1 Radicado: 76001 23 33 000 2021 00657 01 Demandante: Asociación de Distribuidores de Gasolina y Derivados de Petróleo Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D. C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación núm.: 76001 23 33 000 2021 00657 01 Actor: Asociación de Distribuidores de Gasolina y Derivados de Petróleo Demandados: Presidencia de la República, Ministerio de Minas y Energía, Departamento del Valle del Cauca, Distrito de Santiago de Cali y Municipio de Yumbo Tesis: No es procedente que en un proceso de acción popular se ordene a las entidades demandadas que realicen, a título de medidas restaurativas, las acciones que prevengan nuevas afectaciones en el suministro de combustible durante futuras protestas ciudadanas, si no está acreditado que dicho peligro sea real, actual, concreta e inminente.
ACCIÓN POPULAR – SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia del 22 de septiembre de 2023, por la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la carencia actual de objeto por hecho superado. I. SÍNTESIS DEL CASO 1.1. La parte actora presentó la demanda de la referencia en procura de obtener la protección de los derechos colectivos de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, así como a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, los cuales consideró vulnerados por la Presidencia de la República, los Ministerios de Minas y Energía y Defensa, los Departamentos del Valle del Cauca y Cauca, el Distrito de Santiago de Cali, el Municipio de Yumbo y la Policía Nacional. 2 Radicado: 76001 23 33 000 2021 00657 01 Demandante: Asociación de Distribuidores de Gasolina y Derivados de Petróleo Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Particularmente, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Garantizar la distribución de combustible minorista en la región del Valle del Cauca y Cauca. Asegurando la prestación del servicio público por parte de las Estaciones de Servicio (EDS). En este sentido se solicita la adopción de medidas integrales de seguridad y cuidado por parte de las distintas entidades accionadas, las cuales aseguren la correcta prestación del servicio público, tanto en condiciones de normalidad, como en situaciones de alteraciones de orden público o anuncios de paros o manifestaciones.
SEGUNDO: Identificar espacios de almacenamiento en el Valle del Cauca y Cauca, que garanticen una reserva mínima de combustible que asegure el funcionamiento por lo menos durante una semana, de los vehículos del Estado que brindan protección y seguridad a la ciudadanía, como Policía, Ejército, Armada, Fuerza Aérea, Fiscalía y otros organismos de riesgo como Ambulancias, Bomberos y Defensa Civil.
Estos espacios deben estar priorizados en nodos urbanos, para facilitar su protección, vigilancia y control.
TERCERO: Generar mecanismos de articulación periódicos con independencia de la ocurrencia de alteraciones de orden público, entre las autoridades nacionales, locales, departamentales y SODICOM, como Consejos de Seguridad o Mesas sobre Estaciones de Servicio (EDS), donde se discutan dificultades, amenazas y riesgos del sector para mantener su operación, identificando factores que impidan el suministro del combustible o generen victimización e inseguridad para la comunidad con ocasión a riesgos en la prestación del servicio de distribución minorista de gasolina y derivados del petróleo en el Valle del Cauca y Cauca.
CUARTO: Articular una red de video vigilancia entre las Estaciones de Servicio (EDS) con la red pública de las principales ciudades del Valle del Cauca y Cauca, de manera que se amplíe el rango de visión de la Fuerza Pública, a fin de identificar riesgos y amenazas, no solo en las Estaciones de Servicio (EDS) sino en sus respectivas zonas de influencia.
QUINTO: Fomentar, por parte de las autoridades municipales y departamentales, actividades de prevención social de violencia en zonas de influencia de las Estaciones de Servicio (EDS) con alta incidencia delictiva y presencia de bandas criminales o pandillas, a fin de alejar a los jóvenes de la violencia por medio del aumento de oportunidades y mecanismos de integración social.
SEXTO: Ampliar los poliductos hasta el Departamento de Cauca, o establecer un mecanismo de almacenamiento en el departamento del Cauca, con el fin de garantizar el abastecimiento de combustible en las regiones del Cauca.”1 1.3. Como sustento de las peticiones adujo que: Desde el 28 de abril de 2021, día de inicio del paro nacional, las Estaciones de Servicio Automotriz (en adelante EDS) en la ciudad de Santiago de Cali y en los departamentos del Valle del Cauca y Cauca han sido objeto de ataques criminales. 1 Visible en el expediente digital que obra en el índice núm. 2 de SAMAI. 3 Radicado: 76001 23 33 000 2021 00657 01 Demandante: Asociación de Distribuidores de Gasolina y Derivados de Petróleo Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Estos incidentes han afectado tanto la infraestructura de las EDS como la distribución minorista de combustible, debido a actos de vandalismo, robos y otros delitos.
Durante los primeros ocho (8) días del paro nacional, más de sesenta y cuatro (64) estaciones en la ciudad de Cali sufrieron daños en su infraestructura técnica, limitando su capacidad de abastecimiento y resultando en el cierre de la mayoría de las EDS. En el Municipio de Yumbo, donde se ubica una planta mayorista que abastece el cincuenta y cinco por ciento (55%) del combustible en el suroccidente colombiano, la planta fue bloqueada por manifestantes, impidiendo el abastecimiento en la región. Esto generó una grave afectación en la distribución de combustible minorista.
Durante aproximadamente ocho (8) días, ambulancias y vehículos de la fuerza pública no pudieron acceder a combustible, dificultando y demorando la respuesta a emergencias. Los ciudadanos, desesperados por la falta de movilidad para realizar sus actividades esenciales, formaron largas filas en las pocas estaciones abiertas. Esta situación provocó comportamientos intimidantes y amenazas hacia las EDS y sus trabajadores, ya que algunos particulares acusaban a las estaciones de negarse a suministrarles combustible.
En Cali, a partir del 6 de mayo de 2021 (décimo día del paro nacional), se reinició el abastecimiento en cuatro (4) EDS y se reguló la venta de combustible mediante el Decreto 0236 de 2021. A partir de entonces, más estaciones se reactivaron, impulsadas por la apertura del “corredor humanitario” para el abastecimiento de gasolina y el acompañamiento de la fuerza pública.
Este acompañamiento generó tranquilidad tanto para las estaciones beneficiadas como para los consumidores y la población en general, aunque solo se aplicó a un pequeño grupo de EDS. En otros municipios del Valle del Cauca y en el Departamento del Cauca, se presentó escasez de combustible y cierres de EDS, que retomaron sus actividades gradualmente.
La venta de combustible se realizó con restricciones de monto y pico y placa y el número de estaciones abiertas se redujo en comparación a días normales. 4 Radicado: 76001 23 33 000 2021 00657 01 Demandante: Asociación de Distribuidores de Gasolina y Derivados de Petróleo Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co El 17 de mayo de 2021, en el Municipio de Yumbo, se registró una explosión cerca de la sede de Ecopetrol y la planta mayorista de PRIMAX, causada presuntamente por manifestantes que bloquearon la vía e incendiaron llantas y vehículos.
Esto generó un gran riesgo para la ciudad, especialmente para los trabajadores y la comunidad cercana, debido a la presencia de líquidos y gases altamente inflamables. El 6 de mayo de 2021, el jefe de emergencias del Cuerpo de Bomberos de Cali expresó su preocupación en el periódico El País por los desmanes en las EDS. Advirtió que el manejo inadecuado de la gasolina por parte de particulares sin conocimientos previos y sin medidas de protección adecuadas podría causar graves consecuencias, ya que la gasolina es altamente inflamable y su extracción irregular desprende vapores peligrosos.
Además, los tanques de gasolina deben mantener un mínimo de reservas, lo cual no se cumplía debido a las extracciones irregulares. Durante la escasez, como resultado de los actos criminales de extracción de gasolina, en el Valle del Cauca se vendió combustible clandestinamente a precios especulativos, sin control de ninguna entidad. En muchos casos, este combustible estaba contaminado con agua y otras sustancias, poniendo en riesgo a los vehículos y causando potenciales accidentes fatales.
El 7 de mayo de 2021, en la ciudad de Cali, se produjo una explosión en la EDS del sector La Luna, en el barrio Las Acacias, debido a un intento de hurto de cables. Un particular al desconectar ilegalmente los cables generó un incendio y sufrió una descarga eléctrica, resultando electrocutado. Ante la grave situación descrita, varias EDS realizaron numerosas comunicaciones a autoridades municipales y departamentales solicitando apoyo para controlar los acontecimientos.
Sin embargo, no se obtuvo una respuesta oportuna. Finalmente, hasta la fecha de interposición de la demanda, persisten bloqueos y zonas de concentración en el oriente de Cali que amenazan la seguridad y el abastecimiento de las EDS. Algunas estaciones han recibido constantes amenazas de actores motorizados que demandan detener su operación. 5 Radicado: 76001 23 33 000 2021 00657 01 Demandante: Asociación de Distribuidores de Gasolina y Derivados de Petróleo Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. El libelo introductorio fue radicado el 1 de julio de 2021. A través de auto del 2 de julio de 2021, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dispuso (i) rechazar la demanda respecto del Ministerio de Defensa, la Policía Nacional y el Departamento del Cauca, (ii) negar la medida cautelar, y (iii) admitir en relación con las demás entidades accionadas2. 2.2.
El Ministerio de Minas y Energía3 manifestó su oposición a las pretensiones y como argumentos de defensa alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva y el hecho de un tercero. 2.3. El Departamento del Valle del Cauca 4 indicó que el actor no tiene razón al atribuirle la vulneración de los derechos invocados en el libelo introductorio por la supuesta falta de aplicación de normas legales o constitucionales.
Advirtió que, en su esfuerzo por resolver las coyunturas generadas por las protestas sociales, implementó diversas estrategias consensuadas con los manifestantes, respetando el derecho a protestar pacíficamente. El objetivo fue alcanzar el mejor resultado posible para toda la comunidad, asegurando el restablecimiento del funcionamiento habitual de las actividades en todos los municipios del Valle del Cauca. 2.4.
El Distrito de Santiago de Cali arguyó que, junto con la Gobernación del Valle del Cauca y la Policía Metropolitana, unió esfuerzos para controlar las actuaciones irregulares y desbordadas, priorizando el diálogo y la concertación como medio idóneo para procurar soluciones o llegar a acuerdos frente a la coyuntura que atravesaba la ciudad5.
Precisó que las pretensiones de la parte actora carecían de fundamento probatorio, pues de ninguna manera omitió la adopción de las medidas de seguridad correspondientes. Dijo que estaba plenamente documentado que la entidad territorial, a través de las distintas dependencias competentes, cumplió con su deber y responsabilidad en materia de seguridad y mantenimiento del orden público y que 2 Ibidem. 3 Ibidem. 4 Ibidem. 5 Ibidem. 6 Radicado: 76001 23 33 000 2021 00657 01 Demandante: Asociación de Distribuidores de Gasolina y Derivados de Petróleo Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co la situación presentada fue un caso atípico, único y excepcional en la historia de la ciudad, del departamento y del país, en cuanto al desbordamiento de las protestas ciudadanas.
Formuló las excepciones que denominó: (i) improcedencia de la acción popular por la existencia de otros mecanismos judiciales, (ii) inexistencia de pruebas y (iii) hecho superado. 2.5. La Presidencia de la República, contestó la demanda de forma extemporánea. 2.6. El Municipio de Yumbo guardó silencio. 2.7. Juan Manuel Charry Urueña6 coadyuvó las pretensiones de la parte demandante y pidió que se ordene al alcalde de Santiago de Cali que emplee todas las medidas necesarias para garantizar la vida, seguridad, integridad personal, la libre locomoción y la protección de los bienes públicos y privados en el marco del paro nacional. 2.8.
El 30 de noviembre de 2021, el Tribunal declaró fallida la audiencia de pacto de cumplimiento7. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA 3.1. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dictó sentencia el 22 de septiembre de 2023. A continuación, se transcribe la parte resolutiva: “PRIMERO: Declarar configurada la carencia actual de objeto por hecho superado en cuanto a la vulneración del derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y que su prestación sea eficiente y oportuna, en el desarrollo de las manifestaciones en el marco del denominado “Paro Nacional”.
SEGUNDO: Negar las demás pretensiones.
TERCERO: Sin condena en costas. 6 Ibidem. 7 En el expediente digital reposan los memoriales del 30 de noviembre de 2021, con los cuales los apoderados judiciales de las entidades demandadas dejan constancia que los respectivos comités de conciliación no autorizaron formula de arreglo alguna. 7 Radicado: 76001 23 33 000 2021 00657 01 Demandante: Asociación de Distribuidores de Gasolina y Derivados de Petróleo Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia archívese previa anotación en el sistema.”8. 3.2.
El Tribunal declaró configurada la carencia actual de objeto por hecho superado en cuanto a la vulneración del derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y que su prestación sea eficiente y oportuna, en el desarrollo de las manifestaciones del denominado “Paro Nacional”, que tuvieron lugar entre el 28 de abril y 28 de junio de 2021, al advertir que no existía una amenaza o peligro en la interrupción del suministro de combustible por parte de las EDS en todo el Departamento del Valle del Cauca en condiciones de normalidad, como en situaciones de alteración del orden público o anuncios de paros o manifestaciones. 3.3.
Precisó que, para la fecha de emisión de la sentencia de primera instancia, estaba acreditado el desarrollo normal del transporte y distribución del suministro de combustible objeto de la solicitud de protección de los derechos e intereses colectivos, por lo cual devenía la configuración del fenómeno jurídico de carencia actual de objeto por hecho superado. 3.4.
Consideró que su determinación era concordante con la decisión adoptada en la sentencia de 31 de enero de 2022, en el proceso de acción popular que tramitó bajo el radicado núm. 76001-23-33-000-2021-00519-00, en el cual estudió un asunto que también tuvo su génesis en las actividades desarrolladas en el marco de las marchas multitudinarias convocadas para el 28 de abril de 2021. 3.5.
En todo caso, descartó la pretensión de protección de los derechos colectivos invocados para prevenir o precaver situaciones futuras que los afecten, toda vez que no estaba fundada en un hecho real y cierto sino hipotético, en la medida en que no se advertía una amenaza clara ni un peligro razonable o potencial que tuviera como fuente eventuales manifestaciones sociales y protestas ciudadanas. 3.6.
Aclaró que el denominado “Paro Nacional” se trató de un hecho excepcional, poco usual, cuyo desarrollo y características no tenía un paralelo en la historia reciente del país; por ello, no podía servir como parámetro para establecer que, con alta probabilidad, las protestas ciudadanas en un futuro tendrían el mismo impacto. 8 Ibidem. 8 Radicado: 76001 23 33 000 2021 00657 01 Demandante: Asociación de Distribuidores de Gasolina y Derivados de Petróleo Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.7.
Agregó que la sola posibilidad de convocatoria a manifestaciones o protestas no puede considerarse como una amenaza a los derechos colectivos cuya protección se solicita, pues sería tanto como establecer una presunción negativa frente al ejercicio de los derechos contemplados en el artículo 37 de la Carta Política, comoquiera que la posición jurisprudencial de la Corte Constitucional como órgano de cierre era clara en señalar que, debido a la naturaleza jurídica y compleja del derecho a la protesta y la amplitud de derechos que su ejercicio implica para una sociedad, era necesario llevar a cabo una interpretación restrictiva de los derechos de los terceros y una presunción en favor de las libertades en juego en estos contextos, en especial, en favor del derecho a la libertad de expresión, dado su carácter fundante de toda democracia. 3.8.
Finalmente, decidió no condenar en costas. IV. RECURSO DE APELACIÓN La parte actora presentó recurso de alzada teniendo en consideración los argumentos que se sintetizan enseguida: Señaló que el fallo era claro en aceptar la violación de los derechos colectivos invocados en la demanda y explicó que en la sentencia apelada se desconoció una de las funciones que cumplen dentro de nuestro ordenamiento jurídico las acciones populares, esto es, la de restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello sea posible.
En este aparte trajo a colación el artículo 2. ° de la Ley 472 de 1998, dos (2) sentencias de la Corte Constitucional (C - 215 de 1999 y C - 622 de 2007) y el pronunciamiento del 13 de febrero de 2018 del Consejo de Estado, proferido en el trámite del proceso con radicado núm. 25000-23-15-000-2002-02704-01. En consideración a lo anterior, precisó que el Fallador de Primera instancia debió acoger las pretensiones que planteó en el libelo introductorio con las cuales, a su juicio, se pueden restituir las cosas al estado anterior, ya que antes de las protestas no había escasez de combustible.
Además, indicó que el objetivo de esas solicitudes no era otro que el de prevenir futuras afectaciones en la distribución de combustible en la región. 9 Radicado: 76001 23 33 000 2021 00657 01 Demandante: Asociación de Distribuidores de Gasolina y Derivados de Petróleo Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA9 5.1.
Mediante auto del 14 de diciembre de 2023, el Despacho Sustanciador admitió el recurso de alzada y prescindió del traslado para alegar de conclusión. 5.2. A través de proveído del 25 de julio de 2024, la Sala declaró infundado el impedimento presentado por el Consejero de Estado German Eduardo Osorio Cifuentes, al considerar que no se encontraba incurso en la causal prevista en el numeral 3º del artículo 130 del CPACA.
VI. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de emitir concepto en este proceso. VII. CONSIDERACIONES DE LA SALA 7.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, proferido por el Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias emitidas por los Tribunales Administrativos en los medios de control de defensa de intereses y derechos colectivos. 7.2.
Planteamiento La Sala advierte que las partes concuerdan en que, en el presente asunto, existió una vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados en la demanda, como consecuencia de la interrupción del suministro de combustible en las ESD del Departamento del Valle del Cauca, debido a las protestas surgidas en el marco del paro nacional.
Además, están de acuerdo que en la actualidad dicha situación de emergencia ya fue superada y que ese servicio se presta con normalidad. 9 Toda la actuación en esta instancia se encuentra visible en Samai en el expediente digital. 10 Radicado: 76001 23 33 000 2021 00657 01 Demandante: Asociación de Distribuidores de Gasolina y Derivados de Petróleo Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, difieren en que, para la recurrente, debió accederse a la totalidad de las pretensiones de la demanda, pues con éstas se busca que las cosas vuelvan a su estado anterior antes del paro nacional y, además, permitirán que la Administración adopte las medidas restaurativas que sean del caso de modo que se impidan que se presenten nuevas afectaciones en el suministro del combustible cuando se convoquen protestas.
Mientras que, para el Tribunal, no era posible acceder a dichas peticiones, toda vez que éstas se fundamentaban en un hecho hipotético. 7.3. De la controversia en relación con las medidas restaurativas En este punto, tendrá que dilucidarse si es procedente que en un proceso de acción popular se ordene a las entidades demandas que realicen, a título de medidas restaurativas, las acciones que regresen las cosas a su estado anterior antes del paro nacional convocado en el año 2021 y prevengan nuevas afectaciones en el suministro de combustible durante futuras protestas ciudadanas. 7.3.1.
A efectos de resolver ese interrogante, es pertinente indicar que, de acuerdo con su definición constitucional - artículo 88 de la Constitución Política- y legal - artículo 2, inciso 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos consagrados por la Constitución y la ley.
Además, a la luz de lo dispuesto por los artículos 2 y 34 ibidem, la acción popular se ha calificado como un medio procesal de carácter preventivo, reparativo, correctivo o restitutorio, dependiendo de las particularidades del caso. En ese sentido, en cuanto a la naturaleza y características de la acción popular, la Sala Plena de esta Corporación en proveído del 13 de febrero de 2018, refirió: “II.
Naturaleza y fin de las acciones populares. 25. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (ver art. 2.º de la L. 472) y los principales elementos definitorios de su naturaleza jurídica se resumen así: 11 Radicado: 76001 23 33 000 2021 00657 01 Demandante: Asociación de Distribuidores de Gasolina y Derivados de Petróleo Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co a) Es una expresión concreta el derecho de acción. Es decir, le permite a los titulares solicitar ante el juez competente que mediante orden judicial, provea tutela judicial efectiva de los derechos e intereses colectivos vulnerados o cese la amenaza de ello. b) Es principal: La acción popular es de carácter principal y en consecuencia autónoma, lo cual implica que no depende de la inexistencia de otras acciones para solicitar la protección del derecho o interés invocado.
Muy diferente, por ejemplo, a la acción de tutela, que es eminentemente residual. c) Es preventiva: Porque procede, incluso, cuando el derecho o interés colectivo no ha sido vulnerado si se concluye que está amenazado y que es necesario evitar un daño contingente o hacer cesar el peligro. Lo anterior, pese a que las acciones u omisiones sean remotas, ya que lo determinante es que sus efectos persistan frente a la amenaza o puesta en peligro. d) Es eventualmente restitutiva: Porque el juez de la acción popular puede ordenar que las cosas vuelvan al estado anterior cuando fuere posible. e) Es actual, no pretérita.
Ello significa que habrá carencia de objeto si ha cesado la vulneración o amenaza del derecho colectivo. Por el contrario, procederá este mecanismo de protección -aunque el hecho generador sea anterior y se haya consumado-, si la violación, amenaza o puesta en peligro del derecho o interés colectivo, persiste, sea actual o inminente, o imprescriptible, inalienable, como ocurre con la conservación del patrimonio cultural. f) La vulneración o amenaza debe ser real, inminente, concreta.
Tal como lo ha precisado el Consejo de Estado la amenaza y vulneración denunciadas, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo. g) Es excepcionalmente indemnizatoria. Es decir, en aquellos casos en los cuales se ha probado el daño a un derecho o interés colectivo, el juez podrá condenar al pago de perjuicios en favor de la entidad pública no culpable, que tenga entre sus funciones la vigilancia o protección del derecho o interés colectivo vulnerado (artículo 34 de la L 472). 26.
Así mismo, de acuerdo con estas características, el juez de la acción popular decide el asunto, entre otros, bajo los siguientes parámetros: a) Tiene en cuenta los principios consagrados en normas constitucionales, convencionales, o legales, que expresan valores superiores, o bien, como norma programática o directriz, que orienta la función pública y la administrativa. b) Constata la efectiva vulneración o agravio, o el daño contingente, o la amenaza de uno o varios derechos e intereses colectivos invocados o que, de oficio, encuentre vulnerados o en riesgo. c) Identifica la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, causante de la violación o amenaza. d) Definidos los supuestos fácticos y jurídicos, en la sentencia se ordenan las medidas pertinentes, oportunas y procedentes conforme a lo indicado en el artículo 34 de la Ley 472.” 12 Radicado: 76001 23 33 000 2021 00657 01 Demandante: Asociación de Distribuidores de Gasolina y Derivados de Petróleo Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, en relación con la naturaleza restitutiva o restaurativa de las acciones populares, la Corte Constitucional, en sentencia C-215 de 1999, señaló: “Ahora bien, el carácter restitutorio de las acciones populares justifica de manera suficiente, la orden judicial de restablecer cuando ello fuere físicamente posible, la situación afectada al estado anterior a la violación del derecho.
El objetivo esencial de una acción popular es la protección efectiva de derechos intereses colectivos, de manera que se hagan cesar los efectos de su quebrantamiento, de manera obvia, si ello es posible. Por tal motivo, es al juez a quien corresponde determinar si ese restablecimiento es factible o si al no serlo, debe decretarse una indemnización, más aún, cuando la acción popular no persigue esencialmente un beneficio de tipo pecuniario.”10 (Subrayas de la Sala).
De este modo es claro que, para que prosperen las pretensiones en una acción popular, es indispensable que la parte demandante demuestre la afectación de los derechos colectivos invocados. Esta infracción debe basarse en hechos reales, actuales, concretos e inminentes. Es decir, la protección de estas prerrogativas no puede fundamentarse en simples sospechas o suposiciones.
Una vez establecida la vulneración de los derechos, el juez podrá optar por alguna de las medidas de hacer o no hacer contempladas en los artículos 2 y 34 de la Ley 472 de 1998, dentro de las cuales, se incluyen, entre otras, las restaurativas y preventivas. 7.3.2. En este contexto, es importante destacar que, como se dijo en el planteamiento, las partes coinciden en que, durante el paro nacional que tuvo lugar entre el 28 de abril y el 28 de junio de 2021, hubo problemas de desabastecimiento de combustible en el Valle del Cauca.
No obstante, una vez finalizadas las protestas, el servicio se restableció completamente y ha funcionado con normalidad desde entonces. Así, contrario a lo señalado en la alzada, de la lectura de las peticiones de la demanda, se desprende que éstas no buscan restaurar las cosas a su estado anterior, dado que, como se vio, la aludida problemática ya fue superada y, por ende, el servicio se presta en las mismas condiciones que antes de las protestas.
Más bien, su objetivo es que el Juez adopte medidas preventivas para evitar que 10 Corte Constitucional, sentencia C-215 del 14 de abril de 1999. Magistrada Ponente Martha Victoria Sáchica de Mocaleano. 13 Radicado: 76001 23 33 000 2021 00657 01 Demandante: Asociación de Distribuidores de Gasolina y Derivados de Petróleo Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co dicha situación vuelva a ocurrir en caso de que se convoquen a nuevos paros nacionales.
Ahora, según lo expuesto en el numeral 7.3.1. de esta providencia, para la adopción de medidas preventivas primero es necesario acreditar que la amenaza a los derechos colectivos es real, concreta, actual e inminente. Sin embargo, en este caso no se ha demostrado esa circunstancia. En otras palabras, aunque el paro nacional fue un evento significativo que afectó varios sectores productivos del país, en la apelación no se demostró que en la actualidad represente una amenaza ni que existan posibilidades de que se produzcan nuevos estallidos sociales de características similares que justifiquen la imposición de las medidas solicitadas en la apelación. De este modo, la recurrente incumplió el deber señalado en el artículo 167 del CGP11, según el cual, las partes deben acreditar los supuestos de hecho que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
Ello es así, pues la actora en su apelación se limitó a solicitar la adopción de estas medidas basándose en afirmaciones hipotéticas sobre la posible ocurrencia de nuevas protestas, pero sin indicar cuáles eran las pruebas que las acreditaban; veamos: “Tal como se observa en las pretensiones en referencia las mismas son medidas pertinentes, conducentes y útiles para restituir las cosas al estado anterior de las afectaciones causadas por el paro nacional.
En este sentido, la mismas tienen por objeto la garantía de la distribución del combustible minorista en la región del Valle del Cauca y Cauca, así como la consecuente prestación 11“Artículo 167. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares.
Cuando el juez adopte esta decisión, que será susceptible de recurso, otorgará a la parte correspondiente el término necesario para aportar o solicitar la respectiva prueba, la cual se someterá a las reglas de contradicción previstas en este código. Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba.” 14 Radicado: 76001 23 33 000 2021 00657 01 Demandante: Asociación de Distribuidores de Gasolina y Derivados de Petróleo Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co de forma eficiente, teniendo en cuenta su naturaleza como servicio público esencial, tanto en condiciones de normalidad como en situaciones de alteración del orden público.
La pretensión en referencia es una medida idónea, adecuada y efectiva para la restitución de las cosas al estado anterior, teniendo en cuenta con anterioridad a la ocurrencia del paro nacional, no se había visto afectada la distribución de combustibles de la forma en que se presentó. Debe mencionarse que, en la actualidad al no haber adoptado ninguna medida de fondo frente a la distribución de combustibles, estos escenarios de afectación como los planteados en el paro nacional, podrán volver a ocurrir, situación a todas luces de extrema gravedad y urgencia”12 (Subrayas y negrillas de la Sala).
Además, la Sala considera que corresponde al Ejecutivo adoptar las medidas necesarias para evitar que se paralice la efectiva prestación del servicio en caso de que se repita un fenómeno social con repercusiones similares a las ocurridas en 2021. Pues de hacerlo el Poder Judicial sin pruebas de una amenaza real o efectiva de los derechos colectivos invocados, implicaría que el Juez coadministre asumiendo potestades que no le corresponden, pues impondría políticas sectoriales sin ningún sustento, lo que desnaturalizaría el objeto de las acciones populares.
En suma, el cargo no tiene vocación de prosperidad. 7.4. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia SEGUNDO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMITIR copia de esta decisión a la Defensoría del Pueblo.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase, 12 Visible en el índice 92 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI del Tribunal. 15 Radicado: 76001 23 33 000 2021 00657 01 Demandante: Asociación de Distribuidores de Gasolina y Derivados de Petróleo Calle 12 No. 7-65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala el 29 de agosto de 2024.
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.