pretensiones de la demanda. 3. La parte demandante, interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 13 de enero de 2016. Sentencia objeto de recurso 4. Mediante sentencia del 8 de julio de 2020, el Tribunal Administrativo de Antioquia, confirmó la sentencia del 13 de enero de 2016, con fundamento en las siguientes razones: i.Hizo referencia a los artículos 53 de la Constitución Política, 23 del Código Sustantivo del Trabajo, 32 de la Ley 80 de 1993, a las sentencias T- 052 de 1998 de la Corte Constitucional, del 18 de mayo,15 de junio ambas de 2011, 19 de febrero de 2014 y 4 de febrero de 2016, del Consejo de Estado[2], y advirtió que en los principios mínimos fundamentales se encuentra el de primacía de la realidad sobre las formas y que la administración pública puede contratar la prestación de servicios de personas naturales cuando las actividades no puedan realizarse con personal de planta o cuando se requieran de conocimientos especiales, y por el término estrictamente necesario. ii.Que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se acredite la existencia de los tres elementos que caracterizan al contrato laboral-renumeración, prestación personal del servicio y subordinación o dependencia respecto del empleador-; en ese caso, surge el derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades.

La declaratoria del contrato realidad «depende de manera exclusiva de la actividad probatoria de la parte actora» iii.Adujo que en el evento de declaratoria de la presencia del contrato realidad, para efectos del restablecimiento del derecho, no se reconoce la calidad de empleado público al interesado, pero si las prestaciones sociales tanto las que están a cargo del empleador, como aquellas que corresponden al sistema de seguridad social.

Con prescripción trienal en evento que proceda. iv. Revisó el acervo probatorio, el objeto de los contratos de prestación de servicios suscritos entre la Personería de Medellín y la demandante, y señaló que la señora Isabel Cristina Barrientos Arias, al amparo de ese mecanismo [contratos] prestó servicios como ingeniera de sistemas para el desarrollo del proyecto de modernización tecnológico Institucional, y porque la entidad no contaba con ese cargo [ingeniero de sistemas], y que implicaba labores diferentes, a las propias del la Personería como Ministerio Público. v. Concluyó que se probó que la contratista Isabel Cristina Barrientos Arias, prestó sus labores a la Personería de Medellín de forma personal, continuo y bajo una remuneración, pero no se acreditó el «cumplimiento de jornadas de trabajo, la utilización de elementos otorgados para el desarrollo de la función, la presentación de informes» y al no existir cargo de ingeniero de sistemas en la planta de la institución [Personería de Medellín] no se puede efectuar un comparativo que permita afirmar que ejerció funciones relacionadas con empleos de planta y es insuficiente el material probatorio aportado para probar la existencia de una relación de subordinación o dependiente.

Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 5.El apoderado de la actora, con fundamento en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, presentó ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, contra la sentencia del 8 de julio de 2020. Para sustentarlo adujo: i. Que la sentencia del 8 de julio de 2020, del Tribunal Administrativo de Antioquia contraría y desconoció la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 [del 25 de febrero de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088- 2015)], el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, la relación laboral disfrazada.

También citó las sentencias del 1º de marzo de 2018[3], 27 de enero 2011[4], 00799 de 2018, 19 de febrero de 2009[5], 18 de mayo de 2011[6], 13 de noviembre de 2014[7], 4 de febrero de 2016[8], 20 de septiembre de 2018[9] del Consejo de Estado y C-154 de 1997, C-614 de 2009, C-094 de 2003, T-062 de 1998 de la Corte Constitucional y SL114848- 2016 de la Corte Suprema de Justicia. ii.

El recurrente examinó los testimonios rendidos en el proceso, por Lady Johanna Chaverra, Jairo de Jesús Serna Gallo, Jairo Hernán Vargas, Claudia María Vélez, y consideró que los recursos tecnólógicos son un área medular, necesaria e indispensable para el sistema de gestión y las tareas propias de todo el personal de la Personería y que se requería de la creación del cargo. iii.Afirmó que la sentencia impugnada, realizó un análisis inadecuado de; las pruebas, la normatividad, los pronunciamientos de unificación, y precedentes jurisprudenciales frente al contrato de prestación de servicios personales en actividades permanentes en las entidades del Estado.

En el caso concreto se alejó infundadamente de la verdad que reflejan los documentos y testimonios llevados por la demandante al proceso como pruebas, del criterio teleológico y sistemático, del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, desestimó el elemento determinante de la subordinación. También de las prohibiciones y limitaciones legales y jurisprudenciales para el uso del contrato de prestación de servicios. iv.Que pese a que la demandante «se encontraba en la mismas situación de hecho y de derecho en la…los demandantes en la sentencia de unificación y precedentes invocados, obtuvo una solución diversa a la de aquellos», desconociendo así el papel preponderante y el efecto vinculante de los pronunciamientos del órgano de cierre. v. Adujo que, la labor tecnológica realizada por la señor Isabel Cristina Barrientos Arias, no fue excepcional, se extendió por espacio de más de 8 años, se tornó en una necesidad permanente, y no se tenía autonomía, ni independencia, sino que desarrollaba la actividad conforme a instrucciones de los directivos y del quehacer diario de la entidad.

Adicionalmente, el artículo 2º de la Ley 872 de 2003[10], estableció la obligatoriedad de implementar el Sistema de Gestión de Calidad de las personerías municipales. iv.Arguyó que en Colombia, es un hecho notorio, que las entidades públicas han hecho uso indiscriminado del contrato de prestación de servicios personales para el ejercicio de funciones subordinadas y permanentes, que incluso a ese hecho se «han referido las altas cortes» y se ha intentado abolir a partir Decreto 1082 de 2013[11], y la Circular Externa 100-003- 2013 del Ministerio de Trabajo.

También se refirió a los artículos 168 y 181 de la Ley 136 de 1994[12], 8º de la Ley 177 de 1994[13], 228 del Decreto 019 de 2012[14], artículo 46 de la Ley 909 de 2004[15], 96 y 97 del Decreto 1227 de 2005[16], artículo 2.2.1.2.1. del Decreto 1083[17] de 2015, y artículo 13 del Decreto 1610 de 2013[18], para afirmar que la personería de Medellín contó con herramientas para la modernización institucional, los cambios tecnológicos, el mejoramiento de la eficacia, eficiencia, economía celeridad, reestructurar y aumentar «la planta para garantizar el fortalecimiento y mejoramiento de las acciones de la entidad»; y como agente del Ministerio Público debió adelantar las investigaciones sobre la observancia de los principios y fines de la contratación estatal.

Trámite del recurso 6.El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 7 de septiembre de 2020, concedió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, corrió traslado al recurrente y dispuso el envío del expediente al Consejo de Estado. 7.El Consejo de Estado, mediante auto del 10 de junio de 2021, admitió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y corrió traslado a la parte demandada y al Ministerio Público. 8.

Municipio de Medellín-Personería. Guardó silencio[19]. 9. El representante del Ministerio Público. No emitió concepto. II.CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 10. De conformidad con el artículo 259 de la Ley 1437 de 2011, la Sala es competente para resolver el recurso extraordinario de extensión de jurisprudencia de la referencia. Cuestión previa 11.Mediante los Decretos 417 del 17 de marzo de 2020 y 637 de 2020, el Presidente de la República declaró «un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional».Por resoluciones 385 del 12 de marzo de 2020, 844, 1462, 2230 de 2020, 222, 000738 de 2021, y 000304 de 2022, el Ministro de Salud y Protección Social, declaró la emergencia sanitaria por causa de la pandemia COVID-19.

Hecho notorio y vigente. En ese contexto se ha: i. decretado el aislamiento selectivo con distanciamiento individual responsable ii. implementado el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, en las actuaciones judiciales y iii. flexibilizado la atención a los usuarios de la administración de justicia. La Ley 2088 del 12 de mayo de 2021, regula el trabajo en casa en situaciones «ocasionales, excepcionales o especiales».

Para la prestación del servicio en la Rama Judicial, se ha fijado por lo general el esquema de trabajo no presencial, en casa o a distancia, virtual[20]. La Sección Segunda del Consejo de Estado, dispuso el correo electrónico ces2secr@consejoestado.ramajudicial.gov.co y la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. 12.De conformidad con 266 de la Ley 1437 de 2011, la audiencia en este contexto es facultativa, en este caso, en criterio de la Sala es innecesaria.

Problema jurídico 13.El recurrente invocó como fundamento del recurso la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16 [del 25 de febrero de 2016, radicado 23001-23-33- 000-2013-00260-01(0088-2015)]. También indicó, un cúmulo de sentencias, las que revisadas, no corresponden a la tipología de unificación descrita en los artículos 270 y 271 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 78 y 79 de la Ley 2080 de 2021.

Luego la Sala se limitará, estrictamente, para efectos del recurso ejercido, a la sentencia de unificación invocada. Así, el problema jurídico por resolver, se centra a establecer, ¿si la sentencia del 8 de julio de 2020, del Tribunal de Antioquia, contraría o se opone a la sentencia de unificación CE-SUJ 005 del 25 de febrero de 2016, [21]proferidas Sala Plena de la Sección Segunda, en el radicado 230012333000201300260-01(0088-2015)? y ¿sí hay lugar a dictar sentencia de reemplazo.? Generalidades del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 14.Como prámbulo se recuerda que en el ordenamiento jurídico colombiano, se plasmó el deber que tienen las autoridades de aplicar de manera uniforme las normas y la jurisprudencia y con ese propósito deben tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, en las cuales se interpreten y apliquen las normas.

Para la procedencia los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011,y 17 de la Ley 2080 de 2021, expresamente, exigen: la existencia de los mismos supuestos fácticos y jurídicos. 15.Los artículos 270 y 271 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 78 y 79 de la Ley 2080 de 2021, tipifican las sentencias de unificación jurisprudencial, a saber: i.Las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar la jurisprudencia, o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. ii.Las proferidas al decidir los recursos extraordinarios. iii.Las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 16.

El artículo 256 de la Ley 1437 y ss [22], consagró el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos. El recurso tiene como finalidad, en esencia, «asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros».

Asimismo, estableció como única causal para su procedencia, la siguiente: «Artículo 258.Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado» 17. El artículo 262 ibídem previó entre los requisitos que debe contener el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia «la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencia que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento.» 18.La Corte Constitucional, en sentencia del 13 de abril de 2016 declaró exequible la expresión «por los tribunales administrativos» consagrada en el artículo 257 de la Ley 1437 de 2011, y adujo: «[…] En el asunto sub-judice, el recurso extraordinario objeto de controversia se encuentra regulado como una vía para asegurar el respeto del precedente vertical consagrado en sentencias de unificación; por lo que, a partir de dicho objetivo, se entiende que su procedencia se circunscriba a las decisiones de “única y segunda instancia” dictadas por los tribunales administrativos.

En efecto, como ya se ha dicho, en relación con los jueces de inferior jerarquía se entiende que su desconocimiento puede corregirse a través de los medios ordinarios de contradicción; y en cuanto a las dependencias internas que integran el Consejo de Estado, no se presenta el supuesto de sujeción jerárquica o de subordinación funcional que explica la viabilidad de este recurso, conforme se explicó con anterioridad. … 6.7.6.2.

Finalmente, en lo que atañe a la seguridad jurídica, basta con señalar que al contrario de lo manifestado por la accionante, el recurso estudiado y la norma acusada promueven su cumplimiento, comoquiera que permiten la coherencia y uniformidad en la interpretación del derecho, al exigir que las decisiones adoptadas por los tribunales administrativos se adecuen a los estándares expuestos por el máximo órgano de la Justicia Contencioso Administrativa.

Ello garantiza que las partes del proceso y los ciudadanos en general tengan un importante nivel de certeza sobre los criterios de decisión aplicables y que ellos resulten razonablemente previsibles. […]»[23] 19.El artículo 257-1 de la Ley 1437 de 2011, inicialmente, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, establecía cuantía para efectos de la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, sin embargo, la Sala Plena de la Sección Segunda, en la providencia del 28 de marzo de 2019, inaplicó el referido numeral y sentó reglas de unificación, a saber: «[…]CUARTO: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar lo siguiente: a.El recurso extraordinario de unificación jurisprudencial contenido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es procedente respecto de sentencias dictadas en procesos judiciales que se iniciaron, tramitaron y terminaron bajo el imperio de leyes anteriores a la vigencia de aquel, como lo es el Código Contencioso Administrativo.

Ello en virtud de su naturaleza extraordinaria y de lo dispuesto en el artículo 308 del CPACA. b- En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, son requisitos para la concesión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (i) que la decisión impugnada haya sido proferida en única o segunda instancia por un Tribunal Administrativo;

(ii) que el recurrente goce de legitimación en la causa y (iii) que se interponga oportunamente y por escrito. c- Inaplicar el requisito de cuantía consagrado en el numeral 1 del artículo 257 del CPACA respecto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en materia laboral cuando su exigencia, en el caso concreto, se traduzca en el desconocimiento del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva.

Las anteriores reglas de unificación deben aplicarse de manera retrospectiva o retroactiva a todos los casos pendientes de discusión tanto en sede administrativa como en vía judicial, siendo inmodificables los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica. QUINTO:[…]»[24] 20.

Asimismo, el parágrafo del artículo 71 de la Ley 2080 de 2021, modificatorio del artículo 257 de la Ley 1437 de 2011, expresamente dispuso: «[…]En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y pensional procederá el recurso extraordinario sin consideración a la cuantía» 21.De manera que en materia laboral el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, no se encuentra sujeto a cuantía, no obstante, el objeto fue limitado por el legislador, simple y llanamente a la verificación, si la sentencia recurrida del Tribunal contaría o se opone a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, [la indicada de manera precisa en el recurso]; de donde se infiere que la sentencia invocada debe guardar identidad fáctica y jurídica con la recurrida, para que sea viable el control jurisprudencial; habida cuenta que el recurso no tiene el carácter o condición de instancia adicional, que permita la valoración del caso ante otras sentencias de unificación sobre un determinado tema, o un nuevo análisis probatoria, fáctico y jurídico al realizado por del juez de instancia, sino como una fase extraordinaria, limitada y excepcional del mismo.

La parte interesada debe indicar con toda precisión la sentencia de unificación fundamento del recurso. Caso concreto 22.En el sub examine, el recurrente invocó como fundamento del recurso extraordinario ejercido, esencialmente, la sentencia de unificación CE-SUJ 005 del 25 de febrero de 2016, radicado 230012333000201300260-01(0088-2015) Consultada[25] y examinada la referida sentencia se observa, que fue expedida por la Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda del Consejo de Estado[26].

En ese oportunidad, se ocupó del tema concerniente al contrato de prestación del servicios en el contexto de la labor docente, y fijó como problemas jurídico «determinar (i) si resulta procedente declarar la prescripción de la totalidad del derecho deprecado, pese a estar concernidos los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, y de no ser cierta dicha hipótesis, (ii) si a la demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar del municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) el pago de las prestaciones salariales y sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculada como docente - contratista, en aplicación del principio de "primacía de la realidad sobre formalidades", o por el contrario, si los contratos de prestación de servicios (o cualquiera que sea su denominación) que celebró con dicha entidad territorial se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral. i. En la parte motiva refirió que contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta y que se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral.

Asimismo, concluyó que «la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación»; y el artículo 2 del Decreto-Ley 2277 de 1979, define como docente a quien ejerce la profesión de educador. ii.En efecto, consideró: «[…] 3.3.1 La prescripción del derecho reclamado… En este orden de ideas, si bien en virtud del artículo 53 de la Constitución Política[14] los beneficios laborales mínimos de los trabajadores comportan carácter irrenunciable, el legislador … En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA)[30], y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo. … 3.3.2 Existencia de la relación de trabajo con el Estado (contrato realidad) en la labor docente. … Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual. … La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.

Frente al tema, expuso: … En otras palabras, el denominado "contrato realidad" aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales[38]. … En lo que se refiere a la vinculación de docentes a través de contratos de prestación de servicios, sea lo primero advertir que el artículo 2 del Decreto ley 2277 de 1979[40] define como docente a quien ejerce la profesión de educador, … La mencionada definición de la labor docente fue reafirmada por el artículo 104[44] de la Ley 115 de 1994[45] (ley general de educación) …Este criterio coincide con la línea jurisprudencial consolidada[51] de las subsecciones de esta Sala, en el sentido de que la labor del docente contratista no es independiente, sino que el servicio se presta de manera personal y subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación. Igualmente, es menester anotar que la actividad docente no se desarrolla en virtud de la coordinación imperante en los contratos de prestación de servicios[52], comoquiera que se cumple conforme a las instrucciones, directrices y orientaciones de sus superiores en el centro escolar, la secretaría de educación territorial y el Ministerio de Educación Nacional, es decir, no bajo su propia dirección y gobierno[53], de lo cual se infiere que la subordinación y la dependencia se encuentran inmersas en dicha labor, esto es, connaturales al ejercicio docente sujeto a los reglamentos propios del magisterio A manera de conclusión y de acuerdo con los derroteros trazados por ambas subsecciones, dirá la Sala que la vinculación de docentes bajo la modalidad de prestación de servicios, no desvirtúa el carácter personal de su labor ni mucho menos es ajena al elemento subordinación existente con el servicio público de educación, en razón a que al igual que los docentes – empleados públicos (i) se someten permanentemente a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, por lo que carecen de autonomía en el ejercicio de sus funciones, (ii) cumplen órdenes por parte de sus superiores jerárquicos y (iii) desarrollan sus funciones durante una jornada laboral de acuerdo con el calendario académico de los establecimientos educativos estatales en los que trabajen, motivo por el cual en virtud de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades e igualdad, los docentes-contratistas merecen una protección especial por parte del Estado. ….En relación con la subordinación, como último elemento de la relación laboral, se observa que la actora pese a vincularse como docente mediante contratos de prestación de servicios celebrados bajo los principios de la Ley 80 de 1993, la ejecución de su actividad docente necesariamente implicó la prestación de sus servicios intelectuales de manera directa y sin independencia en el cumplimiento de su labor, pues por el contrario debió cumplir el horario y los parámetros fijados por los reglamentos del servicio público de educación, por lo que se generó dependencia y subordinación con la entidad territorial para la cual trabajaba.

Por lo tanto, las actividades desarrolladas por la demandante revisten las características propias de un empleo de carácter permanente… En este orden de ideas, a la presente controversia le es aplicable el principio de "la primacía de la realidad sobre formalidades", pues es indudable que la demandante se encontraba en las mismas condiciones de los docentes nombrados en planta, en tanto desempeñaba personalmente la labor, en un cargo que revestía la característica de permanente, motivo por el cual estaba sujeta a subordinación y dependencia. … […]» iii.Fijó como reglas de unificación las siguientes: «1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;

(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;

(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2.° Unifícase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro- contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación.» 23.

En el caso concreto de la recurrente, de conformidad con las pruebas obrantes en el proceso, se acreditó que entre la Personería de Medellín y la señora Isabel Cristina Barrientos Arias, se suscribieron 17 suscesivos contratos de prestación de servicios, con el objeto de prestar servicios profesionales como ingeniero de sistemas para la administración y soporte técnico de la infraestructura tecnológica, así como la capacitación a los servidores de la entidad.

Los contratos fueron: |# |Cont |Periodo- comprendido |interrupc| | | |–D-M-A |ión | |1 |022 de 2004 |13-05-04 a 12-08-04 |Respecto | | | |[3meses]- |al | | | | |contrato | | | | |anterior-| | | | |días | | | | |hábiles | |2 |034 de 2004 |13-08-04 a 12-01-05 |0 | | | |[5meses] | | |3 |005 de 2005 |13-01-05 a 12-07-05 |0 | | | |[6meses] | | |4 |032 de 2005 |13-07-05 a 12-12-05 |0 | | | |[5meses] | | |5 |001 de 2006 |02-01-06 a 01-06-06 |14. | | | |[6meses] | | |6 |031 de 2006 |05-06-06 a 06-12-06 |2 | | | |[6meses] | | |7 |001 de 2007 |09-01-07 a 31-10-07 |20 | | | |[9m-31d.] | | |8 |001 de 2007 ad.|01-11-07 a |0 | | | |31-12-07[1m-29d.] | | |9 |001 de 2008 |14-01-08 a |5 | | | |13-07-08[6meses] | | |10 |4600009816 |14-07-08 a 31-12-08 |0 | | | |[5m-16d] | | |11 |4600013883 |06-01-09 a 31-08-09 |2 | | | |[7m-24d] | | |12 |460001383 ad. |01-09-09 a |0 | | | |31-10-09[2meses] | | |13 |4600022162 |01-11-09 a |0 | | | |31-12-09[2meses] | | |14 |4600023169 |18-01-10 a 31-07-10 |11 | | | |[6m-12d] | | |15 |4600027176 |01-08-10 a 31-12-10 |0 | | | |[5meses] | | |16 |4600029989 |04-01-11 a 15-04-11 |1 | | | |[[3m-11d] | | |17 |4600029989ad. |16-04-11 a 30-04-11[14|0 | | | |dias] | | 24.

Así cosas, se observa que tanto en la situación fáctica analizada en la sentencia de unificación invocada, como en la situación fáctica de la señora Isabel Cristina Barrientos Arias, existieron contratos de prestación de servicios, sin embargo, se dieron en contexto diferente; habida cuenta que mientras que en caso de la sentencia de unificación, lo fue en el ámbito de la labor docente, en tanto, en la cuestión de la recurrente lo fue en el tecnológico.

Vale decir, no se evidencia, condición de igualdad entre la situación de hecho y de derecho, para predicar contrariedad u oposición entre la sentencia 8 de julio de 2020 y la de unificación invocada, que a fortiori exija sentencia de reemplazo con ocasión de recurso interpuesto. 25.Sumado a lo anterior como se indicó en apartado anterior, el legislador limitó el objeto, causal, del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, y por lo mismo y por las condiciones descritas, no es una instancia adicional, ni el escenario para una nueva valoración probatoria, normativa, ni de la situación fáctica y jurídica de la recurrente, diferente a la propia del recurso.

Esto, es el cotejo de la situación fáctica y jurídica de la recurrente y la situación fáctica jurídica de la sentencia de unificación invocada. 26.Tampoco es la oportunidad para que la parte interesada, fortifique argumentos, ni invoque de manera indiscriminada sentencias, sino que la norma exige que debe indicarse con precisión la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que sirven de fundamento.

Naturalmente, atendiendo la finalidad del recurso, deben guardar armonía con el mismo y existir identidad de hecho y derecho, entre la situación del recurrente y la analizada en la sentencia invocada. III.DECISIÓN 27. Ante lo anterior, habrá que declararse infundado el recurso interpuesto como así se hará- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. DECLÁRASE, infundado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO. En firme esta providencia, devuélvase al tribunal de origen, previa las anotaciones y constancias de rigor en el sistema de información judicial.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ----------------------- [1] Las personerías son organismos de control y vigilancia de las respectivas entidades territoriales, que ejercen la función de Ministerio Público.

Radicado 25000-23-24-000-2007-00203-02(3756-15). 19 de enero de 2017. [2] Radicado 2500023250002006-08488-02(0056-10); 1129-19; 20001233100020110014201(0131-13) y 050012331000201002195-01 [3] Radicado 23001233300020130011701(3730-14) [4] Radicado 5001233100019980354201(0202-10) [5] Radicado 73001233100020000344901(3074-05) [6] Radicado 25000232500020060848802(0056-10) [7] Radicado 68001233300020120012001(4380-13) [8] Radicado 0050012331000201002195-01 [9] Radicado 666001233300030160026201(2046-2017) [10] Por la cual se crea el sistema de gestión de la calidad en la Rama Ejecutiva del Poder Público y en otras entidades prestadoras de servicios.

Artículo 2º. Entidades y agentes obligados. El sistema de gestión de la calidad se desarrollará y se pondrá en funcionamiento en forma obligatoria en los organismos y entidades del Sector Central y del Sector Descentralizado por servicios de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden Nacional, y en la gestión administrativa necesaria para el desarrollo de las funciones propias de las demás ramas del Poder Público en el orden nacional.

Así mismo en las Corporaciones Autónomas Regionales, las entidades que conforman el Sistema de Seguridad Social Integral de acuerdo con lo definido en la Ley 100 de 1993, y de modo general, en las empresas y entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios y no domiciliarios de naturaleza pública o las privadas concesionarios del Estado.

Parágrafo 1º. La máxima autoridad de cada entidad pública tendrá la responsabilidad de desarrollar, implementar, mantener, revisar y perfeccionar el Sistema de Gestión de la Calidad que se establezca de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley. El incumplimiento de esta disposición será causal de mala conducta. Parágrafo 2º. Las Asambleas y Concejos podrán disponer la obligatoriedad del desarrollo del Sistema de Gestión de la Calidad en las entidades de la administración central y descentralizadas de los departamentos y municipios.

Parágrafo transitorio. Las entidades obligadas a aplicar el Sistema de Gestión de la Calidad, contarán con un término máximo de cuatro (4) años a partir de la expedición de la reglamentación contemplada en el artículo 6 de la presente ley para llevar a cabo su desarrollo. [11] por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del sector Administrativo de Planeación Nacional” [12] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.

Artículo 168º.-Personerías. Las personerías del distrito capital, distritales y municipales, cuentan con autonomía presupuestal y administrativa. En consecuencia, los Personeros elaborarán los proyectos de presupuesto de su dependencia, los cuales serán presentados al Alcalde dentro del término legal, e incorporados respectivamente al proyecto de presupuesto general del municipio o distrito, el cual sólo podrá ser modificado por el Concejo y por su propia iniciativa.

Una vez aprobado, el presupuesto no podrá ser objeto de traslados por decisión del Alcalde". Las personerías ejercerán las funciones del Ministerio Público que les confieren la Constitución Política y la ley, así como las que reciba por delegación de la Procuraduría General de la Nación. Las personerías contarán con una planta de personal, conformada, al menos, por el Personero y un Secretario ARTICULO 181.

FACULTADES DE LOS PERSONEROS: Sin perjuicio de las funciones que les asigne la Constitución y la ley, los personeros tendrán la facultad nominadora del personal de su oficina, la función disciplinaría, la facultad de ordenador del gasto asignados a la personería y la iniciativa en la creación, supresión y fusión de los empleos bajo su dependencia, señalarles funciones especiales y fijarle emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. [13]Por la cual se modifica la Ley 136 de 1994 y se dictan otras disposiciones.

Artículo 8º.- Derogado por el art. 96, Ley 617 de 2000 El artículo 168 de la Ley 136 de 1994, quedará así: "Artículo 168º.- Personerías. Las personerías del distrito capital, distritales y municipales, cuentan con autonomía presupuestal y administrativa. En consecuencia, los Personeros elaborarán los proyectos de presupuesto de su dependencia, los cuales serán presentados al Alcalde dentro del término legal, e incorporados respectivamente al proyecto de presupuesto general del municipio o distrito, el cual sólo podrá ser modificado por el Concejo y por su propia iniciativa.

ARTÍCULO 228. Reformas de planta de personal. Modifíquese el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, el cual quedará así: "ARTÍCULO 46. Reformas de planta de personal. Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP-.

El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas, la cual deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma a las plantas de personal. Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública." [15] Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones.

Artículo 46. Reformas de plantas de personal. [16] Derogado por el Decreto 1083 de 2015 [17] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública.. Artículo 2.2.1.2.1 Objeto. El presente capítulo tiene por objeto fijar los mecanismos para la estructuración de las plantas de empleos de carácter temporal en las Empresas Sociales del Estado y la suscripción de los Acuerdos de Formalización Laboral en desarrollo de lo previsto en el artículo 13 de la Ley 1610 de 2013. [18] por la cual se regulan algunos aspectos sobre las inspecciones del trabajo y los acuerdos de formalización laboral.

Artículo 13. Definición. Acuerdo de Formalización Laboral es aquel suscrito entre uno o varios empleadores y una Dirección Territorial del Ministerio del Trabajo, previo visto bueno del Despacho del Viceministro de Relaciones Laborales e Inspección, en el cual se consignan compromisos de mejora en formalización, mediante la celebración de contratos laborales con vocación de permanencia y tendrán aplicación en las instituciones o empresas públicas y privadas. [19] Por la Secretaría de la Sección, el 21 de julio de 2021, fue notificado del auto admisorio, al correo electrónico info@personeriamedellin.gov.co, adjuntándole «archivo pdf copia del escrito del recurso de unificación de la jurisprudencia y del auto admisorio» y se le informó que el 23 de julio del mismo año se generaría estado.[reposa anotación en estado del 23-julio de 2021-anverso folio 396 del expediente] El 9 de diciembre de 2021, resolvió solicitud de la Personería de Medellín, del 7 del mismo mes y año sobre acceso al expediente digital. [20] El Acuerdo PCSJA21-11840 del 26 de agosto de 2021, dispuso que los servidores de la Rama Judicial continuarán trabajando de manera preferente en la modalidad virtual, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

También previó que a partir del 1 de septiembre de 2021 se retornará gradualmente a la presencialidad con alternancia, en todas las sedes judiciales y administrativas de la Rama Judicial y señaló las condiciones para el efecto. Acuerdo PCSJA22-1130 de 25 de febrero de 2022. [21] radicado 680012333000201500965 01 (3760-2016) [22] Modificado por el artículo 71 de la Ley 2080 de 2021. [23] Sentencia C-179/16 [24] Radicación número: 15001-23-33-000-2003-00605 01(0288-15), auto del 28 de marzo de 2019. [25] www.consejodeestado.gov.co [26] Seis magistrados.