1 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00205 00 Demandante: Juan Manuel López Carrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Bogotá, D. C., dos (2) de julio de dos mil veintiséis (2026) Radicación núm.: 11001 03 24 000 2026 00205 00 Actor: Juan Manuel López Carrero Demandado: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República I. De la admisión de la demanda 1.
El señor Juan Manuel López Carrero, actuando a nombre propio, interpuso demanda a través del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución OCCP 120 del 29 de abril de 2026 «Por la cual se acepta un listado entregado por el miembro representante autorizado por el autodenominado Ejército Gaitanista de Colombia de personas que dicho grupo armado reconoce como integrantes de este asunto para su tránsito a la Zonas de Ubicación Temporal», expedido por el Consejero Comisionado de Paz. 2.
En escrito aparte de la demandada solicitó que se decretara la medida cautelar de urgencia de suspensión de los efectos del acto acusado. 3. El libelo introductorio fue radicado el 12 de mayo de 2026 y fue sometido a reparto y allegada a este Despacho el 13 de ese mes y año. 4. Ahora, analizado el plenario se encuentra que el libelo introductorio cumple con los requisitos consagrados en los artículos 162, 163, 164 y 166 del CPACA, por lo que se dispondrá su admisión. II.
De la medida cautelar de urgencia 2 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00205 00 Demandante: Juan Manuel López Carrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. El Despacho decide la solicitud de medida cautelar de urgencia presentada por el señor Juan Manuel López Carrero en contra de la Resolución OCCP 120 del 29 de abril de 2026. 2.1.
Fundamentos de la solicitud 6. Anotó que se vulneraron los artículos 6, 35, 113 y 121, así como el numeral 3 del artículo 189 de la Constitución Política, y el parágrafo 3 del artículo 8 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022, porque en su criterio, un funcionario de segundo nivel del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (en adelante DAPRE) carecía de competencia para autorizar la suspensión de órdenes de captura con fines de extradición. 7.
Alegó que se infringieron el artículo 243 de la Constitución Política y la sentencia C-525 del 29 de noviembre de 2023, debido a que no se observaron los condicionamientos fijados por la Corte Constitucional en dicha providencia para la suspensión de órdenes de captura en el marco de procesos de paz adelantados con Estructuras Armadas Organizadas de Crimen de Alto Impacto (EAOCAI). 8.
Dijo que se desconocieron los artículos 113 y 121 de la Constitución Política porque el artículo 4 del acto acusado dispuso comunicar la suspensión de la orden de captura con fines de extradición de Jobanis de Jesús Ávila Villadiego, pese a que la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia ya había emitido concepto favorable para su extradición el 10 de diciembre de 2025. 9.
Refirió que se vulneraron los artículos 1, 2 y 93 de la Constitución Política, el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, porque se ordenó la suspensión de órdenes de captura respecto de personas a quienes se les atribuiría la comisión de 35 masacres que habrían dejado 133 víctimas durante el primer trimestre de 2026. 10.
Refirió que se infringieron los artículos 29, 74 y 209 de la Constitución Política, los artículos 3 y 35 de la Ley 1437 de 2011 y la Ley 1712 de 2014, ya que el artículo 5 del acto demandado declaró reservada la totalidad del listado de personas beneficiarias, sus datos de identificación y la información relacionada con 3 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00205 00 Demandante: Juan Manuel López Carrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su tránsito a las Zonas de Ubicación Temporal, sin diferenciar aquella información que eventualmente requería reserva por razones de seguridad de aquella necesaria para el ejercicio del control judicial y ciudadano. Agregó que dicha reserva impedía a las víctimas, a la Fiscalía General de la Nación, a los organismos de control y a los jueces verificar la identidad de los beneficiarios de la suspensión de las órdenes de captura. 11.
Anotó que el acto enjuiciado adolece de falsa motivación, por cuanto la decisión de suspender las órdenes de captura se fundamentó en la supuesta voluntad de las Autodefensas Gaitanistas de Colombia de avanzar hacia el sometimiento al Estado de Derecho y participar en un proceso de paz, sin que existieran elementos objetivos, verificables y suficientes que acreditaran tal circunstancia. Agregó que no se demostró el cese de hostilidades por parte de dicha organización ni la existencia de mecanismos efectivos de verificación y seguimiento que permitieran constatar el cumplimiento de los compromisos exigidos para acceder a la suspensión de las órdenes de captura. 12.
Concluyó que la medida cautelar de suspensión provisional debía adoptarse con carácter urgente, debido a que el traslado de los integrantes de las Autodefensas Gaitanistas de Colombia a las Zonas de Ubicación Temporal se encontraba previsto para el 25 de junio de 2026. Sostuvo que, de mantenerse la vigencia del acto acusado, se configuraría un riesgo de impunidad respecto de las personas beneficiadas con la suspensión de las órdenes de captura, circunstancia que se agravaba por la persistencia de hechos de violencia atribuidos a dicha organización armada, lo que evidenciaba la necesidad de una intervención judicial inmediata para evitar la consumación de perjuicios de difícil reparación. 2.1.
Consideraciones del Despacho 2.1.1. Las medidas cautelares en el CPACA. Medidas cautelares de urgencia 13. La Ley 1437 de 2011 estableció en los artículos 229 y subsiguientes el régimen de las medidas cautelares que se podrán decretar a petición de parte debidamente sustentada, en todos los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin que su adopción, como lo advierte dicha disposición expresamente, implique prejuzgamiento. 4 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00205 00 Demandante: Juan Manuel López Carrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.
A título enunciativo, el artículo 230 de esta normativa legal señala las medidas cautelares de tipo preventivo, conservativo, anticipativo o suspensivo que podrán decretarse, encontrándose, dentro de éstas últimas, la de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos. 15. El artículo 231 ibídem prevé los requisitos exigidos para la procedencia de la suspensión provisional tanto en el medio de control de nulidad como en el de nulidad y restablecimiento del derecho: En el primer caso, la medida cautelar comentada procederá por la violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal infracción resulte del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; en el segundo, además de lo anterior, deberá acreditarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios reclamados. 16.
El artículo 233 ibídem establece el procedimiento para la adopción de las medidas cautelares que consiste básicamente en que, una vez formulada la solicitud, al admitirse la demanda y por auto separado el Juez o Magistrado Ponente ordenará correr traslado de aquella al demandado por el término de 5 días para que se pronuncie al respecto y que vencido el anterior plazo el Juez resolverá esa petición contando con un término de 10 días.
Si la medida se solicita en el transcurso de una audiencia se deberá correr igualmente traslado a la otra parte y podrá ser decretada en tal actuación. 17. Por su parte, el artículo 234 del CPACA consagra las medidas cautelares de urgencia, las cuales tienen como finalidad la adopción de decisiones que, dada la naturaleza de los efectos que está produciendo el acto administrativo, no resulta posible agotar el trámite previsto en el artículo 233 del CPACA.
Así, es claro que se trata de una situación excepcional que solo resultará procedente cuando se logre demostrar la urgencia alegada1. 1 Al respecto, esta Corporación ha señalado: «La Ley 1437 regula así mismo en su artículo 234 las medidas cautelares de urgencia, en los siguientes términos: «Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior».
Agrega esta disposición que «[e]sta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar», y que “[l]a medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete». 5 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00205 00 Demandante: Juan Manuel López Carrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.
Al respecto, esta Corporación ha señalado: “La Ley 1437 regula así mismo en su artículo 234 las medidas cautelares de urgencia, en los siguientes términos: “Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior”.
Agrega esta disposición que “[e]sta decisión será susceptible de los recursos a que haya lugar”, y que “[l]a medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete”. Esta norma prevé claramente una excepción a la regla general establecida en el artículo 233 antes citado, conforme a la cual es preciso correr traslado de la solicitud de medida cautelar a la parte contraria.
De acuerdo con lo señalado por esta Corporación, “[l]a norma en comento deja abierta la posibilidad de que en ciertos casos excepcionales pueda decretarse una medida cautelar de urgencia «inaudita parte debitoris», esto es, sin necesidad de notificar o escuchar previamente a la contraparte, con el propósito de precaver o conjurar la afectación inminente de los derechos del interesado y sin necesidad de agotar el trámite previsto en el artículo 233, esto es, sin tener que correr el traslado ni de efectuar la notificación allí dispuestos”2.
Esta diferencia, se explica en la imperiosa necesidad de que haya un pronunciamiento inmediato ante la urgencia del caso concreto, siendo preciso, en todo caso, que el peticionario asuma la carga argumentativa suficiente para demostrar la urgencia de la protección cautelar solicitada”3. 19. De lo mencionado anteriormente se puede concluir que, para que una medida cautelar de urgencia proceda, se requiere que esta situación se encuentre demostrada; es decir, que resulte claro para el operador judicial que no es posible agotar el traslado de la medida cautelar so pena de poner en peligro o amenazar los derechos de la parte solicitante.
Esta norma prevé claramente una excepción a la regla general establecida en el artículo 233 antes citado, conforme a la cual es preciso correr traslado de la solicitud de medida cautelar a la parte contraria. De acuerdo con lo señalado por esta Corporación, «[l]a norma en comento deja abierta la posibilidad de que en ciertos casos excepcionales pueda decretarse una medida cautelar de urgencia «inaudita parte debitoris», esto es, sin necesidad de notificar o escuchar previamente a la contraparte, con el propósito de precaver o conjurar la afectación inminente de los derechos del interesado y sin necesidad de agotar el trámite previsto en el artículo 233, esto es, sin tener que correr el traslado ni de efectuar la notificación allí dispuestos.» Esta diferencia, se explica en la imperiosa necesidad de que haya un pronunciamiento inmediato ante la urgencia del caso concreto, siendo preciso, en todo caso, que el peticionario asuma la carga argumentativa suficiente para demostrar la urgencia de la protección cautelar solicitada.» 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Auto de 15 de marzo de 2017, proferido en el proceso con radicación número 11001 0325 000 2015 00336 00 (0740-15), Consejero Ponente Gabriel Valbuena Hernández. 3 Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 18 de diciembre proferido en el proceso con radicación número 11001-03-24-000-2016-00390-00, Consejero Ponente Oswaldo Giraldo López. 6 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00205 00 Demandante: Juan Manuel López Carrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.
En ese orden de ideas, a la parte le es exigible un mínimo de carga argumentativa que permita deducir la imperiosa necesidad de resolver inmediatamente tal solicitud. 21. De cara al caso bajo examen, el Despacho no advierte razones suficientes que justifiquen acudir al trámite excepcional previsto para la adopción de medidas cautelares de urgencia. Ello es así porque, aunque el demandante sostiene que la medida contemplada en el Acuerdo OCCP 120 del 29 de abril de 2026 podría generar consecuencias lesivas que exigen una intervención judicial inmediata, de la revisión de la parte resolutiva de dicho acto se observa que este no dispuso directamente la suspensión de las órdenes de captura a las que se alude en la petición de medida cautelativa.
Por el contrario, se limitó a comunicar su contenido a la Fiscalía General de la Nación para que, en el ámbito de sus competencias, adelantara las actuaciones que estimara procedentes respecto de las personas allí identificadas. Veamos: «
RESUELVE
Artículo 1. Recibir y aceptar de buena fe, de conformidad con el principio de confianza legítima, el listado que contiene la identificación veintinueve (29) personas, el cual fue entregado por el miembro representante del autodenominado Ejército Gaitanista de Colombia - (a)EGC como integrantes de dicho grupo, para iniciar el proceso de desplazamiento hacia las Zonas de Ubicación Temporal: 7 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00205 00 Demandante: Juan Manuel López Carrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 2.
La aceptación de buena fe del listado de personas que se trasladarán a las Zona de Ubicación Temporal habilita su desplazamiento preparatorio, progresivo y condicionado, cuyo propósito será permitir el desarrollo de las actividades necesarias para el ingreso efectivo a la ZUT el día 25 de junio de 2026. Este traslado inicial estará sujeto a las limitaciones señaladas en la parte considerativa de la presente resolución en materia de localización, tiempo, finalidad y condiciones.
Toda actividad de movilidad, coordinación, pedagogía, consulta interna o preparación del ingreso deberá estar directa y exclusivamente relacionada con el proceso de paz y con el cumplimiento del compromiso de ubicación en las ZUT el 25 de junio de 2026. Para tal efecto, será indispensable mantener comunicación permanente con la Oficina del Consejero Comisionado de Paz informando oportunamente las personas, los lugares de origen, las rutas previstas, los destinos, las fechas y la finalidad específica de cada movimiento.
Artículo 3. Contra la presente Resolución procede el recurso de reposición y apelación, de conformidad con el artículo 74 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. Artículo 4. Comunicar la presente Resolución a las entidades y autoridades competentes, en particular a la Fiscalía General de la Nación frente a la aplicación de iure de la suspensión de la ejecución de las órdenes de captura, incluidas las órdenes de captura con fines de extradición, establecida en el parágrafo 3 del artículo 8 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 5 de la Ley 2272 de 2022, así como al Ministerio de Defensa Nacional, para adoptar las medidas necesarias y eficaces para brindar seguridad humana y jurídica necesaria durante el transcurso del desplazamiento de los integrantes del grupo armado organizado hacia las Zona de Ubicación Temporal - ZUT, a partir del reconocimiento efectuado e esta resolución; y a la Misión de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia de la Organización de Estados Americanos (MAPP/OEA), como integrante de un mecanismo tripartito encargado del seguimiento, monitoreo y verificación de las 8 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00205 00 Demandante: Juan Manuel López Carrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ZUT para la ubicación gradual y progresiva de los combatientes del autodenominado Ejército Gaitanista de Colombia - (a)EGC.
Artículo 5. La presente resolución tendrá carácter reservado en lo que corresponde al listado de personas y sus datos de identificación, así como la información sobre el proceso de tránsito a las Zona de Ubicación Temporal, por tratarse de información sensible cuya divulgación podría comprometer la seguridad, el efectivo desarrollo del proceso de paz y frustrar las condiciones necesarias para el tránsito efectivo a la ZUT.
Lo anterior, de conformidad con los fines de los procesos de paz establecidos en la Ley 2272 de 2022 y en la sentencia C-525 de 2023. Artículo 6. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición» (Subrayas del Despacho). 22. En otras palabras, la eventual suspensión de las órdenes de captura a las que se refiere el demandante no opera de manera automática por la sola expedición de la Resolución OCCP 120 del 29 de abril de 2026.
Por el contrario, de acuerdo con el artículo 4 de dicho acto, corresponde a la Fiscalía General de la Nación adoptar las determinaciones que estime procedentes en el ámbito de sus competencias. De este modo, cualquier decisión concreta sobre la suspensión de tales medidas requerirá una actuación posterior de esa entidad, la cual, además, podrá ser controvertida a través de los mecanismos judiciales previstos en el ordenamiento jurídico. 23.
De hecho, de la revisión de las pruebas allegadas con la solicitud de suspensión provisional se advierte que obra copia de la Resolución 142 del 11 de mayo de 2026, «Por medio de la cual se decide sobre una solicitud de la Oficina del Consejero Comisionado de Paz», expedida por la Fiscalía General de la Nación. En dicho acto, esa entidad decidió abstenerse de suspender las órdenes de captura cuya suspensión había sido solicitada.
Lo anterior puede apreciarse enseguida: «ARTÍCULO PRIMERO. ABSTENERSE de implementar medidas institucionales orientadas a generar condiciones de seguridad jurídica para el tránsito de integrantes del autodenominado Ejército Gaitanista de Colombia, EGC, hacia las Zonas de Ubicación Temporal que impliquen no ejecutar, de manera general, automática e inmediata órdenes de captura respecto de las personas incluidas en el listado comunicado por la Oficina del Consejero Comisionado de Paz, mediante la Resolución OCCP No. 120 del 29 de abril de 2026 hasta tanto se dé cumplimiento a lo señalado en la parte considerativa de esta Resolución y se llegue a la fecha fijada como el inicio de la ZUT, es decir, 25 de junio de 2026» 24.
En ese orden de ideas, este Despacho encuentra que no se dan los presupuestos para aplicar el artículo 234 del CPACA y que, por el contrario, se hace 9 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00205 00 Demandante: Juan Manuel López Carrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co necesario efectuar el correspondiente traslado de la medida cautelar, con el fin de proceder a resolver la misma una vez escuchada a la parte demandada. 25.
En consecuencia, se ordenará a la Secretaría de la Sección Primera dar apertura al cuaderno de medidas cautelares y correr traslado de la respectiva petición a la parte demandada por el término 5 días de conformidad con lo dispuesto en el artículo 233 del CPACA. En vista de lo anterior, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: ADMITIR la demanda de la referencia y, en consecuencia: 1. Notificar por estado al actor la presente providencia, en la forma prevista en el ordenamiento jurídico vigente. 2.- Notificar personalmente esta providencia al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, según la forma prevista en el ordenamiento jurídico vigente. 3.- Notificar personalmente esta providencia al señor Procurador Delegado para la conciliación administrativa, en la forma prevista en el ordenamiento jurídico vigente. 4.- Remitir de inmediato, mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales, copia del auto admisorio en conjunto con la demanda y sus anexos al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente.
Comoquiera que en el presente caso la parte demandante acreditó el cumplimiento de lo previsto en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA, adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021, en relación con el envío por medio electrónico de copia de la demanda y sus anexos a la entidad accionada, se ordena a la Secretaría de esta Sección, remitir copia de la presente providencia al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. 10 Radicado: 11001 03 24 000 2026 00205 00 Demandante: Juan Manuel López Carrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.- Correr traslado de la demanda para que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República conteste el escrito demandatorio, propongan excepciones, soliciten o aporten pruebas, llamen en garantía, y si es del caso, presenten demanda de reconvención. El anterior plazo correrá en atención a lo previsto en el ordenamiento jurídico vigente. 6.- Advertir a la entidad demandada que durante el término de traslado deberá allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes del acto acusado; lo anterior, de conformidad con lo consagrado en el parágrafo 1° del artículo 175 del CPACA. 7.- Por Secretaría, dese cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 171 del CPACA.
SEGUNDO: NEGAR la medida cautelar de urgencia por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría de la Sección Primera abrir cuaderno de medidas cautelares e incorporar allí la petición cautelar de la parte demandante, de acuerdo con lo establecido en la parte motiva del presente auto.
CUARTO: CORRER TRASLADO por el término de cinco (5) días del escrito que contiene la solicitud de suspensión provisional, en atención a lo indicado en la parte motiva de este auto. Notifíquese y cúmplase, PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado La presente providencia fue firmada electrónicamente por el Consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.