Radicado: 25000-23-15-000-2023-01171-01 Demandante: Caja de compensación Familiar- Compensar EPS 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Acción de tutela Radicación 25000-23-15-000-2023-01171-01 Demandante CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR – COMPENSAR EPS Demandado JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ- SECCIÓN PRIMERA Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Decisión sin motivación. Nulidad y restablecimiento del derecho. Acumulación de pretensiones. Recobros. Efectos de la inadmisión de la demanda en la caducidad de la acción. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por Compensar EPS contra la sentencia del 23 de enero de 2024, proferida por la subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que resolvió: «PRIMERO: Negar el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia reclamados, a través de apoderada judicial, por Compensar E. P. S. de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.»1 ANTECEDENTES 1.
Pretensiones El 19 de diciembre de 20232, Compensar EPS, quien actúa por conducto de apoderada judicial, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá aduciendo que los autos del 24 de octubre y del 12 de diciembre de 2023, proferidos en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 11001-33-34-002-2023-00486-00, vulneraron su derecho fundamental al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones3: «PETICIÓN PRINCIPAL: AMPARAR los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO y al ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA de COMPENSAR EPS, ORDENANDO al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. que se sirva DEJAR SIN VALOR Y SIN EFECTO a los autos de 24 de octubre y 12 de diciembre de 2023 para en su lugar ADMITIR el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por COMPENSAR EPS en contra de los actos administrativos proferidos por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) por medio de los cuales se negó el derecho de COMPENSAR EPS a obtener el recobro de CUATROCIENTOS OCHENTA Y OCHO MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y DOS MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y TRES PESOS M/CTE ($488.582.463) correspondientes a trescientos sesenta y siete (367) recobros de servicios no financiados por la UPC.
PRETENSIÓN SUBSIDIARIA: AMPARAR los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO y al ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA de COMPENSAR EPS, ORDENANDO al Juzgado Segundo 1 Página 25 de la sentencia de tutela de primera instancia. Expediente digital en Samai, índice 2. 2 Sistema de gestión judicial del Consejo de Estado: SAMAI (índice 1). 3 Páginas 55 y 56 de la acción de tutela.
Expediente digitalizado. Samai, índice 2. Radicado: 25000-23-15-000-2023-01171-01 Demandante: Caja de compensación Familiar- Compensar EPS 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. que se sirva DEJAR SIN VALOR Y SIN EFECTO a los autos de 24 de octubre y 12 de diciembre de 2023 para en su lugar ADMITIR el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por COMPENSAR EPS contenido en la demanda escindida que consta de ciento ochenta y nueve (189) recobros por servicios y tecnologías no incluidas en el Plan de Beneficios en Salud que ascienden a trescientos millones ochocientos cincuenta mil cuatrocientos noventa y siete pesos m/cte.
($300.850.497). Con el fin de garantizar los derechos fundamentales en mención y proteger el derecho de acción ejercido por COMPENSAR EPS oportunamente, ruego a los señores magistrados se sirvan ORDENAR al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. que, para las demás demandas escindidas, identificadas como i) demanda recobros 46.1 escindida, ii) demanda recobros 46.2 escindida y iii) demanda recobros 46.4 escindida, disponga su remisión a la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos de Bogotá D.C. para que sean sometidas a reparto de los Juzgados Administrativos que conforman la Sección Primera» 2.
Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El 4 de octubre de 2023, Compensar EPS radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES, para obtener la nulidad de 23 actos administrativos en los que se negaron 367 recobros, por el valor de $488.582,463, por servicios no financiados por la Unidad de Pago por Capitación. La negativa al pago de los recobros se confirmó en los actos administrativos CAPVI_1122, CAPVI_1222, CAPVI_0123_0223 y CAPVI_0123_RNG_SP2015_19. 2.2.
La demanda correspondió al conocimiento del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera que la inadmitió por auto del 14 de octubre de 2023, por considerar que no concurrían los elementos del artículo 88 del Código General del Proceso, relativo a la acumulación de pretensiones. La autoridad judicial dijo que, una vez escindidas las demandas, el despacho solo conocería de una de ellas a elección del demandante.
Respecto de las demás, mencionó que el actor podría radicarlas de manera separada, caso en el cual, debería tenerse en cuenta como fecha de presentación, para efectos de caducidad, la del 4 de octubre de 2023. 2.3. La decisión fue recurrida en reposición por la parte demandante, quien manifestó que la acumulación de las pretensiones de la demanda es de naturaleza objetiva, por lo que debía decidirse sobre esa figura en aplicación del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y no al amparo del Código General del Proceso (CGP).
De otra parte, advirtió que las pretensiones de la demanda sí provienen de un asunto en común comoquiera que se cimientan en las mismas circunstancias fácticas y jurídicas. Como petición subsidiaria, solicitó al despacho que, de mantener su decisión, remitiera a la oficina de reparto los demás actos administrativos para que sean asignados a los juzgados administrativos de la Sección Primera. 2.4.
En auto del 12 de diciembre de 2023, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá confirmó la decisión de inadmitir la demanda con fundamento en los mismos argumentos inicialmente expuestos. Además, negó la pretensión subsidiaria de remitir la demanda a la oficina de apoyo dado que esa no es una función judicial establecida en norma procesal.
Radicado: 25000-23-15-000-2023-01171-01 Demandante: Caja de compensación Familiar- Compensar EPS 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5. El 18 de diciembre de 2023, Compensar EPS presentó ante el juzgado memorial de obedecimiento en el cual especificó cuál sería la demanda elegida para el conocimiento de ese despacho y le pidió, de nuevo, que remitiera a la oficina de reparto las demás demandas escindidas. 3.
Fundamentos de la acción 3.1. En relación con los requisitos generales de procedibilidad de relevancia constitucional y la incidencia del defecto alegado en el sentido de la decisión, la accionante indicó que se discute la afectación de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia con ocasión a la decisión de no acumular las pretensiones conforme fue solicitado en la demanda, sin que se expusiera una motivación suficiente.
Además, considera que la decisión afecta el derecho al acceso a la administración de justicia debido a que la gestión de escindir las demandas y volverlas a radicar podría afectar la oportunidad de la acción. 3.2. Respecto de los defectos en particular, alegó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo porque decidió sobre la acumulación de pretensiones en aplicación del artículo 88 del CGP, cuando lo correcto era hacerlo al amparo del artículo 165 del CPACA.
Advirtió que la situación expuesta de la demanda refiere a una acumulación objetiva y no subjetiva de las pretensiones como erradamente lo consideró la accionada. De otra parte, alegó la concreción del defecto de decisión sin motivación debido a que la conclusión de que la demanda refiere a una acumulación subjetiva no tiene respaldo en las pruebas del proceso.
Se trató de una conclusión contraevidente, pues las resoluciones demandadas tienen un origen común en tanto «comprenden la negación del derecho a recobrar servicios que no le competían legalmente a la EPS, que fueron autorizadas y suministradas por esta entidad por virtud del acatamiento de órdenes judiciales (tutela) y administrativas (MIPRES), cuyo valor fue asumido por COMPENSAR, proviniendo de actuaciones administrativas que iniciaron de manera común y que se sirven de las mismas pruebas».
Finalmente, expuso que los autos cuestionados contrarían lo dispuesto por la Corte Constitucional en el Auto 1942 de 2023 en el sentido de que se evite imponer cargas excesivas a la parte demandante en los procesos de recobros. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto del 19 de diciembre de 2023, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la acción de tutela interpuesta, por conducto de apoderado judicial, por Compensar EPS contra el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá. 4.2.
El Juzgado Segundo del Circuito Administrativo de Bogotá, por conducto de la titular del despacho, aportó la copia digitalizada del proceso ordinario objeto de análisis y remitió informe «en el sentido de señalarle que en este Despacho se tramita el proceso 2023-486». 5. Providencia impugnada En sentencia del 23 de enero de 2024, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó el amparo solicitado por la accionante.
Dijo que la decisión del juzgado accionado no era manifiestamente contraria a la evidencia del expediente ni contenía una interpretación irrazonable de los hechos de la demanda ni del marco jurídico aplicable. Radicado: 25000-23-15-000-2023-01171-01 Demandante: Caja de compensación Familiar- Compensar EPS 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agregó que las providencias acusadas no adolecían de falta de motivación comoquiera que en ellas se argumentó que los actos administrativos demandados no provenían de la misma causa ni las pretensiones referían a idéntico objeto ni había una relación de dependencia entre ellos.
Por el contrario, se indicó que en cada proceso de reconocimiento de esos servicios, el ADRES analizó hechos y fundamentos jurídicos diferentes, razón por la cual debían evaluarse en demandas individuales. 6. Impugnación La apoderada de Compensar EPS impugnó el fallo de tutela de primera instancia, en correo dirigido al proceso el 29 de enero de 2024 en el que indicó que aportaba el memorial contentivo de los argumentos de disenso, pero en el índice de Samai correspondiente no aparecía el mencionado documento.
El 16 de febrero de 2024, el despacho ponente se comunicó con la Secretaría de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para corroborar si existía el memorial contentivo de los argumentos de impugnación. La secretaria del Tribunal a quo remitió escrito de impugnación que fue remitido, vía correo electrónico, por la apoderada de Compensar EPS, el 16 de febrero de 2024.
En el escrito de impugnación se reiteran los argumentos expuestos por Compensar EPS en la acción de tutela. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19914, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales5 y especiales6 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. 4 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 5 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 6 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. Radicado: 25000-23-15-000-2023-01171-01 Demandante: Caja de compensación Familiar- Compensar EPS 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional7 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tal motivo, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3.
Planteamiento del problema jurídico De conformidad con los antecedentes del caso, la Sala establecerá, en primer lugar, si le asistió razón al juez constitucional de primera instancia al declarar que la acción de tutela superaba el examen general de procedibilidad cuando se acusan providencias judiciales. En particular, interesa a la Sala determinar si los argumentos contenidos en el escrito de tutela, reiterados en el de impugnación, superan el requisito de relevancia constitucional.
En caso de que la petición de amparo supere el examen general de procedibilidad, la Sala seguirá con el estudio de fondo de los cargos para establecer si el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera incurrió en defecto sustantivo, en decisión sin motivación y en desconocimiento del precedente judicial al proferir los autos del 24 de octubre y del 12 de diciembre de 2023. 4.
Presupuesto de relevancia constitucional: su alcance y análisis en el caso particular 4.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».8 Es necesario que el interesado exponga 7 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. 8 Ibidem. Radicado: 25000-23-15-000-2023-01171-01 Demandante: Caja de compensación Familiar- Compensar EPS 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con suficientes argumentos para cuestionar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. En línea con el último criterio de la relevancia constitucional, corresponde al juez verificar que la tutela no se esté utilizando como si fuera una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada.
Para tal propósito, le corresponde estudiar si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales; y si estos fueron resueltos integralmente por el juez natural. En caso de que se trate de los mismos argumentos y de que estos hayan sido estudiados por el juez de la causa, es probable que el juez de tutela concluya que el mecanismo constitucional se está empleando como una instancia adicional.
En ese supuesto, se evidencia que lo perseguido por el tutelante es insistir en los argumentos planteados ante el juez natural, con la esperanza de que el juez de tutela, a diferencia del juez de la causa, sí acceda a sus pretensiones. 4.2. Esta Sala considera que la discusión expuesta por Compensar EPS no supera el requisito general de relevancia constitucional para cuestionar providencias judiciales a través de la acción de tutela.
El fundamento de esta afirmación se concreta en que la petición de amparo no involucra una amenaza real a los derechos fundamentales de la parte actora, sino que se concentra en discutir la interpretación y aplicación de las normas que regulan la figura de la acumulación de pretensiones hecha por el juez de la causa y que la actora estima contraria a sus intereses.
Se precisa que la anterior afirmación no debe entenderse como una regla de improcedencia de la acción de tutela contra todas las providencias que decidan sobre la acumulación de pretensiones, es más bien una conclusión que atiende a las particularidades del caso que en esta ocasión se analiza, considerando la etapa procesal en la que se adoptó la decisión y sus efectos frente a las facetas del derecho fundamental al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Radicado: 25000-23-15-000-2023-01171-01 Demandante: Caja de compensación Familiar- Compensar EPS 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así pues, la decisión sobre relevancia constitucional en casos en los que se discute la aplicación e interpretación de una disposición normativa, como en este caso la que regula la acumulación de pretensiones, dependerá de las implicaciones que aquella tenga en los derechos fundamentales de los que es titular la parte actora y de la compatibilidad de la tesis del juez de la causa con la Constitución Política.
A manera de ejemplo, en la sentencia de tutela del 20 de abril de 2023, proferida en la acción de tutela nro. 11001-03-15-000-2023-00361-009, esta Sala estudió de fondo la acción de tutela contra el auto que declaró probada la excepción de indebida acumulación de pretensiones, pero precisó que tal análisis se justificaba en que la determinación excluyó definitivamente del debate las pretensiones indemnizatorias de los demandantes.
Es decir, se trataba de un auto determinante en el proceso con clara potencialidad de transgredir los derechos fundamentales de las partes. Y en la sentencia de tutela del 23 de agosto de 2018, Expediente nro. 110010315000-2018-02227-0010, esta Sala conoció de fondo una acción de tutela en la que se cuestionó la decisión adoptada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (carácter laboral) de no acceder a la acumulación subjetiva de las pretensiones propuesta y de rechazar la demanda debido a que no se acató la decisión de desacumulación. En esa oportunidad, la Sala consideró que la decisión sobre la acumulación de pretensiones debía analizarse de fondo debido a que (i) tuvo una consecuencia relevante en el derecho al acceso a la administración de justicia dada la decisión de rechazo de la demanda, (ii) se trataba de un caso de acumulación subjetiva de pretensiones y (iii) se encontró que la interpretación de la norma procesal aplicable era arbitraria. 4.3 Sin embargo, el caso que ahora se analiza tiene elementos específicos que no permiten proceder con el análisis de fondo al no superar el requisito general de relevancia constitucional, a saber: (i) se cuestiona el auto del 24 de octubre de 2023 (confirmado en reposición por auto del 12 de diciembre de 2023), por el que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera inadmitió la demanda presentada por Compensar EPS contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES;
(ii) la decisión del Juzgado demandado no se traduce en una clara violación de los derechos fundamentales de la parte actora al debido proceso y de acceso a la administración de justicia; y (iii) la interpretación normativa defendida por el juez no se observa contraria a la Constitución Política, se encuentra motivada y justificada, y no trasciende en la posible afectación de derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración d justicia, como quiera que, para efectos del cómputo de la caducidad de la acción, adoptó medidas tendientes a garantizar que la parte accionante no resultara afectada con la decisión de desacumulación, como se explicará más adelante.
A continuación, se explican los fundamentos de las anteriores declaraciones atendiendo a las características del caso analizado. 4.4. La principal inconformidad expuesta en el escrito de tutela radica en que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá haya inadmitido la demanda presentada por Compensar EPS pretendiendo la nulidad de 23 actos administrativos en los que se negaron 367 recobros por servicios no financiados por la Unidad de Pago por Capitación, por considerar que no era 9 Actor: IC Constructora S.A.S e Industrial de Construcciones S.A.S. Magistrada ponente: Myriam Stella Gutiérrez Arguello. 10 Demandante: Luz Stella Ardila Reyes y otros.
Magistrado ponente: Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 25000-23-15-000-2023-01171-01 Demandante: Caja de compensación Familiar- Compensar EPS 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posible acumular las pretensiones respecto de diferentes actuaciones administrativas iniciadas por Compensar EPS para recobrar el dinero pagado por servicios no incluidos en el Plan de Beneficios de Salud y que fueron decididas a través de diferentes actos administrativos.
En el auto inadmisorio del 24 de octubre de 2023, la autoridad judicial demandada mencionó que la acumulación de pretensiones debía estudiarse al amparo del artículo 88 del CGP, porque el artículo 165 del CPACA solo reguló la acumulación objetiva de pretensiones y siguió diciendo: «se observa que la entidad demandada negó a la parte actora, el recobro de 367 servicios no incluidos en el plan de beneficios en salud (antes POS), a través de 23 actos administrativos, y, además, esto fue ratificado mediante 4 decisiones más, por las que se resolvió las objeciones formuladas por Compensar a las glosas.
En ese contexto, se evidencia claramente que cada una de las negativas al pago de los servicios recibidas por la actora fue a través de un acto administrativo independiente, es decir, las resoluciones atacadas decidieron diferentes situaciones fácticas y jurídicas, puesto que, cada negativa se basó en circunstancias de tiempo, modo y lugar propias.
Así las cosas, no es factible aplicar la acumulación de pretensiones consagrada en el artículo 88 de Código General del Proceso, como quiera que no se cumple ninguno de los 4 requisitos para su procedencia, ya que, se reitera, las situaciones fácticas y jurídicas que se tuvieron en cuenta para la expedición de cada acto administrativo no son idénticas, es decir, la parte demandada tuvo en cuenta hechos y razones diferentes para emitir cada una de las negativas al pago».
En el auto que confirmó la decisión, el juzgado precisó que la acumulación de pretensiones propuesta por Compensar EPS no cumplía con los requisitos del artículo 88 del Código General del Proceso porque «el hecho de que todos los actos administrativos traten sobre el tema de glosas en salud, no genera automáticamente que todas las negaciones de pago provengan de la misma causa, versen sobre el mismo objeto, tengan relación de dependencia o deban servirse de las mismas pruebas, pues, para cada uno (…), la ADRES analizó hechos y fundamentos jurídicos diferentes, por ello, se deben evaluar en demandas individuales.» 4.5.
Compensar EPS considera que la autoridad judicial accionada erró al negar la acumulación de pretensiones al amparo del artículo 165 del CPACA que era el pertinente para resolver la cuestión. Además, destacó que escindir las demandas y radicarlas nuevamente como lo exigió el Juzgado Segundo administrativo del Circuito de Bogotá desconoce su derecho de acceso a la administración de justicia en tanto pueden frustrarse las pretensiones de la demanda por la caducidad de la acción. Como se puede ver, la controversia propuesta en sede de tutela se centra en la aplicación de la norma que regula la figura de la acumulación de pretensiones y el efecto que persigue la accionante es que, por celeridad y economía procesal, se surta el análisis de legalidad de los actos administrativos demandados bajo una misma cuerda procesal.
Como se indicó al inicio, la discusión propuesta no se refiere a un asunto de rango constitucional. Es claro que la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional en atención a los principios de autonomía e independencia de los jueces en la aplicación del derecho y para decidir los asuntos puestos en su consideración y con fundamento en los principios de especialidad y de seguridad jurídica.
Por ello, la jurisprudencia constitucional11 ha advertido que los asuntos que se ventilen a través de la acción de tutela deben tener marcada relevancia constitucional. Dicho esto, la Sala considera que, corresponde al juez natural de la causa establecer el marco jurídico aplicable para decidir los asuntos puestos a su 11 Corte Constitucional.
Sentencias SU215 de 2022 y SU128 de 2021 Radicado: 25000-23-15-000-2023-01171-01 Demandante: Caja de compensación Familiar- Compensar EPS 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consideración y determinar su alcance dentro de parámetros de racionalidad y debida motivación. En los autos demandados, la autoridad judicial acusada expuso las disposiciones normativas que en su consideración regulan la figura de la acumulación de pretensiones y presentó las razones por las que estimó que la demanda no cumplía con los requisitos allí consagrados.
En particular, argumentó que, aunque los actos administrativos tienen en común que tratan sobre de glosas en salud, no pueden acumularse debido a que no se trata de pretensiones conexas, pues cada negativa se basó en circunstancias de tiempo, modo y lugar específicas. La ratio de esta decisión está prevalida de la presunción de acierto y de los principios de independencia y autonomía del juez especializado para decidir sus casos y por tratarse de una cuestión de interpretación normativa, es decir, una cuestión de mera legalidad, en principio, no corresponde al juez de tutela inmiscuirse en el ámbito de la competencia de los jueces ordinarios, salvo que se demuestre una restricción desproporcionada de los derechos invocados. 4.6.
En este punto conviene traer a colación uno de los argumentos expuestos sobre este asunto en las sentencias SU573 de 2019 y SU128 de 2021. En la primera, la Corte Constitucional manifestó: «(…) el asunto carece de relevancia constitucional (…) (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma de rango reglamentario o legal salvo que de esta se “desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general».
De otra parte, la Corte Constitucional determinó el alcance de la causal de improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se discuten cuestiones de mera legalidad, en los siguientes términos: «el caso [debe involucrar] algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental” La jurisprudencia constitucional ha reiterado que la cuestión debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.
Dado que el único objeto de la acción tutela es la protección efectiva de los derechos fundamentales, es necesario que el asunto que origina la presentación de la acción contra una providencia judicial tenga trascendencia para la aplicación y el desarrollo eficaz de la Constitución Política, así como para la determinación del contenido y alcance de un derecho fundamental.
Por tal razón, los asuntos en los que se invoca la protección de derechos fundamentales, pero cuya solución se limita a la interpretación y aplicación de normas de rango legal, no tienen, en principio, relevancia constitucional.» (Subraya la Sala) 4.7. Ahora bien, establecido que la discusión que se plantea refiere a un asunto de estricta legalidad, debe la Sala agregar que la decisión relativa a inadmitir la demanda y solicitar que se escindan las pretensiones no evidencia un claro escenario de vulneración de derechos fundamentales.
En el escrito de tutela se defiende que la decisión pone en riesgo el derecho al acceso a la administración de justicia de Compensar EPS debido a que podría declararse la caducidad de la acción cuando se radiquen las nuevas demandas. Al respecto basta con decir que el argumento se basa en una suposición de una posible declaración de caducidad respecto de las demandas escindidas, pero no se trata de una vulneración real ni actual.
En todo caso, en el auto del 24 de octubre de 2023, el juez de la causa hizo declaraciones tendientes a evitar ese escenario y garantizar su derecho de acceso a la administración de justicia. En la parte considerativa del auto que inadmitió la demanda, al respecto se lee: Radicado: 25000-23-15-000-2023-01171-01 Demandante: Caja de compensación Familiar- Compensar EPS 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «En ese orden de ideas, en aplicación del artículo 170 ibidem, se concederá a la parte actora el término de diez (10) días, para que, so pena de rechazo, tramite de manera independiente y en demanda separada la actuación correspondiente.
De las demandas separadas el Despacho conocerá una sola actuación a elección del demandante. Con relación a las otras actuaciones administrativas quedará a criterio del actor su radicación de forma separada. Caso en que, a juicio de este Despacho, deberá tenerse en cuenta como fecha de presentación inicial el 4 de octubre de 2023, para efectos de la caducidad.» 4.8 Así las cosas, aunque escindir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y radicarla nuevamente puede representar gestiones administrativas adicionales no deseadas, tal situación no se traduce en una clara amenaza los derechos al acceso a la administración de justicia ni al debido proceso que justifique la intervención del juez constitucional.
Luego, la acción de tutela no supera el requisito general de relevancia constitucional. 5. Conclusión Por lo anterior, la Sección revocará la sentencia de tutela del 23 de enero de 2024, en la que la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la acción de tutela promovida por Compensar EPS, para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela por no superar el requisito general de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la decisión impugnada, proferida el 23 de enero de 2024, por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela, por las razones expuestas en esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador