Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio Demandados: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial1 Tema: Prima especial de servicios, artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 14 de noviembre de 2023 por Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Conjueces, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Guiomar Elena Porras del Vecchio presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad i) del Oficio DES-012731 del 12 de julio de 2016 emitido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de 1 En adelante DEAJ. 2 Índice 2 del aplicativo Samai documento «4ED_08001233300020170143(.zip) NroActua 2» archivo «01.
Expediente» páginas 1 a 46. La demanda fue presentada el 11 de diciembre de 2017. 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio Barranquilla4, mediante el cual le negó el reconocimiento y pago del 30% del salario que le fue pagado por concepto de prima especial de servicios «con carácter salarial» y la reliquidación de las prestaciones sociales; de la prima especial de servicios como un adicional al salario básico mensual «desde el 1° de enero de 1993 hasta la actualidad»; y ii) el acto ficto o presunto originado por la omisión de decisión frente al recurso de apelación interpuesto contra el mencionado oficio. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) el reconocimiento y pago de a) las diferencias salariales y prestacionales liquidadas sobre el 100% del salario básico mensual que le fue disminuido en un 30% por concepto de prima especial de servicios; y b) la prima especial de servicios del 30% prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un adicional a la remuneración. Desde el 1° de enero de 1993 «en adelante»; ii) la indexación de las sumas adeudadas; iii) el pago de los intereses moratorios; iv) el cumplimiento de la sentencia de conformidad con los artículos 176 y 177 del CCA y de 192 del CPACA; y v) la condena en costas, gastos procesales y agencias en derecho. 3.
Asimismo, solicitó inaplicar la expresión «sin carácter salarial» contenida en los artículos 18 de los decretos 67 de 1998, 37 de 1999, 2734 de 2000, 1482 y 2730 de 2001; 17 de los decretos 683 de 2002, 3548 de 2003, 4169 de 2004, 933 de 2005, 392 de 2006 y 621 de 2007; y 13 del Decreto 3048 de 2007. 1.1.2. Fundamentos fácticos 4.
Como hechos relevantes señaló los siguientes: 4.1. Guiomar Elena Porras del Vecchio desempeñó los cargos de juez y magistrada «desde el 1° de enero de 1993». 4.2. El 29 de junio de 2016 solicitó a la DESAJ de Barranquilla el reconocimiento y pago del 30% del salario que le fue pagado por concepto de prima especial de servicios «con carácter salarial» y la prima especial de servicios como un adicional al salario básico mensual y la reliquidación de las prestaciones sociales. 4.3.
Mediante el Oficio DES-012731 del 12 de julio de 2016 la entidad negó la petición anterior. 4.4. La decisión fue objeto de recurso de apelación. La DEAJ no se pronunció. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4 En adelante DESAJ de Barranquilla. 3 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio 5.
Como tales, señaló los artículos 1, 2, 5, 12, 13, 53, 117 y 209 de la Constitución Política; 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992; 152 de la Ley 270 de 1996; 1° del Decreto Ley 262 de 2000; 3 del Decreto 110 de 1993; 18 de los decretos 67 de 1998, 37 de 1999, 2743 de 2000, 1482 y 2730 de 2001; 17 de los decretos 683 de 2002, 3548 de 2003, 4169 de 2004, 933 de 2005, 392 de 2006 y 621 de 2007; 13 del Decreto 3048 de 2007; 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos aprobada mediante la Ley 16 de 1972 y el protocolo adicional aprobado a través de la Ley 319 de 1992; y los convenios 95 y 100 de la OIT. 6.
En cuanto al concepto de violación, expuso que la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 debe entenderse como un 30% adicional al salario básico mensual. La demandada le disminuyó el salario en un 30% porque le pagó este porcentaje como prima especial de servicios y afectó la liquidación de las prestaciones sociales. 1.2.
Contestación de la demanda 7. La DEAJ se pronunció en los siguientes términos5: 7.1. La entidad liquidó a la demandante las prestaciones sociales con inclusión de las cesantías de conformidad con los decretos salariales anuales. 7.2. De acceder al pago adicional por concepto de prima especial de servicios se excederían los topes fijados en el Decreto 1251 de 2009 relativos a la remuneración de los jueces de la República en relación con el total de los ingresos de los magistrados de altas cortes, según el caso. 7.3.
La entidad se encuentra en imposibilidad presupuestal para cumplir con las obligaciones derivadas de reconocimientos de nivelaciones salariales y prestacionales. 7.4. Proceden las excepciones de i) «ausencia de causa petendi»; ii) prescripción trienal de los periodos causados con anterioridad al «12 de julio de 2012»6;y iii) la innominada. 1.3.
La sentencia apelada 5 Índice 2 del aplicativo Samai documento «4ED_08001233300020170143(.zip) NroActua 2» archivo «01. Expediente» páginas 175 a 181. 6 No especificó la fecha de la reclamación. 4 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio 8.
El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Conjueces, profirió la sentencia del 14 de noviembre de 20237, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En tal sentido, ordenó lo siguiente: «PRIMERO: Declárese probada, parcialmente, la excepción de “Prescripción Trienal de los Derechos Laborales” propuesta por la Nación – Rama Judicial, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Ordenar la inaplicación por inconstitucional de la expresión “Sin carácter salarial” contenida en el artículo 14 de la ley 4ta de 1992, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
TERCERO: Declárese la nulidad del oficio DES-012731 de 12 de julio de 2016 y el acto ficto presunto negativo por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de las sumas que como diferencias salariales y prestacionales resulten de la reliquidación de todas las prestaciones de la señora Guiomar Porras del Vecchio, teniendo en cuenta como base para su liquidación, el 100% de su remuneración y no el 70% de la asignación básica salarial.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho se condena a la Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reconocer y pagar el 30% correspondiente a la prima especial de servicio, emolumento de que trata el artículo 14 de la Ley 4ta de 1992, que percibe la señora GUIOMAR PORRAS DEL VECCHIO, como factor salarial y la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales por él devengadas a partir del 29 de junio de 2013, y hasta que se dé cumplimiento a la sentencia incluyendo como factor salarial el 30% de la prima especial, la cual se sumará a los factores de prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos prestacionales y derechos laborales devengados.
QUINTO: Las sumas reconocidas a título de restablecimiento serán ajustadas en los términos de los artículos 187, 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011 modificada por la Ley 2080 de 2021, esto en relación con la indexación correspondiente desde el que el derecho se hizo exigible y los intereses de mora conforme a las reglas previstas en el artículo 192 ibidem.
SEXTO. Sin condena en costas en esta instancia, acorde con lo establecido en el artículo 188 de la ley 1437 de 2011.
SÉPTIMO. Notifíquese la presente sentencia a la correspondiente Procuraduría Judicial Delegada.
OCTAVO. Ejecutoriada esta providencia, realícense las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI” y archívese el expediente (sic)». 9. Para tal efecto, expuso lo siguiente: 7 Samai Tribunales y Juzgados. Índice 4. 5 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio 9.1.
Los actos demandados afectaron negativamente los salarios y derechos de la demandante por cuanto la prima especial de servicios del 30% prevista en la Ley 4ª de 1992 es un adicional al salario básico mensual y no una disminución en ese porcentaje, tal como lo señaló el Consejo de Estado en las sentencias del 2 de abril de 2009, 19 de marzo de 2010 y 29 de abril de 2014.
Se entiende como un plus «sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial»; debe «aceptarse que las primas por más exentas que estén de su carácter salarial» al ser liquidadas por la entidad en un 30% del salario básico mensual representó una disminución de la remuneración. 9.2. Por lo tanto, se ordenará la liquidación y pago «del 30% del salario que devenga […] Guiomar Porras del Vecchio con incidencia en la prima y las prestaciones legales devengadas», desde el 29 de junio de 2013 al haber operado la prescripción trienal de los periodos causados con anterioridad a esa fecha por cuanto la reclamación fue presentada el 29 de junio de 2016. 9.3.
No se demostró la excepción de «ausencia de causa petendi» ni hay merito para condenar en costas a la demandada. 1.4. El recurso de apelación 10. La demandada presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, en los siguientes términos8: 10.1. No procede el reconocimiento del derecho alegado, toda vez que la entidad liquidó los salarios, las prestaciones y la prima especial de servicios conforme con la normatividad vigente, la cual es de obligatorio cumplimiento, pues la administración no está facultada para interpretarla, sino que debe aplicarla de manera estricta en observancia del principio de legalidad. 10.2.
La prima especial de servicios del 30% prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 fue reconocida en favor de los jueces y magistrados acogidos al régimen salarial del Decreto 57 de 1993 al cual pertenece la demandante al haberse vinculado a la entidad con posterioridad a la entrada en vigencia del referido decreto9, el cual debe ser aplicado íntegramente conforme con los principios de favorabilidad e inescindibilidad. 10.3.
La sentencia del 29 de abril de 2014 que anuló algunos apartes de los decretos salariales expedidos entre los años 1993 a 2007 no afectó las disposiciones proferidas desde el año 2008 hasta el año 2014. El artículo 8 del Decreto 194 de 8 Sami Tribunales y Juzgados. Índice 11. 9 No especificó la fecha. 6 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio 2014 mantiene vigente el referido emolumento y la normatividad posterior como el Decreto 1257 de 2015 solo ajustaron porcentajes sin modificar esta previsión. En consecuencia, los decretos salariales expedidos desde el año 2008 en adelante se presumen legales. 10.4.
Además, la sentencia del 2 de abril de 2009 que anuló el aparte del artículo 7 del Decreto 618 de 2007 no afecta el salario ni las prestaciones de quienes desempeñan el cargo de juez de la República por cuanto dicha disposición no contiene dicho cargo. 10.5. Para la liquidación y pago de la prima especial de servicios se aplicó la formula según la cual su valor resulta de dividir el salario fijado en el decreto por 1.3 y no multiplicado por el 30%, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y los decretos salariales anuales los cuales prevén que esta prima «es equivalente al treinta por ciento (30%) de su salario básico mensual», así la remuneración mensual fijada por el gobierno nacional en cada decreto anual comprende tanto la asignación básica [100%] como la prima especial de servicios [30%], lo que equivale al 130% del salario. 10.6.
Existe imposibilidad material y presupuestal para reconocer pagos adicionales por concepto de prima especial de servicios del 30% según lo indicado por el Ministerio de Hacienda y el Departamento Administrativo de la Función Pública en respuesta a la consulta elevada por la DEAJ con ocasión de la sentencia de nulidad del 29 de abril de 2014.
Ambas entidades concluyeron que las sentencias de simple nulidad no constituyen título de gasto ni generan derechos individuales, pues sus efectos son generales y hacia el futuro. 10.7. Además, no existen recursos apropiados por el Ministerio de Hacienda, por lo que el pago sin disponibilidad presupuestal vulneraría el Estatuto Orgánico del Presupuesto y generaría responsabilidad para el ordenador del gasto, en esa medida la administración judicial está impedida para realizarlo. 10.8.
De reconocerse un pago adicional por concepto de prima especial de servicios generaría una superación del tope de ingresos previsto en el Decreto 1251 de 2009, el cual limita la remuneración total de los jueces el cual debe calcularse con base en los ingresos anuales totales de los magistrados de las altas cortes, conforme con la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 10 de 1993 que nivelan esos ingresos con los de los congresistas.
Dichos decretos salariales fijan una remuneración global compuesta por el 70% de sueldo y 30% de prima especial sin carácter salarial. 10.9. La referida prima constituye factor salarial únicamente para el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación y no para las prestaciones sociales, de 7 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio conformidad con el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y la sentencia C-279 de 1992 en la que la Corte constitucional declaró exequible esa disposición lo cual «constituye cosa juzgada»; así lo señalado por el Consejo de Estado en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, según la cual los jueces de la República tienen derecho al reconocimiento y pago de: i) las diferencias causadas por concepto de reliquidación de prestaciones sociales y laborales con la base en el 100% del salario básico mensual; y ii) el 30% adicional calculado sobre el 100% del salario básico por concepto de prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, sin carácter salarial. 10.10. «Al haberse declarado la nulidad de los decretos salariales hasta el año 2011, frente a los derechos y reliquidaciones que se reclaman por ese periodo (12 de octubre 1999 al 12 de mayo de 2011) operó la prescripción», al haber presentado la reclamación «el 21 de mayo de 2011» por fuera de los tres años, conforme con el artículo 41 del decreto 3135 de 1968. 1.5.
Pronunciamiento en segunda instancia 11. De conformidad con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar10. 1.6. El Ministerio Público 12. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no se pronunció en esta instancia. 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico 13. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia11, se circunscriben a 10 Al respecto, ver auto del 20 de septiembre del 2024. índice 4 de Samai. 11 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. 8 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio establecer si ¿la aplicación íntegra del régimen salarial de los «acogidos» para liquidar el salario y las prestaciones de la demandante con fundamento en los principios de favorabilidad e inescindibilidad; así como el hecho de que el artículo 7 del Decreto 618 de 2007 anulado mediante sentencia del 2 de abril de 2009 no mencionara expresamente el cargo de juez; y las limitaciones materiales y presupuestales de la demandada constituyen razones válidas para negar el reconocimiento de la prima especial de servicios como un adicional al salario básico mensual a Guiomar Elena Porras del Vecchio?;
¿el referido reconocimiento vulnera el límite previsto en el Decreto 1251 de 2009?;¿la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye factor salarial únicamente para efectos pensionales?; y ¿el derecho reconocido se encuentra afectado por la prescripción? 2.2. Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1.
La prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar 14. El literal e) numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política le asignó al Congreso de la República la función de expedir las leyes y, por medio de ellas, señalar los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el gobierno al fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del congreso nacional y de la fuerza pública. 15.
En ejercicio de la señalada atribución constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual, en su artículo 14, indicó lo siguiente: «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial12 para los Magistrados de todo orden de los En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.
El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 12 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279- 96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional». 9 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad». [Se resalta]. 16. Por su parte, mediante el Decreto 57 de 1993 el gobierno nacional fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 podrían optar por una sola vez por el régimen salarial y prestacional establecido en ese decreto [artículo 1 y 2]. 17.
Igualmente, en su artículo 6 señaló que «[ se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar». 18.
Con posterioridad, el Congreso de la República expidió la Ley 332 de 1996, mediante la cual señaló que la prima especial prevista para los funcionarios mencionados en la norma [artículo 14 de la Ley 4ª de 1992] y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida [la relativa a la opción de acogerse a la escala salarial de esta entidad], haría parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Igualmente, indicó que también se aplicaría a «los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores Delegados de la Procuraduría General de la Nación». 19.
Luego, el gobierno nacional dictó los decretos salariales anuales 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, 47 de 1997, 64 de 1998, 43 de 1999, 2739 de 2000, 1474 de 2001, 673 de 2002, 3568 de 2003, 4171 de 2004, 935 de 2005, 389 de 2006, 618 de 200713, 658 de 2008, 723 de 2009, 1388 del 2010, 1039 del 2011, 874 del 13 Los apartes de los decretos, entre otros, expedidos desde 1993 hasta el 2007 que contenía la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sin carácter salarial fueron anulados 10 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio 2012, 1024 del 2013 y 194 del 2014, 997 del 2019, 301 del 2020, 981 del 2021, 470 del 2022, 902 del 2023, 284 del 2024 y 594 del 2025 mediante los cuales ratificó que la prima especial del 30% no constituye factor salarial, al respecto señaló: «[e]n cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar14». 20.
Adicionalmente previó que para los servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado [secretario general; magistrado auxiliar; jefe de control interno; directores administrativo, de planeación, de Registro Nacional de Abogados, de unidad; secretario de Sala o Sección y relator]; de la Dirección Nacional de Administración Judicial [directores nacional, administrativo y seccional] y de los Tribunales Judiciales [abogado asesor], el 30% de la remuneración mensual se consideraba prima especial sin carácter salarial. 21.
A partir de lo cual, surgieron 2 interpretaciones: la primera, según la cual la prima creada por el Congreso de la República con la Ley 4ª de 1992, correspondía al 30% del valor de la asignación básica, y que este era adicional al 100% de esa asignación, lo que resultaba en un 130% [esto, sumada la prima con el salario básico]; la segunda, consideraba que correspondía tomar el 70% como asignación mensual básica y el 30% restante era el que correspondía a la prima especial de servicios recientemente creada, lo que sumado daría el 100% de los ingresos laborales de los servidores; es decir, descontaba del 100% el 30% denominado como prima. 22.
Para solucionar la controversia, la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 2 de septiembre de 200915, fijó, entre otras, las siguientes pautas: «1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 29 de abril del 2014 de radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07). M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. 14 Excepto en los decretos 1105 del 2005, 234 del 2016, 1003 del 2017 y 338 del 2018 en los cuales no se hizo referencia a dicha prima en los términos señalados. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP.
Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez) 11 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio 1. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 2.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 3.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 4. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 5.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo.» 23. Es decir que el concepto de prima ha sido reconocido con anterioridad por esta corporación como un valor adicional al ingreso de los servidores, ya sea de naturaleza prestacional o salarial, por lo que representa un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral y nunca un factor de descuento en detrimento de los trabajadores.
Esta tesis fue reiterada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 2 de septiembre de 201916. 24. Asimismo, el Consejo de Estado, a través de la sentencia del 29 de abril de 201417 declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000- 2016-00041-02(2204-2018). 17 Radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
M.P. María Carolina Rodríguez Ruiz. Declaró la nulidad de los siguientes artículos: 9 del Decreto 51 de 1993; 9 y 10 del Decreto 54 de 1993; 6 del Decreto 57 de 1993; 9 del Decreto 104 de 1994; 6 del Decreto 106 de 1994; 9 y 10 del Decreto 107 de 1994; 10 y 11 del Decreto 26 de 1995; 7 del Decreto 43 de 1995; 9 del Decreto 47 de 1995; 9 del Decreto 34 de 1996; 10, 12 y 14 del Decreto 35 de 1996; 6 del Decreto 36 de 1996; 9 del Decreto 47 de 1997; 9, 11 y 13 del Decreto 56 de 1997; 6 del Decreto 76 de 1997; 6 del Decreto 64 de 1998; 9 del Decreto 65 de 1998; 9, 11 y 13 del Decreto 67 de 1998; 9, 11 y 13 del Decreto 37 de 1999; 9 del Decreto 43 de 1999; 6 del Decreto 44 de 1999; 9, 11 y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9 del Decreto 2739 de 2000; 7 del Decreto 2740 de 2000; 9 del Decreto 1474 de 2001; 7 del Decreto 1475 de 2001; 9, 11 y 13 del Decreto 1482 de 2001; 7 del Decreto 2720 de 2001; 9 del Decreto 2724 12 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio pues consideró que «[d]e acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». [Se resalta]. 25. A tales conclusiones llegó la Sala de Conjueces luego de considerar que18 «la interpretación correcta que se debe hacer del Art. 14 de la Ley 4ª de 1992 y de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996 y 76 de 1997 es la que sea acorde con los principios constitucionales, en especial, los de progresividad y favorabilidad.
En esas condiciones, esta Sala entiende que la prima especial a que se refieren dichas normas debe ser un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores señalados en las mismas, entre ellos, los Magistrados de Tribunal de Distrito Judicial». De acuerdo con lo anterior, la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 corresponde a un valor adicional al salario básico. 2.2.2.
La prescripción del derecho a la prima especial de servicios y la imprescriptibilidad de los aportes a seguridad social en pensión 26. La prescripción de los derechos laborales se encuentra prevista en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 según el cual la exigibilidad de los derechos de origen laboral se extingue en un plazo de 3 años contados desde el momento en el que el derecho reclamado se hace exigible, plazo que puede interrumpirse por uno igual a partir de la reclamación efectuada por el trabajador.
La citada disposición fue reiterada a través del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. 27. En la sentencia del 2 de septiembre de 200919, el Consejo de Estado determinó que en materia de la prima especial de servicio prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 la prescripción debe computarse de manera retroactiva desde la fecha de interposición de la reclamación administrativa y en los términos del citado de 2001; 9, 11 y 13 del Decreto 2730 de 2001; 6 del Decreto 673 de 2002; 9 del Decreto 682 de 2002; 8, 10 y 12 del Decreto 683 de 2002; 8, 10 y 12 del Decreto 3548 de 2003; 9 del Decreto 3568 de 2003; 6 del Decreto 3569 de 2003; 8, 10 y 12 del Decreto 4169 de 2004; 9 del Decreto 4171 de 2004; 6 del Decreto 4172 de 2004; 8, 10 y 12 del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6 del Decreto 936 de 2005; 9 del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8, 10 y 12 del Decreto 392 de 2006; 9 del Decreto 617 de 2007; 6 del Decreto 618 de 2007; 8, 10 y 12 del Decreto 621 de 2007; y 8, 9, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 18 Tal como lo había considerado el Consejo de Estado en la sentencia del 31 de octubre de 2012, Expediente 2001-0642, conjuez ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP.
Carmen Anaya De Castellanos (Conjuez). 13 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio Decreto 3135 de 1968, es decir, teniendo en cuenta la fecha de exigibilidad del derecho. 28. Para establecer lo anterior la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que la exigibilidad de los derechos salariales surgidos a partir del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se predica del «momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993». 29.
Lo anterior obedece a que los salarios de los servidores judiciales beneficiarios de la citada prestación se actualizan anualmente con los decretos salariales expedidos por el gobierno nacional que establece la escala salarial que regirá para la respectiva anualidad, de modo que no es la fecha de ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que declaró la nulidad de los decretos salariales la que determina el punto de partida para el cómputo de la prescripción. 30.
Ahora bien, en materia de prescripción no ocurre lo mismo respecto de los aportes pensionales, pues tales cotizaciones constituyen un deber de tracto sucesivo del empleador que se relaciona de manera directa tanto con el derecho fundamental a la seguridad social previsto en el artículo 48 superior20 como con los principios laborales de irrenunciabilidad, in dubio pro operario, igualdad, progresividad y no regresividad y con la sostenibilidad fiscal del sistema de seguridad social en pensiones. 31.
En tal sentido, esta corporación ha considerado inadmisible que el paso del tiempo o la superación del plazo establecido para que opere la prescripción convalide el incumplimiento del deber de efectuar los aportes parafiscales de la seguridad social, pues ello podría generar inseguridad sobre la cobertura del riesgo de vejez del trabajador. 32.
Así, en palabras de esta Sección en sentencia de unificación CE-SUJ2-0521 «no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales». Lo anterior obedece a que los aportes pensionales se relacionan en mayor media con el deber del empleador de cumplir con sus obligaciones frente al sistema parafiscal. 20 «Articulo 48.
La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley». 21 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015) 14 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio 2.3.
Caso en concreto 2.3.1. Hechos probados 33. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 33.1. Guiomar Elena Porras del Vecchio desempeñó los cargos de juez y magistrada como consta en la certificación del 15 de mayo de 201722, expedida por el presidente y secretario del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla así: Cargo desde hasta Juez 21 de instrucción criminal de Barranquilla 2 de julio de 1991 26 de julio de 1991 Juez promiscuo de familia de Sabanalarga 28 de febrero de 1992 3 de septiembre de 1992 Juez 3 de familia de Barranquilla 4 de septiembre de 1992 28 de agosto de 2009 Magistrada de la Sala Civil de Familia del Tribunal Superior de Barranquilla 2 de julio de 2013 Vigente al momento de la expedición de la certificación 33.2.
Mediante la certificación del 22 de marzo de 201723 expedida por el jefe de la Oficina de Talento Humano de la DESAJ de Barranquilla, se relacionó la asignación mensual devengada por la demandante desde el 2 de julio de 1991 hasta el 30 de abril24 de 2017 y se especificó que pertenecía al régimen «acogido». 33.3. El 29 de junio de 201625 Guiomar Elena Porras del Vecchio solicitó a la DESAJ de Barranquilla el reconocimiento y pago i) del 30% del salario básico pagado por concepto de prima especial de servicios durante el periodo desempeñado como magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla [desde el «1° de diciembre de 2008 a la fecha»]; ii) la prima especial de servicios del 30% como un adicional al salario básico mensual «durante todo el tiempo de la prestación del servicio y hacia el futuro»; y iii) las diferencias salariales y prestacionales causadas por la afectación del salario y el no pago oportuno de la prima especial de servicios de forma indexada y con los intereses moratorios «durante todo el tiempo laborado». 22 Índice 2 del aplicativo Samai documento «4ED_08001233300020170143(.zip) NroActua 2» archivo «01.Expediente» página 65. 23 Índice 2 del aplicativo Samai documento «4ED_08001233300020170143(.zip) NroActua 2» archivo «01.Expediente» páginas 66 a 73. 24 Si bien la certificación data del mes de marzo de 2017, en todo caso el extremo final referido en dicho documento corresponde al mes de abril de ese año. 25 Índice 2 del aplicativo Samai documento «4ED_08001233300020170143(.zip) NroActua 2» archivo «01.Expediente» páginas 58 a 62. 15 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio 33.4.
La DESAJ de Barranquilla emitió el Oficio DES-012731 del 12 de julio de 201626, con el que negó la petición con fundamento en que la sentencia proferida el 29 de abril de 2014 por el Consejo de Estado por medio de la cual anuló los decretos salariales anuales expedidos por el gobierno nacional desde el año 1993 hasta el 2007 no es un título constitutivo de gasto, por lo que no puede ser aplicada por la entidad para acceder a las pretensiones de la interesado. 33.5.
Contra la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de apelación27, frente al cual la DEAJ no emitió respuesta alguna. 2.3.2. Análisis sustancial del caso concreto 34. A efectos de abordar el problema jurídico planteado, se advierte que Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Conjueces, declaró la nulidad de los actos acusados y a título de restablecimiento del derecho condenó a la DEAJ a reconocer y pagar a Guiomar Elena Porras del Vecchio la prima especial de servicios del 30% como factor salarial y a reliquidar los salarios y prestaciones sociales; desde el 29 de junio de 2013 hasta el cumplimiento de la sentencia, con la inclusión de dicho porcentaje en todos los factores prestacionales y laborales correspondientes. 35.
La demandada cuestionó la anterior decisión con fundamento en que i) liquidó y pagó los salarios y prestaciones sociales de conformidad con la normatividad vigente, la cual debe ser aplicada íntegramente a la demandante en virtud de los principios de favorabilidad e inescindibilidad en el marco del régimen «acogidos»; ii) la sentencia del 2 de abril de 2009 que anuló un aparte del artículo 7 del Decreto 618 de 2007 no afecta la remuneración ni las prestaciones de los jueces de la República ya que esa norma no incluía dicho cargo; iii) el límite material y presupuestal impide reconocer esas acreencias laborales; iv) incluir la prima especial de servicios como factor salarial superaría el tope fijado en el Decreto 1251 de 2009; v) la prima especial de servicios del 30% solo constituye factor salarial para pensión y no para otras prestaciones, sobre lo cual, existe «cosa juzgada constitucional»; vi) hubo prescripción de los periodos causados entre el «12 de octubre 1999 al 12 de mayo de 2011». 36.
Así las cosas, corresponde establecer si los argumentos de orden legal y presupuestal expuestos por la DEAJ inciden en la decisión de primera instancia. Para ello, se analizará si la aplicación íntegra del régimen salarial de los «acogidos», 26 Índice 2 del aplicativo Samai documento «4ED_08001233300020170143(.zip) NroActua 2» archivo «01.Expediente» páginas 55 a 57. 27 Índice 2 del aplicativo Samai documento «4ED_08001233300020170143(.zip) NroActua 2» archivo «01.Expediente» páginas 49 a 55. 16 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio con fundamento en los principios de favorabilidad e inescindibilidad; la exclusión del cargo de juez en el artículo 7 del Decreto 618 de 2007, anulado mediante sentencia del 2 de abril de 2009; las limitaciones materiales y presupuestales; y la superación de topes, constituyen razones válidas para negar el reconocimiento de la prima especial de servicios como un adicional al salario básico mensual de Guiomar Elena Porras del Vecchio.
Asimismo, se examinará si dicha prima solo constituye factor salarial para efectos de los aportes al Sistema General de Pensiones; y si los periodos reclamados se encuentran afectados por la prescripción. 37. En primer lugar, el hecho de que la DEAJ hubiera liquidado y pagado la prima especial de servicios conforme con los decretos salariales anuales expedidos por el gobierno nacional no implica que deba desconocerse a la demandante el derecho a su reconocimiento y pago como un valor adicional al salario básico mensual.
La ausencia de una referencia expresa a dicha prima como un plus en los decretos no equivale a su eliminación, pues se trata de una prestación creada directamente por la Ley 4ª de 1992 y desarrollada por las Leyes 332 de 1996 y 476 de 1998, cuyo reconocimiento no podía ser restringido ni suprimido por vía reglamentaria, conforme se precisó en el marco normativo de esta decisión. 38.
En consecuencia, carece de sustento el argumento de la DEAJ según el cual no es dable reconocer dicho emolumento como un plus por cuanto actuó conforme con la normatividad vigente, ya que el cumplimiento formal de los decretos salariales no la eximía de aplicar integralmente el régimen legal y el marco jurisprudencial que reconoce la prima especial de servicios como un beneficio adicional al salario básico mensual.
La omisión de este concepto en las liquidaciones no responde a una interpretación ajustada a derecho, sino al desconocimiento de una prestación expresamente prevista por la ley, la cual no puede desmejorarse. 39. Tampoco es de recibo la afirmación consistente en que por estar vinculada bajo el régimen del Decreto 57 de 1993, la demandante debía someterse íntegramente a sus disposiciones.
Si bien dicho decreto reguló el régimen salarial de los servidores judiciales, ello no implica la exclusión del derecho a la prima especial de servicios como se explicó, pues esta tiene origen legal y prevalece sobre cualquier reglamentación posterior. En esa medida, so pretexto de aplicar los principios de favorabilidad e inescindibilidad no puede incurrirse en el desconocimiento del derecho de la demandante, ya que dichos principios exigen armonizar el régimen reglamentario con las disposiciones legales más favorables al trabajador. 40.
Por tanto, la prima especial de servicios constituye un valor adicional al salario básico y no puede entenderse como eliminada ni desmejorada por la reglamentación posterior, en atención a los principios de progresividad y no regresividad de los derechos laborales. Por esta razón, se negará el argumento 17 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio expuesto en la apelación, al no ser jurídicamente válido para desconocer el derecho de la demandante al reconocimiento y pago de dicha prestación como un adicional al salario básico mensual. 41.
En segundo lugar, el argumento según el cual la sentencia del 2 de abril de 2009, que anuló un aparte del artículo 7 del Decreto 618 de 2007 no afecta la remuneración ni las prestaciones de los jueces de la República por no incluir el decreto expresamente dicho cargo, tampoco tiene vocación de prosperidad. En efecto, el tribunal precisó que la prima especial de servicios constituye un adicional al salario básico mensual en favor de los servidores de la Rama Judicial, con fundamento en la interpretación uniforme del Consejo de Estado plasmada en las sentencias del 2 de abril de 2009, 19 de marzo de 2010 y del 29 de abril de 2014, las cuales señalaron que este beneficio equivale a un plus del 30% sobre el salario básico, y no a una reducción o parte integrante de él. 42.
Por consiguiente, la ausencia del cargo de juez en el Decreto 618 de 2007 no excluye la aplicación de los parámetros jurisprudenciales generales sobre la materia, pues dichas decisiones fijaron un criterio extensivo que cobija a los funcionarios judiciales. En ese sentido, el tribunal actuó conforme con la línea jurisprudencial al reconocer que la prima especial de servicios tiene naturaleza de valor adicional y que su exclusión o desconocimiento implica una afectación directa de los derechos salariales de los funcionarios judiciales. 43.
En tercer lugar, el argumento de la demandada atinente a la imposibilidad económica y presupuestal para reconocer las diferencias reclamadas, la Sala destaca que, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 334 de la Constitución ninguna autoridad puede invocar la sostenibilidad fiscal para limitar, afectar o negar la protección de los derechos fundamentales.
En concordancia con lo señalado por la Corte Constitucional28, esta situación no es una justificación que valide el incumplimiento de las obligaciones laborales y prestacionales por parte de las entidades públicas, en consecuencia, carece de sustento legal y jurisprudencial para afectar el derecho reclamado; por lo tanto, le corresponde a la administración reconocer y pagar los derechos causados a pesar de las dificultades financieras que se pudieran presentar, para lo cual deberá «cre[ar] una partida presupuestal, si no existiere, o […] reali[zar] las operaciones necesarias para obtener los fondos, bajo el entendido de que los créditos laborales vinculados al mínimo vital, gozan de prelación constitucional». 44.
Por lo tanto, la alegada imposibilidad económica y presupuestal de la entidad no constituye una razón válida para justificar la negativa del derecho reconocido al 28 Ver sentencias SU-995 de 1999 y SU-484 de 2008. 18 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio demandante, pues las limitaciones financieras no exoneran a la administración del cumplimiento de sus obligaciones laborales y prestacionales. 45.
En cuarto lugar, la DEAJ también cuestionó la decisión del a quo, por cuanto, a su juicio, acceder al pago adicional del 30% de la remuneración mensual por concepto de prima especial implicaría una retribución mensual que excedería el tope máximo establecido en el Decreto 1251 de 2009. 46. Al respecto, se precisa que el Decreto 1251 de 2009 fue expedido para regular de manera exclusiva la vigencia salarial del año 2009, conforme se precisó en la sentencia del 2 de septiembre de 201929, en la cual se destacó que, comoquiera que, anualmente, el gobierno nacional expide un nuevo decreto para fijar el régimen salarial de los servidores de la Rama Judicial, las disposiciones contenidas en dicha normativa no tienen efecto más allá de ese año, por lo que no pueden ser empleadas para limitar derechos prestacionales causados en vigencias posteriores. 47.
En efecto, en la sentencia en mención el Consejo de Estado indicó que la interpretación sostenida por la entidad demandada desconoce el fin de la creación de la nivelación salarial, toda vez que los porcentajes allí previstos ni siquiera alcanzan el 25% de lo devengado por un magistrado de alta corte. En dicha oportunidad se precisó que «la interpretación que pretende dar la DEAJ al Decreto en comento es contraria al espíritu de la Ley marco, Ley 4º de 1992 es decir, la nivelación o reclasificación en equidad de los servidores de la Rama Jurisdiccional, entre otros, en virtud de que los porcentajes que se incluyen en el Decreto 1251 de 2009 no equivalen siquiera al 25 % de lo que percibe un magistrado de alta corte».
Con base en la siguiente gráfica: Ingresos anuales de magistrado de alta corte 70 % de los ingresos de magistrado de alta corte Porcentaje del Decreto 1251 de 2009 correspondiente a jueces municipales 34.7% aplicado al 70% de los ingresos de magistrado de alta corte Límite de la suma que debe devengar el juez municipal 100.000.000 70.000.000 34.7% 24.290.000 24.290.000 48.
Adicionalmente, en la sentencia referida, se explicó que a la DEAJ no le asistía razón al señalar que «el reconocimiento pleno del salario est[á] limitado por los montos establecidos en el Decreto 1251 de 2009» debido a que: i) dicho decreto solo rigió para ese año y no limitaba el reconocimiento pleno del salario; ii) si bien, el límite establecido en el decreto en comento no aplicaba, en todo caso, era necesario establecer límites razonables a los ingresos de los jueces para garantizar seguridad jurídica y sostenibilidad fiscal [indicó que la prescripción ya era un límite temporal]; 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, Rad. 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18), Conjuez Ponente Carmen Anaya de Castellanos. 19 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio y iii) la sentencia adoptada no modificaría el régimen salarial y prestacional de los servidores judiciales, y que los porcentajes máximos fijados por el gobierno nacional seguirían siendo aplicables a magistrados, jueces municipales y de circuito, ficales, procuradores y otros servidores públicos a fin de fijar el salario, primas y demás prestaciones sociales. 49.
En consecuencia, a partir de la interpretación referida, no le asiste razón a la DEAJ en cuanto a la superación de los topes establecidos por el gobierno nacional en virtud del Decreto 1251 de 2009, debido a que el reconocimiento de 30% de la prima especial de servicios como adicional al salario básico no trasgrede los topes máximos de remuneración definidos por el gobierno nacional para los jueces de la República. 50.
En virtud de lo anterior, ninguno de estos cuatro argumentos expuestos por la entidad demandada, esto es, la aplicación íntegra del régimen salarial de los «acogidos» con fundamento en los principios de favorabilidad e inescindibilidad; la no mención expresa del cargo de juez en el artículo 7 del Decreto 618 de 2007 anulado mediante sentencia del 2 de abril de 2009; las limitaciones materiales y presupuestales; y la superación de topes, constituyen razones válidas para negar el reconocimiento de la prima especial de servicios como un adicional al salario básico mensual a Guiomar Elena Porras del Vecchio. 51.
Ello por cuanto dicha prima tiene origen en la Ley 4ª de 1992 desarrollada por las leyes 332 de 1996 y 476 de 1998, por lo que su reconocimiento no podía ser eliminado, restringido ni desconocido mediante disposiciones reglamentarias o argumentos de orden presupuestal, en atención a los principios de progresividad y no regresividad de los derechos laborales.
Asimismo, porque el reconocimiento del 30% de la prima especial no supera los topes salariales fijados en el Decreto 1251 de 2009. 52. En todo caso, se advierte que el Decreto 610 de 1998 al crear la bonificación por compensación especificó que esta, sumada a la prima especial y otros ingresos laborales, debía ser igual al 80% de lo que devengaban los magistrados de las altas cortes.
En tal sentido, la Sala precisa que el reconocimiento que aquí se ordena debe tener en cuenta que «el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homólogos es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de servicios y de ningún otro beneficio económico laboral». De manera que para los períodos en los cuales el demandante hubiese recibido la bonificación por compensación que se fijó desde el año 1999, en adelante, sus ingresos no deberán superar el tope establecido frente a lo percibido por los magistrados de las altas cortes. 20 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio 53.
En consecuencia, la Sala adicionará la sentencia de primera instancia en el sentido de aclarar que la prima especial de servicios sumada con la bonificación por compensación y las demás prestaciones percibidas no pueden superar el 80% de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte. 54. En quinto lugar, la DEAJ señaló que la prima especial de servicios del 30% solo constituye factor salarial para efectos pensionales y no para otras prestaciones, sobre lo cual, existe «cosa juzgada constitucional».
En efecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-279 de 1996 referida por la DEAJ declaró la exequibilidad de la frase «sin carácter salarial» del artículo 14 de la ley 4ª de 1992. 55. Posteriormente, tal como se expuso en el marco normativo, la Ley 332 de 1996 dispuso expresamente que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 haría «parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley».
De igual forma, los decretos salariales anuales expedidos por el gobierno nacional, desde 1994 hasta la actualidad, han reiterado que la prima especial del 30 % no tiene carácter salarial, salvo para efectos pensionales, en cumplimiento del mandato legal. 56. Esta interpretación fue reiterada por la jurisprudencia del Consejo de Estado, especialmente en la sentencia del 2 de septiembre de 2009, en la cual se estableció que la prima especial de servicios «solo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación».
En esa misma línea, en decisión del 2 de septiembre de 2019 reiteró que dicha prima, aunque representa un incremento en el ingreso de los servidores públicos beneficiarios, únicamente se integra al salario para determinar la base de liquidación de la pensión y que conservaba su carácter no salarial frente a las demás prestaciones sociales. 57.
Ahora bien, revisada la decisión de primera instancia la Sala observa que el a quo determinó como problema jurídico establecer si la prima especial del 30% constituía factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, así, citó las sentencias proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 2 de abril de 2009, el 19 de marzo de 2010 y el 29 de abril de 2014 como marco jurisprudencial del emolumento en cuestión. 58.
A partir de las cuales consideró que la prima especial de servicios del 30% prevista en la Ley 4ª de 1992 debía entenderse como una erogación adicional al salario básico mensual «sin importar que, en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial» y que debía «aceptarse que las primas por más exentas que estén de su carácter salarial» representaron una disminución en la forma como fueron liquidadas por la entidad. 21 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio 59.
Con base en lo anterior y las pruebas aportadas al expediente concluyó que los actos demandados afectaron negativamente los salarios y derechos de la demandante por cuanto dicha erogación es un adicional del 30% al salario básico mensual y no una disminución en dicho porcentaje. De tal manera que ordenaría la liquidación y pago «del 30% del salario que devenga […] Guiomar Porras del Vecchio con incidencia en la prima y las prestaciones legales devengadas», desde el 29 de junio de 2013 al haber operado la prescripción trienal de los periodos causados con anterioridad a esa fecha por cuanto la reclamación fue presentada el 29 de junio de 2016. 60.
Así, a título de restablecimiento del derecho ordenó a la DEAJ «reconocer y pagar el 30% correspondiente a la prima especial de servicio, emolumento de que trata el artículo 14 de la Ley 4ta de 1992, que percibe la señora GUIOMAR PORRAS DEL VECCHIO, como factor salarial y la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales por él devengadas a partir del 29 de junio de 2013, y hasta que se dé cumplimiento a la sentencia incluyendo como factor salarial el 30% de la prima especial, la cual se sumará a los factores de prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos prestacionales y derechos laborales devengados». 61.
En ese orden, habida cuenta que el tribunal reconoció el derecho a la prima especial de servicios con efectos salariales sobre las prestaciones sociales, la Sala modificará la decisión para ordenar el reconocimiento y pago de 30% del salario básico mensual que le fue disminuido junto con la liquidación de las prestaciones sociales derivadas de dicho porcentaje; y de la prima especial de servicios la cual constituye factor salarial únicamente para efectuar los aportes al Sistema General de Pensiones; por lo que, además, revocará la orden de la inaplicación de la expresión «sin carácter salarial» contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Asimismo, para mayor exactitud se indicará el nombre completo de la demandante por cuanto el tribunal se refirió a Guiomar Porras del Vecchio con omisión del segundo nombre «Elena». 62. Finalmente, en relación con la prescripción de los periodos reclamados, de conformidad, con lo previsto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 «[l]as acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible» lo que impone considerar de un lado, la fecha de la norma que creó el emolumento reclamado; y del otro, y con mayor importancia, implica analizar las fechas en las que se prestó el servicio, de manera que se pueda predicar la existencia de un derecho. 63.
Es del caso precisar que la Sala no pasa por alto que Guiomar Elena Porras del 22 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio Vecchio reclamó en sede administrativa el reconocimiento y pago del 30% del salario básico pagado por concepto de prima especial de servicios desde el «1° de diciembre de 2008 a la fecha» y la prima especial de servicios del 30% como un adicional al salario básico mensual «durante todo el tiempo de la prestación del servicio y hacia el futuro».
Sin embargo, al incluir el reclamo de forma genérica de las diferencias salariales y prestacionales causadas por la afectación del salario lo pidió «durante todo el tiempo laborado». Ahora, según la certificación del 15 de mayo de 2017 se demostró que la demandante se vinculó a la entidad como juez de la República desde el 2 de julio de 1991 y pertenece al régimen; no obstante, el periodo fijado en las pretensiones corresponde al tiempo laborado desde el 1° de enero de 1993 «en adelante» por lo que, será esta última fecha la que se tendrá en cuenta efectos de analizar la prescripción de los periodos reclamados. 64.
Ahora bien, la prescripción trienal se debe contabilizar a partir del momento en el cual se presentó la reclamación ante la autoridad administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta 3 años atrás. En el presente caso, Guiomar Elena Porras del Vecchio presentó la reclamación ante la entidad el 29 de junio de 2016, la cual tiene incidencia a efectos del reconocimiento del derecho desde el 29 de junio de 2013.
Por lo tanto, los periodos causados desde el 1° de enero de 1993 hasta el 28 de agosto de 2009 [fecha hasta la cual se desempeñó en el cargo de juez] se encuentran prescritos. En consecuencia, tiene derecho al reconocimiento y pago de 30% del salario básico mensual que le fue disminuido junto con la liquidación de las prestaciones sociales derivadas de dicho porcentaje desde el 2 de julio de 2013 en adelante por el desempeño del cargo de magistrada. 65.
Ahora, debido a la imprescriptibilidad del derecho a la seguridad social, se condena a la entidad a pagar los aportes al Sistema General de Pensiones con base en el 100% del salario básico mensual desde el 7 de enero de 199330, hasta la entrada en vigor de la Ley 332 de 1996; y con base en la anterior designación más el 30% de la prima especial de servicios desde el 28 de diciembre de 1996 al 28 de agosto de 2009 y desde el 2 de julio de 2013 hasta que la demandante se permanezca en el cargo, en virtud de la entrada en vigencia de la Ley 332 de 1996 que así lo dispuso; para lo cual, deberá descontar lo efectivamente pagado. 66.
En todo caso, la entidad deberá verificar si a la demandante se le reconoció y pagó la prima especial de servicios en los términos previstos en el Decreto 272 de 2021, disposición que establece que dicha prima es adicional a la asignación básica 30 Ello, por cuanto el Decreto 57 de 1993 mediante el cual reguló la prima especial de servicios, no le otorgó carácter salarial.
Solo a partir de la promulgación de la Ley 332 de 1996 se reconoció dicho carácter, aunque exclusivamente para efectos pensionales. Por lo tanto, desde el 7 de enero de 1993 hasta la entrada en vigor de dicha ley, los aportes pensionales se efectúan únicamente sobre el 100% del salario básico mensual. 23 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio y constituye factor salarial únicamente para efectos del ingreso base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, conforme a lo dispuesto en la Ley 797 de 2003. 67.
Se precisa que el cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada no haya realizado otro pago a la parte demandante por los mismos conceptos aquí reconocidos y en ese sentido se adicionará la decisión de primera instancia. 68. Para efectos de lo anterior, se advierte que el reconocimiento ordenado, no puede superar los topes establecidos por el gobierno nacional. 69.
En consecuencia, la Sala modificará y adicionará la sentencia proferida el 14 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Conjueces. 2.4. Costas 70. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas.
Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 71.
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 72. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma31. 31 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 24 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio 73.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 74. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3.
Conclusión 75. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que i) la aplicación íntegra del régimen salarial de los «acogidos» con base en los principios de favorabilidad e inescindibilidad; la no inclusión expresa del cargo de juez en el artículo 7 del Decreto 618 de 2007 anulado en la sentencia del 2 de abril del 2009; las limitaciones materiales y presupuestales; y la superación de los topes previstos en el Decreto 1251 de 2009 no constituye una razón válida para negarle a la demandante el reconocimiento de la prima especial de servicios como un adicional al salario básico mensual debido a que dicha prestación tiene origen legal cuyo reconocimiento no puede ser restringido ni desmejorado mediante disposiciones reglamentarias ni por argumentos de orden presupuestal, conforme con los principios de progresividad y no regresividad de los derechos laborales; asimismo, por cuanto el mencionado decreto tuvo vigencia solo para el año 2009 y la interpretación por la DEAJ desconoce la finalidad de la nivelación salarial prevista en la Ley 4ª de 1992; ii) la prima especial de servicios constituye factor salarial únicamente para el ingreso base de liquidación de la pensión sin extender su carácter salarial a otras prestaciones; y iii) los periodos anteriores al 29 de junio de 2013 se encuentran prescritos; sin embargo en materia pensional no opera la prescripción del derecho. 76.
La Sala revocará el ordinal 2° de la sentencia proferida el 14 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Conjueces que ordenó la inaplicación de la expresión «sin carácter salarial» contenida en el artículo 14 de la ley 4ta de 1992. 77. La modificará para ordenar el pago del 30% del salario básico mensual y la reliquidación de las prestaciones sociales correspondientes; y la prima especial de servicios como un adicional al salario básico mensual desde el 2 de julio de 2013 hasta que Guiomar Elena Porras del Vecchio permanezca su vinculación con la demandada. 78.
La adicionará en el sentido de i) ordenar a la entidad a) reliquidar y pagar los 25 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio aportes al Sistema General de Pensiones sobre el 100% del salario básico desde el 7 de enero de 1993 hasta la entrada en vigor de la Ley 332 de 1996 y con base en la anterior asignación más el 30% de la prima especial de servicios desde el del 28 de diciembre de 1996 al 28 de agosto de 2009 y desde el 2 de julio de 2013 hasta que la demandante permanezca en el cargo, en virtud de la entrada en vigencia de la Ley 332 de 1996; para lo cual, deberá descontar lo efectivamente pagado; y b) verificar si la demandante ya recibió la prima especial conforme al Decreto 272 de 2021, que la define como adicional a la asignación básica y factor salarial solo para pensión y salud; y ii) condicionar que a) el cumplimiento estará sujeto a que no existan pagos previos por los mismos conceptos; y b) la prima no podrá exceder los topes fijados por el gobierno nacional. 79.
En consecuencia, la Sala modificará y adicionará la sentencia proferida 14 de noviembre de 2023 por Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Conjueces. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar el ordinal 2° de la sentencia proferida el 14 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Conjueces.
Segundo. Modificar y adicionar el ordinal 4° de la sentencia proferida el 14 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Conjueces, la cual quedará así: Cuarto. Reconocer y pagar a Guiomar Elena Porras del Vecchio desde el 2 de julio de 2013 hasta que se desempeñe en el cargo i) la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 del 30% sin carácter salarial, como un adicional al salario básico mensual; ii) las diferencias salariales y prestacionales las cuales se deberán liquidar sobre el 100% del salario básico mensual descontando lo efectivamente pagado.
La liquidación de los aportes a seguridad social en pensión deberá realizarse, desde el 7 de enero de 1993 hasta la entrada en vigor de la Ley 332 de 1996 teniendo como base el 100% de remuneración básica mensual; y desde el 28 de diciembre de 1996 al 28 de agosto de 2009 y desde el 2 de julio de 2013 hasta la fecha de desvinculación de la entidad con base en la anterior asignación más el 30% correspondiente a la prima especial; siempre que, no se hayan realizado las respectivas cotizaciones.
En todo caso, la entidad deberá verificar si al demandante se le reconoció y pagó la prima especial de servicios en los términos previstos en el Decreto 272 de 2021, disposición que establece que dicha prima es adicional a la asignación básica y constituye factor salarial únicamente para efectos del ingreso base de cotización al 26 Radicado: 08-001-23-33-000-2017-01433-02 (4350-2024) Demandante: Guiomar Elena Porras del Vecchio Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, conforme a lo dispuesto en la Ley 797 de 2003.
Para efectos de lo anterior, se advierte que el reconocimiento ordenado no puede superar los topes establecidos por el gobierno nacional. Se precisa que el cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada no haya realizado otro pago a la parte demandante por los mismos conceptos aquí reconocidos. Tercero. Confirmar en lo demás, la sentencia proferida el 14 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Conjueces.
Cuarto. No condenar en costas en esta instancia. Quinto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Sexto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclara voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. FNM