Radicación: 11001-03-25-000-2020-00028-00 (0029-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Víctor Ernesto Urrego Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-25-000-2020-00028-00 (0029-2020) Demandante: Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (FONCEP)1 Demandado: Víctor Ernesto Urrego Dueñas Asunto: Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 Tema: Causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

SENTENCIA De conformidad con lo dispuesto en los artículos 248 a 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se procede a dictar sentencia en el marco de la acción especial de revisión2 prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del 20 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión3, que confirmó con modificación, la providencia del 27 de febrero de 2014, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (en adelante FONCEP) solicita que se infirmen las sentencias antes mencionadas, puesto que considera que incurrieron en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez que el señor Víctor Ernesto Urrego Dueñas no tiene derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión en el ingreso base de cotización de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, puesto que el IBL debe establecerse según el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 1 De conformidad con el artículo 2° del Acuerdo 001 de 2007 de la Junta Directiva de la entidad, el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones es un establecimiento público del orden Distrital, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio público, adscrito a la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá. 2 Así la ha denominado la jurisprudencia de esta Corporación, entre otras decisiones: Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia de 27 de marzo de 2014, radicación: 11001-03-25-000-2012-00561- 00(2129-12) REV, MP.

Gerardo Arenas Monsalve y Sala Novena Especial de Decisión, sentencia de 25 de febrero de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2019- 04468-00 REV, MP. Gabriel Valbuena Hernández. 3 M.P. Fanny Contreras Espinosa, demandante: Víctor Ernesto Urrego Dueñas, demandado: FONCEP, radicación número: 11001-33-31-007-2012-00203-01. Radicación: 11001-03-25-000-2020-00028-00 (0029-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Víctor Ernesto Urrego Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 II.

ANTECEDENTES 2.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1. El señor Víctor Ernesto Urrego Dueñas, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, presentó demanda contra el FONCEP con el fin de que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución 0361 de 20 de febrero de 2004, expedida por la subdirectora de Obligaciones Pensionales de la Secretaría de Hacienda de Bogotá, que negó la reliquidación de su pensión de jubilación;

(ii) Resolución 1625 de 13 de junio de 2005, suscrita por el director Distrital de Crédito Público de la Secretaría de Hacienda de Bogotá, que revocó el acto anterior y procedió a reliquidar la pensión de jubilación con inclusión de nuevos factores salariales; y (iii) Oficio 2010EE21361 de 27 de septiembre de 2010, proferido por el director de Pensiones del FONCEP, que negó la reliquidación de la pensión de jubilación. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la entidad demandada reliquidar la pensión de jubilación, teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios; y pagar las diferencias resultantes de las sumas producto de la reliquidación desde el retiro del servicio; con la consecuente indexación de la condena y el pago de intereses moratorios. 3.

El demandante manifestó que la pensión de jubilación debe reliquidarse de conformidad con las leyes 33 y 62 de 1985, por ser más favorables, es decir, con la inclusión de todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicios. 2.2. Sentencia de primera instancia4 4. El Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, en sentencia del 27 de febrero de 2014, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados.

En consecuencia, ordenó al FONCEP reliquidar la pensión de jubilación del actor, equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados del 22 de julio de 2002 al 22 de julio de 2003, además del sobresueldo, auxilio de alimentación, horas extras, prima de vacaciones, prima de habitación y prima de navidad; sumas que se reconocerían a partir del 1 de mayo de 2003, fecha del retiro del servicio, pero con efectos fiscales desde el 10 de septiembre de 2007 por prescripción trienal. 2.3.

Sentencia de segunda instancia5 5. La decisión de primera instancia se envió en consulta al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fundamento en el artículo 184 del Código de lo Contencioso Administrativo (C.C.A.)6. Surtido el trámite correspondiente, la Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión dictó sentencia el 20 de octubre de 2015, en el sentido de confirmar parcialmente la sentencia y, por ende, modificar los ordinales 4 Folio 17 del expediente físico.

CD, carpeta

1. VÍCTOR ERNESTO URREGO DUEÑAS, documento 67146_20151211619190 fallos, págs. 27 a 46. 5 Folio 17 del expediente físico. CD, carpeta

1. VÍCTOR ERNESTO URREGO DUEÑAS, documento 67146_20151211619190 fallos, págs. 2 a 25. 6 Norma vigente para el momento en que se presentó la demanda, esto es, el 28 de marzo de 2012, según se indicó en la sentencia de primera instancia del proceso ordinario, vista a Folio 17 del expediente físico. CD, carpeta

1. VÍCTOR ERNESTO URREGO DUEÑAS, documento 67146_20151211619190 fallos, pág. 27. Radicación: 11001-03-25-000-2020-00028-00 (0029-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Víctor Ernesto Urrego Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 segundo, cuarto y quinto de la parte resolutiva, así: «SEGUNDO: Declárase la nulidad parcial de la Resolución 1625 de 13 de junio de 2005 proferida por el Director Distrital de Crédito Público de la Secretaria de Hacienda de Bogotá D.C., en cuanto reliquidó la pensión de jubilación reconocida al señor Víctor Ernesto Urrego Dueñas, identificado con la cédula de ciudadanía 2.897.260, sin incluir la totalidad de los factores salariales que devengó en el último año de servicios, de conformidad con las consideraciones precedentes.

(…)

CUARTO: Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, condénase al FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, CESANTÍAS Y PENSIONES - FONCEP a revisar y reliquidar a partir del 22 de julio de 2003, el valor de la pensión vitalicia de jubilación reconocida al señor Víctor Ernesto Urrego Dueñas de condiciones civiles anotadas, equivalente al 75% de todos los conceptos que devengó durante el último año de servicios comprendido entre el 22 de julio de 2002 y el 21 de julio de 2003, que incluya además del sueldo básico mensual, el sobresueldo del 30%, las horas extras, la prima de habitación y la prima de vacaciones (factores ya integrados), la prima de habitación (sic) y la prima de navidad, advirtiendo que aquellos conceptos reconocidos y cancelados anualmente se computarán en forma proporcional, es decir, en sus doceavas partes, con efectividad para el pago de las diferencias sobre las mesadas causadas desde el 10 de septiembre de 2007 por virtud de la prescripción trienal, todo de acuerdo a lo expresado en la parte considerativa de esta decisión.

QUINTO: El FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, CESANTÍAS Y PENSIONES - FONCEP al momento de realizar la liquidación para cancelar los valores producto de la condena, reliquidará sobre la nueva cuantía de la pensión, los respectivos reajustes dispuestos por la Ley, debiendo descontar lo ya aceptado y recibido en virtud de lo dispuesto en las Resoluciones 0838 de 16 de septiembre de 1992 y 1625 de 13 de junio de 2005, así como los aportes a pensión que debía sufragar el señor Víctor Ernesto Urrego Dueñas en su condición de trabajador y de acuerdo con la norma vigente al momento en que debía efectuarse la respectiva deducción». 6.

Como fundamento de su decisión, el Tribunal señaló que la Ley 33 de 1985 en el artículo 1°, parágrafo 2°, estableció un régimen de transición según el cual, a quienes a la entrada en vigencia (13 de febrero de 1985), tuviesen 15 años de servicios continuos o discontinuos, continuaría aplicándoseles el régimen pensional anterior en cuanto al requisito de la edad. 7.

Adujo que al accionante se le reconoció una pensión de jubilación en el año 1992 y como acreditó 23 años, 11 meses y 7 días de servicio a la entrada en vigor de la Ley 33 de 1985, era beneficiario del referido régimen de transición, por lo que, al tratarse de un servidor público del orden territorial, debía reliquidársele la referida prestación social conforme con lo previsto en la Ley 6 de 1945 y las normas que la complementaron y modificaron, en lo que respecta a la edad, tiempo de servicio y monto.

Además, como tal ley no determinó los factores a tener en cuenta para el reconocimiento de la pensión, se acude al artículo 4° de la Ley 4 de 1966 y al artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, factores que no pueden tomarse como una relación taxativa, sino como una enunciación que no impide la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador.

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00028-00 (0029-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Víctor Ernesto Urrego Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 8. Sostuvo que si bien el régimen de transición de la Ley 33 de 1985 solo remitió al requisito de la edad, sin haber señalado nada respecto a la liquidación de la pensión, frente a ese presupuesto también debía aplicarse el régimen anterior, puesto que resulta más favorable al actor, en observancia del artículo 53 de la Constitución Política. 9.

Afirmó que el demandante tenía derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación, con el 75% del promedio de los factores devengados en el último año de servicios, esto es, del 22 de julio de 2002 al 22 de julio de 2003, teniendo en cuenta el sueldo básico mensual, sobresueldo del 30%, prima de habitación, horas extras, prima de alimentación, prima de vacaciones y prima de navidad, conforme lo probado en el expediente. 10.

Definió que como al accionante se le había reconocido una pensión de jubilación que fue reliquidada, a través de los actos acusados, sin incluir en el ingreso base de liquidación los factores de prima de alimentación y prima de navidad, que devengó durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, con fundamento en las leyes 33 y 62 de 1985, dichos actos adolecen de nulidad.

III. ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN 3.1. Demanda7 11. El FONCEP, a través de apoderado, presentó demanda en ejercicio de la acción especial de revisión contra las sentencias proferidas el 27 de febrero de 2014, por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá; y el 20 de octubre de 2015, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión. 12.

Invocó las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 20038 y formuló las siguientes pretensiones: (i) Revocar las sentencias objeto de revisión. (ii) Declarar que al demandado no le asiste derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación con la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicios, pues el ingreso base de liquidación debe definirse 7 Folio 17 del expediente físico.

CD, carpeta

1. VÍCTOR ERNESTO URREGO DUEÑAS, documento Demanda. 8 «artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <apartes tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00028-00 (0029-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Víctor Ernesto Urrego Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 conforme el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 o el artículo 21 de la misma ley. (ii) Ordenar la reliquidación y pago de la pensión de jubilación del señor Víctor Ernesto Urrego Dueñas, según lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 o el artículo 21 de la misma ley, según corresponda. 13.

A juicio del recurrente se configura la causal a) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, toda vez que el demandado no tiene derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación con la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicios, puesto que el IBL debe calcularse conforme lo previsto en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 o el artículo 21 de la misma ley y la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional. 14.

Señaló que también se configura la causal b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, por cuanto se accedió a la reliquidación de una pensión de jubilación que contraviene el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994. Adicionalmente se desconoce el precedente judicial de las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU -210 de 2017, SU- 395 de 2017 y SU- 631 de 2017, T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017, proferidos por la Corte Constitucional; así como la sentencia SU-52001-23-33-000-2012-00143-01 del 28 de agosto de 2018 dictada por esta corporación. 15.

Adujo que existe una grave afectación a la sostenibilidad financiera del sistema pensional, en tanto, en el caso en concreto, la mesada pensional del accionado incrementó en un 33.79% sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello. La anterior afirmación se soporta con la liquidación comparativa de los valores devengados por el pensionado antes de las sentencias objeto de revisión y el valor reliquidado como consecuencia de los fallos, contenida en la certificación expedida por el gerente de pensiones del FONCEP. 3.2.

Actuaciones procesales relevantes 16. Por medio del auto del 10 de junio de 2021, se admitió la demanda, y se ordenó notificar a la entidad recurrente y personalmente al señor Víctor Ernesto Urrego Dueñas9. En auto del 28 de abril de 2022, se ordenó el emplazamiento del demandado10; en proveído del 29 de septiembre del mismo año, se designó curadora ad litem11, que se posesionó el 29 de marzo de 202312. 3.3.

Contestación a la acción especial de revisión 17. La curadora ad litem guardó silencio, pese haberse notificado13. 9 Samai, índice 03. 10 Samai, índice 11. 11 Samai, índice 18. 12 Samai, índice 26, 31_NOTIFICACIONESPERSONALES_0029(.pdf). 13 Samai, índice 26, 30_NOTIFICACIONESPERSONALES_IMAGE_00064(.pdf). Radicación: 11001-03-25-000-2020-00028-00 (0029-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Víctor Ernesto Urrego Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 3.4.

Concepto del Ministerio Público 18. Guardó silencio14. 3.5. Auto de pruebas15 19. Mediante auto de 8 de febrero de 2024, una vez vencido el término para que la parte recurrida y el Ministerio Público se pronunciaran sobre la admisión de la acción especial de revisión, se tuvieron como pruebas los documentos allegados con la demanda.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia 20. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1º, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA16. 21. La Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201917, por tratarse de un asunto de carácter laboral. 4.2.

Oportunidad 22. El FONCEP invocó como causales de revisión las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, de manera que, teniendo en cuenta que la sentencia objeto del recurso fue proferida y quedó ejecutoriada en vigencia del CPACA, resulta aplicable lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 251 de esta normativa que precisa lo siguiente: […] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […]. 23.

En el presente caso, la sentencia del 20 de octubre de 2015 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca quedó ejecutoriada el 4 de noviembre de 201518 y el recurso extraordinario de revisión se interpuso el 13 de diciembre de 201919; es decir, dentro del término previsto en la normativa en mención. 14 Samai, índice 34. 15 Samai, índice 30. 16 «Artículo 249.

Competencia. […] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por Los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.

Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». 17 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 18 Folio 17 del expediente físico.

CD, carpeta

1. VÍCTOR ERNESTO URREGO DUEÑAS, documento 67146_20151211619190 fallos, pág. 26. 19 Folio 2 reverso, del expediente físico. Radicación: 11001-03-25-000-2020-00028-00 (0029-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Víctor Ernesto Urrego Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 4.3.

Problema jurídico 24. Conforme con los planteamientos expuestos en la demanda de revisión que propuso el FONCEP, corresponde a la Sala determinar si la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida al señor Víctor Ernesto Urrego Dueñas se obtuvo con violación al debido proceso y en una cuantía superior a la prevista por la ley, porque a juicio de la parte actora, la pensión no se liquidó de conformidad con el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 y la interpretación que sobre esta norma ha hecho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 25.

En este orden de ideas, para resolver el problema planteado, la Sala analizará las generalidades de la acción especial de revisión y las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y luego, el caso concreto. 4.4. Generalidades sobre la acción especial de revisión y las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Reiteración de jurisprudencia20 26. La acción especial de revisión es un medio de impugnación excepcional contra las sentencias, que constituye una excepción al principio de cosa juzgada. Está regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, y su ámbito de acción está restringido a las causales taxativas previstas por el legislador, las cuales no admiten interpretaciones extensivas21. 27.

Ahora bien, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció una «acción especial»22, en la que se facultó a determinadas entidades para pedir la revisión de las providencias judiciales, transacciones o conciliaciones que ordenaron el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. La norma en cita estableció expresamente las causales de procedencia, así: a) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y 20 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia del 2 de junio de 2022, proceso con radicado 11001-03-15-000-2020-02983-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 21 Sobre las generalidades del recurso extraordinario de revisión pueden consultarse, entre otras sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 2 de marzo de 2010, Rad.

REV- 2001-00091, 6 de abril de 2010, Rad. REV-2003-00678, 12 de julio de 2005, Rad. REV-1997-00143-02, 14 de marzo de 1995, Rad. REV-078, 16 de febrero de 1995, Rad. REV-070, 20 de abril de 1993, Rad. REV-045 y 11 de febrero de 1993, Rad. REV-037. 22 Cita original: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.

Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 27 de marzo de 2014. Radicación: 11001-03-25- 000-2012-00561-00(2129-12). accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés “ […] En este orden, precisa la Sala que aunque se le haya asignado para su trámite el procedimiento del recurso extraordinario de revisión, esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]”(subrayas de la Sala).

Cfr., sentencia de 25 de febrero de 2022 dictada por la Sala Novena Especial de Decisión dentro del radicado 11001-03-15-000-2019-04468-00 REV. MP. Gabriel Valbuena Hernández. Entre otras, Sala Novena Especial de Decisión sentencia de 22 de noviembre de 2021, radicado No. 11001-03-15- 000-2019-01749-00. MP. Gabriel Valbuena Hernández, Sala Veinticinco Especial de Decisión de sentencia de 21 de agosto de 2020, radicación 11001-03-15-000-2019-03846-00 REV y sentencia de 8 de noviembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2020- 04141-00 REV.

MP. Martha Nubia Velásquez Rico. Radicación: 11001-03-25-000-2020-00028-00 (0029-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Víctor Ernesto Urrego Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 b) la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que legalmente son aplicables. 28.

Dicha revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión; con todo, presenta elementos que lo caracterizan según la jurisprudencia del Consejo de Estado23 y de la Corte Constitucional, a saber: (i) Tiene por objeto controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público y contrarrestar los casos de corrupción en esta materia24.

(ii) La legitimación en la causa por activa es limitada porque para ejercerla se requiere de un solicitante calificado25. (iii) No se extiende a reabrir el debate probatorio, sino a revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social26.

(iv) No es una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues enmarca a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) cuando se concedió con vulneración del debido proceso; y a la liquidación (literal b) en un valor mayor al que corresponde27. 29. A partir de los antecedentes históricos, la acción de revisión originada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 es un mecanismo que hace parte de la reforma pensional establecida en la citada ley, con el fin de reducir el déficit fiscal para así hacer viable financieramente el sistema pensional, conforme se lee en la exposición de motivos.

De modo que, sobre «[…] la revisión de providencias judiciales, transacciones, conciliaciones judiciales o extrajudiciales que reconocieron sumas periódicas o pensiones, se indicó que permite ‘afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los graves perjuicios que pueda sufrir la Nación’»28. 30. Ahora bien, respecto a las causales establecidas en los literales a) y b) del artículo 23 Entre muchas otras, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión 19 y 9, sentencia del 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000- 2020-03549-00.

MP. William Hernández Gómez y sentencia de sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2019- 01749-00. MP. Gabriel Valbuena Hernández. 41 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A.MP. William Hernández Gómez, providencia de 10 de agosto de 2017, radicado: 25000-23-25-000-2002-05275-01 24 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A.MP. William Hernández Gómez, providencia de 10 de agosto de 2017, radicado: 25000-23-25-000-2002-05275-01. 25 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 11001-03-15-000-2016-02022-00.

MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 19, sentencia de 18 de agosto de 2021, radicación: 11001-03-15-000-2020-03549-00, demandante: UGPP. MP. William Hernández Gómez. 28 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de 27 de marzo de 2014, radicación No. 11001-03-25-000-2011-00561-00 (2129-2012) MP.

Gerardo Arenas Monsalve. Radicación: 11001-03-25-000-2020-00028-00 (0029-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Víctor Ernesto Urrego Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 20 de la Ley 797 de 200329, se tiene que, según la primera de ellas, la acción especial de revisión es procedente en el evento en que la sentencia recurrida reconoce una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública con violación al debido proceso.

Así, resulta necesario que la parte actora allegue los elementos sobre los que sustenta su petición y acreditar que el reconocimiento pensional se efectuó con desconocimiento de las garantías constitucionales que constituyen el derecho al debido proceso, conforme lo prevé el artículo 29 superior, esto es, (i) el derecho al juez natural o funcionario competente;

(ii) el derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento; y (iii) las garantías de audiencia y defensa30. 31. En cuanto a la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 esta corporación ha explicado lo siguiente: […] 5.2. De la causal de revisión consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

El literal b) de la Ley 797 de 2003 prevé que las pensiones con cargo al erario deben ser revisadas «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003, la causal obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]».

En efecto, uno de los principales propósitos de esta Ley y, en particular, del artículo 20 ibídem, era el de reducir el déficit fiscal y hacer del sistema pensional un sistema posible, realizable, en términos económicos, de tal forma que fuera posible la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía excediera lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. En sentido similar, esta Corporación explicó que la causal se erige como una herramienta legal útil, que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y que permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios que orientan el Sistema General de Pensiones, en especial, el principio de solidaridad y equilibrio financiero.

A lo anterior se suma que el sistema pensional debe ser sostenible fiscalmente, de tal forma que garantice la estabilidad a largo plazo de las finanzas públicas y se procure el cumplimiento de los principios de rentabilidad, sostenibilidad y conveniencia, en cuanto a la determinación del gasto, de tal forma que prevalezca el interés general sobre el particular. […]”31. 32.

En este orden de ideas, la acción de revisión no permite plantear nuevamente el 29«[…]a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 30 Al respecto puede verse, entre otras decisiones, la sentencia dictada por la Sala Novena Especial de Decisión el 22 de noviembre de 2021, radicado No. 11001-03-15-000-2019-01749-00.

MP. Gabriel Valbuena Hernández. 31 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-001884-00, MP. Alberto Yepes Barreiro. Radicación: 11001-03-25-000-2020-00028-00 (0029-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Víctor Ernesto Urrego Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 debate de la instancia ni subsanar falencias en la actuación, sino que su finalidad consiste en la revisión de los reconocimientos pensionales o de prestaciones periódicas que afectan la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones. 4.5.

Análisis del caso concreto 33. Según lo expuesto en la demanda de revisión, el problema jurídico propuesto se formuló alrededor de si la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida al accionado se obtuvo con violación al debido proceso y en una cuantía superior a la prevista por la ley, porque a juicio de la parte actora, la pensión no se liquidó de conformidad con el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 y la interpretación que sobre esta norma ha hecho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. • Respecto a la causal establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - violación del debido proceso 34.

Se observa que la parte accionante aduce que la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Víctor Ernesto Urrego Dueñas se obtuvo con violación al debido proceso, porque el IBL no debe calcularse con inclusión de la totalidad de los factores devengados durante el último año de servicios, lo cual contraría el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 35.

Según se explicó en el acápite del marco normativo de esta providencia, la acción especial de revisión no es una tercera instancia para reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, en tanto se limita a revisar los aspectos, en concreto, frente a la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, concernientes al reconocimiento del derecho cuando este se otorgó con vulneración del debido proceso. 36.

En tal sentido, es imperioso que la parte actora aporte los elementos sobre los que sustenta su petición y demuestre que el reconocimiento pensional se efectuó con desconocimiento del referido derecho constitucional. 37. Así, revisada la demanda presentada por el FONCEP se advierte que no cumplió con la carga argumentativa que le correspondía en lo que respecta a la violación del derecho al debido proceso, comoquiera que no alude ningún elemento que deba revisar la Sala en atención al desconocimiento de las garantías constitucionales que debieron atenderse, como que el medio de control hubiese sido decidido por un juez sin competencia; se hubiese desconocido el procedimiento propio del asunto; o no hubiese tenido oportunidad de ejercer sus derechos de defensa y contradicción dentro del trámite procesal. 38.

Por ende, advertido que el sustento de la acción de la referencia no guarda relación con la naturaleza del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará que no se configura la mencionada causal de revisión. • Acerca de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley 39.

En primer lugar, resulta necesario destacar que el FONCEP alegó que la cuantía del derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Víctor Ernesto Radicación: 11001-03-25-000-2020-00028-00 (0029-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Víctor Ernesto Urrego Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Urrego Dueñas excedió lo debido de acuerdo con la ley, bajo los mismos argumentos expuestos para sustentar la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Ello, por cuanto afirmó que al haberse incluido en el IBL la totalidad de los factores percibidos durante el último año de servicios, se contravino el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 40. Ahora bien, conforme se señaló en el acápite de antecedentes de esta providencia, la sentencia que se pide se infirme, accedió a la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Urrego Dueñas, con fundamento en las leyes 6 de 1945, 4 de 1966 y el Decreto 1045 de 1978, toda vez que le era aplicable el régimen de transición previsto en el artículo 1°, parágrafo 2° de la Ley 33 de 1985. 41.

Lo anterior, comoquiera que, al momento de la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985, el accionante acreditaba 23 años, 11 meses y 7 días de servicio. En tal sentido, se definió que el monto de la liquidación era el 75% del promedio de los factores devengados en el último año de servicios, esto es, del 22 de julio de 2002 al 22 de julio de 2003, con inclusión de los siguientes factores: el sueldo básico mensual, sobresueldo del 30%, prima de habitación, horas extras, prima de alimentación, prima de vacaciones y prima de navidad. 42.

Al respecto, se aclara que, según la misma providencia, el accionado nació el 8 de abril de 1938, laboró como docente al servicio del Departamento de Cundinamarca, del 7 de marzo de 1961 al 22 de agosto de 1982; y de Bogotá D.C., del 1 de febrero de 1970 al 21 de julio de 2003. Así, adquirió el estatus pensional el 8 de abril de 1988, esto es, antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y, por ende, la Caja de Previsión Social de Bogotá, a través de la Resolución 0838 de 16 de septiembre de 1992, le reconoció una pensión de vejez. 43.

En este orden de ideas, para la Sala resulta claro que el FONCEP no discute el derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Víctor Ernesto Urrego Dueñas por exceder la cuantía de acuerdo con lo previsto por la ley, en los términos en que se reconoció en la sentencia del 20 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, toda vez que los argumentos de la acción especial de revisión versan sobre la reliquidación de la pensión que supuestamente contraviene el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el cual ni siquiera se consideró le fuese aplicable al demandado, teniendo en cuenta que, en su condición de docente, era beneficiario, en cambio, de la transición de la Ley 33 de 1985, pues cumplía con los requisitos para tal fin y así se reconoció su derecho pensional. 44.

En otras palabras, se ejerció la acción especial de revisión invocando supuestos de hecho y de derecho distintos a los analizados en el proceso que dio lugar al fallo controvertido, concretamente, la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, aunque el debate judicial en el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho giró en torno a la transición de la Ley 33 de 1985. 45.

Así las cosas, la parte actora respecto a la causal establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no cumplió con la carga argumentativa, pues como quedó visto, no existe correspondencia alguna entre la demanda y el sustento de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, lo que impide considerar a partir de las razones desarrolladas en aquella, que la pensión del señor Urrego Dueñas Radicación: 11001-03-25-000-2020-00028-00 (0029-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Víctor Ernesto Urrego Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 se reconoció en cuantía superior a la establecida en la ley. 46.

En consecuencia, no se configura la causal en mención y, por ende, se declarará infundada la acción especial de revisión. 4.6. Costas 47. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil», remisión que se entiende al Código General del Proceso. 48.

Por su parte, la Ley 2080 de 2021, en el artículo 47, adicionó un segundo inciso en el sentido que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 49. En este orden de ideas, en atención al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se condenará en costas por la naturaleza del asunto, en la medida que la acción especial de revisión ventila un interés público. 4.7.

Conclusión 50. En consideración a lo expuesto, la Sala declarará infundada la acción especial de revisión presentada por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones frente a la sentencia del 20 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión, que confirmó con modificación, la providencia del 27 de febrero de 2014, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Esto, por cuanto no se configuraron las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 51. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión presentada por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones con el fin de que se infirme la sentencia proferida el 20 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 11001-33-31-007-2012-00203-01.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Archivar el expediente de la acción especial de revisión, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. Radicación: 11001-03-25-000-2020-00028-00 (0029-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Víctor Ernesto Urrego Dueñas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx